國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府與社會(huì)合作模式

國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府與社會(huì)合作模式

如果人們乘坐舒適、快速的地鐵四號(hào)線旅行，他們可能不多人知道這是中國(guó)第一個(gè)利用“ppp”模式建設(shè)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。這條縱貫首都南北的地下交通大動(dòng)脈全長(zhǎng)28.177公里,穿越豐臺(tái)、宣武、西城和海淀四個(gè)城區(qū),工程總投資153億元。截至2009年10月28日,北京地鐵四號(hào)線運(yùn)營(yíng)一個(gè)月來(lái),首月內(nèi)共運(yùn)送旅客近1600萬(wàn)人次,累計(jì)正點(diǎn)率99.40%,日均客運(yùn)量達(dá)到52.8萬(wàn)人次,最大日客流量為80萬(wàn)人次。北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的創(chuàng)新投融資模式不但開創(chuàng)了我國(guó)“PPP模式”先河,更為重要的是它的建成和運(yùn)營(yíng)為國(guó)內(nèi)其它大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資探索出一條嶄新的模式和可以借鑒的道路。同時(shí),在我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的“擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)、促發(fā)展”的宏觀經(jīng)濟(jì)政策背景下,“PPP模式”的運(yùn)用對(duì)于吸引社會(huì)資本參與國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有十分重要的借鑒和指導(dǎo)意義?！罢耖g合作”ppp模式要從根本上解決軌道交通當(dāng)前發(fā)展的資金瓶頸和體制機(jī)制問(wèn)題,必須推動(dòng)行業(yè)運(yùn)作的財(cái)務(wù)透明化,建立科學(xué)的政企關(guān)系。在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革進(jìn)程中,政府不是簡(jiǎn)單地簡(jiǎn)化審批手續(xù),而是應(yīng)該建立科學(xué)的補(bǔ)貼模式、清晰的政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,引入多元化投資,提高經(jīng)營(yíng)和管理的效率,改善企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu),提升地鐵自身的盈利能力。國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)的政府與社會(huì)合作模式(PPP,PublicPrivatePartnerships,直譯成“政府民間合作”),則是實(shí)現(xiàn)上述思路,體現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的理念,解決軌道交通發(fā)展困境的有效途徑?！癙PP”模式中與政府相對(duì)應(yīng)的“民間組織”,是一個(gè)泛指的概念,只要不是政府機(jī)構(gòu),在這里都可稱為民間組織,可能是社會(huì)資本、國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)、甚至公民個(gè)人。而企業(yè)可能是個(gè)人最終擁有所有權(quán)的企業(yè),可能是政府設(shè)立或擁有所有權(quán)的企業(yè),也可能是二者的結(jié)合。在中國(guó),由于沒(méi)有受公法規(guī)制的不以營(yíng)利為目的的公共企業(yè),所以營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)在這里都被認(rèn)為是“民間組織”。從保證“PPP”機(jī)制有效運(yùn)作的角度,并考慮中國(guó)國(guó)情,軌道交通項(xiàng)目中的“民間組織”應(yīng)該是那些大型國(guó)有企業(yè),以及大型國(guó)有控股公司等。所以,“PPP”在中國(guó)也更適合翻譯成“政企合作”模式。我所提出的實(shí)施“PPP”的重點(diǎn)并不是簡(jiǎn)單地引進(jìn)社會(huì)資本,而是要在政府和企業(yè)之間建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制和新型的政企關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,借助“PPP”模式所引入的先進(jìn)理念、機(jī)制、人才和管理等要素推動(dòng)地鐵企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度,為地鐵企業(yè)進(jìn)入資金市場(chǎng)和資本市場(chǎng)提供良好的模型和切入點(diǎn),最終打造地鐵這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的盈利模式,減輕對(duì)政府的財(cái)政依賴,實(shí)現(xiàn)自身的良性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。從體制機(jī)制角度界定軌道交通項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)(一般在四年以上),投資大(地下線每公里造價(jià)約7億元,地面線每公里造價(jià)約3億元)、回收期長(zhǎng)、公益性強(qiáng)、營(yíng)利能力弱等顯著特點(diǎn),使軌道交通的建設(shè)與投融資問(wèn)題成為世界性的難題。按照北京的軌道交通建設(shè)計(jì)劃,到2015年,在軌道交通新線項(xiàng)目的靜態(tài)融投資任務(wù)將達(dá)到2200億元,總體動(dòng)態(tài)融投資任務(wù)將超過(guò)3500億元。隨著新線逐步投入運(yùn)營(yíng),到2015年,預(yù)計(jì)當(dāng)年僅簡(jiǎn)單運(yùn)營(yíng)虧損就達(dá)43億(不包含折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用),全營(yíng)運(yùn)虧損高達(dá)170多億(包括折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用),到2015年政府當(dāng)年在運(yùn)營(yíng)上的投入相當(dāng)于一條新線的總投資,政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)十分巨大。2003年11月17日,為破解軌道交通建設(shè)的資金瓶頸問(wèn)題,北京市委、市政府從建設(shè)科學(xué)的體制機(jī)制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度上入手,將原北京地鐵集團(tuán)公司改組,分別成立了北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(以下簡(jiǎn)稱京投公司)、北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司和北京市地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司,科學(xué)劃分和界定三家公司的職能定位:賦予京投公司承擔(dān)北京市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資和資本運(yùn)營(yíng)的任務(wù),讓京投公司作為北京市軌道交通業(yè)主,委托建管公司建設(shè)軌道交通新線項(xiàng)目,建成后委托運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)地鐵線路。北京市委、市政府的目的很明確,就是要通過(guò)專業(yè)化的分工協(xié)作,使三家公司各司其職,共同推動(dòng)北京市軌道交通的快速發(fā)展。北京市委、市政府為軌道交通建設(shè)搭建了很好的平臺(tái),但600多億的“真金白銀”從哪里來(lái)?就在一籌莫展之際,我想到了在美國(guó)馬里蘭大學(xué)學(xué)習(xí)時(shí)接觸過(guò)的“PPP”這個(gè)概念。于是,開始著手研究“PPP”模式在國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應(yīng)用情況,并試圖以“PPP”模式來(lái)完成北京地鐵四號(hào)線的融資重任。地鐵項(xiàng)目壽命期現(xiàn)金流量模型實(shí)現(xiàn)軌道交通“PPP”模式的中國(guó)化的前提必須要解決軌道交通定性、定量和實(shí)物載體三個(gè)層面的關(guān)鍵問(wèn)題。首先是定性的問(wèn)題,就是分析判斷軌道交通的性質(zhì)。軌道交通項(xiàng)目不是純公共產(chǎn)品,應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,它具有公益性和可經(jīng)營(yíng)性兩部分的內(nèi)容。對(duì)于公益性,可以稱之為A部分,從經(jīng)濟(jì)責(zé)任上來(lái)講,須由政府來(lái)承擔(dān)。而對(duì)于可經(jīng)營(yíng)性,可以稱之為B部分,可以由國(guó)有企業(yè)或社會(huì)民間資本來(lái)承擔(dān)。其次是定量的問(wèn)題,就是要研究確定A部分和B部分的基礎(chǔ)比例關(guān)系。通過(guò)對(duì)世界各城市軌道交通運(yùn)營(yíng)成本、客流和票價(jià)結(jié)構(gòu)的分析研究和對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的分析,建立了軌道交通項(xiàng)目壽命期現(xiàn)金流量模型。以經(jīng)營(yíng)期30年、回報(bào)率10%為假設(shè)條件,發(fā)現(xiàn)新建地鐵項(xiàng)目30年財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值的總額,約占項(xiàng)目總投資的30%,另外70%投資不具市場(chǎng)價(jià)值,應(yīng)作為公益性投資。也就是A部分和B部分的基礎(chǔ)比例關(guān)系應(yīng)為7:3。最后是實(shí)物載體的問(wèn)題,就是A部分和B部分的實(shí)物對(duì)應(yīng)關(guān)系。在軌道交通建設(shè)過(guò)程中,前期工作、征地拆遷、洞體等土建投資和建設(shè),正好約占總投資的70%,剩下包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè),約占總投資的30%。根據(jù)基礎(chǔ)比例關(guān)系,A部分應(yīng)對(duì)應(yīng)征地拆遷、洞體等建設(shè)和投資;B部分應(yīng)對(duì)應(yīng)車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè)。明確上述問(wèn)題,設(shè)計(jì)具體“PPP”運(yùn)作模式的工作就有了重要基礎(chǔ)。創(chuàng)立的兩種“PPP”運(yùn)作模式,即前補(bǔ)償模式(SBOT)和后補(bǔ)償模式(BSOT)。所謂前補(bǔ)償模式又稱建設(shè)期補(bǔ)償模式,也就是政府在建設(shè)期一次性承擔(dān)A部分投資以及還本付息的對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任,社會(huì)資本承擔(dān)B部分的投資任務(wù)。項(xiàng)目建成后,A部分以一定價(jià)格租給B部分,賦予B部分一定期限特許經(jīng)營(yíng)權(quán),票款和多種經(jīng)營(yíng)收入由B部分優(yōu)先獲得,以此構(gòu)成一種盈利模式。北京地鐵四號(hào)線就是這一模式的實(shí)踐產(chǎn)物;所謂后補(bǔ)償模式又稱運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償模式,也就是政府在建設(shè)期沒(méi)有相應(yīng)資金和融資能力,A部分和B部分的投資建設(shè)由“PPP”項(xiàng)目公司承擔(dān),政府在項(xiàng)目建成后賦予“PPP“項(xiàng)目公司一定的特許期限,并承諾按年度以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方式承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。以此構(gòu)成另一種運(yùn)作模式。當(dāng)然,在這個(gè)兩種模型基礎(chǔ)上還可有很多靈活變形,如委托運(yùn)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等。就這樣,經(jīng)過(guò)自主研發(fā),結(jié)合中國(guó)軌道交通內(nèi)在特點(diǎn)、行業(yè)規(guī)律和國(guó)外先進(jìn)理念的具有中國(guó)特色的“PPP”模式便成功問(wèn)世了。與港鐵-創(chuàng)資單體談判,達(dá)成初步合作協(xié)議理論是實(shí)踐的基礎(chǔ),更是實(shí)踐的指南。有了適合我國(guó)國(guó)情的融資理論、模型,接下來(lái)要做的工作就是將其應(yīng)運(yùn)到實(shí)踐中去,即引入投資方,也只有順利地實(shí)現(xiàn)這一步,中國(guó)化“PPP”模式才算最終發(fā)揮作用。2004年,通過(guò)編制招商文件,組織、參與了4次大型推介會(huì),進(jìn)行國(guó)際招商。香港地鐵公司、西門子、新加坡地鐵公司等10余家公司表達(dá)了投資意向?？紤]到軌道交通行業(yè)特點(diǎn)、社會(huì)投資者投資能力和城市軌道交通運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和能力,鎖定了“西門子-中鐵建聯(lián)合體”和“香港地鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體”兩家。通過(guò)與兩家聯(lián)合體的多輪競(jìng)爭(zhēng)性談判,經(jīng)北京市政府有關(guān)部門同意,最終“港鐵-首創(chuàng)集團(tuán)聯(lián)合體”憑借良好的資信、雄厚的資金實(shí)力、豐富的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)的管理理念等因素被選定為“PPP”模式中的社會(huì)投資者。為了北京地鐵四號(hào)線的“PPP”模式從理念變成現(xiàn)實(shí),我們團(tuán)隊(duì)不顧橫行肆虐的SARS疫情,2003年8月,歷經(jīng)半年時(shí)間的談判后,京投公司與香港地鐵公司雙方最終達(dá)成初步合作協(xié)議。2005年2月8日,北京市交通委代表市政府與港鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體草簽《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》;2006年1月16日,經(jīng)國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部正式批準(zhǔn),北京京港地鐵取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。功夫不負(fù)有心人。中國(guó)化的“PPP”模式終于結(jié)出碩果,京投公司為北京地鐵四號(hào)線成功引入了“香港地鐵-首創(chuàng)集團(tuán)”聯(lián)合體的55億元的建設(shè)投資,而這是迄今為止我國(guó)內(nèi)地第一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)的地鐵項(xiàng)目,也是京港合作最大的一個(gè)投資項(xiàng)目。創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式,通過(guò)ppp模式融資創(chuàng)新投融資理論既為北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目解決了融資難題,也為政府節(jié)省了巨額的項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼費(fèi)用。同政府全額投資相比,北京地鐵四號(hào)線為政府節(jié)省了55億元的地鐵B部分投資,同時(shí)京港地鐵還承擔(dān)了四號(hào)線建設(shè)投資增加風(fēng)險(xiǎn)和2億元的開通費(fèi)用。此外,30年經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi),不但32億元的更新改造費(fèi)由京港地鐵承擔(dān),相反京港地鐵還向政府每年上交4250萬(wàn)元租金。綜合算來(lái),四號(hào)線項(xiàng)目總體可節(jié)約政府財(cái)政支出100多億元。從理論研究到模型設(shè)計(jì),再到項(xiàng)目融資成功,直至項(xiàng)目最后建成投入運(yùn)營(yíng),“PPP”模式實(shí)現(xiàn)了從概念引進(jìn)到完成實(shí)踐的全過(guò)程,前后歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)八年時(shí)間。該模式在北京地鐵四號(hào)線的成功應(yīng)用,將為目前世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下國(guó)內(nèi)其他諸多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資提供了一個(gè)可以借鑒的方法。在“PPP”模式下,政府部門和社會(huì)投資之間可以取長(zhǎng)補(bǔ)短,發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì),彌補(bǔ)對(duì)方的不足,不但有利于轉(zhuǎn)變政府職能,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),提高項(xiàng)目運(yùn)作效率,而且還能夠提高公眾的社會(huì)福利,從而實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的提高。創(chuàng)新締造價(jià)值。京投公司的經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)成功運(yùn)作的項(xiàng)目刷新了多項(xiàng)業(yè)界紀(jì)錄:國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域第一個(gè)公私合作(PPP)項(xiàng)目,吸引社會(huì)投資55億元;國(guó)內(nèi)軌道交通行業(yè)第一個(gè)建設(shè)-轉(zhuǎn)移(BT)項(xiàng)目,應(yīng)用于地鐵奧運(yùn)支線,節(jié)省投資3.35億元;2000年企業(yè)債券實(shí)行額度審批以來(lái)第一支以軌道交通企業(yè)作為發(fā)行主體的企業(yè)債券—“04京地鐵債”20億元,累計(jì)發(fā)行60億元;國(guó)內(nèi)金融領(lǐng)域第一個(gè)人民幣貸款利率期權(quán)項(xiàng)目,融資80億元;成功發(fā)行了國(guó)內(nèi)軌道交通領(lǐng)域第一支短期融資債累計(jì)90億元;國(guó)內(nèi)軌道交通行業(yè)第一個(gè)銀行競(jìng)標(biāo)貸款額度項(xiàng)目,累計(jì)融資近1600億元;國(guó)內(nèi)軌道交通行業(yè)第一個(gè)固息貸款項(xiàng)目;國(guó)內(nèi)軌道交通行業(yè)第一個(gè)出口信貸項(xiàng)目;成功在國(guó)內(nèi)軌道交通行業(yè)第一個(gè)利用信托方式引入了10億元社保基金;成功運(yùn)作國(guó)內(nèi)最大一筆股權(quán)信托項(xiàng)目200億元;成功獲批保險(xiǎn)債券投資計(jì)劃,總規(guī)模30億元,成為保監(jiān)會(huì)2009年4月頒布相關(guān)政策后