環(huán)境法生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則

環(huán)境法生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則

一、注重對(duì)自然要素的注重利用和管理的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理論環(huán)境法是法律和生態(tài)研究的交叉領(lǐng)域。除了符合自然規(guī)律外，我們還必須遵循生態(tài)規(guī)律。物物相關(guān)律是最基礎(chǔ)的一項(xiàng)生態(tài)學(xué)規(guī)律,揭示了生態(tài)系統(tǒng)中不同要素之間廣泛和密切的聯(lián)系,指的是生態(tài)系統(tǒng)各組成部分之間存在著相互聯(lián)系、相互制約和彼此依存的關(guān)系,改變其中一個(gè)部分,必然會(huì)對(duì)其他部分產(chǎn)生直接或間接的影響。因此,為了保持生態(tài)平衡,在開發(fā)利用環(huán)境時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮到生態(tài)系統(tǒng)中各組成部分之間的關(guān)系,在開發(fā)利用某一環(huán)境要素時(shí),要考慮此種開發(fā)利用活動(dòng)將對(duì)其他環(huán)境要素乃至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響;在開發(fā)利用某環(huán)境要素的某一環(huán)境功能時(shí),要考慮此種開發(fā)利用將對(duì)該環(huán)境要素的其他功能產(chǎn)生的影響［１］５。生態(tài)系統(tǒng)中存在兩個(gè)主要鏈條———物質(zhì)循環(huán)鏈條與能量流動(dòng)鏈條,這兩個(gè)鏈條的循環(huán)、往復(fù)發(fā)展是維持生態(tài)平衡的基本方式。而這兩個(gè)鏈條幾乎串聯(lián)起了所有環(huán)境要素。任何一個(gè)環(huán)境要素的改變或滅亡,都牽涉到一大批與之相關(guān)的其他生態(tài)環(huán)境要素。因此,該規(guī)律要求人類在介入自然時(shí)一定要有整體性的立場(chǎng),采取統(tǒng)一、綜合的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)措施。生態(tài)學(xué)規(guī)律揭示了生態(tài)系統(tǒng)的真實(shí)面貌,物物相關(guān)律作為客觀規(guī)律,在生態(tài)系統(tǒng)的生成和發(fā)展中自發(fā)地起著決定性作用。在人普遍介入生態(tài)系統(tǒng)的背景下,生態(tài)系統(tǒng)能否保持平衡狀態(tài),很大程度上取決于人類對(duì)物物相關(guān)律的遵從程度。故此,需要根據(jù)物物相關(guān)律,從管理的角度對(duì)人類開發(fā)利用與保護(hù)環(huán)境與資源的行為提出要求。生態(tài)管理學(xué)中的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理論就是這一要求的體現(xiàn),它是管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法,將整個(gè)環(huán)境考慮在內(nèi),要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各組成部分,綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的需要和價(jià)值［２］。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念遵從了物物相關(guān)律的基本要求,能夠指導(dǎo)人們協(xié)調(diào)各類開發(fā)、利用和保護(hù)環(huán)境與資源的行為。人類無(wú)論采取怎樣的手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境,都必須尊重各環(huán)境要素之間的客觀聯(lián)系。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)當(dāng)成為人類實(shí)施生態(tài)環(huán)境介入行為的指導(dǎo)性原則之一。二、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的概念的合法化(一)分立法數(shù)量導(dǎo)致立法的整體性差1.環(huán)境法科學(xué)管理和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的需要?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)的所有部分都被認(rèn)為是相互影響和聯(lián)系的?！保郏常荩保房梢?完整、系統(tǒng)的組成是生態(tài)系統(tǒng)的最重要特征。而法律作為保護(hù)環(huán)境的重要手段之一,必須遵從客觀規(guī)律的要求。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理反映了生態(tài)系統(tǒng)的根本特征,對(duì)人類介入生態(tài)系統(tǒng)的行為提出了科學(xué)管理的要求,是銜接自然規(guī)律與法律的橋梁。環(huán)境法遵循自然規(guī)律的重要途徑之一就是將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的思想納入立法之中。而綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的思想也只有上升為法律規(guī)范,才能借助法律的強(qiáng)制性和普適性得到良好貫徹。2.彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法治理模式不足的需要。保護(hù)生態(tài)環(huán)境,最為重要的就是尊重生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律,遵守生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成要素之間普遍的、復(fù)雜的聯(lián)系。然而我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)對(duì)生態(tài)環(huán)境采取的并非綜合管理模式,而是徹頭徹尾的分割管理模式,簡(jiǎn)單地按照人類需求,將環(huán)境因素一項(xiàng)項(xiàng)分割開來(lái)進(jìn)行管理。在我國(guó),污染防治法、自然資源法和生態(tài)保護(hù)法是分開制定和實(shí)施的。不僅如此,在各個(gè)單行法領(lǐng)域內(nèi)部,又按照不同的環(huán)境要素分出不同的法律。在污染防治法領(lǐng)域,要治理水污染,就制定《水污染防治法》,要治理大氣污染,就制定《大氣污染防治法》……在自然資源法領(lǐng)域,幾乎是有多少種自然資源,就有多少部對(duì)應(yīng)的法律。這種分工立法的現(xiàn)象,有助于專業(yè)化分工,有利于提高環(huán)境保護(hù)措施的針對(duì)性,其本身無(wú)可厚非。但生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了環(huán)境要素之間存在著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)性,不管管理、保護(hù)哪一種環(huán)境要素,都要考慮到此種開發(fā)、利用或保護(hù)的行為對(duì)其他環(huán)境要素可能產(chǎn)生的影響。因此,分割立法、分工保護(hù)的同時(shí),必須要重視和強(qiáng)調(diào)不同立法之間的協(xié)調(diào)性。比如防治土地污染不能僅從土地本身考慮,造成土地污染的因素可能來(lái)自天空、水流等其他因素,因此土地污染防治必須與大氣和水污染防治、自然資源開發(fā)利用緊密聯(lián)系。而我國(guó)環(huán)境立法恰恰缺失了這部分聯(lián)系的內(nèi)容,其集中體現(xiàn)在環(huán)境法的部門立法體制和“統(tǒng)不起來(lái)、分不下去”的環(huán)境行政管理體制中［４］。對(duì)生態(tài)環(huán)境要素實(shí)行分割管理,實(shí)質(zhì)是沒(méi)有將生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一的整體對(duì)待。這樣做的弊端極為明顯:一種針對(duì)某種特定環(huán)境要素的環(huán)境保護(hù)措施看起來(lái)有效,實(shí)際上卻難以達(dá)到預(yù)期效果。如治理水污染,僅僅注重排污口管理是不夠的,還須同時(shí)關(guān)注水量保護(hù)和水資源合理調(diào)配使用。濃度、總量均相同的水污染物,在我國(guó)南方濕潤(rùn)地區(qū)和在西北干旱地區(qū)所造成的環(huán)境效果截然不同。南方水資源豐沛,而西北水資源匱乏,環(huán)境承載力更低,排放少量污染物質(zhì)就會(huì)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的污染后果。因此,在南方控制排污口數(shù)量和污染物質(zhì)濃度就能取得水污染防治的良好效果,但同樣的方法運(yùn)用在西北地區(qū)卻很難取得相同的效果,還必須關(guān)注水資源總量的維護(hù)。而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況卻是水污染防治(水質(zhì)管理)與水資源開發(fā)、利用(水量管理)分屬兩個(gè)部門(環(huán)保、水利)管理,基本上是割裂開來(lái)的。在環(huán)保領(lǐng)域的政府部門職能分配方面,發(fā)改委、環(huán)保、林業(yè)、水利、交通、國(guó)土等多個(gè)部門各自分管環(huán)保相關(guān)的一部分職能,部門之間關(guān)系不明確,環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被分解和架空,而且造成環(huán)境治理上相互推諉［５］。可見,我國(guó)環(huán)境立法數(shù)量雖多,在治理模式上卻存在忽視生態(tài)系統(tǒng)整體性的重大不足,導(dǎo)致各法律法規(guī)間協(xié)調(diào)性差,無(wú)法產(chǎn)生1+1≥2的效果。長(zhǎng)久以來(lái),我們始終是孤立地看待環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。在環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生之初,人類認(rèn)為所謂環(huán)保就是采用技術(shù)措施解決環(huán)境污染。1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議將人類對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)向前推進(jìn)了一步,認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題只有綜合運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、行政、教育等多種措施才能解決。1992年《里約宣言》又提出了可持續(xù)發(fā)展觀,認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一綜合起來(lái)才能獲得解決。人類關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)由孤立看待問(wèn)題向綜合、系統(tǒng)看待、解決問(wèn)題的方向轉(zhuǎn)變。在管理生態(tài)環(huán)境各要素的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)秉持事物間存在普遍聯(lián)系的辯證法思想,以綜合系統(tǒng)的方法管理各種生態(tài)環(huán)境要素。我國(guó)環(huán)境法目前急需在理論上吸取綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理論思想,完善環(huán)境法體系的結(jié)構(gòu)和環(huán)境行政管理體制,對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體性保護(hù)和管理。(二)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的法律化方法1.我國(guó)環(huán)境立法的缺失是一個(gè)“空在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理法律化的過(guò)程中,我們必須面對(duì)如何將該思想轉(zhuǎn)變?yōu)榉烧Z(yǔ)言的問(wèn)題。因?yàn)榫C合生態(tài)系統(tǒng)管理作為生態(tài)管理學(xué)概念,其本身內(nèi)容不太符合法學(xué)的思維方法和模式。換言之,綜合生態(tài)系統(tǒng)管理概念的各項(xiàng)要求并未體現(xiàn)為法律所特有的權(quán)利義務(wù)語(yǔ)言與思維范式。而這也就解答了將這一理念法律化的基本思路———即以權(quán)利義務(wù)分析的法學(xué)思維對(duì)該理念進(jìn)行解析,并轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)規(guī)范。將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的技術(shù)要求轉(zhuǎn)換為權(quán)利義務(wù)規(guī)范,這是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理概念法律化的關(guān)鍵。國(guó)家有關(guān)部門已經(jīng)嘗試用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理來(lái)指導(dǎo)并評(píng)估中國(guó)環(huán)境資源法律法規(guī)的制定和實(shí)施,雖然立法數(shù)量眾多,立法理念先進(jìn),但大多數(shù)立法在以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念為指導(dǎo)的同時(shí),卻在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中仍難以逃脫舊的立法模式和立法思想的束縛。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各組成部分,綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的需要和價(jià)值,綜合采用多學(xué)科知識(shí)和方法。在對(duì)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理解上,立法普遍注意到了“生態(tài)系統(tǒng)各組成部分”這個(gè)要件,卻忽視了最為關(guān)鍵的“綜合”一詞。正因如此,我國(guó)針對(duì)各種生態(tài)要素已建立起較為完備的環(huán)境資源立法體系,涵蓋了土地、森林、草原、野生動(dòng)植物、水等資源開發(fā)利用與保護(hù)和水、大氣、海洋污染防治以及生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)等各項(xiàng)內(nèi)容,雖然還有欠缺,但從總體上看已經(jīng)較為全面,這符合綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)各組成部分的要求。然而與體系全面同時(shí)存在的,是不同環(huán)境要素立法之間的分割,不僅體現(xiàn)為形式上的分割,更重要的是立法內(nèi)容的重復(fù)或缺失,直接導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)管理的重復(fù)或空白。比如,《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,要求在建設(shè)項(xiàng)目可行性論證階段,需對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中及建成后對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響作出科學(xué)預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)。而《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》又規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度,規(guī)定在涉水建設(shè)項(xiàng)目可行性論證階段,需要對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中及建成后對(duì)水資源的影響(包括對(duì)水量的影響和對(duì)水質(zhì)的影響)作出科學(xué)預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)。很顯然,環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與水資源論證制度的適用范圍雖然不盡相同,但實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻有諸多重復(fù)之處。不僅給行政相對(duì)人造成了不必要的負(fù)擔(dān),也給具體環(huán)境保護(hù)措施的采取帶來(lái)了麻煩,不符合綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念。我國(guó)環(huán)境立法離綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的要求還相距甚遠(yuǎn)。究其原因,系對(duì)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的法律轉(zhuǎn)化缺乏“編程”。目前,我國(guó)環(huán)境立法還只是停留在形式和表面上滿足綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的要求,即立法數(shù)量的繁多和立法體系的完善,而忽視了以權(quán)利義務(wù)分析的法律思維對(duì)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的各項(xiàng)要求進(jìn)行法律化的解讀。現(xiàn)階段,我國(guó)環(huán)境法領(lǐng)域?qū)W者和立法機(jī)構(gòu)紛紛專注于法律體系的不斷擴(kuò)充,認(rèn)為針對(duì)各種生態(tài)環(huán)境要素立法可有效遏制我國(guó)生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢(shì),但實(shí)踐證明,事實(shí)并非如此簡(jiǎn)單。雖然我國(guó)現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)立法數(shù)量眾多,體系近乎全面,但由于制度設(shè)計(jì)不符合系統(tǒng)管理的要求,形成了環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法學(xué)研究泡沫化繁榮的假象,根本無(wú)法有效遏制環(huán)境惡化的趨勢(shì)。2.綜合生態(tài)管理信息系統(tǒng)概念的法律化綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是一項(xiàng)跨越自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的理論。雖然其源于物物相關(guān)律,但由于生態(tài)平衡的狀態(tài)在很大程度上取決于人類行為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的干預(yù)程度,所以生態(tài)平衡不僅是自然界的問(wèn)題,更取決于人類的行為選擇。這決定了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是一種對(duì)人類行為有所要求的自然科學(xué)理論。支配人類作出不同行為選擇的決定性因素是利益。環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生,從根本上來(lái)說(shuō)源于經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的沖突。對(duì)沖突的利益進(jìn)行調(diào)整,是法律的使命。在對(duì)利益進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程中,首先要解決價(jià)值觀沖突的問(wèn)題,利益沖突的實(shí)質(zhì)是價(jià)值觀沖突。當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突時(shí),我們必須面對(duì)的是如何在公平、效率、秩序、安全等法的價(jià)值中作出取舍的問(wèn)題。而法律原則則是法價(jià)值觀的集中體現(xiàn),這決定了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念可以通過(guò)轉(zhuǎn)化為法律原則而使其蘊(yùn)含的價(jià)值觀念獲得權(quán)威表述。另外,法律原則的一個(gè)重要特征是對(duì)權(quán)利義務(wù)問(wèn)題的關(guān)注,從宏觀、抽象的角度思考如何公平、正義的分配權(quán)利和義務(wù)［６］９７。法律原則的這些內(nèi)容,構(gòu)成了制定并實(shí)施相應(yīng)法律規(guī)則的根本依據(jù)和前提。因此,只有將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念上升為法律原則,其內(nèi)容才能轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利和義務(wù)規(guī)定,進(jìn)而獲得良好的實(shí)施。所以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理概念的法律化,應(yīng)當(dāng)著眼于法律原則化。其任務(wù)就是將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理所蘊(yùn)含的整體、綜合保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)組成要素的思想上升為環(huán)境法原則。三、生態(tài)系統(tǒng)總體保護(hù)原則(一)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的原則綜合生態(tài)系統(tǒng)管理上升為環(huán)境法原則,可以稱之為生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則。其基本要求是環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過(guò)程的完整性為目標(biāo),將生態(tài)環(huán)境看成是一個(gè)完整、有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng),加強(qiáng)統(tǒng)籌管理。其主要內(nèi)容是各環(huán)境要素的綜合管理與分別管理相結(jié)合,這是環(huán)境資源開發(fā)利用者與管理者貫徹生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則必須要履行的法定義務(wù)。1.全面提高的環(huán)境要素對(duì)環(huán)境造成的影響首先,所有主體在作出某種與環(huán)境有關(guān)的行為之前,必須充分、謹(jǐn)慎的評(píng)估自己行為對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)可能產(chǎn)生的影響,并采取相應(yīng)的措施減緩或者避免這種影響的負(fù)面效果。因而,任何可能影響環(huán)境的行為在實(shí)施之前,都必須進(jìn)行全面、系統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。其次,如果針對(duì)某一種環(huán)境要素的行為對(duì)該環(huán)境要素產(chǎn)生了不利影響,則補(bǔ)救措施的采取也必須從生態(tài)系統(tǒng)整體的角度進(jìn)行,不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。如對(duì)水資源造成了污染,則生態(tài)治理和恢復(fù)措施必須針對(duì)與其相關(guān)的環(huán)境要素一并實(shí)施,除治理水污染本身外,還要兼顧解決因水污染導(dǎo)致的土壤污染和動(dòng)植物資源破壞等問(wèn)題。2.合理的環(huán)境資源行政管理體制生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)并非徹底反對(duì)對(duì)各環(huán)境要素實(shí)行分別管理。分別管理有助于發(fā)揮各管理部門的專業(yè)特長(zhǎng),提高管理措施的針對(duì)性,有其優(yōu)勢(shì)。但分別管理不能演變?yōu)椤胺指罟芾怼?生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則反對(duì)割裂各環(huán)境要素之間的聯(lián)系。在對(duì)各環(huán)境要素采取分別管理和保護(hù)措施的同時(shí),要注重找尋分別管理之間的交叉或銜接領(lǐng)域,使不同領(lǐng)域的管理和保護(hù)措施能良好協(xié)調(diào)。不同措施的協(xié)調(diào)運(yùn)用,依賴于管理部門之間暢通的信息共享以及高效的部門協(xié)調(diào),因此科學(xué)合理的環(huán)境資源行政管理體制必不可少。生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則認(rèn)可環(huán)境要素分別管理的合理性,更強(qiáng)調(diào)綜合管理的重要性。對(duì)于能采取綜合管理措施管理的環(huán)境要素,盡量不進(jìn)行分別管理。環(huán)境法中確立生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則的目的就是確保環(huán)境法律法規(guī)在處理不同環(huán)境資源的開發(fā)、利用與保護(hù)問(wèn)題時(shí),能夠做到擅統(tǒng)會(huì)分。(二)合生態(tài)管理信息系統(tǒng)理念的開發(fā)建立生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則的意義在于使綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念貫徹到開發(fā)利用環(huán)境資源的活動(dòng)中去。該原則的貫徹實(shí)施,主要可以從環(huán)境立法和執(zhí)法活動(dòng)中體現(xiàn)出來(lái)。1.部門管理職權(quán)配置不合理建立科學(xué)、合理的綜合性環(huán)境行政管理體制是貫徹實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則的首要要求。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的主要目的就是創(chuàng)立一種跨越部門、行業(yè)或區(qū)域的綜合管理框架,確保生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力、生態(tài)系統(tǒng)的健康和人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用,以達(dá)到創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)多元惠益。它要求在制定生態(tài)保護(hù)、國(guó)家土地退化防治規(guī)劃的時(shí)候,從生態(tài)環(huán)境的整體性上去綜合考慮各個(gè)因素間的相互聯(lián)系,將跨部門參與方式運(yùn)用到自然資源管理的計(jì)劃和實(shí)施中去,以優(yōu)化資源和資金配置、創(chuàng)新管理體制、完善運(yùn)行機(jī)制,進(jìn)而從根本上保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防治土地退化［２］。然而,我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況還不盡如人意。我國(guó)部門管理職權(quán)是按照管轄事項(xiàng)的范圍來(lái)劃分的,基本上是有多少管轄事項(xiàng),就會(huì)設(shè)多少部門來(lái)管理。職能涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的部門非常多,主要包括環(huán)保、水利、林業(yè)、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、海洋等部門以及地方政府。在這些政府部門中,機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置存在諸多問(wèn)題,概括說(shuō)來(lái)主要有:管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、統(tǒng)一監(jiān)督管理部門與分管部門關(guān)系不明晰、某些管理職權(quán)的設(shè)置不符合科學(xué)管理規(guī)律以及缺乏公眾對(duì)執(zhí)法部門的執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定等［４］。雖然國(guó)家也開始逐漸重視建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的環(huán)境管理體制,但在這一改革過(guò)程中,管理部門職權(quán)的整合和重構(gòu)始終未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。有關(guān)生態(tài)環(huán)境要素管理的職權(quán)仍然由不同部門分割享有,且部門間還存在著較為嚴(yán)重的利益沖突,由此導(dǎo)致環(huán)境管理的低效率。從根本上說(shuō),產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因就是未能將各生態(tài)環(huán)境要素作為統(tǒng)一整體對(duì)待。建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的環(huán)境管理體制,并不是要求必須建立一個(gè)唯一的生態(tài)環(huán)境管理機(jī)關(guān),但至少要在生態(tài)環(huán)境要素管理的各有關(guān)機(jī)關(guān)之間建立起有利于統(tǒng)一、協(xié)調(diào)管理的機(jī)制。須進(jìn)行部門整合和職權(quán)重組,設(shè)置真正意義上的大部門體制下的環(huán)境綜合協(xié)調(diào)部門［７］。此外,環(huán)保部門作為環(huán)境保護(hù)“統(tǒng)一監(jiān)督管理”部門,由于立法授權(quán)不明確,并沒(méi)有切實(shí)履行其統(tǒng)一監(jiān)督管理職權(quán)。很多情況下,其統(tǒng)一監(jiān)督管理職權(quán)只具有形式意義,水利、國(guó)土、海洋、林業(yè)、草原等部門在管理和保護(hù)相應(yīng)環(huán)境要素時(shí)的各自為政,環(huán)境資源管理蛻變成純粹的部門分割管理。要貫徹實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則,應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法賦予環(huán)保部門以切實(shí)的統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)和綜合協(xié)調(diào)權(quán),提高其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問(wèn)題的決策能力、監(jiān)督能力及協(xié)調(diào)能力。2.流域和跨行政管理協(xié)調(diào)機(jī)制流域是一種特殊的生態(tài)系統(tǒng)類型,具有整體流動(dòng)性,無(wú)論污水從哪里排入河流,也無(wú)論水資源從哪里被提取利用,流域開發(fā)行為都會(huì)對(duì)河流的上下游、左右岸的生態(tài)環(huán)境要素產(chǎn)生影響。上游的污染會(huì)波及下游,而下游的環(huán)境保護(hù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展則要求從上游流來(lái)的水符合一定的水質(zhì)、水量要求。因此,應(yīng)當(dāng)把整個(gè)流域看作一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng),實(shí)施流域的系統(tǒng)管理。這要求有關(guān)流域治理的立法、執(zhí)法必須摒棄地方主義,從整個(gè)流域協(xié)同治理的角度出發(fā),設(shè)計(jì)統(tǒng)一的流域管理法律制度、環(huán)境目標(biāo),建立協(xié)調(diào)的流域環(huán)境管理體制。與流域中的水資源類似,大氣系統(tǒng)也具有明顯的流動(dòng)性。故而在大氣污染防治方面,單一的行政區(qū)域管理模式往往效果不好,需要進(jìn)行跨行政區(qū)域的大氣污染防治。這要求不同行政區(qū)域的環(huán)保部門協(xié)調(diào)采取一致或互補(bǔ)的大氣污染防治措施。不同行政區(qū)域環(huán)保部門的協(xié)調(diào)配合措施的采取,依賴于建立一個(gè)跨行政區(qū)域的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)制。在流域和跨行政區(qū)域大氣污染防治方面,我國(guó)已有實(shí)踐?！端ā吩O(shè)立了流域管理機(jī)制,在全國(guó)各主要江河流域設(shè)置了流域管理機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu),如黃河流域水利委員會(huì)、長(zhǎng)江流域水利委員會(huì)等,對(duì)全流域的水資源開發(fā)、利用與保護(hù)作出統(tǒng)一部署和監(jiān)督管理。再如北京奧運(yùn)會(huì)期間,北京周邊各地政府及其環(huán)保部門在環(huán)保部的統(tǒng)一部署下,實(shí)施了跨行政區(qū)域的大氣污染防治工作,顯著地提升了奧運(yùn)會(huì)召開期間北京的空氣質(zhì)量。但相關(guān)管理還存在不完善之處:其一,流域管理機(jī)構(gòu)、區(qū)域環(huán)保督察中心的環(huán)境資源管理與地方利益沖突,但前者對(duì)地方管理部門無(wú)法進(jìn)行制約。如在流域內(nèi)實(shí)施取水許可制度,流域管理機(jī)構(gòu)通常要核定一個(gè)流域取水總量控制指標(biāo),再將該指標(biāo)逐一分解到流域內(nèi)的各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。然而,一些地方政府出于最大化保障本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮,責(zé)成其水利部門超越流域管理機(jī)構(gòu)為其核定的取水總量控制指標(biāo)發(fā)放取水配額,使流域取水總量控制管理形同虛設(shè)。其二,區(qū)域環(huán)保督察中心管理權(quán)力不足。區(qū)域環(huán)保督察中心沒(méi)有獨(dú)立的行政管理職權(quán),只是環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu),受環(huán)保部委托從事環(huán)境管理事務(wù),而所委托的事務(wù)均須由環(huán)保部的相關(guān)職能部門處理。區(qū)域督察中心雖然頂著中央環(huán)境督察之名,但更多地僅能提提建議,以至于有人認(rèn)為區(qū)域環(huán)境督察中心只是充當(dāng)了環(huán)保部的傳聲筒和監(jiān)視器,根本無(wú)法制約地方保護(hù)主義［７］。在現(xiàn)有的立法體制下,流域管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域環(huán)境督察中心難以真正從流域和跨行政區(qū)域的角度管理環(huán)境資源。我國(guó)仍需要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則,對(duì)中央與地方之間的環(huán)境資源管理權(quán)力劃分以及監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善。筆者認(rèn)為,要更好的對(duì)流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)管理,應(yīng)當(dāng)賦予流域管理機(jī)構(gòu)更強(qiáng)有力的管理權(quán)限,如加強(qiáng)其對(duì)地方水利部門的制約力,對(duì)于地方水利部門超越流域管理機(jī)構(gòu)為其核定的取水總量控制指標(biāo)向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)放取水配額的,流域管理機(jī)構(gòu)有權(quán)采取相應(yīng)措施,如次年向該地區(qū)減少發(fā)放取水總量控制指標(biāo),向社會(huì)公告該地區(qū)水利部門超額發(fā)放取水配額的行為,或?qū)υ摰貐^(qū)后續(xù)一段時(shí)間內(nèi)的取水許可申請(qǐng)采取“區(qū)域限批”措施等;流域發(fā)生水污染事件后,應(yīng)將事件處理權(quán)限由地方政府轉(zhuǎn)交由流域管理機(jī)構(gòu)掌控,以防地方政府單純從本地區(qū)利益出發(fā),在事件處理過(guò)程中忽視其他地區(qū)利益,違背流域綜合管理宗旨。較之于流域管理機(jī)構(gòu),現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)保督察中心處于更加弱勢(shì)的地位,要發(fā)揮其跨行政區(qū)域環(huán)境管理作用,必須明確其獨(dú)立的法律主體地位,并賦予其相應(yīng)的綜合性管理職權(quán)。3.修改現(xiàn)行環(huán)境侵權(quán)法律,確立環(huán)境行政管理體制綜合性環(huán)境立法是貫徹實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則的集中體現(xiàn)。唯其如此,整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)才能被當(dāng)作統(tǒng)一的對(duì)象完整保護(hù)。綜合性環(huán)境保護(hù)法能夠?qū)Ω魑廴痉乐渭吧鷳B(tài)保護(hù)問(wèn)題做出統(tǒng)一、全面的安排,促進(jìn)各單行法在制定與實(shí)施時(shí)相互協(xié)調(diào)。我國(guó)已經(jīng)制定并實(shí)施了《環(huán)境保護(hù)法》,但該法未能起到綜合性環(huán)境立法的作用。首先,該法的立法層級(jí)不高。《環(huán)境保護(hù)法》是全國(guó)人大常委會(huì)制定的普通法律,與各污染防治單行法、自然資源法和生態(tài)保護(hù)法位階相同,因而各單行法均可隨意突破《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定,很容易導(dǎo)致法律內(nèi)容的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào);其次,《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單抽象,缺乏可操作性,無(wú)法對(duì)自然資源開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。其后果是我國(guó)有關(guān)自然資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)的法律在制定時(shí)均忽略《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。因而我國(guó)需要盡快修改《環(huán)境保護(hù)法》,使其成為真正的綜合性環(huán)境保護(hù)法律。除了提高立法位階,由原先的普通法律上升為基本法律外,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則的要求,綜合性環(huán)境保護(hù)法律應(yīng)當(dāng)對(duì)以下內(nèi)容作出規(guī)定:第一,對(duì)環(huán)境法各主要制度作出規(guī)定,明確各制度的適用范圍。在污染防治與自然資源開發(fā)利用方面,相關(guān)單行法已經(jīng)制定了很多法律制度,但各制度之間的規(guī)定不盡一致,且各制度在適用范圍上彼此重疊或存在制度空白,如前文所述的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與水資源論證制度在適用范圍上的重合。綜合性環(huán)境保護(hù)法律首先要對(duì)各環(huán)境資源法律制度的內(nèi)涵及適用范圍作出明確、統(tǒng)一的規(guī)定,并在此基礎(chǔ)上制定和修改各環(huán)境資源單行法。這是確保各單行法之間協(xié)調(diào)互補(bǔ)的基本前提。第二,建立綜合性的和流域、跨行政區(qū)域的環(huán)境行政管理體制。在法治社會(huì)中,環(huán)境行政管理體制的建立必須以法律為依據(jù)。綜合性環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)以生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則為基本指導(dǎo),將涉及環(huán)境資源保護(hù)的職能進(jìn)行整合,盡量讓一個(gè)管理部門去管理有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的各項(xiàng)事務(wù),如林業(yè)開發(fā)利用與保護(hù)職能應(yīng)當(dāng)與生態(tài)建設(shè)職能整合為一體等。如果因?qū)I(yè)化管理客觀原因而不宜整合的,可以建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)與分工管理相結(jié)合的管理體制,由統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)各自然資源分管部門之間的協(xié)調(diào)與配合。此管理體制不同于目前我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》所建立的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門管理”相結(jié)合的體制,其主要區(qū)別是統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門具有明確的協(xié)調(diào)職權(quán),能夠?qū)Ω鞣止す芾聿块T形成有效的制約。此外,綜合性環(huán)境保護(hù)法還應(yīng)當(dāng)設(shè)立跨行政區(qū)域的環(huán)境資源管理機(jī)關(guān),明確授予其制約地方政府及地方環(huán)境資源管理機(jī)關(guān)的權(quán)力,確保環(huán)境問(wèn)題的處理能夠符合跨區(qū)域環(huán)境的特點(diǎn)。4.部門立法體制確立的必要性雖然按照環(huán)境要素的種類分別制定法律法規(guī)具有一定的合理性,但筆者認(rèn)為此種對(duì)于立法的人為劃分不宜過(guò)細(xì),否則就會(huì)人為地制造出過(guò)多的法律法規(guī)間的隔閡,因而需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境資源法律法規(guī)進(jìn)行適度的整合,制定若干跨管理部門的環(huán)境資源法,以最大程度地滿足生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)的要求。譬如在生物多樣性保護(hù)方面,應(yīng)將有關(guān)生物多樣性保護(hù)的法律、法規(guī)整合成一體,采取統(tǒng)籌措施。生物多樣性保護(hù)目前是我國(guó)立法中人為分割最為顯著的領(lǐng)域,導(dǎo)致生物多樣性保護(hù)措施整體協(xié)調(diào)性很差。如野生動(dòng)物被《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《漁業(yè)法》人為地劃分為陸生野生動(dòng)物和水生野生動(dòng)物,分別由林業(yè)和農(nóng)業(yè)部門采取各自的管理措施。這樣的管理經(jīng)常產(chǎn)生以下問(wèn)題:一是兩棲動(dòng)物在法律中的定位比較尷尬;二是在林業(yè)部門管理的自然保護(hù)區(qū)中,水生野生動(dòng)物往往得不到嚴(yán)格保護(hù)。因此,有必要將我國(guó)現(xiàn)行的《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《漁業(yè)法》、《野生植物保護(hù)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》和有待制定的《濕地保護(hù)法》以及轉(zhuǎn)基因生物管理法等整合起來(lái),形成綜合性的生物多樣性保護(hù)法,同時(shí)該法還要與《森林法》、《草原法》等對(duì)接。在該法中,既對(duì)各種野生動(dòng)植物及其基因多樣性采取保護(hù)措施,又對(duì)自然保護(hù)區(qū)、濕地、森林和草原等野生動(dòng)植物的天然棲息地進(jìn)行保護(hù)。要做到這一點(diǎn),必須對(duì)我國(guó)目前實(shí)行的部門立法體制進(jìn)行改革。所謂部門立法體制,即“政府部門主導(dǎo)立法”。在這種立法體制下,立法程序一般是由國(guó)務(wù)院某一個(gè)部門或直屬機(jī)構(gòu)提出法律草案,提交國(guó)務(wù)院法