公共行政學(xué)（第二版）課件 第4、5章 政府職能、公共行政的行動(dòng)

第4章政府職能

公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編2公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編本章重點(diǎn)問(wèn)題政府職能模式政府職能體系保護(hù)型政府職能模式干預(yù)型政府職能模式引導(dǎo)型政府職能模式3公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.1政府職能的一般知識(shí)4.1.1政府職能概述從學(xué)術(shù)研究角度看，政府職能是指政府在一定時(shí)期內(nèi)基于國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展而承擔(dān)起來(lái)的管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的基本職責(zé)政府職能的特有屬性：廣泛性、價(jià)值目標(biāo)多樣性、強(qiáng)制性和動(dòng)態(tài)性等正確界定和認(rèn)識(shí)政府職能，對(duì)于建立結(jié)構(gòu)合理的行政組織系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的有效組織管理，有著十分重要的意義4公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.1政府職能的一般知識(shí)4.1.2政府職能模式政府職能模式的概念暗含了政府是一個(gè)制度化的行動(dòng)系統(tǒng)的前提統(tǒng)治型社會(huì)治理行動(dòng)范圍與行動(dòng)方式表現(xiàn)出很強(qiáng)的隨意性；無(wú)法從政府職能模式的角度進(jìn)行研究管理型政府形成背景是國(guó)家和社會(huì)分化，國(guó)家從根本上受到社會(huì)制約；具有保護(hù)型和干預(yù)型兩種典型模式；引導(dǎo)型政府政府職能模式的“第三條道路”；特殊歷史條件背景下，引導(dǎo)型模式在促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用；5公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.1政府職能的一般知識(shí)4.1.3政府職能體系經(jīng)濟(jì)管理職能政治職能生態(tài)管理職能社會(huì)（公共）服務(wù)職能文化教育職能政府職能體系政府在國(guó)家以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中所承擔(dān)的職能和應(yīng)發(fā)揮的作用政府所承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境和維系既有的生態(tài)結(jié)構(gòu)的職能政府為社會(huì)提供各種服務(wù)以及社會(huì)保障，是現(xiàn)代人作為社會(huì)一員而有權(quán)利要求政府承擔(dān)的職能在形式上具有歷史繼承性，但其內(nèi)容一直在不斷發(fā)生變化政府對(duì)全民的思想道德建設(shè)以及教育、科技等一系列的管理6公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.2管理型政府職能模式的演進(jìn)4.2.1自由主義與保護(hù)型政府職能模式近代以降及至19世紀(jì)初期的西方社會(huì)——“原子化社會(huì)”催生了自由主義，要求所有經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和政治性的活動(dòng)都要以個(gè)體為前提，反映到政府作用于市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系上，形塑了一種保護(hù)型政府職能模式。自由主義的核心主張是建構(gòu)一個(gè)“有限政府”，要求“有限政府”除了保護(hù)個(gè)人權(quán)利外，還需要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供安全和正常的發(fā)展環(huán)境，而不是直接地介入個(gè)人的生活和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中去。保護(hù)型模式是自由資本主義的產(chǎn)物，它主張政府盡可能少干預(yù)或不干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，任由市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，讓市場(chǎng)自己在運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。在這一模式中，政府擔(dān)當(dāng)“保護(hù)人”或“守夜人”的角色。1929—1933年的經(jīng)濟(jì)“大蕭條”宣告了“市場(chǎng)失靈”，迫使西方國(guó)家重新思考政府與市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的恰當(dāng)角色，并放棄了自由主義的原則，采用了一種干預(yù)型政府職能模式，保護(hù)型模式宣告終結(jié)。7公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.2管理型政府職能模式的演進(jìn)4.2.2凱恩斯主義與干預(yù)型政府職能模式1929—1933年的經(jīng)濟(jì)“大蕭條”宣布了政府的自由放任和市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)時(shí)代的結(jié)束，西方主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都不得不放棄自由放任的經(jīng)濟(jì)思想和政策主張，轉(zhuǎn)而通過(guò)采取政府干預(yù)政策去克服危機(jī)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

1936年，凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》出版，為政府全面干預(yù)市場(chǎng)提供了理論基礎(chǔ)。凱恩斯認(rèn)為，僅依靠市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用不足以使有效需求提高到充分就業(yè)的水平，但這種“能力不足”可由政府來(lái)彌補(bǔ)。二戰(zhàn)之后，凱恩斯主義的干預(yù)型政府職能模式成為西方主要資本主義國(guó)家復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)的基本途徑。西方國(guó)家根據(jù)凱恩斯主義理論而開(kāi)展的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)取得了巨大成功，使經(jīng)濟(jì)得以迅速恢復(fù)和繁榮。

1973年“石油危機(jī)”后，幾乎所有西方發(fā)達(dá)國(guó)家都再次出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯，高失業(yè)和高通貨膨脹相互交織、同時(shí)并存，即進(jìn)入了所謂的“滯脹”時(shí)期。

這促使人們對(duì)干預(yù)型政府職能模式及其理論基礎(chǔ)進(jìn)行了批評(píng)性反思。8公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.2管理型政府職能模式的演進(jìn)4.2.3引導(dǎo)型政府職能模式引導(dǎo)型政府職能模式是在亞洲新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)走出來(lái)的，是在政府職能模式方面做出的一項(xiàng)創(chuàng)新。二戰(zhàn)后特定的國(guó)際環(huán)境決定后發(fā)展國(guó)家和地區(qū)需要在世界體系中去謀求發(fā)展，無(wú)法承擔(dān)保護(hù)型職能凱恩斯主義在20世紀(jì)70年代的大危機(jī)中遭到質(zhì)疑，新自由主義的自由化也無(wú)法逃離“古典自由主義”亞洲新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人自覺(jué)地走出一條創(chuàng)新道路——踐行一種初級(jí)形態(tài)的引導(dǎo)型模式，通過(guò)政府引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的合作，充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮兩者的協(xié)同效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的目標(biāo)9公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.3引導(dǎo)型政府職能模式4.3.1引導(dǎo)型政府職能模式的概念引導(dǎo)型政府職能模式一種面向后工業(yè)社會(huì)的、自覺(jué)的、旨在通過(guò)推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)而引導(dǎo)社會(huì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的全新的政府職能模式

具有的屬性實(shí)踐的自覺(jué)性與亞洲新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)曾采用的引導(dǎo)型模式比，形式有相似性，但根本性質(zhì)不同主體上歸屬于服務(wù)型政府“引導(dǎo)型政府模式”不等同于“主導(dǎo)型政府模式”主導(dǎo)型政府模式是干預(yù)型模式的另一種表述主導(dǎo)型政府模式的提法包含著控制導(dǎo)向的思維，暗含用靜態(tài)思維查探動(dòng)態(tài)發(fā)展的哲學(xué)，會(huì)導(dǎo)致對(duì)歷史進(jìn)步性的否定10公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.3引導(dǎo)型政府職能模式4.3.2引導(dǎo)型政府職能模式的定位歷史定位引導(dǎo)型模式出現(xiàn)于20世紀(jì)中后期，是亞洲新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)在發(fā)展其經(jīng)濟(jì)中的實(shí)踐創(chuàng)新亞洲新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)20世紀(jì)80年代后棄用了這一引導(dǎo)型模式，使中國(guó)政府在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)改革開(kāi)放并取得巨大成就后面臨話語(yǔ)壓力，遇到了抉擇的困難

中國(guó)政府在運(yùn)用政府引導(dǎo)功能方面有著自己的創(chuàng)造性經(jīng)驗(yàn)，有效引導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展黨的十八大以來(lái)，話語(yǔ)體系建設(shè)成為中國(guó)社會(huì)科學(xué)發(fā)展中的關(guān)鍵議題

要講好社會(huì)治理的中國(guó)故事，就應(yīng)在新的歷史條件下進(jìn)一步挖掘引導(dǎo)型政府職能模式的理論價(jià)值

11公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.3引導(dǎo)型政府職能模式4.3.2引導(dǎo)型政府職能模式的定位主體定位1關(guān)于引導(dǎo)型模式的研究需要定位在對(duì)管理型政府的揚(yáng)棄上，即通過(guò)引導(dǎo)型模式的建構(gòu)去否定管理型政府

2引導(dǎo)型模式在主體歸屬上應(yīng)當(dāng)屬于服務(wù)型政府的一種職能模式

3對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)而言，其切入點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是首先建立和完善引導(dǎo)型模式

12公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.3引導(dǎo)型政府職能模式4.3.2引導(dǎo)型政府職能模式的定位治理優(yōu)勢(shì)靈活的適應(yīng)性表現(xiàn)為手段和策略非常靈活行動(dòng)的主動(dòng)性主要體現(xiàn)在中國(guó)政府應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的具體實(shí)踐中戰(zhàn)略性規(guī)劃體現(xiàn)在政府從戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的角度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全方位引導(dǎo)中智慧監(jiān)管是政府創(chuàng)造性革新履職方式和追求治理工具創(chuàng)新的結(jié)果13公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.3引導(dǎo)型政府職能模式4.3.3引導(dǎo)型政府職能模式的全球性?xún)r(jià)值第一，引導(dǎo)型模式是人類(lèi)在走向后工業(yè)社會(huì)的過(guò)程中政府職能實(shí)現(xiàn)方式的必然選擇第二，引導(dǎo)型模式將促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)理念的實(shí)現(xiàn)

第三，引導(dǎo)型模式的產(chǎn)生和發(fā)展表現(xiàn)出一種“超越意識(shí)形態(tài)”的屬性14公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)統(tǒng)治型政府

管理型政府

服務(wù)型政府政府職能

政府職能模式

政府職能體系保護(hù)型政府職能模式市場(chǎng)失靈

組織化

干預(yù)主義

干預(yù)型政府職能模式政府失靈

后工業(yè)社會(huì)

引導(dǎo)型政府職能模式靈活的適應(yīng)性

行動(dòng)的主動(dòng)性

戰(zhàn)略性規(guī)劃

智慧監(jiān)管15公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編復(fù)習(xí)思考題1、簡(jiǎn)述政府職能的含義和特點(diǎn)。2、試論正確地界定和認(rèn)識(shí)政府職能的重要意義。3、論述政府職能模式的含義與歷史類(lèi)型。4、論述政府職能體系的含義與內(nèi)容。5、論述保護(hù)型政府職能模式的含義、產(chǎn)生過(guò)程及其思想基礎(chǔ)。6、論述干預(yù)型政府職能模式的含義、產(chǎn)生過(guò)程及其思想基礎(chǔ)。7、簡(jiǎn)述政府職能模式的“第三條道路”。8、簡(jiǎn)述引導(dǎo)型政府職能模式的含義。9、論述引導(dǎo)型政府職能模式的定位。10、試論引導(dǎo)型政府職能模式的治理優(yōu)勢(shì)。11、試論引導(dǎo)型政府職能模式的全球性?xún)r(jià)值。第5章公共行政的行動(dòng)

公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編17公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編本章重點(diǎn)問(wèn)題政策過(guò)程的階段論行政決策的含義與類(lèi)型行政決策的程序與原則行政決策的理論模型行政執(zhí)行的含義與特征行政執(zhí)行的過(guò)程18公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.1基于公共政策的治理5.1.1作為治理工具的公共政策16-17世紀(jì)，英國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家開(kāi)始從事立法活動(dòng)，通過(guò)創(chuàng)立政策或者法律去建立起一種具有普遍性的社會(huì)控制機(jī)制政策是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本工具，是政府為了解決具有普遍性的社會(huì)問(wèn)題而采取的行動(dòng)根據(jù)政策對(duì)社會(huì)的影響，可以將政策分為分配性政策、管制性政策、自我管制性政策以及再分配性政策作為現(xiàn)代社會(huì)治理的基本工具，公共政策有如下共同特性：公共性、普遍性、強(qiáng)制性、權(quán)威性19公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.1基于公共政策的治理5.1.2從政策問(wèn)題建構(gòu)到政策終結(jié)根據(jù)政策過(guò)程的階段劃分，公共政策是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、連續(xù)的發(fā)展過(guò)程，包含著可以區(qū)分的不同階段，前一個(gè)階段為后一個(gè)階段做好準(zhǔn)備。

政策問(wèn)題建構(gòu)與議程設(shè)置是政策過(guò)程的第一步，也是一個(gè)政策周期的邏輯起點(diǎn)。

方案設(shè)計(jì)與抉擇即政策形成的過(guò)程選定方案經(jīng)過(guò)合法化程序后才最終以政策的形式出現(xiàn)政策執(zhí)行與評(píng)估是將觀念形態(tài)的政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，也是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程

政策終結(jié)是政策過(guò)程中的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，但也是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)20公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.1基于公共政策的治理5.1.2從政策問(wèn)題建構(gòu)到政策終結(jié)第一，政策過(guò)程的階段劃分并不是真正意義上的因果關(guān)系理論，階段之間以及階段內(nèi)部都沒(méi)有形成因果關(guān)系；而且，階段劃分所關(guān)注的只是某一階段內(nèi)部的研究，無(wú)法證明階段之間的連續(xù)性第二，政策過(guò)程的階段劃分過(guò)分地推崇了階段順序，而現(xiàn)實(shí)往往并非如此第三，政策過(guò)程的階段劃分通常都帶有自上而下的偏見(jiàn)，只關(guān)注重要法律的通過(guò)和實(shí)施第四，政策過(guò)程的階段劃分其實(shí)是假設(shè)了政策循環(huán)是單向的，忽視了政策過(guò)程中多元的循環(huán)圈對(duì)政策過(guò)程階段劃分研究框架的批評(píng)意見(jiàn)21公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.1基于公共政策的治理5.1.3政策分析政策分析的特征需要信息的類(lèi)型政策分析的用途第一，政策分析是跨學(xué)科的應(yīng)用研究領(lǐng)域第二，政策分析貫穿于整個(gè)政策過(guò)程，而非局限于政策過(guò)程的某個(gè)環(huán)節(jié)第三，政策分析既是技術(shù)性的，也是規(guī)范性的

政策問(wèn)題、預(yù)期的政策結(jié)果、優(yōu)先政策、觀察到的政策結(jié)果、政策績(jī)效問(wèn)題構(gòu)建、預(yù)測(cè)、建議、監(jiān)測(cè)、評(píng)估22公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.2行政決策5.2.1行政決策行政決策的含義與特點(diǎn)行政決策的含義指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員為履行政府職能而依據(jù)既定政策和法律設(shè)計(jì)并選擇解決問(wèn)題的方案的活動(dòng)行政決策的特點(diǎn)主體的確定性?xún)?nèi)容的廣泛性約束力的強(qiáng)制性行政決策在公共行政中占有核心地位，發(fā)揮著重要作用

23公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.2行政決策5.2.1行政決策行政決策的類(lèi)型國(guó)家行政決策、地方行政決策與基層行政決策個(gè)體決策和集體決策常規(guī)性決策和非常規(guī)性決策確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策與不確定型決策經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策定性決策與定量決策24公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.2行政決策5.2.2行政決策的程序和原則第一個(gè)階段：確定問(wèn)題，明晰決策目標(biāo)第二個(gè)階段：集思廣益，設(shè)計(jì)決策方案第三個(gè)階段：評(píng)估選優(yōu)，抉擇決策方案第四個(gè)階段：局部試點(diǎn)，修正完善方案行政決策的程序是指行政決策過(guò)程中的邏輯順序和基本步驟，一般包括四個(gè)階段25公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.2行政決策5.2.2行政決策的程序和原則行政決策的原則Titleinhere信息原則系統(tǒng)原則Titleinhere預(yù)測(cè)原則Titleinhere擇優(yōu)原則Titleinhere可行原則行政決策的原則是行政決策制定和實(shí)施過(guò)程中必須遵循的基本準(zhǔn)則行政決策的原則是從行政決策實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的，是對(duì)行政決策活動(dòng)規(guī)律的概括遵循行政決策的原則，可以保證行政決策科學(xué)地反映客觀實(shí)際，較好地解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

26公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.2行政決策5.2.3行政決策的理性模型緣起于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，認(rèn)為決策反映了理性經(jīng)濟(jì)人的利益最大化追求

全面理性決策理論有限理性決策模型漸進(jìn)決策模型混合掃描決策模型垃圾桶決策模型西蒙認(rèn)為，人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)決策活動(dòng)中所能依賴(lài)的只能是“有限理性”，那種要求知識(shí)或信息完備的決策在現(xiàn)實(shí)不存在是林德布洛姆在對(duì)全面理性決策理論做出批評(píng)后所提出的替代方案

是由埃澤奧尼于1967年在理性模型與漸進(jìn)模型之外找到的“第三種”決策方法最早由美國(guó)管理學(xué)教授科恩、詹姆斯·馬奇、奧爾森等人提出，后金登基于該模型修正提出了多源流決策理論27公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.3行政執(zhí)行5.3.1行政執(zhí)行概述行政決策的概念從廣義上講，所有的行政機(jī)關(guān)都是執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)和政策方針，并依法對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理，向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

從狹義上講，行政執(zhí)行就是具有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織依據(jù)決策機(jī)關(guān)制定的政策和上級(jí)部門(mén)的指令所開(kāi)展的活動(dòng)28公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.3行政執(zhí)行5.3.1行政執(zhí)行概述行政執(zhí)行活動(dòng)的特征現(xiàn)實(shí)性靈活性強(qiáng)制性綜合性影響和制約行政執(zhí)行的因素行政人員因素執(zhí)行對(duì)象因素行政環(huán)境因素行政資源因素行政執(zhí)行在行政管理中具有十分重要的地位，它是整個(gè)公共行政學(xué)研究的一條主線

29公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編5.3行政執(zhí)行5.3.2行政執(zhí)行過(guò)程準(zhǔn)備階段是行政執(zhí)行的第一個(gè)階段主要工作內(nèi)容包括制定執(zhí)行計(jì)劃活動(dòng)和一般準(zhǔn)備活動(dòng)實(shí)施階段是決策目標(biāo)具體實(shí)現(xiàn)的過(guò)