淺議教育督導(dǎo)的法律行為

淺議教育督導(dǎo)的法律行為

《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細則》第三十五條規(guī)定:“縣級以上各級人民政府應(yīng)當建立對實施義務(wù)教育的工作進行監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查的制度。”這個制度，就是教育督導(dǎo)制度?！秾嵤┘殑t》是根據(jù)《又義務(wù)教育法》第十七條的規(guī)定制定，經(jīng)國務(wù)院批準施行的。這是我國現(xiàn)行教育督導(dǎo)制度的確立、各級教育督導(dǎo)機構(gòu)的組建、教育督導(dǎo)性質(zhì)及其規(guī)范的法律依據(jù)。教育督導(dǎo)，是政府管理教育的活動，是教育管理行為。按照法定的職權(quán)和程序進行執(zhí)法督導(dǎo)，使督導(dǎo)者與被督導(dǎo)者之間，形成一定的法律關(guān)系。這種關(guān)系，使教育督導(dǎo)具有法律行為。

一、“政府行為”是教育督導(dǎo)法律行為的必要前提

《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》明確規(guī)定，我國現(xiàn)行教育督導(dǎo)的對象，不僅包括下級教育行政部門和學(xué)校，而且包括“下級人民政府的教育工作”，并把它列為對象之首。這是中外教育普導(dǎo)史上不曾有過的。教育督導(dǎo)對象的擴大，順應(yīng)了現(xiàn)代教育社會化的總趨勢;更主要的是滿足了對基礎(chǔ)教育實行“地方負責(zé)，分級管理”，轉(zhuǎn)變政府職能，加強對教育的宏觀管理的要求。它深化了教育督導(dǎo)行為的內(nèi)涵。正如鄒時炎同志所說的:“是從我國實際出發(fā)，教育督導(dǎo)任務(wù)上的一大特色?！边@個特色，是我國現(xiàn)行教育體制決定的。我國基礎(chǔ)教育休制是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，逐步推行和完善管理地方化，既要求國家加強中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又斟求充分調(diào)動地方的積極性，使各級人民政府在中央大政方針的指導(dǎo)下，實行統(tǒng)籌和管理，即依照有關(guān)教育的方針、政策和法規(guī)，因地制宜地制定基礎(chǔ)教育發(fā)展規(guī)劃和地方法規(guī)，并組織實施，其中包括教育督導(dǎo)制度的建立和實施。從上而下地開展教育督導(dǎo)，是加強政府對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)的一部分，是保證現(xiàn)行教育體制正常運轉(zhuǎn)的需要。這是教育督導(dǎo)最基本的管理行為。對下級人民政府的教育工作進行督導(dǎo)，是更高層次的教育管理行方。

教育督導(dǎo)，作為政府管理教育工作的組成部分，強調(diào)對下級政府的教育工作進行監(jiān)督檢查一一“督政”。“督學(xué)”，在一定意義上是為了驗證政府教育工件。之所以突出教育督導(dǎo)的政府職能行為，其目的就是保證國家教育方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標的實現(xiàn)。教育督導(dǎo)的政府行為，從中央看，國家教育督導(dǎo)團根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，行使教育督導(dǎo)職權(quán)，無疑這是政府(國家)職能行為;從地方看，由縣級以上人民政府的教育督導(dǎo)機構(gòu)行使教育督導(dǎo)權(quán)，當然也屬政府職能行為。各級教育督導(dǎo)機構(gòu)的職責(zé)能否展行，政府行為能否實現(xiàn)，關(guān)鍵是權(quán)力的來源。如果權(quán)力來源含糊不清，或僅僅來自教育行政部門，那么，機構(gòu)就不能到位，工作就不能到位，職責(zé)與權(quán)力就不能相匹配，“政府行為”也就成了一句空話。景德鎮(zhèn)市108吐年在市教育局設(shè)置“督學(xué)堂”，在一段時間里，不但工作沒能開展，連人員也無法落實，機構(gòu)成為虛設(shè)。后來雖調(diào)集了專人，因職權(quán)不相匹配，工作也只限于直屬學(xué)校，更不要說“督政氣?！倍的?月，中共景德鎮(zhèn)市委常委會議決定:“成立景德鎮(zhèn)市教育督導(dǎo)室，為副縣級行政視構(gòu)，由市教育局代管”。市人民政府隨即宣布:“市教鵑導(dǎo)室是由政府授權(quán)，代表政府執(zhí)行教育督導(dǎo)的行政機構(gòu)竺，并任命了“市督學(xué)”，由市人民政府頒發(fā)了《督學(xué)調(diào)》。這就具體落實了教育督導(dǎo)機構(gòu)的性質(zhì)、隸屬關(guān)系和權(quán)力來源，使教育督導(dǎo)的政府行為得以進一步明確和加強。

二、“執(zhí)法監(jiān)督”是教育督導(dǎo)法律行為的主要內(nèi)灑

教育督導(dǎo)要“保證有關(guān)教育的方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行，。教育方針是黨私國家為實現(xiàn)一定的教育目標所規(guī)定的指針。教育政策是實現(xiàn)教育方針的行動準則。教育法規(guī)是教育方針、政策的具體化、條文化，它包括教育法律、法令、條例、規(guī)定、決議等，它是國家立法機構(gòu)和擁有一定立法權(quán)的行政機構(gòu)，依據(jù)一定的立法程序制定或認可的教育方面的規(guī)范性法律文件。教育法規(guī)是現(xiàn)代國家教育管理的基礎(chǔ)和基本依據(jù)。

柳斌同志最近指出:“完善教育體系;嚴格執(zhí)法，依法實施教育工作;建立和完善教育的執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，這是依法洽教的三個要素。這里明確了教育督導(dǎo)不只是‘般的教育管理或教育行政，而是依法治教的重要一環(huán)，是對督導(dǎo)對象執(zhí)法監(jiān)督。任何一項法規(guī)的實施，它對社會的約束力，不僅靠法律條文本身的科學(xué)性和完善程度，還耍有一套執(zhí)法監(jiān)督的有效機制，其中一個重要方面，就是建立起高質(zhì)量的、有權(quán)威的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)。教育督導(dǎo)機構(gòu)就是這種機構(gòu)，它代表本級人民政府監(jiān)督執(zhí)法，實施教育行政管理的法制化。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，創(chuàng)立我國自己的教育督導(dǎo)制度，增強對教育事業(yè)的宏觀調(diào)節(jié)能力，加強檢查執(zhí)法監(jiān)督是必不可少的。教育行政部門，必須從教育管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督反饋杯一肩挑”的老格局中走出來，以適應(yīng)法制新形勢。我國教育法制建設(shè)，隨著《義務(wù)教育法》的頒布實施和各種教育法規(guī)的相繼出合，教育事業(yè)發(fā)展，特別是基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展逐步走上法制化軌道。這種法制化的實際，對教育行政管理提出了更高的要求，即對教育行政管理要真正形成一個功能齊全，結(jié)構(gòu)完整的系統(tǒng):決策、執(zhí)行和監(jiān)督、反饋系統(tǒng)。這個系統(tǒng)，要求教育行政部門與教育督導(dǎo)部門分工并各負其責(zé)。下級政府的教育工作，有的問題不是教育行政部門所能解決的，如教育的戰(zhàn)略地位的落實，教育經(jīng)費的籌措，教師合法權(quán)益的不受侵犯，辦學(xué)條件的改善，育人環(huán)境的凈化，掃除青壯年文盲的任務(wù)的完成等，必須在政府一級設(shè)立教育督導(dǎo)機構(gòu)，依法督導(dǎo)才能解決。

教育督導(dǎo)的·“監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)”的任務(wù)，是一個整體，都包含執(zhí)法監(jiān)督的要求。有人說執(zhí)法監(jiān)督只體現(xiàn)在布監(jiān)督、檢查”，殊不知“評估、指導(dǎo)”，是指教育督導(dǎo)的評估、指導(dǎo)它也是以法規(guī)為依據(jù)的。《虎德鎮(zhèn)市中小學(xué)督導(dǎo)評估方案》的制定，就是依據(jù)各種有關(guān)教育法規(guī)文件的要求制定的，據(jù)不完全統(tǒng)計，依據(jù)的各級法規(guī)文件達40余種，執(zhí)法監(jiān)督覆蓋面，包括了中小學(xué)辦學(xué)的全部內(nèi)容和過程。督導(dǎo)評估是依法評估，否則就不是督導(dǎo)的評估。指一導(dǎo)，即指點、引導(dǎo)。指導(dǎo)，是教育督導(dǎo)的目的性功能所要求的，督導(dǎo)的目的在于導(dǎo)。導(dǎo)，即依法導(dǎo)向，否則，也就不是督導(dǎo)的指導(dǎo)。監(jiān)督、檢查、評估都是為了指導(dǎo)，是指導(dǎo)的前提和基礎(chǔ)，指導(dǎo)是監(jiān)督、檢查、評估的深化和結(jié)果的集中表現(xiàn)。景德鎮(zhèn)市珠山區(qū)“兩基”(基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲)工作經(jīng)省政府驗收之后，市教育督導(dǎo)室向區(qū)人民政府的教育工作提出了7條指導(dǎo)性意見，就是在“兩基”督導(dǎo)的前提下，依照有關(guān)法規(guī)文件的要求提出來的。其目的就是要求在實現(xiàn)“兩基”基礎(chǔ)上，堅持不懈地依法行政，進一步抓好鞏固、充實，并提高義務(wù)教育的普及程度，師資素質(zhì)，辦學(xué)條件和教育質(zhì)量，使依法治教更上水平?！皥?zhí)法監(jiān)督”，是教育督導(dǎo)法律行為的重要內(nèi)涵，也是決定教育普導(dǎo)法律行為的最重要的因素。

三、“執(zhí)法責(zé)任制”是教育督導(dǎo)實現(xiàn)法律行為的有效手段

教育督導(dǎo)制度的建立是依法治教的需要。中外現(xiàn)代教育史告訴我們，沒有法律的教育是沒有保證的教育。有法律而不依法治教，這是對法律尊嚴的衷讀，使教育失去“保證”，并回到依“政策”治教的軌道。毫無疑問，這與當前我國經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)，會對教育事業(yè)的發(fā)展造成不利影響。教育督導(dǎo)機構(gòu)的正常運行，教育督導(dǎo)的法律效用的正常發(fā)揮，除教育本身條件外，還要受到各種制約，其中一個重要方面就是法制環(huán)境。法制環(huán)境，指特定區(qū)域的立法、學(xué)法、執(zhí)法、用法情況，在基層主要表現(xiàn)在方方面面的執(zhí)法責(zé)任是否履行。景德鎮(zhèn)市人大常委會遵照，一手抓建設(shè)，一手抓法制”的方針，在全市實行部門執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法目標管理，要求按照各自不同的工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)和職能范圍，將國家(包括行政部門和地方)頒布施行的現(xiàn)行法律，法規(guī)，組織學(xué)習(xí)、宣傳，遵守和執(zhí)行，層層制訂方案，層層成立機構(gòu)，一級抓一級，把實行執(zhí)法責(zé)任制納入年度目標管理，強化執(zhí)法監(jiān)督萬_使執(zhí)法活動規(guī)范化、制度化。教育執(zhí)法責(zé)任制，要求把包括《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》在內(nèi)的各種教育法規(guī)，按責(zé)任制要求，分解到科、’室、學(xué)校和執(zhí)法人員。實行領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，政府、教育行政部門和學(xué)校，層層制定方案，層層實行目標管理。

教育督導(dǎo)機構(gòu)參與執(zhí)法責(zé)任制管理，參與制定執(zhí)法責(zé)任制目標，在執(zhí)法監(jiān)督中，把目標管理與督導(dǎo)評估相結(jié)合，教育督導(dǎo)的主要工作，也列入管理目標內(nèi)容。在縣政府的教育目標中，主要貫穿“兩基”內(nèi)容，如義務(wù)教育普及程度，經(jīng)費投入，改善辦學(xué)條件等。學(xué)校執(zhí)法責(zé)任制，主要是依照《景德鎮(zhèn)市中小學(xué)學(xué)校管理督導(dǎo)評估方案》的要求管理學(xué)校。實行上下級政府之間、教育行政部門之間，主管部門與學(xué)校之間簽訂目標管理責(zé)任書。在教育督導(dǎo)活動中，強化過程督導(dǎo)，促進目標任務(wù)的實現(xiàn)。實行執(zhí)法責(zé)任制，在全市形成有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的良好法制環(huán)境。實行執(zhí)法責(zé)任制，要求建立和健全執(zhí)法監(jiān)督機制，對各級教育督導(dǎo)機構(gòu)的