《城市管理學(xué)：公共視角》 課件 第12、13章 城市攤販?zhǔn)袌?chǎng)規(guī)劃與管理、城市土地開發(fā)與管理

城市管理學(xué)：公共視角1第12章城市攤販?zhǔn)袌?chǎng)規(guī)劃與管理重點(diǎn)問題32城市攤販的特征14世界代表性城市的攤販管理經(jīng)驗(yàn)城市攤販管理水平的評(píng)價(jià)城市攤販管理中的重要制度創(chuàng)新與工具創(chuàng)新12.1城市攤販的定義、類型與特征固定攤販固定攤販需按相關(guān)法規(guī)向城市管理部門進(jìn)行申請(qǐng)并繳納固定費(fèi)用。固定攤販擁有營(yíng)業(yè)位置、固定資產(chǎn)，且時(shí)間確定，會(huì)繳納對(duì)應(yīng)的稅費(fèi)。城市攤販的界定城市攤販?zhǔn)鞘澜绶秶鷥?nèi)普遍存在的現(xiàn)象。中國(guó)法律尚未對(duì)城市攤販進(jìn)行明確的定義，而將其視為一種城市現(xiàn)象。根據(jù)流動(dòng)性的不同，學(xué)者將城市攤販分為固定攤販和流動(dòng)攤販兩類。流動(dòng)攤販流動(dòng)攤販既不具備固定攤販所具有的特征，且形象欠佳，還是城市臟亂差的主要原因，因此成為主要關(guān)注對(duì)象。流動(dòng)攤販通常無法受到法律保護(hù)。12.1城市攤販的定義、類型與特征12.1.2城市攤販的類型固定攤販向農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)繳納場(chǎng)地月租，經(jīng)營(yíng)模式較為固定固定攤販城市攤販劃分半流動(dòng)攤販指經(jīng)營(yíng)販?zhǔn)勐糜萎a(chǎn)品、夜宵、水產(chǎn)品、水上娛樂活動(dòng)等具有強(qiáng)烈季節(jié)性特征的攤販半流動(dòng)攤販流動(dòng)攤販流動(dòng)攤販?zhǔn)侵笡]有固定攤位，在城市街頭流轉(zhuǎn)售賣的攤販12.1城市攤販的定義、類型與特征12.1.2城市攤販的類型北京市流動(dòng)攤販分類12.1城市攤販的定義、類型與特征12.1.2城市攤販的類型紐約城市攤販分類具體問題食品攤販（foodvendors）第一修正案類攤販（firstamendmentvendors）退伍軍人攤販（militaryveteranvendors）一般商品類攤販（generalmerchandisevendors）綠色市場(chǎng)攤販（greenmarketvendors）無證攤販（unlicensedvendors）12.1城市攤販的定義、類型與特征12.1.3城市攤販的特征城市攤販經(jīng)營(yíng)售賣的產(chǎn)品品種復(fù)雜多樣，既涉及服務(wù)提供，如咨詢建議、貨物搬運(yùn)、交通、宣傳等，也涉及商品供給，如零食飲料、工藝品、果蔬等2經(jīng)營(yíng)內(nèi)容復(fù)雜多樣固定攤販在城市中的經(jīng)濟(jì)情況、交易規(guī)模、社會(huì)地位以及文化認(rèn)可程度均高于流動(dòng)攤販。1主體身份集中性時(shí)空分布的差異性體現(xiàn)在固定攤販與流動(dòng)攤販的分布上；流動(dòng)攤販本身呈現(xiàn)出時(shí)間和空間集聚的特點(diǎn)3時(shí)空分布具備差異性12.1城市攤販的定義、類型與特征12.1.4中國(guó)城市攤販產(chǎn)生的根源攤販?zhǔn)袌?chǎng)的需求端：1.城市低收入消費(fèi)群體：大量外來務(wù)工者與城市中部分本地居民的勞動(dòng)能力較低，無法跟上城市的發(fā)展步伐，僅能滿足基本生活需求2.多元化消費(fèi)偏好：大中城市內(nèi)部人口的多樣性造成消費(fèi)需求的多元化，部分人群更傾向于購買流動(dòng)攤販的路邊小食、個(gè)性飾品，從而為流動(dòng)攤販帶來生存空間攤販?zhǔn)袌?chǎng)的供給端：有待完善的就業(yè)和再就業(yè)政策保障體系導(dǎo)致部分城市居民無法進(jìn)入正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)有效就業(yè)，由此而吸引吸引著城市中下崗人員、失業(yè)人員、待業(yè)人員、外來人員、自產(chǎn)自銷的農(nóng)民、兩勞釋放人員、殘疾人、退休人員等進(jìn)入該領(lǐng)域外部因素內(nèi)部因素12.2國(guó)內(nèi)外城市攤販管理研究綜述國(guó)內(nèi)研究綜述國(guó)內(nèi)研究重點(diǎn)關(guān)注城市攤販與管理者之間的關(guān)系、行政管理措施和治理模式中國(guó)擁有攤販的歷史傳統(tǒng)，城市管理者與攤販之間存在著一種復(fù)雜的變化的關(guān)系，行政力量無法杜絕攤販的社會(huì)存在，且用暴力驅(qū)逐處于弱勢(shì)地位的城市攤販會(huì)激起大眾的憐憫之情目前，攤販和城管之間出現(xiàn)了一種新型的合作互惠關(guān)系，城管執(zhí)法通過行為和尺度的變化，不斷適應(yīng)和滿足城市弱勢(shì)群體的生存需求，這種靈活的彈性策略有助于增加社會(huì)對(duì)攤販生存的容忍度，增強(qiáng)對(duì)城市低收入階層的包容性。中國(guó)在城市攤販管理上采取了一些新的嘗試：采用商業(yè)化手段，為城市攤販規(guī)劃專門的經(jīng)營(yíng)空間；推進(jìn)攤販對(duì)接基層，開展社區(qū)化服務(wù)；政府在處理攤販問題上，嘗試使用人性化和非正式化手段。12.2國(guó)內(nèi)外城市攤販管理研究綜述國(guó)外研究綜述國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，城市攤販為城市弱勢(shì)群體提供了再就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。在明確攤販存在廣泛性、合理性的基礎(chǔ)上，國(guó)外學(xué)者重點(diǎn)分析政府及各階級(jí)對(duì)攤販的具體態(tài)度，探討攤販的生存方式。然而，城市政府往往以衛(wèi)生、安全等為理由，對(duì)城市攤販持負(fù)面態(tài)度，認(rèn)為街頭攤販自律性較差，容易損害消費(fèi)者的權(quán)益。城市攤販甚至被視為一種試圖脫離政府經(jīng)濟(jì)管制的創(chuàng)收活動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)中的大量案例均顯示，政府禁令并不能有效禁止小販的工作，城市攤販具有強(qiáng)大的生存能力。12.3國(guó)內(nèi)外代表性城市的攤販管理經(jīng)驗(yàn)紐約：實(shí)施彈性化管理和鼓勵(lì)多元化紐約在城市攤販管理上，針對(duì)攤位資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)時(shí)間和區(qū)域、合法化擺攤申請(qǐng)程序、負(fù)責(zé)監(jiān)管的部門以及執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，均制定了周密的法律規(guī)定。紐約攤販資質(zhì)管理的部分標(biāo)準(zhǔn)，涉及是否需要營(yíng)業(yè)許可證與許可費(fèi)、許可機(jī)關(guān)、街道限制與占用空間限制、營(yíng)業(yè)設(shè)施限制等四個(gè)方面。在執(zhí)法過程中，管理者對(duì)城市攤販實(shí)施多種形式的檢查，且標(biāo)準(zhǔn)極其嚴(yán)格。盡管執(zhí)法嚴(yán)格，但審批方面卻較為彈性，對(duì)申請(qǐng)未能獲批但確實(shí)存在生計(jì)困難的市民，會(huì)開放對(duì)應(yīng)的申請(qǐng)權(quán)限，公眾可在部分規(guī)定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行售賣活動(dòng)或?yàn)槠渌鲃?dòng)攤販打工。當(dāng)前，紐約市政府充分重視街頭攤販的作用。城市餐車現(xiàn)在已經(jīng)成為紐約街頭文化的象征。此外，紐約市的街頭允許不同族裔的商販擺攤，制作、展示并經(jīng)營(yíng)街頭美食。多元文化和不同族裔流動(dòng)商販的集聚不僅豐富了紐約的攤販經(jīng)濟(jì)，還讓眾多外來人口重新感受到了家鄉(xiāng)的氣息。12.3.1國(guó)際代表性城市攤販管理經(jīng)驗(yàn)12.3國(guó)內(nèi)外代表性城市的攤販管理經(jīng)驗(yàn)華盛頓：科學(xué)規(guī)劃設(shè)攤地點(diǎn)華盛頓對(duì)城市攤販的合法管理松緊有度，且靈活應(yīng)對(duì)非法攤販。市政當(dāng)局科學(xué)規(guī)劃，及時(shí)公告當(dāng)年可供申請(qǐng)的小攤販數(shù)量和地點(diǎn)，兼顧攤販經(jīng)營(yíng)選址的交通便利、方便民眾生活和往來客流量等條件。攤販經(jīng)營(yíng)者必須確保衛(wèi)生，并按規(guī)定納稅。市政當(dāng)局為小攤販提供優(yōu)惠，減免年銷售額達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)的攤販的部分稅收。為增加就業(yè)機(jī)會(huì)，避免非法攤販沖擊社會(huì)秩序，政府主動(dòng)在城市規(guī)劃中加入跳蚤市場(chǎng)區(qū)域，吸引城市攤販，同時(shí)規(guī)定大型商場(chǎng)也需要配置一定比例的城市攤販擺賣點(diǎn)，并對(duì)外公示，接受公開申請(qǐng)，但是城市攤販不能阻擋車流和行人，也不能設(shè)在住宅區(qū)，否則在接到居民舉報(bào)投訴后，警察就會(huì)對(duì)城市攤販予以取締12.3.1國(guó)際代表性城市攤販管理經(jīng)驗(yàn)12.3國(guó)內(nèi)外代表性城市的攤販管理經(jīng)驗(yàn)巴黎：管理與服務(wù)并行巴黎治理城市攤販的核心策略是依法管理，同時(shí)注重提供公共服務(wù)。保持早市經(jīng)久不衰，固定設(shè)置每個(gè)早市的攤位，規(guī)定每周營(yíng)業(yè)時(shí)間，早市的城市攤販必須擁有專門執(zhí)照，執(zhí)照的獲得應(yīng)向早市所在市政府提交申請(qǐng)，政府依法對(duì)申請(qǐng)資格進(jìn)行嚴(yán)格管理。巴黎定時(shí)、定地、輪流舉辦跳蚤市場(chǎng)，用公共空間資源開辦攤販集市，將市區(qū)接近環(huán)城路的各個(gè)城門附近的街道作為跳蚤市場(chǎng)舉辦地點(diǎn)，并協(xié)助進(jìn)行交通管制，維持秩序。將定時(shí)交納管理費(fèi)作為獲準(zhǔn)在集市營(yíng)業(yè)的條件，扣除成本和管理費(fèi)，經(jīng)營(yíng)收入可以保證經(jīng)營(yíng)者家庭的生活水平。巴黎的市政和市場(chǎng)法律條款很多，但具體執(zhí)法管理靈活變通。12.3.1國(guó)際代表性城市攤販管理經(jīng)驗(yàn)12.3國(guó)內(nèi)外代表性城市的攤販管理經(jīng)驗(yàn)首爾：制度規(guī)范化與管理人性化20世紀(jì)80年代以來，首爾城市攤販達(dá)20000多個(gè)。首爾治理城市攤販的舉措包括：推行“路邊攤亭規(guī)格化”，通過統(tǒng)一設(shè)計(jì)規(guī)格，徹底改變路邊攤雜亂無章的形象；實(shí)行經(jīng)營(yíng)實(shí)名制，規(guī)定路邊攤販掛牌營(yíng)業(yè)，統(tǒng)一標(biāo)牌、明確標(biāo)記攤主姓名、所在位置并附有攤主照片，方便市政管理和市民監(jiān)督；采取營(yíng)業(yè)時(shí)間制，將路邊攤營(yíng)業(yè)時(shí)間統(tǒng)一規(guī)定為午后4點(diǎn)至夜間10點(diǎn)或12點(diǎn)，以消除對(duì)市容和交通的影響；規(guī)定路邊攤販均須繳納路面占用費(fèi)，征收額是每平方米土地公示價(jià)格的1%；采用“人性管理+業(yè)者自律”的方式，完善管理規(guī)范，將攤販的遵守事項(xiàng)、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)飲食衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品安全檢查等納入法治化管理12.3.1國(guó)際代表性城市攤販管理經(jīng)驗(yàn)12.3國(guó)內(nèi)外代表性城市的攤販管理經(jīng)驗(yàn)曼谷：寬容、保護(hù)和扶持?jǐn)傌溕姘l(fā)展曼谷街頭攤販遍布商業(yè)街及居民區(qū)，歷史悠久。大量外國(guó)游客駐足品嘗傳統(tǒng)食品、購買特色商品是常見的城市文化旅游場(chǎng)景。曼谷市政府認(rèn)為，若完全制止城市攤販經(jīng)營(yíng)，會(huì)增加偷盜、搶劫等治安案件的發(fā)生概率，危害社會(huì)穩(wěn)定，因此將弱勢(shì)群體的生存發(fā)展權(quán)利放在首位，對(duì)街頭攤販采取寬容態(tài)度。根據(jù)地方法律，泰國(guó)的城市攤販不需要繳納稅收，同時(shí)禁止公職人員欺負(fù)街頭商販管理小攤販，并規(guī)定執(zhí)法部門負(fù)責(zé)巡查，保障城市基本秩序不被損害。城市管理者和城市攤販?zhǔn)莿?dòng)態(tài)互動(dòng)的關(guān)系，城市居民沒有意見，城市政府不會(huì)隨意插手?jǐn)傌湹氖圪u活動(dòng)。對(duì)沒有得到許可的攤販，即便查處也僅能處以低于500泰銖的罰款，且不能沒收攤販的經(jīng)營(yíng)工具等其他財(cái)產(chǎn)。12.3.1國(guó)際代表性城市攤販管理經(jīng)驗(yàn)12.3國(guó)內(nèi)外代表性城市的攤販管理經(jīng)驗(yàn)中國(guó)香港：城市攤販管理科學(xué)嚴(yán)格，卓有成效主要措施包括：城市政府設(shè)立市政局、食品環(huán)境衛(wèi)生署作為攤販管理和負(fù)責(zé)食品安全衛(wèi)生的專門機(jī)構(gòu)為防止阻塞交通，避免滋擾公共空間，城市政府一方面采用發(fā)牌制度，管制商販經(jīng)營(yíng)的行業(yè)規(guī)模；另一方面制定優(yōu)惠方案，采用贖買政策限制攤販數(shù)量，如自愿交還流動(dòng)牌照的小販，可領(lǐng)取特惠金或可以換取一個(gè)空置的固定攤位。在繁華路段設(shè)定流動(dòng)小販經(jīng)營(yíng)專區(qū)，劃定區(qū)域供固定攤販租用出售商品。嚴(yán)格法律規(guī)制與靈活執(zhí)法相結(jié)合，建立小販?zhǔn)聞?wù)隊(duì)進(jìn)行日常管理執(zhí)法，定期巡查持牌固定攤位小販，警務(wù)部門、法院給予全力支持。允許持牌流動(dòng)小販成立行業(yè)協(xié)會(huì)，主動(dòng)監(jiān)督舉報(bào)無照商販，保障商販的合理訴求，城市政府與之加強(qiáng)溝通聯(lián)系，維護(hù)市場(chǎng)秩序，降低管理成本12.3.2國(guó)內(nèi)代表性城市攤販管理經(jīng)驗(yàn)12.3國(guó)內(nèi)外代表性城市的攤販管理經(jīng)驗(yàn)內(nèi)地城市：采取不同的治理方式，收效也各不相同溫州市五馬街部分?jǐn)傌溤诔鞘姓?guī)定商圈內(nèi)禁止擺攤后，集體向工商部門注冊(cè)成立溫州市市民商務(wù)服務(wù)有限公司，作為合規(guī)存在的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)實(shí)體，向城市管理主管部門提出申請(qǐng)，請(qǐng)求在禁攤范圍內(nèi)設(shè)立疏導(dǎo)點(diǎn)。其具體運(yùn)營(yíng)模式為：民民公司管理攤販群體的日常經(jīng)營(yíng)行為，并且以購買服務(wù)的方式將經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的清掃保潔工作進(jìn)行外包，消除了攤販經(jīng)營(yíng)對(duì)城市環(huán)境的影響。蘇州在流動(dòng)攤販上采取“疏堵結(jié)合、以疏為主”的治理模式，一方面明確規(guī)定“主干道和重點(diǎn)地區(qū)嚴(yán)禁、次干道嚴(yán)控、內(nèi)街小巷和城鄉(xiāng)接合部規(guī)范”；另一方面在疏導(dǎo)基礎(chǔ)上，讓公眾和流動(dòng)攤販參與管理，并在特定地點(diǎn)建設(shè)便民小吃店、蔬菜水果臨時(shí)銷售點(diǎn)等。12.3.2國(guó)內(nèi)代表性城市攤販管理經(jīng)驗(yàn)12.4城市攤販管理的制度創(chuàng)新與工具創(chuàng)新12.4.1城市攤販管理的制度創(chuàng)新1.完善相關(guān)法律法規(guī)，提高攤販活動(dòng)的合法性2.完善跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，創(chuàng)新差異化管理模式3.廣泛動(dòng)員，構(gòu)建完善的治理體系4.統(tǒng)一規(guī)劃管理，有效利用公共空間5.擯棄粗暴管理模式，實(shí)現(xiàn)柔性執(zhí)法6.鼓勵(lì)攤販自我治理12.4城市攤販管理的制度創(chuàng)新與工具創(chuàng)新12.4.2城市攤販管理的工具創(chuàng)新嚴(yán)控執(zhí)法力度行政罰款頒發(fā)許可證數(shù)字化管理通過提升執(zhí)法的嚴(yán)格和規(guī)范程度，攤販違法經(jīng)營(yíng)的成本支出將大幅增加，攤販經(jīng)營(yíng)的純收益將被壓縮，攤販違法經(jīng)營(yíng)的行為動(dòng)機(jī)會(huì)被抑制。作為一種傳統(tǒng)的威懾管理工具，罰款通過增加攤販違法成本迫使攤販遵紀(jì)守法，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。數(shù)字化管理是促進(jìn)信息傳遞與及時(shí)溝通交流、洞察攤販個(gè)體差異化、搭建有效的溝通橋梁和實(shí)現(xiàn)城市攤販精細(xì)化治理的重要工具支撐。許可證是對(duì)攤販進(jìn)行規(guī)范化管理的普遍方式；明確規(guī)定城市攤販必須在取得當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)許可證后才能在指定區(qū)域擺攤。12.4城市攤販管理的制度創(chuàng)新與工具創(chuàng)新12.4.2城市攤販管理的工具創(chuàng)新嚴(yán)控執(zhí)法力度通過提升執(zhí)法的嚴(yán)格和規(guī)范程度，攤販違法經(jīng)營(yíng)的成本支出將大幅增加，攤販經(jīng)營(yíng)的純收益將被壓縮，攤販違法經(jīng)營(yíng)的行為動(dòng)機(jī)會(huì)被抑制。圖12-1中，橫軸表示執(zhí)法力度和規(guī)范的嚴(yán)格程度（P），縱軸表示攤販違法經(jīng)營(yíng)行為的成本(C)。伴隨管理的規(guī)范化和法治化程度的提升，流動(dòng)攤販用于對(duì)抗暴力執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概率和自衛(wèi)成本會(huì)大幅降低。在執(zhí)法保持適度的嚴(yán)格程度，即在O點(diǎn)時(shí)，攤販實(shí)施違法經(jīng)營(yíng)行為的總成本最低。通過提升執(zhí)法的嚴(yán)格和規(guī)范程度，攤販違法經(jīng)營(yíng)的成本支出將大幅增加，攤販經(jīng)營(yíng)的純收益將被壓縮，攤販違法經(jīng)營(yíng)的行為動(dòng)機(jī)會(huì)被抑制。12.4城市攤販管理的制度創(chuàng)新與工具創(chuàng)新12.4.2城市攤販管理的工具創(chuàng)新薩維爾在《法律的經(jīng)濟(jì)分析》中提及關(guān)于罰款的法經(jīng)濟(jì)學(xué)公式，即當(dāng)以罰款作為制裁方式時(shí)，罰款數(shù)額遵從如下公式：相稱的罰款=H×（1/P）其中，H為傷害成本，源于被罰款行為實(shí)際造成的損害；P為制裁概率，表示被罰款行為被處罰的可能性。由于罰款具有不確定性，為達(dá)到震懾的效果，通過公式計(jì)算得出的罰款數(shù)額必須高于被罰款行為造成的直接損害（P<1）。行政罰款作為一種傳統(tǒng)的威懾管理工具，罰款通過增加攤販違法成本迫使攤販遵紀(jì)守法，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。12.4城市攤販管理的制度創(chuàng)新與工具創(chuàng)新12.4.2城市攤販管理的工具創(chuàng)新英格蘭與威爾士的地方城市管理部門都頒布了法令，明確規(guī)定城市攤販必須在取得當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)許可證后才能在指定區(qū)域擺攤。同時(shí)在對(duì)城市內(nèi)部進(jìn)行分級(jí)分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同區(qū)域的城市功能控制攤販數(shù)量或規(guī)定收取稅費(fèi)的水平。美國(guó)華盛頓、紐約的市政當(dāng)局在街區(qū)、商業(yè)區(qū)、大型商場(chǎng)規(guī)劃了經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)供攤販申請(qǐng)。不同的攤販經(jīng)營(yíng)點(diǎn)對(duì)營(yíng)業(yè)時(shí)間、營(yíng)業(yè)范圍和營(yíng)業(yè)方式都做了不同的規(guī)定，攤販不僅需申請(qǐng)?jiān)S可證，還需繳納相應(yīng)的稅款。新加坡也采用過強(qiáng)制性登記領(lǐng)取執(zhí)照、組建持槍執(zhí)法隊(duì)伍等方式，控制城市攤販數(shù)量，提升城市攤販質(zhì)量。頒發(fā)許可證許可證是對(duì)攤販進(jìn)行規(guī)范化管理的普遍方式；明確規(guī)定城市攤販必須在取得當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)許可證后才能在指定區(qū)域擺攤。12.4城市攤販管理的制度創(chuàng)新與工具創(chuàng)新12.4.2城市攤販管理的工具創(chuàng)新信息不對(duì)稱和溝通不及時(shí)是城市攤販管理中造成意見分歧與沖突的常見原因。一、通過智能化應(yīng)用解決城市攤販管理中多元主體的信息溝通問題使用微博、微信等軟件加強(qiáng)管理部門與民眾的信息互動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)等社會(huì)基本單元實(shí)施精細(xì)化管理以智能化應(yīng)用進(jìn)行信息溝通，有助于在城市信息互動(dòng)中消除因攤販數(shù)量眾多、經(jīng)營(yíng)分散及素質(zhì)參差不齊等造成的信息不對(duì)稱問題二、建設(shè)城市攤販數(shù)字化管理系統(tǒng)，提高對(duì)城市攤販的監(jiān)管效率數(shù)字化管理數(shù)字化管理是促進(jìn)信息傳遞與及時(shí)溝通交流、洞察攤販個(gè)體差異化、搭建有效的溝通橋梁和實(shí)現(xiàn)城市攤販精細(xì)化治理的重要工具支撐。關(guān)鍵術(shù)語城市攤販城市攤販管理市場(chǎng)規(guī)劃攤販自我治理彈性管理柔性執(zhí)法復(fù)習(xí)思考題1.城市攤販的定義及主要特征是什么？2.城市攤販管理的主要手段有哪些？3.中國(guó)城市攤販管理的特征是什么？4.簡(jiǎn)述國(guó)外城市攤販管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。5.分別從城市管理者與攤販的角度，闡述城市攤販管理的難點(diǎn)和訴求。思考城市管理學(xué)：公共視角27第13章

城市土地開發(fā)與管理29土地是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是人類活動(dòng)與自然環(huán)境作用的載體。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的開發(fā)，是指人類對(duì)自然資源發(fā)掘利用，實(shí)現(xiàn)資源合理配置的過程。特定城市土地的價(jià)值增長(zhǎng)大多來自公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、政策許可或人口增長(zhǎng)，而非土地所有者的投入。城市土地開發(fā)城市土地價(jià)值捕獲土地空間管理案例棕地開發(fā)，城市增長(zhǎng)邊界管理，TOD模式

城市土地開發(fā)與管理土地是城市資源的物質(zhì)載體，也是城市參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的核心生產(chǎn)要素，因而土地管理是城市發(fā)展與管理的基本內(nèi)容之一。城市土地開發(fā)管理的概念、步驟與重點(diǎn)城市土地價(jià)值捕獲的方法地租理論和精明增長(zhǎng)理論的主要內(nèi)容城市土地空間管理的主要工具與方法城市土地開發(fā)資本化的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理與機(jī)制特征重點(diǎn)問題城市土地開發(fā)管理概述城市土地價(jià)值捕獲的路徑與機(jī)制城市土地開發(fā)的資本化路徑與機(jī)制城市土地開發(fā)的空間路徑與機(jī)制章節(jié)目錄13.1城市土地開發(fā)管理概述01城市土地開發(fā)概念02城市土地開發(fā)步驟03城市土地開發(fā)重點(diǎn)內(nèi)容13.1.1城市土地開發(fā)的概念廣義：為適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的需要，采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)土地進(jìn)行投資、改造和建設(shè)，提高土地利用率和集聚經(jīng)營(yíng)程度，滿足城市各項(xiàng)活動(dòng)的空間需求，形成對(duì)各類建筑物和地塊的綜合利用。狹義：城市土地開發(fā)是指對(duì)未利用城市土地的開發(fā)利用。國(guó)際概念強(qiáng)調(diào)對(duì)城市存量土地的整理、投資、開發(fā)、改造和重建等。

一級(jí)開發(fā)，也稱為土地增量開發(fā)或擴(kuò)展式開發(fā)，指政府以委托或公開招標(biāo)的方式確定開發(fā)主體，對(duì)城市土地進(jìn)行有目的利用、改變其原有形態(tài)和用途的行為，例如土地征收、平整；

二級(jí)開發(fā)，也稱為土地存量開發(fā)，以效益最大化為目標(biāo)，對(duì)原有用地類型、結(jié)構(gòu)及空間進(jìn)行置換升級(jí)，比如房地產(chǎn)開發(fā)。國(guó)內(nèi)概念13.1城市土地開發(fā)管理概述13.1.2城市土地開發(fā)的步驟前期：土地儲(chǔ)備土地儲(chǔ)備是城市土地開發(fā)管理的前端，通過土地的預(yù)先整合、購買和整理，為城市發(fā)展供給充足土地。中期：土地規(guī)劃、開發(fā)與利用土地規(guī)劃是土地開發(fā)和管理的依據(jù)；土地的開發(fā)利用，是在土地規(guī)劃基礎(chǔ)上的土地有效利用，通過高效的土地價(jià)值開發(fā)過程，使城市土地充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。后期：土地價(jià)值的維護(hù)、管理與再開發(fā)價(jià)值維護(hù)是城市土地開發(fā)管理的主要環(huán)節(jié)。再開發(fā)是為了實(shí)現(xiàn)土地效益最大化，對(duì)土地類型、結(jié)構(gòu)機(jī)空間布局進(jìn)行調(diào)整升級(jí)，充分實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的過程。根據(jù)不同步驟的技術(shù)特點(diǎn)和管理實(shí)施重點(diǎn)，城市土地開發(fā)包含前期、中期和后期三個(gè)階段。13.1城市土地開發(fā)管理概述13.1.3城市土地開發(fā)管理的重點(diǎn)內(nèi)容

土地具有產(chǎn)權(quán)歸屬，因而與資本特性相似，需通過所有權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)資本化。對(duì)土地要素實(shí)施管理，須從土地資本化出發(fā)，使土地參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

根據(jù)土地的產(chǎn)權(quán)差異，對(duì)土地價(jià)值的界定和捕獲進(jìn)行管理，并兼顧城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和居民生活滿意度提升等。

作為人類生存發(fā)展所必需的空間載體，土地利用須注重可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)注重環(huán)境效益，減少污染導(dǎo)致的存量土地耗減；還應(yīng)不斷調(diào)節(jié)城市規(guī)模與土地承載能力之間的矛盾，對(duì)城市布局進(jìn)行合理規(guī)劃。土地作為生產(chǎn)要素的資本化開發(fā)管理土地作為商品的價(jià)值開發(fā)管理作為空間載體的開發(fā)管理13.1城市土地開發(fā)管理概述13.2城市土地價(jià)值捕獲的路徑與機(jī)制土地價(jià)值捕獲管理的政策保障土地價(jià)值捕獲的方法土地及其價(jià)值的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

稀缺性導(dǎo)致土地在市場(chǎng)上的有限供給。城市土地開發(fā)管理應(yīng)從不同的產(chǎn)權(quán)關(guān)系角度分析土地的價(jià)值歸屬；以公共效益最大化為目標(biāo)，將土地價(jià)值中公共部門貢獻(xiàn)的增值部分用于公共建設(shè)，既保證所有生產(chǎn)要素都按其邊際生產(chǎn)率獲得相應(yīng)報(bào)酬，也體現(xiàn)政府對(duì)市場(chǎng)失靈部門的監(jiān)管需要。13.2.1土地及其價(jià)值的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

土地作為一種商品參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，獲得的價(jià)值一般由產(chǎn)權(quán)歸屬來界定。在土地公有制中，價(jià)值增加主要源自公共部門行為。土地類似一種公共物品，參與市場(chǎng)機(jī)制過程的價(jià)值增值也應(yīng)返還公共部門。產(chǎn)權(quán)理論

土地本身沒有價(jià)值，其價(jià)值來源于人類的勞動(dòng)投入。

土地價(jià)值增加中含有公共部門的勞動(dòng)附加值以及相關(guān)政策的輔助貢獻(xiàn)，這部分不應(yīng)被資本家攫取，而應(yīng)返還公眾。馬克思主義地價(jià)理論13.2城市土地價(jià)值捕獲的路徑與機(jī)制

價(jià)值捕獲方法的原理是將社會(huì)創(chuàng)造的土地價(jià)值增值用于社會(huì)，再以稅、費(fèi)或其他財(cái)政手段轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政收入或直接投資公共物品。13.2.2土地價(jià)值捕獲的方法改良稅A稅收增量融資B聯(lián)合開發(fā)機(jī)制C13.2城市土地價(jià)值捕獲的路徑與機(jī)制改良稅01通過對(duì)土地價(jià)值的持續(xù)征稅，捕獲由社會(huì)公共投資產(chǎn)生的土地增值的稅制。BT的征收對(duì)象是以增加交通便利，減少擁堵和污染，或由公共交通投資降低了交通成本的受益者。通過對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施直接征稅實(shí)現(xiàn)。征收的額度以某一開發(fā)時(shí)點(diǎn)前的土地價(jià)值為基準(zhǔn)，對(duì)土地價(jià)格高于該固定時(shí)點(diǎn)的增值部分進(jìn)行征稅。概念特征

價(jià)值捕獲方式改良稅稅收增量融資02公共投資稅收增加一種利用未來預(yù)期的增量財(cái)產(chǎn)稅來補(bǔ)貼現(xiàn)期項(xiàng)目資金需求的機(jī)制，捕獲土地價(jià)值并直接用于城市更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他社區(qū)改進(jìn)項(xiàng)目政府不必刻意增加稅收來支付改進(jìn)費(fèi)用，保障了實(shí)現(xiàn)自我融資的閉環(huán)（見右圖），因此被稱為“零成本”發(fā)展工具。

政府依靠發(fā)放地方債、政府信用貸款等形式融資，為改善社區(qū)環(huán)境和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施提供資金，吸引更多私人資本，進(jìn)而引致新的商業(yè)稅收和更多財(cái)產(chǎn)稅；其次補(bǔ)貼初始公共投資，在地方發(fā)展過程中，由投資收益來覆蓋成本。概念特征

價(jià)值捕獲方式稅收增量融資私人投資和房產(chǎn)增值聯(lián)合開發(fā)機(jī)制03通過公共部門與私人經(jīng)營(yíng)者或開發(fā)商之間的合作，形成對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府從投資者、招商者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者、合作方；私營(yíng)企業(yè)或開發(fā)商則從招商者、開發(fā)建設(shè)者轉(zhuǎn)為投資者。

通過提供一種介于外包和私有化之間，并結(jié)合兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品供給合同，由私人投資方承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理及后期維護(hù)等大部分工作，通過“使用者付費(fèi)”和適當(dāng)?shù)摹罢顿M(fèi)”獲得合理的項(xiàng)目投資回報(bào)。概念特征

價(jià)值捕獲方式聯(lián)合開發(fā)機(jī)制13.2.3土地價(jià)值捕獲管理的政策保障劃定稅收管理權(quán)限

LVC方法有效實(shí)施的前提是地方政府享有對(duì)土地征稅、收費(fèi)的權(quán)力。因此中央政府應(yīng)根據(jù)地方發(fā)展要求，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府財(cái)政權(quán)力，為制定土地開發(fā)價(jià)值捕獲政策提供制度環(huán)境與保障。推進(jìn)公私合作機(jī)制

為維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和城市可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家和地方政府需要給予法律配套和政策保障。通過將社會(huì)資本引入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，在實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值捕獲的同時(shí)，滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。13.2城市土地價(jià)值捕獲的路徑與機(jī)制13.3城市土地開發(fā)的資本化路徑與機(jī)制4核心問題5政策保障1經(jīng)濟(jì)學(xué)原理2實(shí)施目的3管理工具

土地是一種有限供給的財(cái)產(chǎn)或投資，在參與生產(chǎn)的過程中實(shí)現(xiàn)保值增值。土地要素的管理過程，應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)生產(chǎn)要素生產(chǎn)率和收益率的定義，充分考慮土地作為有限資源的供給能力，量化土地收益，提高土地資產(chǎn)的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益。13.3.1土地資本化的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

該理論建立在杜能農(nóng)業(yè)區(qū)位理論和韋伯工業(yè)區(qū)位理論基礎(chǔ)上，通過分析區(qū)位成本和土地成本對(duì)形成城市產(chǎn)業(yè)與居民分布狀態(tài)影響，從經(jīng)濟(jì)區(qū)位角度提出城市土地開發(fā)思路。區(qū)位理論

地租是對(duì)土地的資本化過程，實(shí)質(zhì)是土地所有權(quán)的資本化過程；在土地產(chǎn)權(quán)分明的條件下，“地租是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的結(jié)果”；在土地資源有限且存在生產(chǎn)率差別時(shí)，地租是土地參與生產(chǎn)獲得的邊際報(bào)酬。地租理論13.3城市土地開發(fā)的資本化路徑與機(jī)制13.3.2土地資本化管理實(shí)施目的

由于土地作為一種有限資源，其參與生產(chǎn)的過程存在供給有限性特征，因此對(duì)有限土地的資本化，應(yīng)由市場(chǎng)反映土地供需情況。土地資本化的目的是通過特定政策或金融手段，將生產(chǎn)中預(yù)計(jì)由土地參與者獲得的報(bào)酬予以量化、貼現(xiàn)，并通過股權(quán)、債權(quán)等形式表現(xiàn)出來。對(duì)政府而言，土地資本化可優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)土地要素向資本屬性轉(zhuǎn)變，從而減少土地價(jià)值流失。作為土地實(shí)際控制者，資本化后的土地成為地方政府能控制的最大資產(chǎn)，為地方提供財(cái)政收入資金來源，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供流動(dòng)資金13.3城市土地開發(fā)的資本化路徑與機(jī)制13.3.3土地資本化管理工具土地資本化管理土地所有權(quán)資本化管理土地空間資本化管理土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移土地資本化的金融衍生工具工具工具13.3城市土地開發(fā)的資本化路徑與機(jī)制土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移01

通過將土地的開發(fā)權(quán)或建設(shè)權(quán)轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)土地空間資本化的過程。01概念

土地所有權(quán)人將發(fā)展權(quán)的部分或全部權(quán)力轉(zhuǎn)讓或出賣給他人再運(yùn)用發(fā)達(dá)地區(qū)土地開發(fā)所獲得的收益，分?jǐn)偳钒l(fā)達(dá)地區(qū)的土地開發(fā)成本的過程。02特征

土地發(fā)展權(quán)具有與資本同樣的屬性，不需要政府的干預(yù)就能在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)自由交易，并由市場(chǎng)供需決定土地發(fā)展權(quán)的收益分配。03運(yùn)行機(jī)制

使開發(fā)收益較低的區(qū)域獲得了土地開發(fā)的機(jī)會(huì)；緩解因已開發(fā)區(qū)域土地需求密度過高而導(dǎo)致的擁擠狀態(tài)。04實(shí)施作用以獲得更高資本利得為前提，通過縮小預(yù)期收益與當(dāng)前價(jià)值的差異，驅(qū)使土地所有者通過對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行當(dāng)期轉(zhuǎn)移獲取土地價(jià)。

其中，PTDR為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移價(jià)格，A為土地用途轉(zhuǎn)換前的價(jià)值，B為土地用途轉(zhuǎn)換后每年預(yù)期收益，i為折現(xiàn)利率。

待轉(zhuǎn)移土地的價(jià)格評(píng)估以土地最優(yōu)利用為原則社會(huì)中介組織的參與市政平均值法考慮成本和費(fèi)用

由于所有權(quán)轉(zhuǎn)移后土地所獲得的收益不能完全歸屬于土地當(dāng)前的所有者，因而其資本利得不應(yīng)簡(jiǎn)單的以永續(xù)年金形式來表示。

其中，n為土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的有限期限，C為所有權(quán)轉(zhuǎn)換過程中可能產(chǎn)生的成本和費(fèi)用。

其中，x為一定時(shí)期內(nèi)土地發(fā)展權(quán)交易額；m為該期間內(nèi)土地發(fā)展權(quán)的銷售數(shù)量。

通過銀行登記市場(chǎng)交易數(shù)據(jù)，制定市政平均值。該方法可實(shí)時(shí)洞察市場(chǎng)對(duì)土地資本的供需情況變化，當(dāng)?shù)卣部赏ㄟ^這種方式對(duì)交易數(shù)量與價(jià)格進(jìn)行調(diào)控。土地資本化的金融衍生工具02

這種通過金融產(chǎn)品媒介實(shí)現(xiàn)資本化的模式，是對(duì)土地使用權(quán)的間接資本化，也是土地公有制國(guó)家常用的機(jī)制。01概念

其資本化過程可以通過多種金融產(chǎn)品及其衍生工具的單一或組合形式來實(shí)現(xiàn)。如，土地信托，“土地銀行”。02特征

現(xiàn)階段使用較廣的金融衍生工具，是將土地所有權(quán)以抵押的方式與信用相結(jié)合，通過金融產(chǎn)品進(jìn)行打包、折現(xiàn)，轉(zhuǎn)變?yōu)槠睋?jù)、債券等融資工具并參與資本市場(chǎng)交易。03常見模式

使政府參與市場(chǎng)交易的身份更為靈活多樣，不僅可作為權(quán)益所有者，也可作為債務(wù)的共同承擔(dān)者，還可以作為提供稅收支持或銀行債務(wù)便利性的第三方，這為地方政府的土地開發(fā)管理決策提供了多元化路徑。04實(shí)施作用圖13-3

引入金融機(jī)構(gòu)和土地資本化的PPP模式資料來源：金融時(shí)代.PPP融資論壇——信托在PPP領(lǐng)域的應(yīng)用和法律架構(gòu)研究./jinrong/1215.html.2016-2-26.

近年來，伴隨PPP模式的推廣，許多國(guó)家或地區(qū)將土地資本化與公私合作機(jī)制相結(jié)合，形成引入金融機(jī)構(gòu)參與的新型公私合作機(jī)制。13.3.4土地資本化管理的核心問題土地空間資本化管理地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)性

土地資源的有限性決定了土地供給受到數(shù)量和空間的影響。

土地空間分布差異使土地資本化過程面臨地方政府間競(jìng)爭(zhēng)問題。

競(jìng)爭(zhēng)促使地方政府缺乏土地資本化的動(dòng)力。形成脫離市場(chǎng)機(jī)制、以政策為導(dǎo)向的集聚與分散效應(yīng)。地方政府的尋租行為

對(duì)土地公有制的國(guó)家，進(jìn)行土地資本化時(shí)，地方政府對(duì)土地所有權(quán)絕對(duì)壟斷，容易導(dǎo)致尋租行為，造成政府失靈。為了攤平尋租成本，將這部分成本轉(zhuǎn)嫁到普通購房者或土地使用者身上，導(dǎo)致城市居民整體福利水平下降和社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡。13.3城市土地開發(fā)的資本化路徑與機(jī)制13.3.5土地資本化管理的政策保障鼓勵(lì)和規(guī)范銀行等金融機(jī)構(gòu)參與銀行等金融機(jī)構(gòu)：為土地資本化提供了多樣化的產(chǎn)品和路徑。地方政府：積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與土地開發(fā)管理，提供產(chǎn)品組合和資金來源；代表社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督管理。明確界定地方政府的權(quán)力與義務(wù)第三方監(jiān)管：保障公眾和機(jī)構(gòu)投資者的權(quán)益，避免政府在資本化管理期間發(fā)生尋租或毀約行為。政府：從單一的土地供給者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣?、?dān)保方甚至債務(wù)人。13.3城市土地開發(fā)的資本化路徑與機(jī)制13.4城市土地開發(fā)的空間路徑與機(jī)制04土地空間管理的政策保障01城市精明增長(zhǎng)理論02土地空間管理工具與方法03土地空間管理的核心問題13.4.1城市精明增長(zhǎng)理論源自于“城市蔓延”（UrbanSprawl）概念，指城市對(duì)靠近城市的尚未開發(fā)土地進(jìn)行的開發(fā)擴(kuò)展活動(dòng)。低密度連續(xù)發(fā)展、沿干道帶狀發(fā)展和不連續(xù)蛙跳式發(fā)展通過倡導(dǎo)地方政府對(duì)城市有限土地資源的開發(fā)管理，實(shí)現(xiàn)城市集約增長(zhǎng)、土