深化審批制度改革的幾點思考

深化審批制度改革的幾點思考

完善權力運行機制，有效防止濫用權力謀取個人利益。這是中國政府加入wto后，在不久的將來，它將繼續(xù)深化改革和開放，全面促進民主政治、市場經(jīng)濟和高等教育等領域的發(fā)展，加強黨的政治腐敗的重要任務。一、形成監(jiān)督、許可、服務的權力運行規(guī)制加強權力運行的制約機制,還需要成立規(guī)制改革委員會,全面清理行政規(guī)制手段,通過規(guī)制改革來深化審批制度改革?，F(xiàn)行審批制度改革存在以下局限性:首先是缺乏對政府規(guī)制職能的全面認識。改革審批制度需要全面認識政府的經(jīng)濟規(guī)制職能和社會規(guī)制職能。作為政府規(guī)制的重要手段,審批制度必然隨著政府行為模式向非規(guī)制型轉(zhuǎn)變而減少。但是,即使是非規(guī)制型政府,規(guī)制政策的制定依然是政府的一項重要職能。作為政府規(guī)制的重要手段,審批制度不可能完全取消。其次是審批改革只涉及部分規(guī)制手段,而忽略了其他規(guī)制手段?！靶姓?guī)制”(以下稱規(guī)制),是指中央或地方政府為實現(xiàn)特定的行政目的,限制企業(yè)和公民權利或增加企業(yè)和公民義務的法律、法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)和地方規(guī)章所規(guī)定的事項。行政規(guī)制包括以下幾類:一是處理申請類規(guī)制:由行政機關制定許可、認可、專利、執(zhí)照、承認、指定、認證、考試、檢查、鑒定、確認、證明等一定的必要條件和標準,并根據(jù)企業(yè)和公民的申請進行處理的行政處分或類似事項;二是行政處分與監(jiān)督類規(guī)制:為確保履行取消許可、登記義務、免除登記、報告義務、改正命令、確認、調(diào)查、管制、征收罰款等行政義務,行政機關給予的行政處分或監(jiān)督的事項;三是確定義務類規(guī)制:在雇傭義務、舉報義務、登記義務、報告義務、供給義務、培訓義務、禁止出資、禁止名義貸款及其它營業(yè)相關領域,賦予一定的作為或不作為義務的事項;四是有關限制企業(yè)和公民權利或增加其義務的其它行政行為(包括行政指導、行政勸告及其他事實行為)的事項。再次是現(xiàn)行審批改革基本上是政府內(nèi)部“自我搓澡”。沒有他人幫著搓,愛搓哪里搓哪里,愛搓多少搓多少。不少地區(qū)的一些部門想方設法拆卸、組裝原有的審批項目,在數(shù)字上做文章。于是“一分為二”,“一分為三”等對策層出不窮?，F(xiàn)行審批改革缺乏民間參與機制。為加強權力運行的規(guī)制機制,需要成立規(guī)制改革委員會,加強公共參與。建議在中央政府成立由政府、企業(yè)、學界等方面代表組成的規(guī)制改革委員會。由該委員會負責規(guī)制的登記或公布。各部委向規(guī)制委員會登記所管規(guī)制的名稱、內(nèi)容、依據(jù)和處理機構等,由規(guī)制改革委員會起草并公布已經(jīng)登記的規(guī)制事務目錄,如發(fā)現(xiàn)沒有按規(guī)定登記的規(guī)制,規(guī)制改革委員會可以向有關部委要求登記規(guī)制或要求提出廢除該規(guī)制的整改計劃。要實行規(guī)制有效期限的明示制度。遼寧省盤錦市大洼縣將23年前由遼寧省革命委員會頒發(fā)的《酒類專賣管理辦法》作為“整頓市場秩序”的依據(jù),保護遼河啤酒,以封殺外地啤酒。此種現(xiàn)象之所以存在,就因為政府規(guī)章的出臺沒有規(guī)定有效期限。通過規(guī)制改革,各部委要新制定或強化規(guī)制時,對沒有明確理由繼續(xù)保留的規(guī)制,應規(guī)定其有效期限,并通過規(guī)章等明確表示。規(guī)制的有效期限應是為實現(xiàn)規(guī)制目的所需要的最短的時間,原則上不超過五年。各部委行政首長在認為有必要延長規(guī)制的有效期限時,在有效期限期一年前,應向委員會提出審查要求。規(guī)制改革委員會認為有必要時,可以向有關部委提出撤消或改善或強化其規(guī)制的勸告。還要建立規(guī)制調(diào)查制度,規(guī)制談判制度,規(guī)制聽證制度和公眾參與補償制度。建議制定規(guī)制改革計劃,增強國際競爭能力。要重視規(guī)制成本效益分析。重視對規(guī)制成本和效益的審查是發(fā)達國家規(guī)制改革的重要經(jīng)驗之一。建立規(guī)制成本和收益比較分析制度:各部委的規(guī)制要先經(jīng)過規(guī)制改革委員會審查,并附加《規(guī)制成本及效益比較報告書》。規(guī)制影響分析書的內(nèi)容包括:規(guī)制的新制定或強化的必要性;規(guī)制目的實現(xiàn)的可能性;是否有其他代替手段及是否與現(xiàn)行規(guī)制重復;規(guī)制施行后,被規(guī)制方要負擔的成本和收益的比較分析;是否有限制競爭因素;規(guī)制內(nèi)容的客觀性和明確性;新設規(guī)制所需要的機構、人力和預算的支出等。建議建立規(guī)制狀況公開制度:美國政府從1979年開始每半年出版一次規(guī)章條例一覽表,出版時間為每年的11月份和5月份。該表列出估計經(jīng)濟影響一年超過1億的制定聯(lián)邦規(guī)章條例的活動。在韓國,建立了規(guī)制改革白皮書的出版和公布制度。每年3月31日之前,要出版并公布規(guī)制改革白皮書。白皮書包括的事項有:前一年年底的政府規(guī)制狀況;前一年政府規(guī)制改革的推進成果及其評價;其他與規(guī)制改革有關的事項。二、實行情報公開制度,保障公民權利完善權力運行機制還需要抓緊制定行政程序法和信息公開法,進一步實現(xiàn)政府工作程序和方式的法制化。行政程序法的基本原則是民主,公開,公正,正當,參與,復審,效率。行政程序法的基本制度涉及以下程序問題:行政規(guī)劃;起草,形式統(tǒng)一;協(xié)調(diào),征求意見;審查通過;批準,備案,公布;受理,表明身份;告知與說明理由;查詢,保密與回避;合議,審執(zhí)分離;格式化,順序;調(diào)查,聽證,復議,時限;司法審查等。行政程序必須體現(xiàn)民主原則,注重從保障公民民主權利的角度出發(fā),通過對行政主體職責、權限、行為方式的規(guī)范,對行政權力運行進行控制和監(jiān)督。行政法制改革還要求實現(xiàn)行政公平。行政機關在實施行政行為時要在程序上平等對待行政相對人各方,保障行政相對人程序上的使用權利。大力推進行政公開,將成為我國加入世界貿(mào)易組織后政府工作法制化改革的一個重要方面。政府信息和政務的公開化有利于提高行政相對人對行政機關的信任度,并使公民能夠監(jiān)督行政主體是否依法行政,從而幫助克服官僚主義。信息公開不僅是貿(mào)易經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,而且是當代各國政府在社會、政治、經(jīng)濟、文化和教育等全面發(fā)展方面保障公民權的一項基本義務。公民對政府和公共部門擁有的公共信息享有知情權。過去被認為屬于政府情報不予公開的許多所謂“內(nèi)部情報”或“保密情報”,如今已成為公民理應了解或知道的公共信息?！肮_透明”是許多國際公約和WTO規(guī)則所要求的內(nèi)容?！蛾P貿(mào)總協(xié)定1994》第3條關于“國民待遇”的條款要求信息提供的平等待遇。WTO的《政府采購協(xié)議》要求有關政府采購的法律、規(guī)章、程序和行為必須是透明的、公開的,以避免不公平競爭?！巴该髡币呀?jīng)成為許多國家的法律原則。美國的情報公開制度由一系列法律構成。美國1966年制定的《情報自由法》對1946年《行政程序法》關于行政機關因公共利益和正當理由拒絕公開情報的原則進行了修正。根據(jù)《情報自由法》,政府文件公開是原則,不公開才是例外。在不公開的例外情況下,政府負有舉證責任,且法院有權重新審理。1972年《咨詢委員會法》規(guī)定聯(lián)邦行政機關的咨詢委員會的組織、文件和會議等必須公開。1976年制定的《陽光下的政府法》進一步規(guī)定合議制行政機關的會議必須公開,公眾有權觀察會議,取得會議情報。1996年《電子情報自由法》對電子情報的檢索、公開、期限等問題都有具體規(guī)定。英國于1994年制定《政府情報公開實施報告》及其《解釋方針》,開始推行情報公開制度。1999年英國議會通過情報公開法案。英國于1994年制定《政府情報公開實施報告》及其《解釋方針》,開始推行情報公開制度。1999年英國議會通過情報公開法案。加拿大和澳大利亞于1982年制定《情報自由法》。許多國家的政務公開也都是先從地方上搞起來的。韓國于1996年制定《公共機關情報公開法》,該法于1998年1月1日開始實施。在此之前,地方公共團體已先后制定了許多情報公開條例。清州市議會于1991年制定《行政情報公開條例》,受到該市市長強烈反對。1992年經(jīng)大法院判決該條例合法。此后,至1997年6月,245個地方公共團體有178個制定了情報公開條例。日本的情報公開制度也是先從地方上搞起來的。日本于1999年5月制定《關于行政機關保有的情報公開的法律》,簡稱“情報公開法”。但是,此前從1982年4月山形縣金山鎮(zhèn)制定情報公開條例開始,至1988年3月,已有28個都道府縣、93個市鎮(zhèn)村制定了情報公