論行政規(guī)章效力的缺失

論行政規(guī)章效力的缺失

行政法規(guī)是國家現(xiàn)代管理社會的重要手段。對于規(guī)章立法的合法性在當(dāng)代行政國家均已達(dá)成共識。由于行政權(quán)力天生具有擴張及被濫用的特性,各國對行政立法的授權(quán)都相當(dāng)謹(jǐn)慎(法國除外),對行政規(guī)章的效力也保持嚴(yán)格的態(tài)度。在我國,行政規(guī)章具有準(zhǔn)法律的地位,是我國行政法的重要法源之一。根據(jù)《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的規(guī)定,行政規(guī)章是國家行政機關(guān)依照法律規(guī)定,為實施上位法和行政管理職能,根據(jù)法定程序而制定的普遍適用或者在一定范圍內(nèi)具有約束力的規(guī)范性文件。我國行政規(guī)章分為國務(wù)院部門制定的規(guī)章和地方人民政府制定的規(guī)章。我國《行政訴訟法》第53條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章?！边@一規(guī)定以法律的形式表明了立法機關(guān)對行政規(guī)章效力的態(tài)度———參照,而“參照”一詞卻又表明了對行政規(guī)章適用的模糊性和不確定性,以至于該條規(guī)定的出現(xiàn)不但未能解決規(guī)章效力問題,反而將規(guī)章的效力之爭推向了風(fēng)口浪尖。江必新教授曾指出,合法的規(guī)章才具有效力,制定和發(fā)布規(guī)章是行政機關(guān)從事行政管理活動的一項重要職權(quán),但行政機關(guān)又不得把規(guī)章作為擴大權(quán)限或濫用職權(quán)的工具。［１］法官也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)規(guī)章的效力,行政機關(guān)依法對經(jīng)濟(jì)、社會、文化和其他事務(wù)實施行政管理,應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行,作出具體行政行為原則上應(yīng)當(dāng)適用法律、法規(guī)、規(guī)章。［２］根據(jù)學(xué)界及實務(wù)界對規(guī)章效力的看法及立法者的立法意圖,人民法院審理行政案件,需對行政規(guī)章進(jìn)行有限制的合法性審查后,它才能作為裁判行政案件的參照適用依據(jù)。［３］由于法律對行政規(guī)章效力的模糊規(guī)定,加上行政規(guī)章本身所存在的缺陷,導(dǎo)致行政規(guī)章在司法實踐中處處遭遇尷尬。文章將從《最高人民法院公報》案例中選取30件涉及行政規(guī)章的判決進(jìn)行研究,從行政規(guī)章在行政審判中的適用現(xiàn)狀中,找出法院在行政審判中對待行政規(guī)章的態(tài)度,分析行政規(guī)章“遇冷”的深層原因,為行政規(guī)章在行政審判中的效力地位提出完善建議。一、“行政規(guī)章”影響的審判實踐隨著我國建設(shè)社會主義法治國家事業(yè)的推進(jìn),政府承擔(dān)著越來越多的社會管理職能,行政規(guī)章的數(shù)量也越來越龐大。據(jù)不完全統(tǒng)計,現(xiàn)行有效的部門規(guī)章有6003部,地方政府規(guī)章達(dá)11943部之多。僅四川省現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章就有420部。與我國現(xiàn)行有效的法律相比,借用王名揚先生對美國法規(guī)的描述“規(guī)章猶如汪洋大海,法律只是漂浮在大海中的少數(shù)孤島。”［４］（Ｐ３５０）面對猶如汪洋大海般的行政規(guī)章,其在法院的審判中也具有相當(dāng)重要的地位。理論上行政規(guī)章的法律效力已無可爭議,但實踐中行政規(guī)章對行政審判的影響如何呢?在“法學(xué)文獻(xiàn)庫—北大法寶”數(shù)據(jù)庫,點擊“高院公報案例庫”,在案由分類選擇“行政”,審結(jié)日期輸入1990—2012,搜出相關(guān)案例73件,經(jīng)過仔細(xì)篩選,選出涉及行政規(guī)章的判決30件。這30件判決涉及13個省、4個直轄市不同審級、同一地區(qū)不同法院及同一法院不同案件的處理情況。在法院的審級上,包括最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院及基層人民法院;在法院的區(qū)域上,既包括直轄市各級人民法院,又包括沿海發(fā)達(dá)地區(qū)各級人民法院,還涉及中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)各級人民法院;除此外,這30件判決還涉及同一地區(qū)不同法院及同一案件上下級法院的不同判決,極具代表性。30件判決總共涉及行政規(guī)章34件(有重復(fù)),其中部門規(guī)章26件(有重復(fù)),地方政府規(guī)章8件(有重復(fù)),見(表1)。通過對30件法院判決進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)法院對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的適用持不同態(tài)度,對規(guī)章的適用情形也不盡相同,法院行政審判對行政規(guī)章的適用呈現(xiàn)如下現(xiàn)象:(一)不同類型法院的直接適用率在30件判決中,涉及的行政規(guī)章總數(shù)34件,其中部門規(guī)章有26件,超過整個規(guī)章的76%。在涉及的26件部門規(guī)章中,直接適用的高達(dá)24件,直接適用率達(dá)92%。其中最高人民法院和基層人民法院對部門規(guī)章的適用率最高,在兩級人民法院11件判決中,涉及部門規(guī)章11件,均得到100%的適用。高級人民法院和中級人民法院對部門規(guī)章的適用率總的來說還是較高,兩級法院21件判決中,涉及部門規(guī)章19件,除去同一地區(qū)上下級法院對同一案件選擇適用不同的部門規(guī)章外,也達(dá)到100%的適用。在適用情形上,四級法院對部門規(guī)章的適用基本上都是直接適用,未經(jīng)合法性審查。(二)法院對地方政府規(guī)章的適用態(tài)度在涉及的34件規(guī)章中,涉及地方政府規(guī)章的只有8件,不到整個規(guī)章數(shù)量的24%。對8件地方政府規(guī)章,法院的適用態(tài)度也不盡相同:1、直接引用。法院判決直接引用地方政府規(guī)章的僅有3件,不到所涉地方政府規(guī)章的40%。2、經(jīng)審查后適用。有2件地方政府規(guī)章經(jīng)法院審查,占所涉規(guī)章數(shù)量的25%,其中,1件經(jīng)審查合法后,法院予以適用;1件經(jīng)審查后因違反上位法而未被法院適用。3、對地方政府規(guī)章不予理睬。對地方政府規(guī)章不予理睬的有1件,約占所涉規(guī)章數(shù)量的13%。以上數(shù)據(jù)表明,我國法院對待地方政府規(guī)章的態(tài)度非常謹(jǐn)慎,尤其是中級人民法院。法院對地方政府規(guī)章的不同態(tài)度均發(fā)生在中級人民法院。(三)對地方政府規(guī)章的適用態(tài)度在30件判決中,存在對部門規(guī)章的選擇適用問題。同一地區(qū)上下級法院對同一案件選擇適用不同的部門規(guī)章,作出結(jié)果完全相反的判決。如豐浩江等人訴廣東省東莞市規(guī)劃局房屋拆遷行政裁決糾紛案,［５］一審東莞市中級人民法院適用《國有資產(chǎn)評估管理辦法施行細(xì)則》判決駁回原告的訴訟請求,二審廣東省高級人民法院適用《注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》支持了原告的訴訟請求,而廣東省高院在適用《注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》時并未對其不適用《注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》作出任何解釋說明。對地方政府規(guī)章也存在選擇適用的問題。如黃金成等25人訴成都市武侯區(qū)房管局劃分物業(yè)管理區(qū)域行政糾紛案,一審法院未對當(dāng)事人提供的《四川省城市住宅物業(yè)管理暫行辦法》作出任何回應(yīng),二審法院直接適用《》進(jìn)行說理,對《四川省城市住宅物業(yè)管理暫行辦法》也置之不理。從法院對規(guī)章的適用情況來看,雖然《立法法》賦予了部門規(guī)章與地方政府規(guī)章同等效力,但法院在審判實踐中還是傾向于部門規(guī)章,各級法院在行政審判中不經(jīng)審查而直接適用部門規(guī)章,對地方政府規(guī)章的適用持謹(jǐn)慎態(tài)度。同時,規(guī)章適用混亂,對于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的適用存在隨意性,無視規(guī)章的沖突問題。二、地方政府規(guī)章的適用狀況一是規(guī)章立法混亂。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定,部門規(guī)章的制定主體是國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu),制定權(quán)限是根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定;地方政府規(guī)章的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府,制定權(quán)限是根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī),為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要、屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。根據(jù)上述內(nèi)容,規(guī)章的制定分為三種情形:一是經(jīng)明示授權(quán);二是行政機關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)的需要;三是行政機關(guān)管理社會的客觀需要。在我國行政規(guī)章的立法實踐中,經(jīng)授權(quán)制定的規(guī)章數(shù)量非常少,在立法權(quán)限和制定主體上不會存在缺陷;行政機關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)需要而制定的規(guī)章雖然占有一定比例,但由于有明確的法律依據(jù),一般不會存在太大的問題。因為基于這兩種情況所進(jìn)行的規(guī)章立法審查標(biāo)準(zhǔn)明確,一般不會存在越權(quán)情況。第三種情形的規(guī)章立法最難把握權(quán)限,隨意性最大而又難以審查,是造成行政規(guī)章混亂的主要原因。由于我們現(xiàn)在處在一個利益多元化的時代,行政規(guī)章的立法中過多體現(xiàn)本部門或本地方的利益難以避免。如國務(wù)院各部門及地方政府往往習(xí)慣于通過立法濫設(shè)行政許可、實現(xiàn)行業(yè)壟斷、超越國家法律授權(quán)范圍擴充職權(quán)、隨意創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)規(guī)范等,這在很大程度上破壞了國家法律的統(tǒng)一性,也大大降低了規(guī)章的效力地位。另外,一些不具備規(guī)章立法條件的情形,國務(wù)院各部門和地方政府也往往使用規(guī)章立法形式,試圖達(dá)到一勞永逸的目的;一些不具備規(guī)章立法主體資格的地方政府也紛紛用規(guī)章立法的形式制定規(guī)范性文件。這些合法的與非法的行政規(guī)章魚龍混雜,使得法院在審判中無所適從。二是規(guī)章本身效力遭到質(zhì)疑。表現(xiàn)在一些行政規(guī)章特別是地方政府規(guī)章,其本身內(nèi)容缺乏合理性,無視法律、法規(guī)及上位法的存在,甚至挑戰(zhàn)法律、法規(guī)的權(quán)威,想當(dāng)然制定一些有違法律和常理的規(guī)章,當(dāng)然得不到公民和法院的遵守。從上述地方政府規(guī)章的適用情形來看,這可能也是地方政府規(guī)章無法得到法院普遍信賴的原因所在吧。規(guī)章制定的程序簡便、不嚴(yán)肅,規(guī)章審查難以得到進(jìn)行,也讓規(guī)章的效力遭到質(zhì)疑。(二)“可以”的含義解釋我國《行政訴訟法》第53條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章?！?該規(guī)定中的“參照”二字,給我國行政規(guī)章的法律效力蒙上了神秘色彩,也使得規(guī)章的效力和地位一直處于學(xué)界的爭論之中。按照學(xué)者們對立法者意圖的揣摩,一些認(rèn)為“參照”乃“參考”,即人民法院在行政審判中可以適應(yīng)規(guī)章,也可以不適用規(guī)章,法院有選擇權(quán);一些認(rèn)為“參照”即是對規(guī)章進(jìn)行審查后,合法有效的規(guī)章法院應(yīng)當(dāng)適用;還有學(xué)者認(rèn)為“參照”系指“有限的法律依據(jù)”。［８］最高人民法院公布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第62條第2款規(guī)定,人民法院審理行政案件,可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件?！翱梢浴币辉~造成對于行政規(guī)章在行政審判中的效力問題仍然模糊,言外之意,法院可以選擇適用規(guī)章,也可以選擇不適用規(guī)章。由于法律規(guī)定本身的模糊性,使得法院在實際審判工作中對規(guī)章的態(tài)度各不相同,甚至選擇適用,破壞了法制的統(tǒng)一。(三)部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間的地位不一致規(guī)章沖突解決機制程序復(fù)雜。在行政規(guī)章中,由于部門規(guī)章與部門規(guī)章之間,部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間及同級地方政府規(guī)章之間的效力相同,規(guī)章之間的沖突難以避免。由于規(guī)章立法主體不同、立法水平、部門利益、地方利益等原因,我國現(xiàn)行規(guī)章之間的沖突十分突出。我國《立法法》和《行政訴訟法》均對部門規(guī)章、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間沖突規(guī)定了解決辦法,《立法法》第八十六條第三款規(guī)定“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時,由國務(wù)院裁決。”《行政訴訟法》第五十三條第二款規(guī)定:“人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的,以及國務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的,由最高人民法院送請國務(wù)院作出解釋或者裁決?！卑凑樟⒎ㄒ?guī)定,遇到地方政府規(guī)章與部門規(guī)章的沖突,以及部門規(guī)章之間的沖突,人民法院就必須中止訴訟,把沖突規(guī)章層層上報最高人民法院,并由最高人民法院送請國務(wù)院裁決。由于《行政訴訟法》對人民法院適用規(guī)章規(guī)定了“參照”權(quán)力的同時,卻沒有要求在同時存在不同規(guī)章的情形下,法院要“參照”規(guī)章,應(yīng)如何處理不同規(guī)章之間的沖突。這就使得規(guī)章的沖突解決機制成為擺設(shè),因為法院可以選擇適用這一規(guī)章,而不適用另一規(guī)章,還無需作任何說明。另外,《行政訴訟法》對規(guī)章適用的條件也未進(jìn)行規(guī)定,造成法院在審判中對部門規(guī)章和行政規(guī)章采用不同的適用條件。復(fù)雜的規(guī)章沖突解決程序耗時長,會大大地降低審判效力。加上法律對規(guī)章的適用要求不嚴(yán)謹(jǐn),一些法院在發(fā)現(xiàn)規(guī)章沖突時往往規(guī)避規(guī)章的沖突,選擇適用規(guī)章,或者干脆不適用規(guī)章,造成規(guī)章適混亂。三、我國行政規(guī)章的完善由于我國行政規(guī)章自身的問題以及法律規(guī)定的不確定性,致使行政規(guī)章在司法實踐中處于尷尬境地,為了維護(hù)我國社會主義法制的統(tǒng)一和改善我國行政規(guī)章在行政審判中的現(xiàn)狀,建議從以下幾個方面進(jìn)行完善。(一)對行政規(guī)章的立法審查法為客觀物質(zhì)生活條件制約下的人的主觀意志的反映,要反映事物發(fā)展的客觀規(guī)律,這里的“規(guī)律”便是公理性與主觀性、公意性與意志性的高度統(tǒng)一,此即法律的本性所在。［６］(規(guī)章的制定也應(yīng)當(dāng)如此,嚴(yán)格規(guī)章立法程序,嚴(yán)把規(guī)章立法質(zhì)量。為解決行政規(guī)章的效力問題,行政機關(guān)尤其是地方政府應(yīng)從自身制定規(guī)章著手,嚴(yán)把規(guī)章立法關(guān)。在制定規(guī)章過程中,嚴(yán)格遵循國務(wù)院頒布的《規(guī)章制定程序條例》制定的程序,嚴(yán)格把控第三種規(guī)章立法的理由,尤其要對此項規(guī)章立法嚴(yán)格從程序性、合理性、合法性進(jìn)行審查,以防止濫用行政立法權(quán)。注重規(guī)章立法的公眾參與性,廣泛聽取公眾的立法意見和建議。在規(guī)章立法工作中積極擴大公民有序的政治參與,不斷推進(jìn)民主立法、開門立法的工作,逐步做到立法制度化、法律化。［７］正如行政體制改革一樣,一項政策能否取得預(yù)期效果不只在于制定政策和解讀政策,還在于政策的有效執(zhí)行［８］,行政規(guī)章的效力和質(zhì)量也賴于規(guī)章制定程序的有效執(zhí)行。建立立法后評估制度及其配套制度,規(guī)定立法評估的具體內(nèi)容、程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)。另外還要保證立法評估結(jié)果的運用。只有行政機關(guān)自身不斷進(jìn)行自我檢查,總結(jié)經(jīng)驗,才能制定出高質(zhì)量的行政規(guī)章。適時清理規(guī)章。要解決規(guī)章混亂的問題,首先得從規(guī)章的清理入手。對行政規(guī)章進(jìn)行清理的目的在于克服現(xiàn)行立法的混亂,防止一些國家機關(guān)和個人利用過時的或互相沖突的規(guī)章作為其違反或規(guī)避現(xiàn)行法律規(guī)范的借口或根據(jù),保障改革開放和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。清理意味著徹底整理和不間斷審查,包括對已過時效規(guī)章的清除和現(xiàn)行有效但經(jīng)審查不合法的規(guī)章的清除或修改。對已過時效的規(guī)章的清理,即審查已發(fā)布有哪些規(guī)章,并確定哪些規(guī)章已全部或部分失去效力,應(yīng)予全部或部分廢止;對現(xiàn)行有效的規(guī)章在行政機關(guān)內(nèi)部主動進(jìn)行合法性審查,修正與上位法律規(guī)范相抵觸之處;清除同一效力層級法律規(guī)范之間的不和諧或相互矛盾之處。(二)規(guī)章的審查目前我國對行政規(guī)章的審查過于單一,對行政規(guī)章效力的異議處理不實行司法審查,而只進(jìn)行行政審查。［９］（Ｐ５４）行政審查具有先天的內(nèi)在缺陷,使得審查程序不具有可操作性,以至于一些規(guī)定形同虛設(shè)。根據(jù)國務(wù)院頒行的《規(guī)章制定程序條例》,國家機關(guān)、社會團(tuán)體,企事業(yè)組織、公民認(rèn)為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以向國務(wù)院書面提出審查建議;認(rèn)為較大市的人民政府的規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸或者違反上位階法的規(guī)定的,也可以向本省、自治區(qū)人民政府書面提出審查建議。由于規(guī)章的制定機關(guān)是國務(wù)院各部門及地方各級人民政府,而規(guī)章的審查機關(guān)又是國務(wù)院及上一級地方人民政府,它背離了“任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官”的法學(xué)公理,其公正性和客觀性是可想而知的。建議成立專門的機關(guān)對規(guī)章進(jìn)行立法審查,以提高對規(guī)章的監(jiān)督效力。這方面韓國的經(jīng)驗值得借鑒。韓國的行政法規(guī)備案制度相對比較成熟,為了審議和調(diào)整政府的規(guī)制政策,綜合推進(jìn)規(guī)制審查、整改等事項,成立直屬的機制改革委員會。直屬于總統(tǒng)的機制改革委員會是行政立法的審查機關(guān),其職能、組織、表決機制、各委員的職能等事項都由《行政規(guī)制基本法》和《施行令》作出了明確的規(guī)定,具有相當(dāng)強的操作性。［１０］（P552)(三)實行直報主導(dǎo)地位系統(tǒng)論和網(wǎng)上直報本事報本自報系針對我國目前規(guī)章沖突解決機制程序復(fù)雜、耗時過長的情況,建議簡化上報層級和上報手續(xù),充分利用網(wǎng)絡(luò)的便利,實行網(wǎng)上直報。在規(guī)章沖突解決過程中,人民法院無須停止審判活動,除非案情重大,涉及的規(guī)章又至關(guān)重要。在法律中明確規(guī)定,