創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展背景下專利政策法律化的必要性

創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展背景下專利政策法律化的必要性

0專利政策法律化創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略是指在改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的過程中，依靠科技創(chuàng)新不斷提高創(chuàng)新能力對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在提高社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)力中的戰(zhàn)略支撐作用，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與發(fā)展。通過專利政策來激勵和保護(hù)創(chuàng)新,已經(jīng)成為普遍共識。2008年《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》施行以來,我國逐步形成了“激勵創(chuàng)造、有效運(yùn)用、依法保護(hù)、科學(xué)管理”的專利政策體系?？梢灶A(yù)見,創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的輻射疊加效應(yīng)必然導(dǎo)致專利政策頻繁出臺。目前我國推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略仍主要采取“政策之治”,但大量的專利促進(jìn)政策沒有納入法治化軌道。因此,有必要實(shí)現(xiàn)專利政策的法律化,防止現(xiàn)有法律“空洞化”,避免“政策治理”的沖突和局限,實(shí)現(xiàn)專利政策的“法律治理”。專利政策法律化是一項(xiàng)全新的研究課題,國外學(xué)者的研究成果具有啟發(fā)和借鑒意義。美國學(xué)者多采取實(shí)用性、個別化的研究方式,對較有影響的拜杜法案、聯(lián)邦巡回上訴法院設(shè)置法案、301條款和337條款等進(jìn)行了細(xì)致研究。哈佛大學(xué)教授WilliamFisher［２］分析了美國將創(chuàng)新政策予以法治化的過程和意義。PeterK.Yu［３］則研究了美國推行國際知識產(chǎn)權(quán)政策法律化的路徑和模型。韓國2011年出臺的《知識產(chǎn)權(quán)基本法》是知識產(chǎn)權(quán)政策法律化的集中體現(xiàn),引起了韓國學(xué)者的高度關(guān)注。韓國東國大學(xué)名譽(yù)教授樸榮吉［４］指出,韓國之所以制定知識產(chǎn)權(quán)基本法,是因?yàn)樽罱澜缰饕獓叶荚诮⒁哉疄橹鲗?dǎo)的知識財(cái)產(chǎn)管理和保護(hù)戰(zhàn)略,并積極推進(jìn)準(zhǔn)法律性質(zhì)的知識財(cái)產(chǎn)政策。在日本,北海道大學(xué)教授田村善之［５］認(rèn)為,日本知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略推進(jìn)工作未因政權(quán)頻繁更迭而受到根本影響,得益于知識產(chǎn)權(quán)政策的法律化治理。中國只有少數(shù)學(xué)者在研究成果中提及專利政策法律化及其路徑問題。曹新明［６］認(rèn)為,制定地方知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)條例是地方知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略法治化的要求,有助于各種知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)政策的協(xié)調(diào)。朱雪忠［７］認(rèn)為,有必要整合專利行政保護(hù)和專利戰(zhàn)略實(shí)施中的各種行政規(guī)章和政策文件,并起草《專利促進(jìn)和保護(hù)條例》。個別國外學(xué)者也對中國的專利政策法律化問題進(jìn)行了探討。俄勒岡大學(xué)教授RechardP.Suttmeier和博士研究生XiangkuiYao［８］對中國未在法律化軌道上推行專利政策進(jìn)行了批評。鑒于“法律空洞化”和“政策之治”的諸多弊端,我國當(dāng)前應(yīng)加快向“法律主治”轉(zhuǎn)型。因此,本文擬結(jié)合創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的時代背景,以專利政策法律化為主題,分析專利政策法律化的功能和路徑,提出相應(yīng)的建議。1“垃圾專利”行為具有嚴(yán)重的實(shí)然屬性專利政策法律化是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序,把經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)為成熟、穩(wěn)定的,并且在較長時期內(nèi)調(diào)整規(guī)范社會關(guān)系的政策上升為法律、法規(guī)和規(guī)章,使這些政策獲得法律效力保障,同時通過法律形式禁止明顯不符合法治精神或者經(jīng)檢驗(yàn)違背法治原則的政策,由此建立起來的一般行為規(guī)范。轉(zhuǎn)化為法律的政策必須具備影響的全局性、內(nèi)容的穩(wěn)定性、轉(zhuǎn)化的成熟性等要件。專利政策法律化是解決當(dāng)前政策實(shí)施中政策異化、政策矛盾和政策工具不均衡的基本舉措,是建構(gòu)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展制度激勵體系的必然要求。(1)由于專利政策缺少法律化的指引,導(dǎo)致某些專利政策雖然以推動創(chuàng)新為目標(biāo),但是在實(shí)際運(yùn)行中沒有起到相應(yīng)的作用,甚至出現(xiàn)了“異化”現(xiàn)象。當(dāng)前,專利政策失靈的典型表現(xiàn)是所謂的“專利幽靈”和“垃圾專利”現(xiàn)象?！皩＠撵`”是“專利攤派”的結(jié)果,是一些地方政府為了完成年度專利申請數(shù)量,向所屬企業(yè)和科研單位下達(dá)硬性專利申請數(shù)量指標(biāo)的必然后果。據(jù)報道,某地一家小小的圖文設(shè)計(jì)店店主,一夜間成了149項(xiàng)專利的主人,僅申請成本就在5萬元以上。“幽靈專利”事件符合“專利攤派”亂象的大部分指證,煞費(fèi)苦心炮制149項(xiàng)“幽靈專利”對小小圖文店主有害無益,只能起到美化當(dāng)?shù)卣块T政績的作用［９］。所謂“垃圾專利”,是指在專利資助政策、教育導(dǎo)向政策、科技導(dǎo)向政策的激勵下,企業(yè)科研工作者或者其他研究人員為了評職稱、獲得政府資助或者被認(rèn)定為高科技企業(yè),為申請專利而申請專利。有報道稱,2012年某職業(yè)技術(shù)學(xué)院的專利擁有數(shù)量達(dá)300多項(xiàng),居全國高校之首。后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),是因?yàn)樵撔＠蠋熞蛟u職稱壓力,紛紛去專利技術(shù)服務(wù)中心購買專利,只要交上800元錢,就可以拿到一張蓋了“公章”的專利證書［１０］。上述現(xiàn)象表面上看是高?；蛘咂髽I(yè)的申請專利行為,但是實(shí)質(zhì)上要么是被政府強(qiáng)制,要么是為了獲得職稱晉升等功利目的,要么是政府在為專利申請買單。部分地區(qū)出臺的知識產(chǎn)權(quán)政策已經(jīng)出現(xiàn)明顯偏差,助長了盲目追求專利數(shù)量的錯誤傾向［１１］。在這樣的政策激勵下,創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)只能落空。(2)由于專利政策欠缺法律化規(guī)劃,導(dǎo)致專利政策表現(xiàn)形式繁多,內(nèi)容重復(fù)矛盾,阻礙了政策的執(zhí)行,影響了政策的實(shí)施效果和有效評價。從理論上歸納,現(xiàn)行專利政策有多種形式,包括:以《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》為代表的總綱性政策;以“專利規(guī)劃”和“年度推進(jìn)計(jì)劃”等為代表的規(guī)劃類政策;以地方知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略和地方專利促進(jìn)條例為代表的地方性政策;以展會過程中的專利保護(hù)、海關(guān)專利保護(hù)、對外貿(mào)易中的專利保護(hù)和國家重大科技專項(xiàng)專利管理等為代表的事項(xiàng)類專利政策,以最高人民法院的指導(dǎo)意見為代表的司法類政策等。自2008年國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略推進(jìn)以來,上述政策文件已經(jīng)不下幾百件。如此眾多的政策文件,均聲稱以《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》為綱,相互間內(nèi)容重復(fù)過多,而且并非都遵循統(tǒng)一的政策基準(zhǔn)。例如一些政策文件強(qiáng)調(diào)“依法保護(hù)”,一些政策文件卻變化為“合理保護(hù)”或者“適度保護(hù)”。所以,即便是專業(yè)人士,在如何有效執(zhí)行上述政策文件上也心存困惑,更別說普通公眾了。(3)由于專利政策欠缺法律化的控制,導(dǎo)致專利政策工具配給不合理,強(qiáng)制性政策工具過多,政府的力量過于強(qiáng)大,妨礙政策實(shí)施中市場化力量發(fā)揮作用。我國專利政策是在相對封閉環(huán)境下通過行政或準(zhǔn)行政手段強(qiáng)制運(yùn)行的。這種邊界條件的優(yōu)點(diǎn)是,政策在空間隔離的情況下能夠避免外部因素干擾,政策制定與推行的速度比較快,可以忽略中間運(yùn)行過程,直接關(guān)注政策目標(biāo)。但這種模式的明顯缺點(diǎn)是,無法對政策的連帶后果進(jìn)行法律控制,也無法規(guī)避政策黑洞、政策異化造成的設(shè)租與尋租活動,沒有具體責(zé)任人為政策運(yùn)行失敗承擔(dān)責(zé)任。一旦封閉的政策邊界被打開,原有政策的潛在漏洞就將遭到攻擊,導(dǎo)致政策運(yùn)行過程中出現(xiàn)各種障礙與損失［１２］。目前,專利政策推行速度過快,在政策評價中重視政府權(quán)力而忽視法律手段。有些政府機(jī)關(guān)推行專利政策的基本目的是為了尋求專利主管部門的政治地位和行政權(quán)力,進(jìn)而更愿意在專利政策中選取強(qiáng)制性的政策工具,以顯示政府主管部門存在的價值。由于在政策擬定中沒有以法律制度的形式規(guī)范創(chuàng)新主體參與途徑和程序,或者即使參與也沒有法律形式保障其最終話語權(quán),政策運(yùn)行缺少法律約束和監(jiān)督,無法形成真正的政策評估與反饋。2出臺與專利政策相關(guān)的法律政策,形成有序性的專利激勵機(jī)制專利政策法律化是專利政策系統(tǒng)性的要求,也是專利政策系統(tǒng)性的必然結(jié)果。專利政策系統(tǒng)性的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為專利政策目標(biāo)和政策內(nèi)容的一致性,形式表征是政策主體、政策客體和政策工具的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的提出,為專利政策的合法化整合提出了基本的判定標(biāo)準(zhǔn)。自2008年實(shí)施國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略以來,政府、行業(yè)、司法機(jī)關(guān)都出臺了自己的專利政策。從地域?qū)用嫔峡?不同的省、市、縣各有自己的專利政策。毫無疑問,專利政策在推進(jìn)創(chuàng)新型國家建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的作用。然而,專利政策越豐裕,其系統(tǒng)性壓力就越大。實(shí)際上,專利政策法律化是實(shí)現(xiàn)專利政策系統(tǒng)性的根本手段。(1)通過專利政策法律化,確保專利政策的動態(tài)調(diào)整和及時修正。維護(hù)專利政策的系統(tǒng)性、完整性和統(tǒng)一性,必須在專利政策法律化過程中對現(xiàn)有的中央和地方專利政策文件逐一進(jìn)行分類、審查、甄別,按照廢止、修改、繼續(xù)生效等方式進(jìn)行規(guī)范化,將成熟的政策措施轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定,提高立法層次,清除政策文件內(nèi)容之間的矛盾和重疊。通過出臺新的法律文件補(bǔ)充修改有關(guān)內(nèi)容,使之成為內(nèi)容和諧統(tǒng)一、符合當(dāng)前實(shí)際需要、具有可操作性的規(guī)則體系。對于影響甚至阻礙創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的專利政策,應(yīng)該及時廢止;對于地方專利政策、行業(yè)政策中與現(xiàn)行法律相悖逆的規(guī)定,應(yīng)及時予以改正。應(yīng)該分析專利資助和專利申請中出現(xiàn)的政策問題,清理各種政策措施,調(diào)整政策方向,出臺新的法律文件,改變專利評價標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)專利有效轉(zhuǎn)化,切實(shí)實(shí)現(xiàn)專利政策激勵創(chuàng)新的功能。各地專利管理部門應(yīng)制定或修訂專利資助資金管理辦法,提高資金使用效率,圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,規(guī)范調(diào)整資金資助的對象和范圍,將資助的重點(diǎn)從專利申請轉(zhuǎn)移到專利權(quán)保護(hù)、專利實(shí)施和專利信息利用上來［１３］。(2)通過專利政策的法律化,建立和調(diào)整專利政策系統(tǒng)中的新型社會關(guān)系。這種新型社會關(guān)系體現(xiàn)出以創(chuàng)新為歸宿的人本精神和公眾參與價值,就此而言,專利政策法律化構(gòu)建的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)專利政策系統(tǒng)中各種基本利益關(guān)系的有序化,重點(diǎn)包括:①協(xié)同創(chuàng)新社會關(guān)系中的專利政策法律化。協(xié)同創(chuàng)新事實(shí)上是一種集體創(chuàng)造力的體現(xiàn)［１４］。因此,應(yīng)該以立法的形式優(yōu)化國家投資科技項(xiàng)目和重大科技專項(xiàng)中的專利管理,完善《國家科技重大專項(xiàng)知識產(chǎn)權(quán)管理暫行規(guī)定》,建立更科學(xué)的利益分享機(jī)制,維護(hù)國家、科技項(xiàng)目責(zé)任單位、科技項(xiàng)目牽頭組織單位、子課題申報單位以及委托方的權(quán)利義務(wù),實(shí)現(xiàn)專利資源和相應(yīng)利益的合理分享。此外,還應(yīng)制定《產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)管理?xiàng)l例》,推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)、高等院校、企業(yè)之間的合作創(chuàng)新專利激勵政策,建構(gòu)協(xié)同創(chuàng)新中的專利激勵機(jī)制;②企業(yè)創(chuàng)新社會關(guān)系中的專利政策法律化。制定相應(yīng)的專利促進(jìn)法規(guī)范,明確以企業(yè)為目標(biāo)客體制定的專利政策必須發(fā)揮企業(yè)的主觀能動性。研究制定《工業(yè)企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)管理指南》、《企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)管理規(guī)范》等指導(dǎo)性法律文件,以法律形式強(qiáng)制推進(jìn)企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)管理制度建構(gòu)和創(chuàng)新。通過制定《知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)條例》、《專利資助條例》、《知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資辦法》等法律、法規(guī)和規(guī)章,明確政府介入市場行為的限度和范圍,減少政府機(jī)構(gòu)的“拍腦袋工程”數(shù)量,切實(shí)增強(qiáng)專利政策激勵企業(yè)創(chuàng)新的實(shí)際功能;③專利審查、代理和執(zhí)法關(guān)系中的專利政策法律化。通過制定、完善《發(fā)明專利申請優(yōu)先審查管理辦法》、《專利審查辦法》和《專利代理?xiàng)l例》,明確專利審查和專利代理的具體規(guī)則,對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)以及低碳技術(shù)領(lǐng)域、節(jié)能環(huán)保等有助于綠色發(fā)展的專利申請優(yōu)先開展審查工作,改善專利審查員和代理人員的基本地位,推動建立專利代理人、專利工程師的考核、職稱和晉升機(jī)制。通過制定和完善《專利行政執(zhí)法辦法》、《專利行政管理辦法》等規(guī)章,提升專利管理和執(zhí)法的法治化水平。(3)通過專利政策法律化,實(shí)現(xiàn)專利政策中強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具的合理配置。加拿大學(xué)者霍萊特和拉梅什［１５］指出,根據(jù)在提供公共物品和服務(wù)過程中政府介入程度的高低,在自愿性—強(qiáng)制性的坐標(biāo)系上區(qū)分自愿性工具、混合性工具和強(qiáng)制性工具這3類政策工具。其中,自愿性工具包括家庭與社區(qū)、志愿者組織和市場;混合性工具包括信息與規(guī)劃、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收與使用者付款;強(qiáng)制性工具包括管制、公共企業(yè)和直接提供。他們認(rèn)為,當(dāng)政府面對的社會行動者的類型和數(shù)量比較多且彼此間相互沖突時,政府難于辨析孰優(yōu)孰劣。可以利用市場工具實(shí)現(xiàn)自由競爭,通過市場這只“看不見的手”來配置資源。專利政策本身是國家干預(yù)市場秩序的結(jié)果,它不是一種自生自發(fā)的秩序,但也不等同于所有專利活動均要建構(gòu)在國家干預(yù)或者行政權(quán)力管制之下。在專利政策法律化過程中,應(yīng)該堅(jiān)持運(yùn)用以下原則配置專利政策工具:①市場能夠解決的,盡量交給市場。例如,更多地借助市場“倒逼”機(jī)制,促使更多企業(yè)提高知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造和運(yùn)用的積極性;②立法的重點(diǎn)在于提升政府服務(wù)水平,創(chuàng)建良好的專利保護(hù)環(huán)境。例如,提高專利審查水平,加強(qiáng)專利公共服務(wù)平臺建設(shè),創(chuàng)造良性的專利執(zhí)法機(jī)制;③發(fā)揮自愿性政策工具的作用。例如,鼓勵更多的第三部門出臺解決專利問題的公共政策。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用,以行業(yè)獎勵、行業(yè)資助、行業(yè)管制或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等自愿性的政策工具輔助推動專利政策的制定和實(shí)施;④最大限度地改善處境最差者的地位。按照羅爾斯的正義論,以基本自由優(yōu)先原則為第一正義原則,以改善處境最差者的地位為第二正義原則。上述正義原則為正確協(xié)調(diào)專利政策工具的使用提供了理論參考。事實(shí)上,任何強(qiáng)制性專利政策的行使,都應(yīng)該促進(jìn)專利活動中最弱環(huán)節(jié)的創(chuàng)造活動。例如,通過制定《專利資助條例》,明確資助重點(diǎn),提升專利質(zhì)量,鼓勵行業(yè)獎勵和資助,扶持最弱意義上的“中小微企業(yè)”。3專利政策法律化的缺失實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抉擇,會引發(fā)新一輪的專利政策擴(kuò)張。這是因?yàn)?主流理論認(rèn)知均確認(rèn)專利政策對于創(chuàng)新驅(qū)動的激勵、引導(dǎo)和保護(hù)功能,從一定程度上講,沒有合適的專利政策,就沒有可持續(xù)創(chuàng)新,也就不會有創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。制定良好的政策只是政策推行的前提而非全部。只有政策得到有效執(zhí)行,才能將紙面上的政策變?yōu)橥苿觿?chuàng)新發(fā)展的實(shí)踐。就我國國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實(shí)行以來的情況來看,專利政策以行政和經(jīng)濟(jì)手段予以推行的比重較大,大量本應(yīng)被納入法治化軌道的專利政策沒有得到法律化。因此,有必要通過合適的途徑實(shí)現(xiàn)專利政策的法律化。3.1專利法對創(chuàng)新型國家建設(shè)起到巨大作用從廣義上看,專利法也是一種公共政策選擇,是社會政策的工具［１６］。在具體內(nèi)容上,專利法律具有促進(jìn)專利創(chuàng)造和運(yùn)用的功能,不同的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、程序機(jī)制和制度內(nèi)容體現(xiàn)了相應(yīng)的政策取向。然而,專利法律在激勵創(chuàng)新方面主要是私權(quán)規(guī)制、市場導(dǎo)引和內(nèi)生促進(jìn)。專利法授予技術(shù)創(chuàng)新成果以私權(quán)———專利權(quán),權(quán)利人在私權(quán)護(hù)佑下制止未經(jīng)許可對技術(shù)方案的制造、銷售和使用行為,進(jìn)而收回創(chuàng)新成本,獲取因創(chuàng)新帶來的先發(fā)優(yōu)勢和壟斷利益,維護(hù)創(chuàng)新者的積極性。在這一進(jìn)程中,專利法并沒有與創(chuàng)新以及由創(chuàng)新帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生直接互動,市場是一只“看不見的手”,私權(quán)是個人自治的基本工具。至于專利權(quán)激勵了哪些領(lǐng)域的創(chuàng)新,這些創(chuàng)新成果是否已經(jīng)轉(zhuǎn)化,在保護(hù)專利中如何維護(hù)新興產(chǎn)業(yè)的利益和發(fā)展,專利法并不關(guān)注。盡管專利法有政策選擇的內(nèi)容,但并非所有專利法規(guī)則都是政策性規(guī)范。事實(shí)上,大量專利法規(guī)范是公理性法律規(guī)范,它們是法律理性的體現(xiàn),彰顯了法律概念和制度精神的本來面目,進(jìn)而可以在世界范圍內(nèi)普遍適用和一般性繼受。例如,侵犯專利權(quán)的損害賠償責(zé)任中的“填平規(guī)則”,不能從中挖掘出顯見的政策色彩,而懲罰性賠償規(guī)則卻可以是政策選擇的結(jié)果?？梢?專利法只是專利政策法律化的基本途徑之一,而非全部。立法者可以將專利政策中授權(quán)性、自愿性、市場性的政策規(guī)范轉(zhuǎn)化為專利法的內(nèi)容。實(shí)際上,修改專利法的工作在2008年已經(jīng)完成,新修訂的專利法也在推進(jìn)創(chuàng)新型國家建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用。今后還應(yīng)根據(jù)專利政策推進(jìn)情況,將帶有私法性質(zhì)、市場力量調(diào)整的有關(guān)專利權(quán)主體、專利權(quán)客體、專利權(quán)內(nèi)容、專利權(quán)限制、專利權(quán)授權(quán)和專利權(quán)保護(hù)的政策措施,通過修改完善專利法的方式予以法律化和規(guī)范化。3.2定一部更高位階、適用全國范圍的“知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)法”將專利政策中專門用于促進(jìn)專利創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)和管理的政策規(guī)范轉(zhuǎn)化為專利促進(jìn)法的內(nèi)容,是專利政策法律化的最重要途徑。事實(shí)上,專利促進(jìn)法是專利政策法治化的最重要部分,應(yīng)該引起特別重視。截至目前,我國已經(jīng)有27個省級地區(qū)(除海南省、西藏自治區(qū)、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)以及港澳臺外)頒布了“專利促進(jìn)條例”,地方專利促進(jìn)法立法工作取得了豐碩的成果。遺憾的是,在國家層面還沒有統(tǒng)一的“專利促進(jìn)法”,專利政策法律化缺乏統(tǒng)一的制度支撐和上位法依據(jù)。不少專利政策、著作權(quán)政策和商標(biāo)政策具有關(guān)聯(lián)性和統(tǒng)一性,因此,我國并不適合單獨(dú)制定一部“專利促進(jìn)法”。更為妥適的選擇是以《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》為指導(dǎo),研究制定統(tǒng)一的“知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)法”。制定一部更高位階、適用全國范圍的“知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)法”的理由在于:(1)不少知識產(chǎn)權(quán)政策文件中明確提出應(yīng)該建立相應(yīng)的專利促進(jìn)制度和機(jī)制,建立這些制度和機(jī)制不能缺少法律依據(jù)。公共政策建立在法律基礎(chǔ)之上,從而具有權(quán)威性［１７］。否則,專利政策的制定將有違法或者逾越法律的嫌疑。例如,《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》提出要建立重大經(jīng)濟(jì)活動的知識產(chǎn)權(quán)審議制度,如果沒有相應(yīng)的法律依據(jù),該制度的建立就缺少合法性基礎(chǔ)。(2)一些知識產(chǎn)權(quán)政策文件中存在的制度性規(guī)劃,或者下位法的規(guī)范經(jīng)過檢驗(yàn)具有長期性、穩(wěn)定性、正面性和實(shí)效性,可以通過法律的形式予以固化。英國法學(xué)家阿蒂亞［１８］指出,法律在很大程度上是政策的工具,要促進(jìn)政策也可以采取其它手段,但從最廣泛意義上講,主要的手段是法。例如在地方性“專利促進(jìn)條例”中普遍規(guī)定的“專利強(qiáng)制檢索制度”,就可以上升為“知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)法”的內(nèi)容。(3)我國已經(jīng)存在一定數(shù)量的屬于知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)法的法規(guī)或者規(guī)章,它們需要上位法的依據(jù)。在現(xiàn)有立法中,這些行政規(guī)章往往以專利法作為其上位法依據(jù)。但是實(shí)際上,專利法并不具有全面促進(jìn)專利創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)和管理的制度價值。例如,展會中的專利保護(hù)、海關(guān)的專利保護(hù)、重大科技專項(xiàng)中的專利管理等行政規(guī)章,雖然在我國專利政策實(shí)施中發(fā)揮著重大作用,但實(shí)質(zhì)上并不存在明確的法律授權(quán)。只有存在上位法的“知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)法”,才可以為這些已經(jīng)存在的法律規(guī)定提供依據(jù)。(4)通過制定“知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)法”,實(shí)現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)政策法律規(guī)范的體系化。由于現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)規(guī)范散見于不同的政策文件和法律法規(guī)中,既不利于主管部門使用這些法律和政策,也不利于企業(yè)和普通民眾運(yùn)用它們。將知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)法規(guī)范中的核心制度和規(guī)則以基本法的形式固定下來,可以實(shí)現(xiàn)由政策語言到法律語言的轉(zhuǎn)化,推進(jìn)現(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)規(guī)范的整理和編纂。(5)知識產(chǎn)權(quán)政策文件中提出的具體政策措施在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了政策異化、失靈現(xiàn)象或者存在潛在的政策風(fēng)險,需要通過上位法進(jìn)行規(guī)范。例如專利資助問題引發(fā)了“垃圾專利”,片面追求專利數(shù)量和政績引發(fā)“專利攤派”,解決這些都需要在政策調(diào)整中借助更高強(qiáng)制效力和法律位階的立法文件,否則各地已經(jīng)存在的各種專利資助、專利攤派政策很難在短期內(nèi)得到整治。4建立和完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的配套制度在既有的法治實(shí)踐中,重視通過完善專利法實(shí)現(xiàn)專利政策的法律化。隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略等重大戰(zhàn)略思想的提出,專利政策不僅呈現(xiàn)出量上的幾何級數(shù)增長,而且出現(xiàn)了政策矛盾、政策異化等現(xiàn)實(shí)壓力。為了推進(jìn)專利政策法律化,必須強(qiáng)化專利促進(jìn)法制度體系的建構(gòu),這應(yīng)該成為專利政策法律化的重點(diǎn)舉措。(1)研究制定《知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)法》,作為統(tǒng)帥專利促進(jìn)法律規(guī)范等的基本法律。具體涵蓋知識產(chǎn)權(quán)部際協(xié)調(diào)制度、知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略推進(jìn)計(jì)劃制度、知識產(chǎn)權(quán)政策評議機(jī)制、專利資助制度、專利強(qiáng)制檢索制度、知識產(chǎn)權(quán)稅收優(yōu)惠制度、科技活動中的知識產(chǎn)權(quán)導(dǎo)向制度、知識產(chǎn)權(quán)金融支持制度、知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法和調(diào)解制度、知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)