《對外貿(mào)易壁壘調(diào)查試行規(guī)則》解讀

《對外貿(mào)易壁壘調(diào)查試行規(guī)則》解讀

隨著發(fā)展中國家經(jīng)濟實力的增強，發(fā)達國家在世界經(jīng)濟中獲取利益的目的越來越難實現(xiàn)，通過貿(mào)易壁壘措施獲取經(jīng)濟利益，減少發(fā)展中國家的競爭壓力變得越來越普遍。1就我國而言,近年來,一些國家利用各種做法對進口或外來投資設置種種壁壘措施,已經(jīng)成為制約我國出口和對外投資發(fā)展的主要因素之一。2002年9月23日,原外經(jīng)貿(mào)部(現(xiàn)商務部,以下均稱商務部)發(fā)布了《對外貿(mào)易壁壘調(diào)查暫行規(guī)則》(下稱《暫行規(guī)則》)?！稌盒幸?guī)則》借鑒了歐共體的相關(guān)法律實踐。本文擬從比較法角度考察歐共體貿(mào)易壁壘調(diào)查法律實踐,據(jù)此分析《暫行規(guī)則》存在的不足,并提出完善我國貿(mào)易壁壘調(diào)查立法的若干建議。一、歐共體的tbr歐共體貿(mào)易壁壘調(diào)查立法始于1984年歐共體理事會制定的《關(guān)于特別針對不當商業(yè)做法強化共同商業(yè)政策的條例》,該條例通常被稱為“新商業(yè)政策工具”(NewCommercialPolicyInstrument,NCPI)。盡管NCPI被認為是“在非歐共體成員國市場上保護歐共體貿(mào)易利益的第一部歐共體法律”2,但實踐表明,NCPI并沒有取得預期效果。3鑒此,歐共體理事會于1994年12月發(fā)布了《貿(mào)易壁壘條例》(TradeBarrierRegulation,TBR),對NCPI做了重大修改。主要包括:實體方面,擴大了TBR的適用范圍,即從貨物貿(mào)易擴及到服務貿(mào)易與知識產(chǎn)權(quán)領域;以“貿(mào)易壁壘”取代“不當貿(mào)易做法”;新增“不利貿(mào)易影響”作為獨立的申請理由。程序方面,新增所謂之“第三套程序”,為歐共體企業(yè)提供救濟機會。4TBR從1996年1月1日起正式實施。歐共體理事會制定NCPI立法系受美國貿(mào)易法“第301條款”的啟發(fā)。歐共體認為,為“捍衛(wèi)共同體在有關(guān)國際機構(gòu),特別是關(guān)貿(mào)總協(xié)定中的合法權(quán)利”,“確保共同體在貿(mào)易政策的管理中能如同其貿(mào)易伙伴一樣迅速有效地采取行動”,“需要加強共同貿(mào)易政策,尤其是已有規(guī)則未能調(diào)整的領域”。5程序方面,NCPI首先旨在為私人投訴非歐共體成員國采取不當商業(yè)做法提供救濟途徑,以便為歐共體采取行動提供依據(jù)。其次,推動歐共體積極利用GATT爭端解決機制及根據(jù)GATT1947年第19條尋求補償。6從成員國與共同體關(guān)系看,NCPI旨在解決成員國與共同體在執(zhí)行共同商業(yè)政策方面的權(quán)限劃分。7應指出,自1996年起,歐共體推行了極具進攻性的市場進入戰(zhàn)略(MarketAccessStrategy),該戰(zhàn)略指出TBR是實現(xiàn)歐共體市場進入戰(zhàn)略的一種手段,8從而強化了TBR的公共政策指南與目標。實踐表明,TBR的實施情況要好于NCPI。9隨著對TBR的熟悉,其實施將日益頻繁,對于保障歐共體行使基于有關(guān)國際條約或協(xié)定項下有權(quán)獲得的權(quán)利或利益,影響有關(guān)國家的貿(mào)易政策與立法,擴大市場準入及強化市場競爭力將發(fā)揮更大作用。二、關(guān)于中國歐盟壁壘的立法比較研究(一)tbr:產(chǎn)品市場競爭意識對我國對外貿(mào)易的影響按TBR第1條規(guī)定,TBR旨在確保共同體行使國際貿(mào)易規(guī)則賦予的權(quán)利。其立法目的有二:第一,“對于對共同體市場造成影響的貿(mào)易壁壘作出反應,并消除由此造成的損害”;第二,“對于在非歐共體成員國市場上造成影響的貿(mào)易壁壘作出反應,并消除由此造成的不利貿(mào)易影響?！痹谶m用范圍上,TBR既適用于出口貿(mào)易,也適用于進口貿(mào)易,10但不否認側(cè)重的是前者。從法政策的角度看,“市場進入戰(zhàn)略”是TBR實踐的基本政策目標。該戰(zhàn)略表現(xiàn)為兩種形態(tài):第一種不妨稱為“消極市場進入戰(zhàn)略”,通過TBR第3條規(guī)定的“第一套程序”實施,即共同體產(chǎn)業(yè)提出調(diào)查申請。由于NCPI已經(jīng)規(guī)定了“第一套程序”,可以認為該戰(zhàn)略在TBR之前就已經(jīng)實施。第二種不妨稱為“積極市場進入戰(zhàn)略”,通過TBR第4條規(guī)定的“第三套程序”實施,11即共同體企業(yè)提出調(diào)查申請。從這個角度看,TBR取代NCPI是“市場進入戰(zhàn)略”內(nèi)涵獲得充實、實施手段得以增加的體現(xiàn)。我國《暫行規(guī)則》第1條規(guī)定,貿(mào)易壁壘調(diào)查立法旨在“消除國外貿(mào)易壁壘對我國出口貿(mào)易的影響,促進對外貿(mào)易的正常發(fā)展”。盡管該規(guī)則沒有針對不同申請人適用不同實體規(guī)則,但第5條關(guān)于不僅國內(nèi)產(chǎn)業(yè),而且國內(nèi)企業(yè)也可作為申請人的規(guī)定與TBR是一致的?？梢哉f,該規(guī)則的發(fā)布標志著我國外貿(mào)立法范式逐步實現(xiàn)從防御型立法到防御與進取并重型立法的轉(zhuǎn)換。在適用范圍方面,綜合《暫行規(guī)則》第1條及第3條,可以看出該規(guī)則只適用于出口貿(mào)易。鑒于在TBR實踐中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有關(guān)國家采取的貿(mào)易壁壘會對進口貿(mào)易造成消極影響,而且貿(mào)易自由化除了體現(xiàn)在出口貿(mào)易外也體現(xiàn)在進口貿(mào)易,相應地,貿(mào)易壁壘不僅影響出口貿(mào)易,也會影響進口貿(mào)易,因此不妨擴大該規(guī)則的適用范圍,但不排除著重于應對影響我國出口貿(mào)易的貿(mào)易壁壘。(二)實體規(guī)則的比較1.我國識別貿(mào)易壁壘的國際法依據(jù)比較TBR與《暫行規(guī)則》關(guān)于貿(mào)易壁壘的規(guī)定,可以發(fā)現(xiàn)二者既有共同之處,但區(qū)別也頗為明顯:第一,關(guān)于采取或支持貿(mào)易壁壘的主體。TBR第2條明確規(guī)定,采取或支持貿(mào)易壁壘的行為主體是“非歐共體成員國”(thirdcountry)。有學者解釋認為,有關(guān)貿(mào)易做法應可歸咎于“外國政府”,12國內(nèi)學者在評述TBR時也認為,“外國”是指非歐共體成員國的中央政府及其他公共機構(gòu)。13就《暫行規(guī)則》而言,第3條第1款規(guī)定,貿(mào)易壁壘是指“外國(地區(qū))政府實施或支持實施”的特定措施。所謂實施,即指行政當局直接采取的有關(guān)貿(mào)易措施;所謂支持實施,似應結(jié)合《服務貿(mào)易總協(xié)定》第1條第3款對“成員方的措施”的規(guī)定加以理解。第二,識別貿(mào)易壁壘的國際法依據(jù)。TBR第2條第1款規(guī)定,對貿(mào)易壁壘的識別離不開“有關(guān)國際貿(mào)易規(guī)則”。而《暫行規(guī)則》第3條規(guī)定,識別貿(mào)易壁壘的國際法依據(jù)是有關(guān)外國與我國共同參加的多邊貿(mào)易條約或簽訂的雙邊貿(mào)易協(xié)定。與TBR不同,《暫行規(guī)則》把規(guī)則體系作為了識別貿(mào)易壁壘的法律依據(jù)。隨著經(jīng)濟活動的相互融合,除專門性貿(mào)易條約或協(xié)定外,其他條約或協(xié)定也包含著豐富的國際貿(mào)易規(guī)則,這些規(guī)則似也可構(gòu)成識別貿(mào)易壁壘的國際法依據(jù)。按《暫行規(guī)則》第3條第1款第1項規(guī)定,識別貿(mào)易壁壘必須以相應的多邊貿(mào)易條約或協(xié)定作為國際法依據(jù)。但根據(jù)文義解釋,第2、3項所指的有關(guān)措施是否構(gòu)成貿(mào)易壁壘并不需要相應的國際法依據(jù),而純粹根據(jù)有關(guān)措施的效果,這兩項規(guī)定似有不妥。首先,有違背國際法之嫌,因為有關(guān)國家與我國間如果不存在條約或協(xié)定關(guān)系,則既不能互享權(quán)利亦無須互負義務,這正是TBR把存在約束歐共體與有關(guān)國家的“國際貿(mào)易規(guī)則”作為識別貿(mào)易壁壘之前提的原因。其次,與第2款之間存在沖突。貿(mào)易壁壘的表現(xiàn)有積極作為和消極不作為兩種形態(tài)。對于消極不作為,第3條第2款規(guī)定,其必須是違反了有關(guān)多邊貿(mào)易條約或雙邊貿(mào)易協(xié)定規(guī)定的義務。與此相應,第1款在判斷有關(guān)積極作為是否構(gòu)成貿(mào)易壁壘時也應遵循相應的國際法依據(jù),否則有違邏輯。《暫行規(guī)則》第3條第2、3項的規(guī)定可能是受所謂GATT/WTO“非違法之訴”實踐的啟發(fā)。實踐表明,歐共體委員會可以根據(jù)TBR針對構(gòu)成“非違法之訴”的情形開展調(diào)查,因為TBR第2條并非關(guān)注有關(guān)貿(mào)易做法是否“違反”有關(guān)國際貿(mào)易規(guī)則,而是根據(jù)有關(guān)國際貿(mào)易規(guī)則是否“有權(quán)采取行動”。但“非違法之訴”中“受到抵消或損害的利益”之生成是“有法可依”的,這里的“法”就是WTO諸協(xié)定。直言之,不存在沒有國際法依據(jù)的“非違法之訴”?！稌盒幸?guī)則》第3條第2、3項實際上隱含著以我國國內(nèi)法,甚至以純粹事實作為主張、行使權(quán)利的依據(jù),其蘊含的進取精神值得贊賞,而其是否合適卻值得商榷。由于調(diào)查程序直接針對外國政府,而非私人,因此我國在充分利用調(diào)查程序以維護我國的貿(mào)易利益的同時,也應該謹慎行事以避免不必要的貿(mào)易磨擦。第三,在貿(mào)易壁壘的表現(xiàn)形態(tài)方面,根據(jù)《暫行規(guī)則》的規(guī)定,貿(mào)易壁壘既可以表現(xiàn)為外國政府的積極作為,即直接采取或支持有關(guān)貿(mào)易壁壘,也可以表現(xiàn)為外國政府的消極不作為,即未履行有關(guān)條約義務。與此相比,TBR沒有明確把貿(mào)易壁壘分為積極作為與消極不作為兩類,從TBR第2條第1款的規(guī)定看,貿(mào)易壁壘似乎只有積極作為形式。不過,實踐中歐共體已經(jīng)突破了這一規(guī)定。2.“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的認定存在著《適用規(guī)則》第5條第2款的規(guī)定TBR與《暫行規(guī)則》在認定申請人方面存在著明顯區(qū)別:第一,TBR把產(chǎn)品或服務作為認定申請人的邏輯起點。TBR針對的產(chǎn)品或服務有三類,即與被訴貿(mào)易壁壘所針對的相同的產(chǎn)品或服務;類似的產(chǎn)品或服務;與其存在直接競爭關(guān)系的產(chǎn)品或服務。由于一國實施貿(mào)易壁壘根本上是為了阻礙外國產(chǎn)品或服務進入本國市場或削弱其競爭力,這決定了準確識別申請人的邏輯前提應該是確定產(chǎn)品或服務的范圍。相反,《暫行規(guī)則》并未首先確立有關(guān)產(chǎn)品或服務的識別規(guī)則,而直接規(guī)定作為申請人的國內(nèi)企業(yè)或國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是指“與被訴貿(mào)易壁壘涉及的產(chǎn)品生產(chǎn)或服務供應有直接關(guān)系的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)?！睆牡?條第2款中可以推定,有關(guān)產(chǎn)品或服務應“涉及被訴貿(mào)易壁壘”。但“涉及的”外延是什么?是否與TBR認定的產(chǎn)品或服務具有同一含義?誠然,有關(guān)部門可以憑借概念的不確定性保留自由裁量權(quán),但這既不利于申請人利用程序,也會產(chǎn)生歧義。第二,申請人種類。TBR規(guī)定了兩類申請人,即代表共同體產(chǎn)業(yè)的任何自然人、法人或不論是否具有法律人格的協(xié)會;代表一家或一家以上共同體企業(yè)的任何共同體企業(yè)或不論是否具有法律人格的協(xié)會?！稌盒幸?guī)則》第5條第1款也規(guī)定了兩類申請人,即國內(nèi)企業(yè)及代表國內(nèi)企業(yè)的自然人、法人或其他組織;國內(nèi)產(chǎn)業(yè)及代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的自然人、法人或其他組織。應注意,《暫行規(guī)則》第5條第2款沒有規(guī)定“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的具體含義。我們認為,《暫行規(guī)則》不妨借鑒我國《反傾銷條例》第11條對“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的界定。商務部《反傾銷調(diào)查立案暫行規(guī)則》中對“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”作了進一步解釋:《反傾銷條例》第11條所說的總產(chǎn)量占國內(nèi)同類產(chǎn)品全部產(chǎn)量“主要部分”的生產(chǎn)者,該“主要部分”是指“50%以上”;還規(guī)定:“申請人的產(chǎn)量占國內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量雖不足50%,但如果表示支持申請和反對申請的國內(nèi)生產(chǎn)者中,支持者的產(chǎn)量占支持者和反對者的總產(chǎn)量的50%以上,并且表示支持申請的國內(nèi)生產(chǎn)者的產(chǎn)量不低于同類產(chǎn)品總產(chǎn)量25%的,該申請應被視為代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出?！盩BR與《暫行規(guī)則》均既適用于貨物貿(mào)易,也適用于服務貿(mào)易。與前者中“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的內(nèi)涵與外延已相當完善不同,包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家,對服務貿(mào)易領域中“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的準確認定存在一定困難。15因此,我國應盡快完善服務業(yè)統(tǒng)計體系,否則,商務部在認定申請人是否滿足“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”要件時可能面臨困難。但即便借鑒了《反傾銷條例》的相關(guān)規(guī)定,《暫行規(guī)則》第5條對“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的規(guī)定也似乎缺乏實際價值。理由是:一方面,“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”不僅要證明其是有關(guān)產(chǎn)品或服務的“所有”生產(chǎn)者或提供者,或其產(chǎn)品占國內(nèi)或國內(nèi)某地區(qū)有關(guān)產(chǎn)品或服務總產(chǎn)量的“主要部分”,還要證明與被訴貿(mào)易壁壘涉及的產(chǎn)品生產(chǎn)或服務供應有“直接關(guān)系”;而“國內(nèi)企業(yè)”只要證明存在此種“直接關(guān)系”即可。兩相比較,“國內(nèi)企業(yè)”的認定標準顯然低的多。另一方面,該規(guī)則并未針對不同申請人區(qū)別對待,而一體適用該規(guī)則第3條。這至少在理論上會促使利害關(guān)系人規(guī)避以“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”,而以“國內(nèi)企業(yè)”名義提出申請,從而迫使商務部受理大量無關(guān)緊要的案件。盡管商務部可以決定不予立案,但審查過程將耗費大量資源,而大量申請被拒絕又會挫傷申請人的積極性,削弱立法的權(quán)威性?！稌盒幸?guī)則》出現(xiàn)上述紕漏的原因,可能是有關(guān)部門缺乏全面考察TBR“第三套程序”的設立背景及運作機制。有學者解釋了設立“第三套程序”的原因:從量的方面看,開拓非歐共體成員國市場不當然涉及共同體產(chǎn)業(yè)的整體利益;從質(zhì)的方面看,“第一套程序”規(guī)定的損害標準難以實現(xiàn)市場準入目的。16TBR設立“第三套程序”確實旨在使更多的生產(chǎn)者或提供者更容易地利用TBR程序?！暗谌壮绦颉北阌谠脑蛴卸?首先,TBR第4條第1款沒有規(guī)定共同體企業(yè)必須滿足某種量的條件;其次,“不利貿(mào)易影響”在程度上低于“損害”?；蛴腥速|(zhì)疑:這難道不會導致申請人濫用“第三套程序”,從而出現(xiàn)類似于《暫行規(guī)則》可能面臨的窘境?我們認為,TBR顯然注意到“第三套程序”可能帶來的風險,因而設置兩個“安全閥”:第一,根據(jù)第4條第1款規(guī)定,共同體企業(yè)提起申請所針對的貿(mào)易壁壘必須是有關(guān)多邊或復邊貿(mào)易協(xié)定包含的國際貿(mào)易規(guī)則賦予行動權(quán)的,否則不予受理,即共同體企業(yè)不能根據(jù)雙邊協(xié)定提出申請。17第二,按TBR第2條第4款規(guī)定,共同體企業(yè)所受“不利貿(mào)易影響”必須對歐共體或歐共體某一地區(qū)的經(jīng)濟或某一經(jīng)濟部門具有重大影響,否則也不予受理。正是由于這兩個“安全閥”,歐共體始能既促進申請人運用TBR程序,又避免TBR程序被濫用。根據(jù)本文作者對1996-2000年間歐共體委員會受理的18起案件的考察,有15起案件的申請人都是行業(yè)協(xié)會,只有3起案件是由個別共同體企業(yè)提出申請18。與其同時,申請人在其中16起案件中援用了“第三套程序”,純粹根據(jù)“第一套程序”提起申請的只有兩起。19顯然,TBR客觀上實現(xiàn)了“第三套程序”的質(zhì)的規(guī)定性與“第一套程序”的量的規(guī)定性的有效結(jié)合。反觀《暫行規(guī)則》,該規(guī)則似乎注意到TBR“第一套程序”的不足,因而不僅第2條第1款第1項采取的是“行為標準”,而且第2項采取的也是程度較低的“阻礙或限制標準”。至于第3項,盡管采取的是“損害標準”,但該項規(guī)定針對的是產(chǎn)品或服務進入一國關(guān)境后的競爭力問題,并不直接涉及進出口。就WTO諸協(xié)定而言,目前對這一問題的約束從范圍與程度看都頗為有限,主要體現(xiàn)于GATS第17條及TRIPs第40條。我們認為,在實踐中,即便證明有關(guān)國家針對進入該國的我國產(chǎn)品或服務實施貿(mào)易壁壘并對其競爭力造成的消極影響達到“不合理的損害”存在困難,也仍有可能繞過“損害標準”轉(zhuǎn)而援引第2項規(guī)定,因為產(chǎn)品競爭力與市場準入間具有密切聯(lián)系?？傊?第3項確立的“損害標準”不太可能明顯增大提出申請的難度。鑒于該規(guī)則同樣規(guī)定有類似于“共同體產(chǎn)業(yè)”條件的“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”條件,因此有必要設立類似TBR“第三套程序”的程序。但由于沒有針對不同申請人規(guī)定不同的實體規(guī)則,所以這可能會使商務部陷入困境。完善上述不足有兩個方案:其一,對“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”再作擴大解釋,以使更多國內(nèi)企業(yè)得以“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”名義提出申請,從而使其具有類似于TBR“第三套程序”的功能。其二,保留國內(nèi)企業(yè)作為單獨申請人,但針對不同申請人規(guī)定不同實體規(guī)則,并設置必要的“安全閥”。比較而言,第一種方案簡便易行。TBR的實踐也表明,鮮有以共同體企業(yè)名義援引TBR程序的,這表明“第三套程序”的真正創(chuàng)新并非在于規(guī)定共同體企業(yè)有權(quán)援引TBR程序,而在于規(guī)定較低的實體標準,從而間接為共同體產(chǎn)業(yè)援引TBR程序提供方便。第三,“共同體產(chǎn)業(yè)”也包括被訴貿(mào)易壁壘所針對之產(chǎn)品的消費者或加工者,或服務的消費者或使用者。這些生產(chǎn)者或提供者的產(chǎn)品或服務與被訴貿(mào)易壁壘所針對的產(chǎn)品或服務既不相同,亦非類似,也不存在直接競爭關(guān)系。允許此類生產(chǎn)者或提供者作為申請人的原因是TBR同時適用于出口貿(mào)易與進口貿(mào)易。就我國而言,《暫行規(guī)則》第5條第2款規(guī)定申請人應該與被訴貿(mào)易壁壘涉及的產(chǎn)品生產(chǎn)或服務供應具有“直接關(guān)系”。由于該規(guī)則只適用于出口貿(mào)易,所以上述TBR所指的有關(guān)產(chǎn)品的消費者或加工者,或服務的消費者或使用者,實際上很難納入申請人范圍。(三)比較程序規(guī)則1.優(yōu)化程序利益在提出申請方面,TBR第5條第1款規(guī)定必須提交書面申請,而且必須向歐共體各成員國分別送交申請書副本。關(guān)于申請書的內(nèi)容,除根據(jù)第3條第2款及第4條第2款的規(guī)定應該包含證明存在損害或不利貿(mào)易影響的充分證據(jù)外,TBR沒有作詳細規(guī)定。與TBR相比,《暫行規(guī)則》對申請的形式要件作了詳細規(guī)定(第6、7條)。與TBR僅籠統(tǒng)規(guī)定申請人必須證明貿(mào)易壁壘的存在與相應的后果不同,《暫行規(guī)則》一方面使申請人在準備資料方面有了針對性,另一方面,在申請書內(nèi)容方面又有靈活性。即申請書必須以書面形式提交,且須“盡可能”包括相關(guān)內(nèi)容;未能提供有關(guān)證據(jù)材料的,只須“以書面形式說明理由”。審查立案方面,TBR第5條第4款規(guī)定,委員會應盡快作出決定。但應申請人請求,或委員會與申請人達成協(xié)議可以延長,以便申請人提供補充性信息,供委員會做充分評估?？梢?如果申請人不提出請求,或委員會與其未達成協(xié)議,委員會必須按期限作出決定。這表明TBR較為重視申請人的程序利益,這無疑會鼓勵申請人利用TBR程序。TBR與《暫行規(guī)則》都規(guī)定了撤回程序?！稌盒幸?guī)則》第8條規(guī)定,申請人在商務部作出立案決定前可以撤回申請。TBR第5條第2款規(guī)定,申請人可以撤回申請,委員會可以據(jù)此終止程序,但終止程序不符合共同體利益的除外。不過,二者的有關(guān)規(guī)定似乎都有所不足,就TBR而言,其沒有規(guī)定一旦申請人撤回申請而委員會認為終止程序不符合共同體利益,則委員會以何名義繼續(xù)進行程序,因為TBR沒有授權(quán)委員會自行立案調(diào)查。就《暫行規(guī)則》而言,申請人撤回申請時無須說明理由。然而,為直接利害關(guān)系人提供救濟途徑并非是立法唯一目的,所以,申請人任意撤回申請不僅會影響其所屬產(chǎn)業(yè)利益,也可能波及其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。為實現(xiàn)尊重申請人意思表示并維護國家利益計,不妨規(guī)定申請人可以在商務部作出立案決定前撤回申請,但撤回行為不影響商務部自行立案調(diào)查,并不影響商務部利用已經(jīng)獲得的證據(jù)材料。2.調(diào)查程序應當是結(jié)構(gòu)性權(quán)利關(guān)于調(diào)查方法,TBR與《暫行規(guī)則》的區(qū)別主要體現(xiàn)在兩個方面:第一,關(guān)于使用聽證程序?！稌盒幸?guī)則》第19條規(guī)定,商務部可采用問卷、聽證會等方式向利害關(guān)系人了解情況,進行調(diào)查。顯然,利害關(guān)系人不享有利用聽證程序的法定權(quán)利。與此不同,TBR重視聽證程序的使用。TBR第8條第1款規(guī)定,委員會可以為有關(guān)當事人舉行聽證會。如果利害關(guān)系方在規(guī)定期限內(nèi)提交書面請求,表明其是調(diào)查程序結(jié)果的主要利害當事人,則應該舉行聽證會。如果主要利害關(guān)系人提出請求,則委員會應該與其會面,以便后者提出反對意見。這些都有利于委員會聽取利害關(guān)系人的意見。TBR與《暫行規(guī)則》都規(guī)定可以從事域外調(diào)查,但二者規(guī)定有所不同。TBR第8條第2款b項規(guī)定,如有必要,委員會應該正式通知有關(guān)外國政府;后者在合理時間沒有提出反對意見的,委員會應該在該國境內(nèi)開展調(diào)查。照此看來,只要外國政府不明確予以反對,委員會就有權(quán)開展調(diào)查。但委員會能否把未明確提出反對意見視為默示同意?與此不同,《暫行規(guī)則》第19條第2款規(guī)定,商務部認為必要時,可在征得有關(guān)國家政府同意后派出工作人員赴該國調(diào)查取證。所謂征得“同意”似應理解為征得“明示同意”,而非“默示同意”,因為這體現(xiàn)了我國對有關(guān)國家管轄權(quán)的尊重,也有利于有關(guān)國家提供配合。但應注意,這一規(guī)定是否會因為外國惡意拒絕同意而喪失實益,尚有待于實踐檢驗。因此,應該密切關(guān)注TBR第8條第2款b項的實踐情況。中止或終止調(diào)查程序方面,《暫行規(guī)則》的規(guī)定相當詳細。第22條規(guī)定,中止調(diào)查程序情形包括有關(guān)國家承諾在合理期限內(nèi)取消或調(diào)整該措施,或承諾在合理期限內(nèi)向我國提供適當貿(mào)易補償,或承諾履行貿(mào)易條約或貿(mào)易協(xié)定的義務,或存在商務部認為可以中止調(diào)查的其他情形。終止調(diào)查程序的情形有三種:(1)申請人申請終止(第24條);(2)法定終止(第25條);(3)自由裁量終止(第26條)。TBR僅在第11條作了合并規(guī)定:如果調(diào)查程序的結(jié)果表明,根據(jù)共同體利益,已經(jīng)不需要采取任何行動,調(diào)查程序可以根據(jù)第14條之規(guī)定予以終止;如果有關(guān)國家采取的措施是令人滿意的,根據(jù)共同體利益,已經(jīng)不需要采取行動,則調(diào)查程序可以根據(jù)第14條之規(guī)定予以中止。不過,中止調(diào)查程序并不意味著貿(mào)易壁壘實際地被取消或消極后果實際地被消除,因為貿(mào)易壁壘實施國不過作了有關(guān)“承諾”而已,受害國應該監(jiān)督有關(guān)承諾的實際履行。對此,《暫行規(guī)則》第23條規(guī)定,有關(guān)國家未在合理期限內(nèi)履行所作承諾的,商務部可以恢復調(diào)查。對“未履行”宜作廣義解,即包括有關(guān)國家取消承諾、不及時或不充分履行承諾,或存在表明其無意履行承諾的其他表示。TBR也十分重視對被訴貿(mào)易壁壘實施國所作承諾實施情況的監(jiān)督,第11條第2款b項特別規(guī)定,可以要求有關(guān)國家定期提供資料,以利監(jiān)督;必要時,進行核查。3.程序監(jiān)督機構(gòu)(1)委員會的檢查在受理申請方面,TBR第5條第3款規(guī)定,只要委員會認為申請人提供的證據(jù)不足以要求啟動調(diào)查程序,應該就此通知申請人。第8條第1款規(guī)定,即使申請人提供的證據(jù)足夠充分,但如果不符合共同體利益,委員會仍可能決定不啟動調(diào)查程序?？梢?委員會在立案階段頗具自由裁量權(quán)。在調(diào)查階段,如前所述,利害關(guān)系方享有聽證權(quán)、會見權(quán),特別是對委員會所掌握的信息的核查權(quán)。正是通過行使這些權(quán)利,利害關(guān)系方對委員會的調(diào)查行為可以實施比較全面的過程監(jiān)督。在決定采取救濟措施方面,TBR第14條規(guī)定的監(jiān)督措施相當豐富。第2款規(guī)定,委員會應該把有關(guān)決定草案提交給由成員國代表組成的咨詢委員會進行討論,委員會作出決定時可以考慮該機構(gòu)的意見;第3款規(guī)定,委員會必須把有關(guān)決定向成員國通報,成員國有權(quán)在十天內(nèi)向理事會提出異議;第4、5款規(guī)定,應一成員國請求并經(jīng)特定多數(shù)票(QualifiedMajority)通過,理事會可以修改委員會的決定草案;理事會未在成員國提起請求后三十天內(nèi)作出異議裁決的,委員會的決定開始生效。必須承認,《暫行規(guī)則》缺乏有效的過程監(jiān)督機制,盡管該規(guī)則規(guī)定了相應的信息披露及程序參與規(guī)則,但范圍及內(nèi)容均很有限,不利于利害關(guān)系方對調(diào)查程序?qū)嵤┻^程監(jiān)督。缺乏過程監(jiān)督機制還隱含著風險,即:根據(jù)第29條第1款規(guī)定,商務部可以通過雙邊蹉商達成協(xié)議。如果有關(guān)雙邊協(xié)議損害了我國根據(jù)有關(guān)國際條約或協(xié)定享有的權(quán)利,在商務部獨家負責實施該規(guī)則情況下,如何對此實施過程監(jiān)督?商務部有必要就此建立必要的內(nèi)部監(jiān)督機制,以避免承擔不必要的法律與政治風險。(2)完善我國的司法救濟規(guī)則TBR與《暫行規(guī)則》在為申請人提供事后救濟方面存在明顯差別。就TBR而言,申請人可以根據(jù)《歐共體條約》第173條的規(guī)定,對委員會提起撤銷之訴。此外,申請人還可以分別根據(jù)該條約的有關(guān)規(guī)定,對委員會提起不作為之訴、損害賠償之訴,或通過成員國法院請求歐共體法院作出先決裁定。盡管NCPI時期只發(fā)生過一起申請人對委員會提起不作為之訴的案件,20TBR實踐至今則未發(fā)生此類案件,但司法審查所具有的“安全閥”作用不可否認。與此不同,《暫行規(guī)則》沒有規(guī)定任何救濟權(quán)。對此,我們認為,不妨參照《反傾銷條例》第53條,明確規(guī)定申請人的行政復議權(quán)。至于司法救濟權(quán),由于商務部的具體行政行為明顯不屬于《行政訴訟法》第11條第1款所列具體行政行為之一,因此申請人能否享有訴權(quán)必須取決于其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。但應指出,無論如何申請人都不能根據(jù)《暫行規(guī)則》獲得訴權(quán),因為該規(guī)則不屬于該法第11條第2款所指的“法律、法規(guī)”。為此,有關(guān)部門應該抓緊完善該規(guī)則,爭取由國務院以法規(guī)形式正式發(fā)布,如此申請人才可能獲得訴權(quán)。鑒于最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》(下稱《司法解釋》)對審理反傾銷行政案件作了詳細規(guī)定,建議可以借鑒這一司法解釋規(guī)定司法救濟權(quán)。但按《反傾銷條例》第53條,申請人不能針對商務部作出不予立案的決定提起行政訴訟。這一規(guī)定有其理論依據(jù),因為一些學者認為政府對于是否提起反傾銷調(diào)查應該具有自由裁量權(quán)。21傳統(tǒng)國際法認為私人不構(gòu)成國際法主體,因而在國際法庭上只能由主權(quán)國家代表其國民。22筆者不否認政府的自由裁量權(quán),但自由裁量權(quán)與司法救濟權(quán)并不當然地相互排斥,即使特殊情形下貿(mào)易壁壘調(diào)查確有可能違反整體貿(mào)易利益,甚至國家利益,立法也可以通過規(guī)定公共利益條款加以解決,或把訴諸司法救濟的法定理由控制在程序?qū)彶??？傊?未來貿(mào)易壁壘調(diào)查立法似應規(guī)定申請人對商務部根據(jù)現(xiàn)行《暫行規(guī)則》第9、25、26、27條規(guī)定作出的決定不服的,可以提起行政訴訟。4.第三,實現(xiàn)機制上的平衡不論是TBR還是《暫行規(guī)則》,申請人都是貿(mào)易壁壘調(diào)查程序的主要利用人。有學者認為,TBR就是歐共體委員會推行“以企業(yè)為導向的市場開放政策”(Business-orientedMarketOpeningPolicy)的實施工具。24更有學者認為,私人是歐共體與有關(guān)國家簽訂的國際貿(mào)易協(xié)定的“真正守護神”(realguardian)。25《暫行規(guī)定》第4條所蘊含的鼓勵私人申請人利用調(diào)查程序的意圖也極為明顯。可以認為,充分發(fā)揮私人作用是貿(mào)易壁壘調(diào)查立法實現(xiàn)機制的基本特點。同時,由于貿(mào)易壁壘調(diào)查立法涉及國家間貿(mào)易關(guān)系,國家往往會從貿(mào)易戰(zhàn)略,甚至國家利益角度處理具體問題,這就不免造成整體利益與個體利益的沖突。誠然,在兩種利益出現(xiàn)沖突時強調(diào)國家利益優(yōu)先有其正當性,但既然立法確立了以充分發(fā)揮私人作用為基本特點的實現(xiàn)機制,那么就應該考慮并尊重申請人的利益,因為“激勵機制是經(jīng)濟法律效益功能的實現(xiàn)途徑”。26缺乏恰當?shù)募顧C制,至少是保護機制將阻礙私人積極利用調(diào)查程序。對于TBR和《暫行規(guī)則》來說,如何在維護整體貿(mào)易利益與維護申請人利益間實現(xiàn)平衡,以最好地發(fā)揮立法功能都是大課題。從TBR角度看,TBR“序言”指出只有在“共同體利益”要求(callfor)時共同體才實施干預,這就表明委員會在決定是否采取有關(guān)行動方面頗為重視公共利益的維護,然而,如何權(quán)衡“共同體利益”中的具體利益,特別是如何權(quán)衡申請人的利益與共同體一旦開展調(diào)查并采取貿(mào)易救濟行動時可能面臨的外交壓力或經(jīng)濟報復,TBR則未做規(guī)定。就實在法而言,TBR與《暫行規(guī)則》都包含著損害申請人利益的可能性,比如從TBR第8條第1款可以推斷,即便申請人提供的證據(jù)足夠充分,委員會仍可以不啟動程序?！稌盒幸?guī)則》第25條第2項規(guī)定,如果有關(guān)國家已向我國提供適當貿(mào)易補償,商務部應當終止調(diào)查。實踐中,有關(guān)外國可能在被訴貿(mào)易壁壘針對之貿(mào)易領域外的其他貿(mào)易領域提供補償,以此為條件繼續(xù)實施有關(guān)貿(mào)易壁壘。如果我國無原則地接受這種補償,則將會挫傷申請人的積極性。5.tbr的解決方式GATT/WTO創(chuàng)設的多邊爭端解決機制是國際爭端解決機制領域內(nèi)的重大發(fā)展,它所倡導的“以規(guī)則為導向”而非“以權(quán)力為導向”的糾紛解決理念對于維護多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定、有序與公正極為重要。但多邊爭端解決機制的效率乃至權(quán)威性在許多情況下面臨挑戰(zhàn),GATT時期尤為突出。在WTO體制下,“反向一致”等規(guī)則雖然極大地提高了爭端解決機制的效率,但也未完全解決案件審理過程冗長的問題。其原因是,WTO對整體正義即確保多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定、有序與公正的關(guān)注,更甚于個別正義,即解決具體貿(mào)易糾紛。但對于具體貿(mào)易爭端的當事方來說,對個別正義的追求卻甚于整體正義。各國在解決貿(mào)易壁壘爭端方面采取的不同方法實際上體現(xiàn)了有關(guān)國家在處理整體正義與個別正義關(guān)系方面的差別。就TBR而言,按第11條第2款c項規(guī)定,解決貿(mào)易壁壘爭端的最適當方法是達成雙邊協(xié)議。為盡快達成雙邊協(xié)議,不排斥威脅訴諸多邊爭端解決機制,甚至施加經(jīng)濟與政治壓力,這體現(xiàn)了歐共體對個別正義的追求。另一方面,如果無法達成協(xié)議,第12條規(guī)定,歐共體必須履行其承擔的國際義務,特別是根據(jù)有關(guān)爭端解決機制,主要是WTO爭端解決機制規(guī)定的爭端解決程序項下的義務。如果訴諸國際爭端解決機構(gòu),并被授權(quán)采取相應措施,則必須符合該爭端解決機構(gòu)的建議。顯然,支持在多邊爭端解決機制內(nèi)解決爭端體現(xiàn)了對整體正義的尊重?？傊?TBR主張并實踐的是一種“以解決問題為導向”與“以規(guī)則為導向”二者相結(jié)合的糾紛解決理念。與此類似,《暫行規(guī)則》第29條規(guī)定:“如果商務部認定存在貿(mào)易壁壘,則視情況采取如下措施:(一)進行雙邊磋商;(二)啟動多邊爭端解決機制;(三)采取其他適當?shù)拇胧??！辈环良僭O通過雙邊蹉商達成雙邊協(xié)議是我國解決貿(mào)易壁壘爭端的優(yōu)先選擇。但如何有效地通過蹉商達成雙邊協(xié)議,以避免訴諸多邊爭端解決機制?我們認為,可以結(jié)合使用兩種策略:第一,鑒于“正義不僅要實現(xiàn),而且要以看得見的方式實現(xiàn)”,調(diào)查程序應該保持必要的開放與透明,允許并支持有關(guān)國家適當?shù)貐⑴c程序過程,以便增強共識,為達成雙邊協(xié)議奠定基礎。第二,施加必要的法律、政治或經(jīng)濟壓力,如訴諸多邊爭端解決機制,以促使有關(guān)國家與我國達成雙邊協(xié)議。不難看出,多邊爭端解決機制實際指的就是WTO爭端解決機制,但“其他適當?shù)拇胧睘楹沃?則不甚明確。理論上說,“其他適當?shù)拇胧卑▋深?第一,我國采取的單邊措施;第二,中外貿(mào)易條約或協(xié)定確立的其他爭端解決機制。鑒于單邊主義不符合我國對外貿(mào)易政策與法律實踐,“其他適當?shù)拇胧睉撝傅氖侵型赓Q(mào)易條約或協(xié)定確立的有關(guān)爭端解決機制。三、完善中國貿(mào)易壁壘調(diào)查立法的基本原則和規(guī)則設計(一)貿(mào)易規(guī)則的要求1.整體利益與個體利益相結(jié)合的原則。即指貿(mào)易壁壘調(diào)查立法不僅是為了維護我國國際貿(mào)易的整體利益,同時也包含著保護申請人的具體利益,二者誠然有輕重緩急之分,但并不相互排斥。這一原則既應體現(xiàn)于程序規(guī)則,也應體現(xiàn)于實體規(guī)則。2.善意遵守有關(guān)國際規(guī)則及充分實現(xiàn)有關(guān)國際貿(mào)易規(guī)則賦予的權(quán)利與利益的原則。即通過消除貿(mào)易壁壘,實現(xiàn)市場進入戰(zhàn)略,以更有效率的方式實現(xiàn)有關(guān)國際貿(mào)易規(guī)則賦予的權(quán)利與利益,不應照搬多邊貿(mào)易的有關(guān)規(guī)則。與此同時,貿(mào)易壁壘調(diào)查立法及執(zhí)法也應該是善意的,無視多邊貿(mào)易規(guī)則,動輒威脅采取單邊措施的貿(mào)易壁壘調(diào)查立法不僅損害多邊貿(mào)易體制的有序與公正,也難以有效地利用多邊爭端解決機制,甚至違反多邊貿(mào)易法律規(guī)則。3.程序公開與程序參與原則。由于貿(mào)易壁壘調(diào)查立法的基本目的,即消除貿(mào)易壁壘造成的消極效果,具有明顯的“以解決問題為導向”的特點,因此,強調(diào)貿(mào)易壁壘調(diào)查程序的公開以及利害關(guān)系人的程序參與,對于以較快速度、較低成本解決貿(mào)易壁壘爭端至關(guān)重要。4.“以解決問題為導向”與“以規(guī)則為導向”相結(jié)合的原則?！耙砸?guī)則為導向”是維持多邊貿(mào)易體制有序性與公正性的基本保障。同時,貿(mào)易壁壘調(diào)查立法又具有明顯的“以解