清末中央教育行政管理體制的形成

清末中央教育行政管理體制的形成

1905年教育部的成立是清政府中央行政體制的重大調(diào)整和新協(xié)議簽署過程中學(xué)校體制的重要組成部分。盡管外務(wù)部、商部、巡警部設(shè)立于前,整個內(nèi)閣官制變更于后,它的問世沒有石破天驚的轟動,卻顯示在西學(xué)東漸的促動下,清朝統(tǒng)治集團(tuán)被時代潮流裹脅,向著近代政治形式邁進(jìn)一步,為我國近代教育行政管理體制奠定了基礎(chǔ)。更為重要的是,與新事新設(shè)的外、商、巡三部不同,學(xué)部雖然面向新式學(xué)堂,卻由舊體制脫胎而出,其誕生歷程的一波三折,相當(dāng)?shù)湫偷胤从吵鼋袊鐣屡f體制轉(zhuǎn)換的艱難曲折,即使這種變革只是發(fā)生于政體范圍之內(nèi)。(一)成為中央教育行政機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位學(xué)部的創(chuàng)建,是中國歷史上首次出現(xiàn)正式、獨(dú)立和專門的中央教育行政機(jī)構(gòu)建制。在此之前的二千多年,歷代王朝的政治架構(gòu)中,始終沒有一個具有統(tǒng)管全國各級各類學(xué)校權(quán)力功能的專職中央教育行政機(jī)關(guān)。清代中央集權(quán)體制號稱完善,國家一級的教育管理職能主要分屬禮部與國子監(jiān)。這兩個機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系對近代中央教育行政部門的產(chǎn)生有著明顯的制約作用。就教育行政而言,國子監(jiān)僅僅負(fù)責(zé)中央官學(xué),只因收取各省舉薦的學(xué)生而與地方官學(xué)發(fā)生聯(lián)系。禮部則是清政府管理全國教育事務(wù)的主要職能部門。但下設(shè)四個清吏司中,只有儀制司職能的一部分,是管理與學(xué)校、科舉有關(guān)的事宜。1概言之,清中葉前中央教育行政的特征有二:其一,所有運(yùn)作均圍繞科舉進(jìn)行。所謂管理,不是直接面對學(xué)校,而是通過科舉考試間接影響于學(xué)校。其二,管理職能由兩個相關(guān)部門分掌,作用互有重疊。而就全國教育事務(wù)而言,其權(quán)限又都只是部分覆蓋。禮部管轄范圍雖然較寬,也不能完全囊括。其根本原因,在于教育行政受制于政治體制和教育體系。在皇權(quán)與科舉的夾縫中,教育只是禮教的一部分。清中葉后,經(jīng)過白蓮教和太平天國兩次社會大震蕩,舊學(xué)教育體系分崩離析,不僅書院和社學(xué)、義學(xué)多數(shù)停廢,各級官學(xué)也形同虛設(shè)。在兩次鴉片戰(zhàn)爭的沖擊下,西學(xué)東漸的潛流逐漸滲入中國社會。1862年京師同文館設(shè)立后,清政府的中央和地方各部門為適應(yīng)洋務(wù)新政需求,陸續(xù)興建了一批專業(yè)學(xué)堂和軍事學(xué)堂,實行對口管理,不受禮部、國子監(jiān)管轄,負(fù)責(zé)新政事務(wù)的總理衙門事實上成為兼管新式學(xué)堂事務(wù)最多的中央機(jī)構(gòu)。不過,新式學(xué)堂大多屬于專門性質(zhì),缺乏統(tǒng)一完整的體系,總理衙門雖然負(fù)責(zé)較多,卻并非專門統(tǒng)轄機(jī)構(gòu),其內(nèi)部甚至沒有專職負(fù)責(zé)教育的屬官。新式教育的有限發(fā)展,尚未達(dá)到非設(shè)立中央教育行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理不可的程度。而咸同以后各地恢復(fù)舊學(xué)書院,新舊教育交雜,新舊衙門并存,成為這一時期教育行政的顯著特點。戊戌時期中央教育行政機(jī)構(gòu)的改革,一方面與新式教育的發(fā)展相聯(lián)系,另一方面則受到政體變革進(jìn)程全局的制約。而在晚清政治與社會變革中,上接變官制改政體,下聯(lián)廢科舉興學(xué)校育人才,中央教育行政的改革處在關(guān)鍵的焦點位置。梁啟超非常敏銳地看到了這一點,他一針見血地指出:“吾今為一言以蔽之曰:變法之本,在育人才;人才之興,在開學(xué)校;學(xué)校之立,在變科舉;而一切要其大成,在變官制。”2為此,變革中央教育行政的每一步努力,都伴隨著激烈而復(fù)雜的矛盾沖突。維新派一開始就把改官制作為重要目標(biāo)。1898年初,在被視為維新派綱領(lǐng)的《應(yīng)詔統(tǒng)籌全局折》中,康有為提出設(shè)制度局作為指導(dǎo)全國變法的中樞機(jī)構(gòu),凡經(jīng)制度局討論制定的新政事宜,都交給下設(shè)的12局執(zhí)行,其中就有學(xué)校局。在12新政局中,學(xué)校局位列第三,與維新派對變法強(qiáng)國步驟的認(rèn)識相一致。其職責(zé)是建立學(xué)堂系統(tǒng),并作為專門的中央教育行政機(jī)構(gòu)實施統(tǒng)一管理。康有為認(rèn)為這已“非禮部所能辦,宜立局而責(zé)成焉”3。這一方案,其實是對清政府中央行政體制變相的全面改革。表面上看,原有六部并未裁撤變動,但實際上是另立新的中央行政架構(gòu),六部的作用明存實亡。只是為了避免觸動舊體制引起太大震蕩,而將人事上不動老臣,多用新進(jìn)小臣的方針施諸制度,以換取既得利益集團(tuán)的妥協(xié)讓步或默許。因此,在西方人看來,12局就是12部,學(xué)校局便被譯成教育部。4軍機(jī)處和總理衙門的大臣們意識到設(shè)制度局將動搖整個中央政體,直接威脅他們手中的大權(quán),聲稱:“‘開制度局,是廢我軍機(jī)也。我寧忤旨而已,必不可開。’王文韶曰:‘上意已定,必從康言,我全駁之,則明發(fā)上諭,我等無權(quán)矣。不如略敷衍而行之?！?從1898年3月至7月2日,盡管光緒帝再三催促,總署或托故敷衍,或借名“變通”,最終完全否定設(shè)制度局之議。學(xué)校局作為制度局的下設(shè)機(jī)構(gòu),難逃胎死腹中的厄運(yùn)。然而,就在否定制度局的第二天,軍機(jī)處和總理衙門奏復(fù)了拖延長達(dá)兩年之久的設(shè)京師大學(xué)堂之議,并提出“簡派大臣中之博通中外學(xué)術(shù)者一員,管理京師大學(xué)堂事務(wù),即以節(jié)制各省所設(shè)之學(xué)堂?！贝嗽O(shè)想始于1896年10月盛宣懷的《條陳自強(qiáng)大計疏》,他預(yù)計政府如能批準(zhǔn)李端的《請推廣學(xué)校折》,大力興學(xué),將出現(xiàn)“學(xué)校如林”的興旺局面,教育管理非禮部所能獨(dú)力承擔(dān),因而建議:“特簡通知時務(wù)學(xué)行俱懋之大臣專司學(xué)政,會同禮、兵二部,提挈綱領(lǐng),一新海內(nèi)之觀聽”。6這是目前所見清政府官方文件中關(guān)于設(shè)管學(xué)大臣的最早提議,只是舊制的禮、兵二部也參與學(xué)堂的管理,與后來實行的新事新管有所不同。耐人尋味的是,軍機(jī)處和總理衙門以此為設(shè)學(xué)校局的替代,與其說是對維新派的讓步,毋寧視為老謀深算的狡計,也就是王文韶“略敷衍”之策的具體實施。在光緒帝的同意下,孫家鼐成為第一任管學(xué)大臣。京師大學(xué)堂的創(chuàng)辦和管學(xué)大臣的設(shè)置,在近代教育行政史上具有界標(biāo)的意義。管學(xué)大臣不僅管轄京師大學(xué)堂,而且“節(jié)制各省所設(shè)之學(xué)堂”?！毒煷髮W(xué)堂章程》第1章第2節(jié)規(guī)定:各省學(xué)堂皆當(dāng)歸大學(xué)堂統(tǒng)轄”。7這就明確了京師大學(xué)堂兼有統(tǒng)領(lǐng)全國新式教育的行政機(jī)構(gòu)的職能,從而結(jié)束了總理衙門兼管新學(xué)堂的歷史。這種體制近似于近代法國教育行政所實行的“大學(xué)院制”,“實以大學(xué)校兼全國教育部長之職權(quán)”8,又與舊制以國子監(jiān)為全國學(xué)校楷模有所聯(lián)系,表明政府希望加強(qiáng)新式教育管理并鼓勵其發(fā)展,同時反映出新舊勢力在變革中央官制問題上的沖突與妥協(xié)。由于管學(xué)大臣仍屬整個中央官制未經(jīng)變動下的補(bǔ)充,而且僅簡派大臣,未設(shè)專門機(jī)構(gòu),形式上與監(jiān)管國子監(jiān)特命大臣相仿佛,所以,如果說學(xué)校局以中央政體的全面變革為前提,具有體制外變革的性質(zhì),管學(xué)大臣則是體制內(nèi)的調(diào)整。管學(xué)大臣對各省學(xué)堂的管理由京師大學(xué)堂的有關(guān)機(jī)構(gòu)兼管,很難全面具體地負(fù)責(zé),主要是通過制定各種章程、規(guī)制以及教科書的審定來實施。孫家鼐上任數(shù)日,就奏請履行權(quán)限:“學(xué)堂之設(shè),本以教育人才,而轉(zhuǎn)以蠱惑民志,是導(dǎo)天下于亂也。履霜堅冰,臣竊懼之。一旦犯上作亂之人起于學(xué)堂之中,臣何能當(dāng)此重咎。皇上既命臣節(jié)制各省學(xué)堂,臣以康有為書中凡有關(guān)孔子改制稱王等字樣,宜明降諭旨,飭令刪除”。他反對“妄事改篡”“久經(jīng)列圣欽定”的經(jīng)書,主張由管學(xué)大臣精選后“欽定發(fā)下,然后頒行”。9這似乎體現(xiàn)了總署的意旨,而與維新派的設(shè)想頗有距離。對于興學(xué),學(xué)校局的首要任務(wù)是推廣,而管學(xué)大臣則偏重于“節(jié)制”?？偸鹜啤皻v事四朝,拘謹(jǐn)無過失,屢次變法皆身在事中,外雖委蛇而心實不懌”10的孫家鼐出任首屆管學(xué)大臣,本身就有一定的傾向性。此后,各地將書院一律改為學(xué)堂時,“皆頒給京師大學(xué)堂章程,令其仿照辦理”11,有關(guān)添設(shè)學(xué)堂以及將各省教職改為中小學(xué)堂教習(xí)等事務(wù),即由管學(xué)大臣審議核辦。管學(xué)大臣開始統(tǒng)管京師大學(xué)堂以外的一切新式學(xué)堂。政變之后,慈禧停罷新政,興學(xué)大計無形中輟,有關(guān)機(jī)構(gòu)也名存實亡。1899年秋,吏部侍郎許景澄繼任管學(xué)大臣。其間頑固勢力全面復(fù)辟,內(nèi)閣侍讀學(xué)士陳夔龍具折“請飭整頓學(xué)?！?博得慈禧贊賞,旨令“京師管學(xué)大臣各省督撫學(xué)政凡有教士之責(zé)者,務(wù)令宣明圣學(xué),加意提倡,嚴(yán)定課程,寬籌經(jīng)費(fèi),多備正經(jīng)正史一切經(jīng)濟(jì)性理有用之書,慎選生徒,專門肄業(yè),俾成有用之才”12。管學(xué)大臣雖然還在行使職權(quán),所做之事卻是扼殺新學(xué)。1900年8月,許景澄以“極諫”反對圍攻使館事被戮,八國聯(lián)軍侵入北京,京師大學(xué)堂被迫停辦,管學(xué)大臣也不廢而止。直到1901年復(fù)行新政,9月14日清廷下詔興學(xué),仍未提及管學(xué)大臣,而是“著政務(wù)處咨行各省悉心酌議,會同禮部覆核具奏”13。此后,凡朝臣奏辦興學(xué)事宜,或以兩宮太后名義發(fā)布諭旨,都由政務(wù)處與禮部經(jīng)辦。換言之,自1900年8月許景澄被戮,至1902年初張百熙繼任,這一職位出現(xiàn)了真空,其權(quán)限一度由禮部及政務(wù)處代行。(二)京師大學(xué)堂的組織管理1902年1月10日(光緒二十七年十二月),清廷的一道上諭使張百熙成為第三任管學(xué)大臣,也是任職時間最長,建樹最多,卻遭受誹謗與爭議最大的晚清中央教育行政主官。張百熙受命于政局危急之秋,主持全國興學(xué)大計,既有榮祿舉薦的人脈關(guān)系,也有“樞府乏人”14機(jī)緣巧合,但主要還在其才學(xué)和對變法改革的設(shè)想。1901年3月(光緒二十七年二月)他“抗疏陳大計”,一針見血地指出:變官制是變法自強(qiáng)的關(guān)鍵,“我朝設(shè)官大半沿前明舊制,及通商以后,事多創(chuàng)辦而官位不增,惟設(shè)一總理衙門以綜理之,遂使商務(wù)學(xué)務(wù)及一切新法悉隸外部,各國無此例也。任官之法,莫善于一事分任諸人,莫不善于一人普任各事”。請求改總理衙門為外部,增設(shè)商部、學(xué)部,設(shè)尚書侍郎各一人,不分滿漢。他認(rèn)為:“京師暨各省廣設(shè)學(xué)堂,則于詳定章程,廣籌經(jīng)費(fèi)暨編輯教科新書等事,均非設(shè)立專部不足以事創(chuàng)舉而得真才”。15與戊戌設(shè)制度局的方案相比,上述建議對舊體制的否定改造雖然沒有那么全面徹底,但更具現(xiàn)實可行性。后來新政在變官制方面,與此如出一轍。張百熙任管學(xué)大臣期間,盡管教育行政體制尚未變更。一切規(guī)劃措施,仍以京師大學(xué)堂統(tǒng)率全國學(xué)務(wù)的名義進(jìn)行,但與兩屆前任相比,實現(xiàn)了兩方面的轉(zhuǎn)移:一是職能重心,將管理范圍由以京師大學(xué)堂為主轉(zhuǎn)向以全國學(xué)務(wù)為主;二是辦事重點,將主要精力從籌辦京師大學(xué)堂轉(zhuǎn)向制定管理全國學(xué)堂的各種規(guī)章制度。為了全力以赴地規(guī)劃全國學(xué)務(wù),他先是三顧茅廬,請吳汝倫出任京師大學(xué)堂總教習(xí),并委以管理全權(quán),繼之又四處發(fā)掘人才,網(wǎng)羅維新之士討論制定各種規(guī)章。1902年8月15日,清政府批準(zhǔn)了由張百熙主持?jǐn)M定的《欽定學(xué)堂章程》,全國教育行政仍實行“大學(xué)院制”,“京師大學(xué)堂主持教育,宜合通國之精神脈絡(luò)而統(tǒng)籌之?，F(xiàn)奉諭旨,一切條規(guī),即以頒行各省;將來全國學(xué)校事宜,請由京師大學(xué)堂將應(yīng)調(diào)查各項擬定格式簿,分門羅列,頒發(fā)各處學(xué)堂,于每歲散學(xué)后,將該學(xué)堂各項情形,照格填注,通報京師大學(xué)堂”16。不久,為了推廣普及教育,張百熙請旨成立了譯書局與編書處,附設(shè)于大學(xué)堂之下,分別負(fù)責(zé)編譯編輯有關(guān)西學(xué)和國學(xué)的教材資料;聘請嚴(yán)復(fù)、林紓?cè)巫g書局正副總辦,李希圣為編書處總纂。這兩個機(jī)構(gòu)的設(shè)置,改變了京師大學(xué)堂的下屬機(jī)構(gòu)基本對內(nèi)運(yùn)作的局面,其主要職能同時面向全國。此外,京師大學(xué)堂還頒布了文案處、支應(yīng)處、雜務(wù)處的章程17,進(jìn)一步健全辦事規(guī)則與程序,以求更好地勝任兼管全國學(xué)務(wù)的繁重職責(zé)。這為獨(dú)立職能部門的創(chuàng)設(shè)開辟了通道。正當(dāng)張百熙大展宏圖之際,1903年2月8日(光緒二十九年正月丁卯),清廷發(fā)布上諭:“刑部尚書榮慶著會同張百熙管理大學(xué)堂事宜,務(wù)當(dāng)和衷商辦,認(rèn)真經(jīng)理?！?8自此,管學(xué)大臣由一人增添為兩人,榮慶成為張百熙的副手。清政府任命榮慶為管學(xué)大臣,究竟是為了加強(qiáng)教育行政的領(lǐng)導(dǎo),抑或牽制張百熙?此事在清廷內(nèi)外及社會上引起諸多猜測,“有謂張管學(xué)慮政府阻力甚大,欲得滿人有力者助之,遂奏請?zhí)砼烧?有謂張管學(xué)心力已瘁,仍無端緒,奏請?zhí)砼晒軐W(xué)分其責(zé)任,以備卸肩者”19,流言紛紜,莫衷一是。各種議論集中于以下幾點:其一,張百熙在《欽定學(xué)堂章程》擬定過程中受到一些朝廷重臣的非議與挑剔。1902年8月26日的《大公報》報道:“探聞張冶秋尚書奏呈學(xué)堂章程后,軍機(jī)大臣鹿傳霖多方挑剔,聞因章程中有星房虛昴星期停課之語,以為與中國古制不合;又聞各種新學(xué)名目,亦多吹求”。《新民叢報》也有消息:“大學(xué)堂課程,本已酌妥送呈政務(wù)處,聞有智學(xué)及國際學(xué)二門,政府疑智學(xué)即哲學(xué),恐系民權(quán)自由之變名,更疑國際學(xué)為不經(jīng)之談,皆擬刪改,再三考問”20。有報道稱:“日前某尚書于朝房晤張冶秋大冢宰,詢及學(xué)堂之規(guī)模章程,以及學(xué)生之課程等,均一一詢明,遂大加痛詆,如學(xué)堂章程課程不善,學(xué)生之有惡習(xí),職員人等之疏忽等語”21。其二,對張百熙的用人,朝廷諸多警覺與非難。早在吳汝綸赴日本考察學(xué)務(wù)之際,“東人士頗厚遇之,北京頑固大臣等,因即讒于慶邸曰:吳汝綸現(xiàn)在東洋主持民權(quán)自由之說,不先殺之,不足以警眾也”22。后來“袁慰帥到京召見數(shù)次,聞其面奏時,力詆大學(xué)堂,謂學(xué)堂所用人員,多主民權(quán)自由學(xué)說”23。吳汝綸病逝前在給兒子的信中證實了這一傳聞:“昨得常濟(jì)生書,謂袁慰帥到京,告人謂大學(xué)堂請我為非;又謂趙從蕃主張革命,沈小沂乃票匪云云。張尚書見榮相(指榮祿),榮相告之如此。”24當(dāng)時輿論甚至表示了這樣的憂慮:“據(jù)聞現(xiàn)政府中頑固者慮大學(xué)堂告成后,學(xué)生皆喜新學(xué),則必與伊黨為敵。故凡承辦大學(xué)堂各員,稍有未妥處,伊黨即聳人奏參,因此現(xiàn)大學(xué)堂大臣頗為掣肘。目下張百熙時時為人參劾,恐難久安其位”25。其三,京師大學(xué)堂所招“多績學(xué)之士,各省材雋,一時并集。新奇環(huán)偉之風(fēng)氣,詭異之服飾,潮涌于京師”26,有人因而指責(zé)“所取學(xué)生多系康黨”27。清廷對此甚為關(guān)注,唯恐該校成為“革命之府”。其四,觸犯了滿漢之忌。清朝歧視漢人而分滿漢畛域,當(dāng)屬不爭的事實。即使是李鴻章、張之洞、袁世凱等權(quán)傾朝野的重臣,也須事事謹(jǐn)慎。而張百熙就任后獨(dú)當(dāng)一面,銳意進(jìn)取,難免招來妒嫉與排擠。有人說:“本朝定制,各部官皆一滿一漢,故能相維不敝;今大學(xué)僅一漢大臣,至成弊藪?！?8清末報業(yè)初興,媒介哄傳之事或?qū)贌o稽。但上述議論卻是空穴來風(fēng),事出有因。興學(xué)必須除舊布新,歷來矛盾尖銳,沖突激烈。半年前媒介就曾披露:“聞張冶秋尚書現(xiàn)在所占據(jù)之地位,所組織之學(xué)堂事務(wù),頗受阻難,約而言之,其故有三:一用款稍多則政府生疑;二頑固黨有權(quán),凡議章程,必詳審至再,使無礙眼字句;三求差不得者布散流言。有此三因,故于辦理諸務(wù)不得不益加慎密也。”29親歷其事者更道出內(nèi)幕:“庚子后,一大新政,只有學(xué)務(wù),乃以屬百熙,有用人之柄,復(fù)掌財權(quán);既雜用外吏,又薪俸厚,羨妒者多;諸人爭以新學(xué)自幟,尤為舊人所恨,蜚語寢盛,榮祿、鹿傳霖、瞿鴻在樞府,皆不善百熙所為,阻力紛起”30。加上學(xué)堂所招學(xué)生,多為好奇求新的銳進(jìn)少年,頑固黨勢必側(cè)目。去之不能,則遷怒于主持或主張興學(xué)之人。有人指出:“今日之青年,其必心醉最新之理想,掉弄自由平等之口頭禪以為愉快……政府方欲大施其壓制,而此說者忽滕于學(xué)生之口,則不能不疑及辦理者之有以長養(yǎng)之矣?！倍奥曌u(yù)飚起”的張百熙知道學(xué)務(wù)為海內(nèi)冀觀新政的目光所聚,“以為自疏逖小臣,驟歷通顯,非認(rèn)真辦事,無以塞天下之望”。他“遍交天下豪俊”31,招納新學(xué)名士,所倚重者并非泛泛講論維新時務(wù)之人,除戊戌維新派的活躍分子外,更有一些是庚子中國議會革政派的骨干要員。32袁世凱指趙從蕃為“革黨”,沈兆祉為“票匪”,并非無中生有。他奏對時“面陳學(xué)堂辦事諸人,多輕躁少年,學(xué)生中極多不安分者”33,擔(dān)心教職員以民權(quán)自由學(xué)說教導(dǎo)學(xué)生,“其勢大張,為禍必甚于戊戌”34,希望最高當(dāng)局有以善其后。不過,復(fù)行新政畢竟已成清廷的既定方針,而學(xué)務(wù)的成敗首當(dāng)其沖,具有象征意義。因此,當(dāng)袁世凱等奏參京師大學(xué)堂的消息傳開,吳汝綸病故,趙從蕃、沈兆祉被迫退出,令張百熙等束手,學(xué)務(wù)發(fā)生滯礙時,政務(wù)處反倒出來公開辟謠,以顯示政府“銳意求才”的決心和用人不疑的胸懷。35既要推陳出新,又須防微杜漸,恰好浙江御史王某封奏請?zhí)砼蓾M大員管學(xué),算是為解決兩難獻(xiàn)出一條兩全之計,進(jìn)可以表示重視興學(xué),退亦能夠牽制異己。而張百熙本人也可借此免為眾矢之的。榮慶的任命一公布,即引起國內(nèi)外輿論的關(guān)注,“都人士曰:榮慶者,剛毅一流人物也。其為人精刻,頗知潔己,在倉場能厘革積弊。此次管學(xué),其將以此精刻之專長大行其改革耶?抑將以法家之手段大施其壓制耶?”有人更直接質(zhì)疑:“然則榮氏之來,其為魚朝恩之觀軍容以監(jiān)制一切耶?抑將馳入趙壁而奪此軍符耶?”36管學(xué)大臣由一而二,最麻煩的還是當(dāng)事人如何處理彼此的關(guān)系。身在局中的吳汝綸臨終前說:“大約張尚書并無倦意,惟政府主持學(xué)權(quán),張殆不能自主?！?7為了打消張百熙的顧慮,西太后召見時特意表彰其“學(xué)問淵博,辦事認(rèn)真,嗣后當(dāng)實力辦去。榮慶不過兼差,爾兩人無得互相推諉?！比绱俗鲬B(tài),傳媒也將信將疑“其真欲興學(xué)以造就人材耶?抑將以籠絡(luò)張氏者止天下之謗耶?”38輿論的諸多疑慮,反映了人們禍福難料的忐忑心情。然而,出乎意料的是,張、榮共事之初,不僅相安無事,似乎還能和衷共濟(jì)。日本人士不無驚喜道:“近觀清國北京大學(xué)堂添派會辦大臣一事,吾輩嘗據(jù)清國歷來舉動,以為凡一要地,加派人員,胥寓會商于監(jiān)視之意,故所辦各事,不事事掣肘,即傾軋生嫌。當(dāng)諭旨下時,我日本在北清局中人深以為虞,且冷眼以觀其動作。乃不料榮管學(xué)到差后竟能和平會合,凡學(xué)堂文明敷布辦有條理者,毫不摻雜于其間。如是將來清國學(xué)術(shù)前途之進(jìn)步,正未可限量。清國各省學(xué)堂若能如張、榮二人同心協(xié)濟(jì),何患不人材蔚起,國勢日強(qiáng)云。”39有人因而對榮慶萌生好感,稱其“久抱文明之思想”,“以榮大司寇會同管理大學(xué)堂,可與張大冢宰銳意興學(xué),而為中國得才慶矣”。40可惜好景不長,“二人學(xué)術(shù)思想,既各不同,用人行政,意見尤多歧異”。清故事凡滿漢同官,必滿人執(zhí)權(quán)?！皹s慶至,頗自專,百熙不能行其志。榮慶旋入樞府,百熙益無權(quán)。百熙主選派學(xué)生赴東西洋游學(xué),榮慶滋不愿,百熙持之堅,卒派遣,榮慶怨之,后益專斷,百熙遂無一事可辦矣?！?1學(xué)部成立時,張百熙堅持不就學(xué)部之職,也從側(cè)面證明兩人矛盾之說并非子虛烏有。張百熙與榮慶的關(guān)系,既有滿漢矛盾的歷史陰影,又有新舊較量的現(xiàn)實斗爭。榮慶任管學(xué)大臣后,慈禧多次向他詢問京師大學(xué)堂事宜。42而榮辦事皆以慈禧的懿旨為準(zhǔn)繩,堅持“以中國政教之固有,而亟發(fā)明以拒異說”。《清史稿·榮慶傳》稱:“百熙一意更新,榮慶時以舊學(xué)調(diào)濟(jì)之”43,可視為兩人關(guān)系的客觀評價,也是張、榮同任管學(xué)大臣時教育行政體制新舊交替的過渡特點反映于人事糾紛的真實寫照。(三)壬治也不忘“教育”,致“管學(xué)”呈政府民間參與管理與管學(xué)1903年6月27日(光緒二十九年閏五月初三),榮慶上任四個多月后,與張百熙聯(lián)名奏請“派重臣會商學(xué)務(wù)”,聲稱:為了興學(xué)務(wù)而防流弊,“必須有精審畫一之課本,完全無缺之章程”,而“張之洞為當(dāng)今第一通曉學(xué)務(wù)之人,湖北所辦學(xué)堂,頗有成效,此中利弊,閱歷最深”,并援引過去商務(wù)和條約諸多政務(wù)“均有旨飭該督商辦”的前例,請派張之洞“會同商辦京師大學(xué)堂事宜,將一切章程詳加厘定”。清政府很快批準(zhǔn)了這一請求。44盡管在奏折中張百熙和榮慶對張之洞推崇備至,此舉卻別有潛因。壬寅學(xué)制出臺后,興學(xué)成為既定國策,各地辦學(xué)熱情高漲,各級各類學(xué)堂迅速增多。但事屬草創(chuàng),關(guān)系到建立全國學(xué)制系統(tǒng)這樣重大的問題,還需不斷修改完善。1902年春擬定壬寅學(xué)制時,張百熙就與張之洞頻頻函電往返,多次商討章程的若干細(xì)節(jié)。公布之后,張之洞對其內(nèi)容顯然不甚滿意,曾致電張百熙,謂《欽定大學(xué)堂章程》不夠完善,并逐條辯論。張百熙則復(fù)電申述反駁。45其實,《欽定大學(xué)堂章程》已經(jīng)不能全面直接地反映張百熙的主張。深悉內(nèi)情的張緝光函告汪康年:“《大學(xué)堂章程》有二本,一詳而得教育之方法,一略而合中國之時趨。政府意在略者,而謂哲學(xué)太新,國際學(xué)當(dāng)刪,醫(yī)學(xué)不應(yīng)入學(xué)堂,音樂學(xué)乃教戲子,至哲學(xué)之干例禁,更不待言,刻下尚無定議也?！?6參與其事的張鶴齡提供了更為詳盡的說明:“到京后管學(xué)即命草創(chuàng)章程,維時尚未知此間情況,直書二萬余言,既上,始知情勢不合。復(fù)由小沂改擬一本,由管學(xué)并呈政府,請為折衷。政府并有簽駁:語多不倫,既不諳教育情形,而又敢于立論。蓋荊棘從此滋生矣。”47出奏前,張百熙曾召集孫寶等京中俊杰在自宅會議,以求集思廣益。48可見壬寅學(xué)制已是張百熙等人與清廷妥協(xié)的產(chǎn)物。1902年底,繼袁世凱之后,張之洞也奏參大學(xué)堂辦理不善,清廷旨令張百熙明白回奏。后者一面“以張之洞身處京外,不知京中辦事情形,臆斷之詞,固未足憑,而傳聞之訛,亦未能如京中親見者確切。謹(jǐn)將歷來舉辦實情,詳行奏復(fù),并謂一舉一動,均先稟命政府而行,管學(xué)并未敢擅?！钡仍~作復(fù),一面則奏請派張之洞、袁世凱管理大學(xué)堂事務(wù),自行乞退。49后來雖以接受榮慶為緩沖,問題并未根本解決。1903年拒俄運(yùn)動高潮驟起,留日與國內(nèi)學(xué)生此呼彼應(yīng),掀起一場學(xué)界大風(fēng)潮。青年學(xué)生的滿腔熱忱被指名為愛國,實則革命,朝野內(nèi)外涌起一股反對學(xué)堂及主張興學(xué)者的逆流。最高當(dāng)局一方面表示“學(xué)堂仍宜切實興辦”,一面則試圖整頓。50張之洞“召見時論及京師大學(xué)堂章程,皇太后當(dāng)諭以汝于學(xué)務(wù)閱歷甚久,如有應(yīng)行興革之處,可隨時到大學(xué)堂與張百熙、榮慶商辦云云。香帥將此諭告之兩管學(xué),故兩管學(xué)隨即奏請?zhí)砼上銕洉虒W(xué)務(wù)”51。這時張百熙在內(nèi)外交迫之下,銳氣漸消,“傳聞張香帥日前與張管學(xué)晤談,辯論學(xué)務(wù)至三小時之久,旁觀者惟見香帥縱談利弊,井井有條,管學(xué)大臣唯唯而已。”52二張見解雖有分歧,共鳴畢竟多于他人。53張之洞在學(xué)務(wù)策劃與統(tǒng)籌方面的能力,滿漢大員無出其右。他在湖北進(jìn)行的教育與教育行政改革,對全國產(chǎn)生了較大的影響。加上其老成持重的處事態(tài)度為當(dāng)?shù)浪髦匦湃?又善于調(diào)合中西新舊而為一般官紳所欣賞接納。張百熙等希望借重其經(jīng)驗與聲望,在保存成果,分擔(dān)壓力的基礎(chǔ)上,對全國教育進(jìn)行規(guī)劃整頓。張之洞接手后,另搭班底,“當(dāng)將保薦特科之陳毅、胡鈞留京贊助”,“命意由之洞,而筆墨則悉以陳、胡主之”。54他們以壬寅學(xué)制為基礎(chǔ),取法日本,以湖北教育改革的經(jīng)驗為參考,增補(bǔ)修改。新章程共80篇,其中15章為新添,其宗旨尤其體現(xiàn)了張之洞倡導(dǎo)的“中體西用”思想以及調(diào)和中西新舊的手法,“大指在端正趨向,造就通才,以忠孝為敷教之本,以禮法為訓(xùn)俗之方,以練習(xí)技能為致用治生之具,尤其在考核品行,不得廢棄中國文辭”55。盡管修訂過程中管學(xué)大臣及其下屬對增加經(jīng)學(xué)詞章等條款表示過反對甚至抵制,但張之洞的意旨起主導(dǎo)作用,“日前兩管學(xué)至畿輔先哲祠張寓會議,不過畫諾而已?！?61904年1月13日,清政府批準(zhǔn)頒行《奏定學(xué)堂章程》。這套章程以《學(xué)務(wù)綱要》為總綱,所訂癸卯學(xué)制的一個重要特點,是將學(xué)制系統(tǒng)與教育行政管理系統(tǒng)從此分開。《學(xué)務(wù)綱要》規(guī)定:“必須于京師專設(shè)總理學(xué)務(wù)大臣,統(tǒng)轄全國學(xué)務(wù)”。其職能是:“凡整飭各省學(xué)堂,編定學(xué)制,考察學(xué)規(guī),審定專門普通實業(yè)教科書,任用教員,選錄畢業(yè)學(xué)生,綜核各學(xué)堂經(jīng)費(fèi),及一切有關(guān)教育之事,均屬焉?！?7與京師大學(xué)堂管學(xué)大臣兼顧全國學(xué)務(wù)不同,總理學(xué)務(wù)大臣是超越京師大學(xué)堂之上專職統(tǒng)管全國學(xué)務(wù),這在清末教育行政沿革史上是一個明顯的轉(zhuǎn)折標(biāo)志。它使教育行政從教育體系內(nèi)獨(dú)立出來,解脫了管學(xué)大臣一身二任的兩難狀態(tài),有助于劃一從中央到地方的教育行政,使之更好地發(fā)揮作用。其職能已與近代教育部基本相同了。為了迅速落實有關(guān)條款,在清政府批準(zhǔn)的當(dāng)日,張之洞又專折奏請設(shè)立總理學(xué)務(wù)大臣,強(qiáng)調(diào):“學(xué)務(wù)一事,實為今日自強(qiáng)要圖,必須全國一律舉行,方有大效”,“現(xiàn)在管學(xué)大臣既管京城大學(xué)堂,又管外省各學(xué)堂事務(wù),目前正當(dāng)振興學(xué)務(wù)之際,經(jīng)營創(chuàng)始,條緒萬端,即大學(xué)堂一處,已屬繁重異常,專任猶虞不給,兼綜更恐難周?！睘槭埂叭珖畬W(xué)務(wù)與首善之大學(xué),皆各有專責(zé),而成效可期”,要求“于京師專設(shè)總理學(xué)務(wù)大臣,以領(lǐng)轄全國學(xué)務(wù)。其京師大學(xué)堂擬請設(shè)總監(jiān)督一員,請旨簡派三四品京堂充選,俾專管大學(xué)堂事務(wù),不令兼別項要差,免致分其精力,仍受總理學(xué)務(wù)大臣節(jié)制考核。”58張之洞于此反復(fù)申論,說明他不僅非常重視,而且力圖從速促成其事。1904年1月14日(光緒二十九年十一月二十七日),清政府“命大學(xué)士孫家鼐充學(xué)務(wù)大臣”59,張百熙和榮慶也由管學(xué)大臣改為學(xué)務(wù)大臣。值得注意的是,《學(xué)務(wù)綱要》明確規(guī)定了學(xué)務(wù)大臣的下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置,這是管學(xué)大臣時期所沒有的。學(xué)務(wù)大臣的屬官“分為六處,各掌一門。一曰專門處,管理專門學(xué)科學(xué)務(wù)。二曰普通處,管理普通學(xué)科學(xué)務(wù)。三曰實業(yè)處,管理實業(yè)學(xué)科學(xué)務(wù)。四曰審訂處,審定各學(xué)堂教科書及各種圖書儀器,檢察私家撰述,刊布有關(guān)學(xué)務(wù)之書籍報章。五曰游學(xué)處,管理出洋游學(xué)生一切事務(wù)。六曰會計處,管理各學(xué)堂經(jīng)費(fèi)。每處置總辦一員,幫辦數(shù)員”。所有六處又統(tǒng)稱為“總理學(xué)務(wù)處”或“(京師)學(xué)務(wù)處”。這成為后來學(xué)部的雛型,傳媒有時便直呼為“學(xué)部”。然而,為時近兩年的學(xué)務(wù)大臣時期學(xué)務(wù)處的具體情況,前人大都語焉不詳,有關(guān)資料匯編也鮮有相關(guān)文獻(xiàn)。近代著名教育家蔣維喬說:“清末之教育行政權(quán),其初統(tǒng)轄于京師大學(xué)堂,厥后又轄于總理學(xué)務(wù)大臣,其屬官設(shè)六處,隱然與專設(shè)一部無異,然未見諸實行也。”60實際上否認(rèn)學(xué)務(wù)大臣設(shè)置過下屬機(jī)構(gòu)。其他文章與論著涉及此事時,往往只提清廷的諭令,而回避學(xué)務(wù)處是否實設(shè)及其如何運(yùn)作的問題。因此,學(xué)務(wù)處成立與否,仍然懸而未決,有必要進(jìn)一步發(fā)掘資料,予以深究。中國第一歷史檔案館編輯的《清代檔案史料叢編》第12輯中,錄有一份《學(xué)務(wù)處奏光緒三十年收支各款折稿》,這是光緒三十一年九月二十九日(1905年10月27日)學(xué)務(wù)處列單開報上年度的各項收支情況。由此可知:第一,學(xué)務(wù)大臣就任后,即設(shè)立學(xué)務(wù)處為直屬機(jī)構(gòu)。該折稿所附清單中,有一筆“學(xué)務(wù)處購買鐵匠胡同殷姓房屋京平足銀七千零三十五兩正”的開銷,占該處全年自用費(fèi)(含薪水、伙食)的近一半。《大公報》的兩則報道可以印證此事:一是1904年4月3日的《進(jìn)士開館預(yù)聞》:“又聞學(xué)務(wù)處刻因進(jìn)士館開館在邇,擬將學(xué)務(wù)處移至東鐵匠胡同,準(zhǔn)于十六日遷移云”;一則《學(xué)部建署》載于6天之后:“學(xué)務(wù)部原假進(jìn)士館為辦公之地,刻因進(jìn)士館將開學(xué),已覓得宣武門內(nèi)鐵匠胡同官宅一所,現(xiàn)在改修大門云”。可見,該款項顯然是用于購買學(xué)務(wù)處的辦公用房。據(jù)報道,學(xué)務(wù)大臣最初暫借太仆寺街的進(jìn)士館為辦公之地,1904年3月2日正式到該館會議一切章程,所設(shè)機(jī)構(gòu)分為會計、雜務(wù)、編輯等四司(其一名稱不詳),后遷往宣武門內(nèi)鐵匠胡同某官宅。614月17日,原附屬大學(xué)堂的編書處和考校處也“全行遷入學(xué)務(wù)處,以便辦公”62。第二,學(xué)務(wù)處的主要經(jīng)費(fèi)來源,一部分是舊管華俄、匯豐、正金三所銀行的存款和學(xué)務(wù)處余款,一部分為新增各銀行利息以及各省藩司解到的大學(xué)堂經(jīng)費(fèi)。幾項相加,當(dāng)年的總收入為京平足銀1928118兩多。第三,學(xué)務(wù)處的開支主要有四個方面:一是其直轄的京師各學(xué)堂經(jīng)費(fèi)撥款及其添加設(shè)備、修建校舍用款;二是譯書局和編書局的經(jīng)費(fèi);三是出國留學(xué)生的川資、津貼、郵電費(fèi)以及大學(xué)堂進(jìn)士館、譯學(xué)館所派留學(xué)生的學(xué)費(fèi);四是學(xué)務(wù)處本身的開支。該年度支出總計僅為540599.02兩,結(jié)余達(dá)1387500兩。經(jīng)費(fèi)之事,由榮慶分管。他任管學(xué)大臣前,曾經(jīng)榮祿推薦,于1902年4月奉旨署理倉督,因節(jié)儉且杜絕弊端而深受賞識,破格晉升。清廷委派榮慶任管學(xué)大臣,原因之一是張百熙辦學(xué)用款太多,希望他有以節(jié)制。但他用管倉庫之法來管理教育,“于動支各項,無論巨細(xì),均商同各監(jiān)督再三確核,不敢稍涉虛糜”63,重省錢輕實效,曾與張百熙為報銷光緒三十年度的京師大學(xué)堂用款而發(fā)生矛盾,“榮管學(xué)不肯畫稿,張管學(xué)亦無法”64,使張感到事事掣肘。學(xué)務(wù)處得以設(shè)立,原因甚多。戊戌以來,中國近代學(xué)制的編制主要參考日本制度。而在強(qiáng)有力的中央教育行政主導(dǎo)下迅速普及國民教育的日本模式,文部省的作用尤為關(guān)鍵。早在1898年4月,赴日考察學(xué)務(wù)的姚錫光向張之洞匯報時就提到:“日本諸學(xué)校自陸軍各學(xué)校專隸陸軍省外,其余各學(xué)校無論官立公立私立皆隸于文部省”,“其教育之方,課授之法,又必皆經(jīng)文部省……此所以殊途同歸,萬軌一轍也。”651901年5月羅振玉創(chuàng)辦《教育世界》雜志,首先著重介紹日本文部省的組織、沿革和運(yùn)作規(guī)程。為了詳細(xì)了解日本近代教育發(fā)展的情況,各省大員和管學(xué)大臣多次派人東渡考察,所獲信息逐漸引起當(dāng)局對中央教育行政的重視。從全國形勢看,庚子國變后,清廷已經(jīng)認(rèn)識到要變通政治,首先應(yīng)改革官制,因此于1901年4月設(shè)督辦政務(wù)處,總理改革政治事務(wù)。1901年7月,改總理衙門為外務(wù)部,后又設(shè)巡警部,中央官制開始發(fā)生體制性變化。而在教育行政體制的革新方面,一些地方走在中央的前面。早在1899年1月,湖廣總督張之洞就在“鐵政洋務(wù)局”下設(shè)立一個“學(xué)堂所”,管理新式教育。1901年8月,湖北、江寧成立學(xué)務(wù)處,設(shè)總辦、坐辦、委員、參議等職。66次年5月,直隸總督袁世凱以“省會暨各府廳州縣遍立學(xué)堂,端緒紛繁,必須有人總司學(xué)務(wù),特奏設(shè)學(xué)校司,設(shè)督辦一員,以董其成”,內(nèi)分專門教育、普通教育、編譯三處,“各省總辦一員,分理其事”67。湖北則在張之洞的主持下,改學(xué)務(wù)處為“全省學(xué)務(wù)處”。山西緊隨其后,設(shè)立學(xué)務(wù)處。壬寅學(xué)制頒布后,教育體系逐漸形成,北京、廣東等地相繼成立學(xué)務(wù)支應(yīng)局或?qū)W務(wù)處。68這標(biāo)志著地方的學(xué)務(wù)管理體系已經(jīng)出現(xiàn),因而要求中央相應(yīng)跟上,以便統(tǒng)一管理?？偫韺W(xué)務(wù)處成立后,履行職責(zé),對全國的學(xué)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)與管理。主要體現(xiàn)在以下幾方面:其一,督促各地辦學(xué),并使之