重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè) 土地開發(fā)利用問題研究

重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)

土地開發(fā)利用問題研究----重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)土地利用問題研究研究背景

重慶直轄10周年之際，中央批準(zhǔn)重慶為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，為重慶在西部地區(qū)率先全面建設(shè)小康社會注入了新的動力。遵照胡錦濤總書記的指示，重慶不僅要成為西部經(jīng)濟(jì)增長極，而且要建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的直轄市。重慶概覽大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和貧困集中地區(qū)并存、二元結(jié)構(gòu)明顯的直轄市崇慶幅員面積8.24萬平方公里，轄40個區(qū)縣（自治縣）,308個鄉(xiāng)、589（含縣城城關(guān)鎮(zhèn)）個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，9065個行政村，近10萬個村民小組（自然村）截止2007年底，全市常住人口2816萬人，城鎮(zhèn)人口1361.3萬人，城鎮(zhèn)化率為48.3%。HotTip重慶小城鎮(zhèn)星羅棋布于重慶大農(nóng)村中，處于農(nóng)村之頭城市之尾，對于廣大農(nóng)村具有巨大的帶動作用。重慶要完成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重任。當(dāng)務(wù)之急是發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，難點(diǎn)和瓶頸是小城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用問題。HotTip難點(diǎn)和瓶頸小城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用問題

當(dāng)務(wù)之急發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)

完成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重任

提綱1重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)土地開發(fā)利用的現(xiàn)狀問題研究3重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)土地開發(fā)利用的對策研究

2重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)土地開發(fā)利用與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系問題研究

一、現(xiàn)狀問題研究土地利用規(guī)劃嚴(yán)重滯后

1土地利用規(guī)劃嚴(yán)重滯后2大量占用耕地，違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重

3用地結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)空心化突出

45資金缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、配套功能不全二、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系問題研究加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地開發(fā)利用工作1國外小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗借鑒2國外小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗借鑒美國1重視規(guī)劃的作用2重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

3重視環(huán)境建設(shè)

4重視城鎮(zhèn)特色

5重視建設(shè)管理

國外小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗借鑒政府高度重視村鎮(zhèn)改造和建設(shè)

優(yōu)先考慮基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施注重單體設(shè)計與整體景觀協(xié)調(diào)德國注重環(huán)境建設(shè)和保護(hù)古建筑國外小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗借鑒英國英國小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗集中體現(xiàn)在幾次規(guī)劃運(yùn)動中，霍華德的田園城市運(yùn)動新城建設(shè)運(yùn)動米爾頓·凱恩斯城建設(shè)農(nóng)村中心村的建設(shè)等國外小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗借鑒縱觀各國小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的歷程，雖然理論和做法各具特色，但都具有以下幾點(diǎn)共同之處：各級政府大力支持重視基礎(chǔ)設(shè)施社會服務(wù)設(shè)施重視規(guī)劃的權(quán)威性按規(guī)劃實(shí)施建設(shè)重視人文環(huán)境的繼承生態(tài)環(huán)境的保護(hù)三、對策研究增強(qiáng)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力2努力提高小城鎮(zhèn)管理水平，轉(zhuǎn)變政府職能3加大土地整理力度確保耕地總量動態(tài)平衡4深化小城鎮(zhèn)土地有償使用制度改革，規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)56深化小城鎮(zhèn)綜合配套改革，進(jìn)行體制創(chuàng)新

71科學(xué)選擇區(qū)域小城鎮(zhèn)發(fā)展模式和用地模式

依靠國有企業(yè)，緩解小城鎮(zhèn)建設(shè)資金瓶頸三、對策研究（一）科學(xué)規(guī)劃，因地制宜，科學(xué)選擇區(qū)域小城鎮(zhèn)發(fā)展和用地模式要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的要求，抓緊編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，并將其納入到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃必須面向“三農(nóng)”問題，堅持把“農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化”作為發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)一規(guī)劃，適度超前。建立完善的規(guī)劃編制與實(shí)施以及監(jiān)督反饋的管理制度，保證規(guī)劃的有序進(jìn)行。同時，小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃還需突出重點(diǎn)，注重特色，反對遍地開花、平衡推進(jìn)的做法。以小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃為龍頭，以區(qū)域土地利用綜合效益最大化為目標(biāo)，科學(xué)研究合理地確定小城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局。依據(jù)以供給確定需求和用途管制制度，自上而下、層層控制，有選擇、有重點(diǎn)，合理有序地漸進(jìn)發(fā)展小城鎮(zhèn)。在編制完善土地利用總體規(guī)劃的同時，樹立城鄉(xiāng)用地規(guī)劃一體化的觀念，將小城鎮(zhèn)規(guī)劃納入村鎮(zhèn)居民點(diǎn)體系規(guī)劃之中，并充分考慮村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)劃對土地利用總體規(guī)劃的影響和制約作用，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃體系，避免小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃脫節(jié)，防止小城鎮(zhèn)建設(shè)片面追求外延式發(fā)展規(guī)模，用地粗放、浪費(fèi)土地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象，使小城鎮(zhèn)建設(shè)步入有序的可持續(xù)發(fā)展軌道。小城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間上的綜合體現(xiàn)。在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，由于小城鎮(zhèn)所處的自然條件和地理區(qū)位條件的優(yōu)劣，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，小城鎮(zhèn)的發(fā)展存在著明顯的階段性、區(qū)域差異性和等級體系特征。不同類型的小城鎮(zhèn)遵循不同的客觀發(fā)展規(guī)律，對應(yīng)不同的土地政策和土地利用模式。不同類型的小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)，應(yīng)根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求特征區(qū)別對待，不宜搞“一刀切”。三、對策研究（二）增強(qiáng)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力,堅持走可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略可持續(xù)發(fā)展是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，立足當(dāng)前，放眼長遠(yuǎn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)必須堅持以創(chuàng)造良好的人居環(huán)境為中心，正確處理好人口增長、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，大力實(shí)施“藍(lán)天、碧水、綠地”、“減量、增綠、留白、整容”和“五個重慶”工程，堅決淘汰和關(guān)閉嚴(yán)重浪費(fèi)資源和污染環(huán)境的企業(yè)，通過合理布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)新城和舊城的關(guān)系，保護(hù)古建筑，開發(fā)具有地方民族特色的現(xiàn)代建筑，創(chuàng)造優(yōu)美、和諧、舒適的城鎮(zhèn)環(huán)境。土地資源管理和可持續(xù)利用作為其中重要組成部分，將成為指導(dǎo)重慶市土地管理和土地利用方向的長期的基本準(zhǔn)則。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求土地資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。各地應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)和客觀實(shí)際出發(fā)，從土地資源的實(shí)情出發(fā)，科學(xué)選擇發(fā)展模式，合理確定用地規(guī)模和用地結(jié)構(gòu)，在用地總量控制的前提下，盤活存量土地，立足內(nèi)涵挖潛，節(jié)約和集約利用土地，堅定不移地貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策，嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度，堅決杜絕亂占濫用耕地和浪費(fèi)寶貴的土地資源。在土地環(huán)境保護(hù)方面，重視人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，重視重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)中的景觀再造，適度增加綠化用地，創(chuàng)造優(yōu)美舒適的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。三、對策研究

（三）加大土地整理力度，確保耕地總量動態(tài)平衡

《土地管理法》實(shí)施后，重慶市土地管理進(jìn)入土地用途管制制度時代，保護(hù)耕地，確保耕地總量動態(tài)平衡成為重慶市土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務(wù)。然而，城市化必然占用一定數(shù)量的耕地。我們既要反對那些因害怕失去耕地而不搞城市化的典型的“小農(nóng)意識”，也要防止出現(xiàn)不顧重慶市人多地少、土地資源稀缺的基本市情，片面追求城市化的錯誤傾向。中國式的城市化道路只能以保護(hù)耕地，確保耕地總量動態(tài)平衡為前提的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。也就是說，在小城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的同時，必須通過各種有效途徑開墾同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，以保持一定區(qū)域內(nèi)的耕地總量不變。這就需要在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對小城鎮(zhèn)發(fā)展的引導(dǎo)和調(diào)控作用，堅持用途管制制度，在節(jié)約、集約用地的同時，加大土地整理力度，努力促進(jìn)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營集中，使原來分散的小企業(yè)經(jīng)過搬遷，舊村莊經(jīng)過撤并復(fù)墾出一定數(shù)量的耕地。同時有計劃地、科學(xué)合理地加強(qiáng)對工礦廢棄地、農(nóng)村河灘地和荒地等耕地后備資源的復(fù)墾利用，正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并注重在耕地數(shù)量增加的同時重視新增耕地的質(zhì)量，以尋求真正意義上的耕地總量動態(tài)平衡。此外，《土地管理法》實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，“對沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地”。且規(guī)定新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)30％上繳中央財政，70％留給有關(guān)地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)，從而在法律上保證了土地開發(fā)整理的資金來源。重慶市應(yīng)堅決禁止專項資金的非法挪用和流失，確保土地整理所需的資金落到實(shí)處，做到取之于土，用之于土。三、對策研究（四）深化小城鎮(zhèn)土地有償使用制度改革，規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

目前，重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在數(shù)量少、次數(shù)多、規(guī)模小等特點(diǎn)。如果嚴(yán)格按照《土地管理法》規(guī)定的，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地采用國家征用土地進(jìn)行出讓或者劃撥的方式，不僅審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，而且用地成本較高，不利于提高辦事效率。目前國內(nèi)存在的小城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給模式主要有：一是統(tǒng)征統(tǒng)管模式，即對集體非農(nóng)建設(shè)用地實(shí)施統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的模式。這一模式對保證國有土地的純潔性，加強(qiáng)政府對土地的宏觀調(diào)控能起到一定的作用，但以政府具備一定的財力為基礎(chǔ)。二是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，即將城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地和農(nóng)民所有建設(shè)用地納入統(tǒng)一管理的范圍，農(nóng)民集體建設(shè)用地可依法流轉(zhuǎn)，以蕪湖市和蘇州市為代表。這種模式在利益分配和管理機(jī)制上更加靈活，緩解了政府在城市化過程中必須“先征后用”的資金壓力。三是采用分批次按項目征地，比較普遍。這種模式不