南京政府國有經(jīng)濟(jì)政策形成的背景與執(zhí)行

南京政府國有經(jīng)濟(jì)政策形成的背景與執(zhí)行

一、社會國家政策對南京政府的影響公共經(jīng)濟(jì)政策是指主權(quán)國家的國家權(quán)力和政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)建立和實施國家直接控制和經(jīng)營的公共企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)政策。它們包括國家政權(quán)制定的各種有關(guān)的法律、法令,也包括政府行政部門以各種形式制定和推行的行政性條例、法規(guī)、辦法等等。在20世紀(jì)20～30年代中國的“訓(xùn)政”體制下,它們更包括以執(zhí)政黨名義制定和頒行的各項有關(guān)宣言、決議、綱要、計劃、方案等等1。近年來,隨著近代中國經(jīng)濟(jì)史研究的深入,有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中國家經(jīng)濟(jì)政策的研究成果不斷涌現(xiàn)2。這些研究大多從經(jīng)濟(jì)政策演進(jìn)的總體脈絡(luò)上展開。本文試圖在前人有關(guān)研究的基礎(chǔ)上,對戰(zhàn)前南京國民政府國有經(jīng)濟(jì)政策的形成、演進(jìn)作一系統(tǒng)的梳理和論述。南京政府是在近代中國原有的政治權(quán)威以及政治領(lǐng)袖逐步退出歷史舞臺,新的政治權(quán)威尚未真正形成的情況下,在各種政治勢力的激烈角逐中極為倉促地建立起來的1。南京政府不僅在政治上面臨建立新政治權(quán)威的巨大挑戰(zhàn),在經(jīng)濟(jì)上也同樣迫切需要穩(wěn)固可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),以便為新生政權(quán)提供有力的財政支持。因此,制定什么樣的經(jīng)濟(jì)政策,建立什么樣的經(jīng)濟(jì)體系,就成為南京政府面臨的不可回避的重大經(jīng)濟(jì)課題。這其中,如何判斷和定位國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用,國家在社會經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)該扮演什么樣的角色,是不是要建立由國家直接控制和經(jīng)營的國有企業(yè)和經(jīng)濟(jì)事業(yè),就成為新政權(quán)面臨的一個重大的戰(zhàn)略決策2。二、主導(dǎo)思想在中國近代中國的歷史變遷中始終沒有出規(guī)模南京政府國有經(jīng)濟(jì)政策的形成,有其歷史的淵源和現(xiàn)實的背景條件。首先是孫中山三民主義中民生主義的理論淵源在孫中山的民生主義基本思想中,為了避免如同歐美等資本主義發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的貧富分化、私人大資本壟斷等社會問題,即他認(rèn)為的“一面圖國家富強(qiáng),一面當(dāng)防資本家壟斷之流弊”3,非常明確地提出了發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)的思想。早在1912年孫中山在上海會見外國記者時就明確提出:“鐵道國有、運(yùn)河國有、航路國有以及大商業(yè)國有各制”則必須而且也一定能行之于中國4。在以后的一系列文章、談話、演講中,孫中山多次強(qiáng)調(diào),“中國今日單是節(jié)制資本,仍恐不足以解決民生問題,必要加以制造國家資本,才可解決之。何謂制造國家資本呢?就是發(fā)展國家實業(yè)”5。從以上的論述中可以看出,孫中山三民主義中的民生主義的核心思想之一就是“節(jié)制私人資本,發(fā)達(dá)國家資本”。所謂既要節(jié)制私人資本,又要發(fā)達(dá)國家資本,是孫中山看到了西方資本主義在其發(fā)展過程中,一方面造就了人類社會前所未有的繁榮,但另一方面也帶來了許多社會發(fā)展中的不平等。因此他想通過國家的作用,通過建立國家資本主義,達(dá)到既發(fā)展現(xiàn)代大工業(yè),但又避免大工業(yè)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的西方資本主義的各種弊病的基本目的。必須指出的是,在孫中山的民生主義中,節(jié)制私人資本與發(fā)達(dá)國家資本的基本思想脈絡(luò)雖然十分清晰和明確,但是對于如何節(jié)制私人資本,如何發(fā)達(dá)國家資本的具體做法在不同的場合往往有不同的提法,而且對于它們實施的現(xiàn)實可能性,以及實施過程中可能會出現(xiàn)的問題等等,尚未作縝密的政策考慮,這與他當(dāng)時的在野地位有直接的關(guān)聯(lián)6。然而,當(dāng)南京國民政府成立之后,孫中山關(guān)于“節(jié)制私人資本,發(fā)達(dá)國家資本”的思想很快就成為南京政府制定國有經(jīng)濟(jì)政策的基本出發(fā)點和重要理論依據(jù)。這在我們后面的論述中可以找到許多佐證。如1928年10月19日,南京國民政府宣布的經(jīng)濟(jì)建設(shè)重要原則與目標(biāo)稱:“進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)之原則,必依個人企業(yè)與國家企業(yè)之性質(zhì),而定其趨向。凡夫產(chǎn)業(yè)之可以委諸個人經(jīng)營或其較國家經(jīng)營為適宜者,應(yīng)由個人為之,政府當(dāng)予以充分之鼓勵及保護(hù),使其獲得健全發(fā)展之利益?！舴虍a(chǎn)業(yè)之有獨占性質(zhì),而為國家之基本工作者,則不得委諸個人,而當(dāng)由國家經(jīng)營之。此類事業(yè),乃政府今后努力建設(shè)之主要目標(biāo),方將確定步驟,以求實行。”7其基本提法與孫中山在實業(yè)計劃中的設(shè)想幾乎如出一轍8。其次是自中國古代直至北洋政府時期始終存在的國家直接經(jīng)營經(jīng)濟(jì)事業(yè)的歷史傳統(tǒng)在中國歷史上,自秦漢以來,一個普遍的現(xiàn)象就是封建大一統(tǒng)的國家政權(quán)除了利用政權(quán)的力量調(diào)控和干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)之外,大多都不同程度地或者在生產(chǎn)領(lǐng)域、或者在流通領(lǐng)域直接擁有和經(jīng)營官營的經(jīng)濟(jì)事業(yè)。晚清以及北洋政府時期,國家政權(quán)在不同的時期都不同程度地推行和實施了各種國有經(jīng)濟(jì)政策,并由此而建立起了近代中國歷史上最早的國家資本和國有企業(yè)。晚清時期,大致上在1895年之前,清政府推行了在重工業(yè)以及主要的輕紡工業(yè)中實行建立國有經(jīng)濟(jì),以控制經(jīng)濟(jì)命脈的政策,同時還輔之以阻止民營企業(yè)在同類行業(yè)中的產(chǎn)生的舉措。1895年以后,在當(dāng)時的政治、經(jīng)濟(jì),特別是財政狀況的影響下,國有經(jīng)濟(jì)政策有所松動,經(jīng)濟(jì)政策開始傾向于鼓勵民間資本開辦實業(yè),并且制定了一系列相關(guān)的政策。中華民國建立以后,全國各地一度出現(xiàn)實業(yè)救國熱潮。朝野上下的實業(yè)思潮聲勢浩大,以振興商務(wù)為主要內(nèi)容的發(fā)展民間私人資本主義成為重要潮流。但是“繁重之事業(yè),則以政府經(jīng)營為提倡”的政策仍然在1912年11月的首屆全國工商會議中,由工商總長在開幕式的演說中提了出來9。而北洋政府時期曾兩度出任財政總長的周學(xué)熙更是在他的經(jīng)濟(jì)政策中提出了“實行國家社會主義,使各種產(chǎn)業(yè)勃興,大開利源”,發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)的主張10。而國有經(jīng)濟(jì)政策可以說是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策中,最直接、最有力度的一種。再次是當(dāng)時國際上流行的國家主義社會思潮的影響1120世紀(jì)20～30年代前后,受西方世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)以及社會主義蘇聯(lián)五年計劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就的影響,西方各國也多采取了國家干預(yù)政策。美國推行“羅斯福新政”,德、意、日實行“統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)”,而蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)更是突顯其優(yōu)越性,兩個五年計劃后,成為僅次于美國的第二大工業(yè)國。在國內(nèi)思想界、學(xué)術(shù)界也出現(xiàn)了關(guān)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中是崇奉自由主義還是國家主義的爭論。其具體表現(xiàn)就是對“統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)”、“計劃經(jīng)濟(jì)”,以及經(jīng)濟(jì)自由主義在中國的適用性和合理性的討論。大部分學(xué)者,甚至是一些較右的學(xué)者都普遍傾向國家干預(yù)下的計劃經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)制經(jīng)濟(jì),不同程度地主張建立國有經(jīng)濟(jì)和國家資本12。這里不僅有對孫中山資本理論的追隨,對蘇聯(lián)社會主義經(jīng)濟(jì)的推崇,更多的是希望通過國家的力量超常規(guī)地實現(xiàn)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些思潮不可避免地對國有經(jīng)濟(jì)政策的制定起到推波助瀾的作用。1933年,宋子文在參加世界經(jīng)濟(jì)會議后便在國內(nèi)率先提出“以國民經(jīng)濟(jì)為中心,厲行經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制”的主張13。蔣介石更是明確提出了“中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)之政策,應(yīng)為計劃經(jīng)濟(jì)”的主張14。最后是日益迫近的對日戰(zhàn)爭準(zhǔn)備狀態(tài)下統(tǒng)治集團(tuán)現(xiàn)實的利益需要如果說,前幾方面的分析論述都還是國有經(jīng)濟(jì)政策的理論和歷史淵源,那么“九·一八”、“一·二八”以后,當(dāng)咄咄逼人的日本侵略者步步加緊對華攻勢以后,嚴(yán)峻的戰(zhàn)爭臨近局面則進(jìn)一步加劇了南京政府對于發(fā)展國有經(jīng)濟(jì),特別是國有重工業(yè)和軍用工業(yè)的政策制定。這一點在1935年由資源委員會前身國防設(shè)計委員會起草、當(dāng)時屬于絕密文件的《國防設(shè)計委員會概況》中有很好的說明:“1931年秋后,由于遠(yuǎn)東軍事平衡體系逐漸遭受破壞,在全國范圍內(nèi),普遍采取鞏固國防的措施,已很有必要。因此,1932年12月29日,參謀本部奉令設(shè)立了國防設(shè)計委員會”,這一機(jī)構(gòu)負(fù)有的職責(zé)包括在政府處理由于外敵入侵可能發(fā)生的所有重要問題方面,事先提出切實可行的方案;為刺激更高的生產(chǎn)建設(shè)能力,達(dá)到鞏固國防的最終目的制定方案和計劃;以及對于短期的國防工作提出行之有效的建議15。同時,與這一為戰(zhàn)備而加快建立國有重工業(yè)政策思想相聯(lián)系的,還有統(tǒng)治集團(tuán)現(xiàn)實利益的需要,這其中既包括作為執(zhí)政黨或者執(zhí)政者為控制執(zhí)政局面,發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)的需要,同時也包括執(zhí)政黨以及統(tǒng)治階級內(nèi)部為了擴(kuò)充實力和勢力范圍,以及統(tǒng)治階級為謀取自身及小團(tuán)體利益的需要。比如說1928年2月成立了建設(shè)委員會之后,為什么又要在1931年11月籌備成立職能類同的全國經(jīng)濟(jì)委員會,而在一年之后的1932年11月又再次成立國防設(shè)計委員會,以后又改組為功能更為強(qiáng)大的資源委員會。有的學(xué)者在論及資源委員會的設(shè)立時就提出:“南京國民政府成立后,發(fā)展工業(yè)的使命一直由實業(yè)部、全國經(jīng)濟(jì)委員會等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),為什么蔣介石突然要另起爐灶、直接插手工業(yè)?”16而《舊中國的資源委員會》一書的作者更是直截了當(dāng)?shù)卣J(rèn)為,設(shè)立這樣一個機(jī)構(gòu),對蔣介石有著多方面的益處,最重要的是有助于增強(qiáng)蔣介石在國民政府中,特別是在政治、經(jīng)濟(jì)等部門的勢力17。因此除了由于戰(zhàn)爭準(zhǔn)備的需要之外,統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部各派系之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系以及利益之爭也是不可忽視的一個重要方面。三、從“九鞣”到“九”,致明確國有經(jīng)濟(jì)在南京政府的以金融為主要內(nèi)容的國有經(jīng)濟(jì),在整個產(chǎn)從1927年到1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之前,南京政府的經(jīng)濟(jì)政策重心從邏輯發(fā)展上看,大致經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是1927年8月～1931年“九·一八”事變前,為服從財政政策需要,穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)的初始階段,主要的經(jīng)濟(jì)政策是以財政為中心,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì),鞏固新生政權(quán),為國有經(jīng)濟(jì)的建立做一些必要的準(zhǔn)備。第二個階段從“九·一八”事變后到1935年,以建立國家銀行體系為主要內(nèi)容的國有經(jīng)濟(jì)事業(yè)的初露端倪,雖然這時期國有經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張主要還只是集中在金融行業(yè),特別是中央銀行體系的建立上,但它們對于南京政府國有經(jīng)濟(jì)的形成起到了先導(dǎo)和基礎(chǔ)性的作用。第三個階段從1935年～1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā),在日益臨戰(zhàn)的背景下,以重化工業(yè)和資源工業(yè)為重點的國有經(jīng)濟(jì)政策的形成對于南京政府國有經(jīng)濟(jì)向工業(yè)領(lǐng)域的延伸,以及為日后戰(zhàn)時國有經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模崛起起到了十分重要的鋪墊和準(zhǔn)備18。第一次全國經(jīng)濟(jì)會議和國民政府主席確定了財政南京政府成立以后,在經(jīng)濟(jì)政策制定以及具體的經(jīng)濟(jì)工作上,首要的重心是財政整頓和建設(shè)。1927年4月國民政府成立之初,各省工商界人士即向政府呼吁財政問題的重要性和迫切性19,同年10月,南京政府由此而成立了財政整理委員會。1928年6月,南京政府召開的第一次全國經(jīng)濟(jì)會議,僅提出了整頓和統(tǒng)一全國財政經(jīng)濟(jì)的各項措施,而且涉及了對當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政統(tǒng)一有著決定意義的裁兵編遣問題。同年7月的第一次全國財政會議,又通過一系列決議,制訂了財政改革以及統(tǒng)一財權(quán)的具體措施。1929年3月,國民黨第三次全國代表大會通過的《對于政治報告之決議》中指出:“必須確定財政整理之計劃”20,基本工作還是確立財政基本方針。在新政權(quán)建立不到兩年的時間內(nèi),如此密集地召開有關(guān)會議,通過有關(guān)決議,集中討論和解決財政問題,進(jìn)行財政整頓建設(shè),一方面說明了財政工作對于當(dāng)時南京政府生死存亡的緊要關(guān)系,另一方面也說明了,在南京政府建立的初期,財政政策以及財政整頓建設(shè)正是政府經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)工作的主要重心所在。此間,雖然1928年初也已有了建設(shè)委員會的設(shè)立,但是大規(guī)模的國有工礦事業(yè)的建設(shè)以及國有經(jīng)濟(jì)政策的推行的現(xiàn)實條件還未具備。南京政府成立后的中央銀行當(dāng)財政整頓初見成效后,南京政府經(jīng)濟(jì)政策的主要注意力開始轉(zhuǎn)向建立國家金融體系。關(guān)于南京政府國家金融體系的建立,以往學(xué)者已有許多研究。這其中主要包括三個方面的內(nèi)容。一是通過各種各樣的辦法和途徑,建立以中央銀行為核心的國家銀行體系;二是廢兩改元,統(tǒng)一國家貨幣;三是實行法幣政策。在建立國家銀行體系方面,1928年10月,南京政府設(shè)立了國有性質(zhì)的中央銀行,時任財政部長并兼任中央銀行總裁的宋子文在銀行開幕式上解釋國家銀行政策時說:中央銀行為國家銀行顧名思義乃為國家做事,非以營利為目的,與普通銀行性質(zhì)固異,既與他種國有營業(yè)機(jī)關(guān)也不相同。國家銀行的業(yè)務(wù)當(dāng)以全民的利益為目標(biāo),不當(dāng)以銀行自身利益為目標(biāo)。而實際上,中央銀行作為特許國家銀行,在國內(nèi)為最高之金融機(jī)關(guān),由國家集資經(jīng)營,享有經(jīng)營國庫券、鑄造貨幣、發(fā)行鈔票、經(jīng)營募集內(nèi)外債款等特權(quán),其在國家金融體系中的地位和作用,遠(yuǎn)非其它的一般銀行所能比擬的。1935年,南京政府又以增資改組的方式,通過增撥金融公債的形式,取得了原北洋政府兩大金融支柱——中國銀行和交通銀行的控制權(quán),使中國銀行與交通銀行成為南京政府實際控制下的國家專業(yè)銀行。在此前后,南京政府也通過幾乎同樣的手法,1935年將河南、湖北、安徽以及江西四省農(nóng)民銀行以注入官股的形式,改組成了受政府控制的中國農(nóng)民銀行;并且也先后改組了中央信托局和郵政儲蓄金匯業(yè)局兩個金融機(jī)構(gòu)。至此,上述四行二局就成為南京政府建立以后控制全國金融的支柱,同時也是南京政府新國有經(jīng)濟(jì)和國有資產(chǎn)的重要組成部分。1936年,上述四行的資產(chǎn)總額占到了全國銀行資產(chǎn)總額的59%,所發(fā)行的兌換券占全國銀行發(fā)行總數(shù)的78%。國有經(jīng)濟(jì)政策在國家金融體系中得到了完整的體現(xiàn)。軍隊建設(shè)階段文革開放初期至20世紀(jì)20年代初期在經(jīng)歷了財政的整頓建設(shè)以及國有金融體系的建立之后,同時也在當(dāng)時國內(nèi)外現(xiàn)實形勢變化發(fā)展的推動下,南京政府經(jīng)濟(jì)政策的重心開始轉(zhuǎn)向建立以基礎(chǔ)工業(yè)和資源工業(yè)為中心的國有交通、工礦企業(yè)的建設(shè)上。1928年8月,工商部長孔祥熙在國民黨二屆五中全會上就提出興辦國家資本工業(yè)的方針,把鋼鐵、機(jī)器、水電、紡織、化工、制鹽、造紙等工業(yè)列入了由政府投資創(chuàng)辦的范圍。這是執(zhí)政后的國民黨對建立國有工業(yè)政策的最初設(shè)想。1928年11月7日,國民黨中央政治會議原則通過了由孫科提出的著名《建設(shè)大綱草案》。在戰(zhàn)前南京國民政府的經(jīng)濟(jì)政策文獻(xiàn)中,這是一個十分重要的文件。其中有關(guān)國有經(jīng)濟(jì)政策方面的內(nèi)容主要體現(xiàn)在下列三個方面:第一是“凡關(guān)系全國之交通事業(yè),如鐵路、國道、電報、電話、無線電等;有獨占性質(zhì)之公用事業(yè),如水電、商港、市街、城市公用事業(yè)等;關(guān)系國家之前途之基本工業(yè),如鋼鐵業(yè)、基本化學(xué)工業(yè)、大煤礦等,悉由國家經(jīng)營之”;第二是“國營事業(yè)(國有產(chǎn)業(yè))中有屬于地方性質(zhì)者,國民政府得委諸地方政府經(jīng)營管理之”;第三是“國營事業(yè)(國有產(chǎn)業(yè))在可能范圍內(nèi)應(yīng)盡量采用公司管理制”21。值得指出的是,此后,在歷次有關(guān)討論經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針的國民黨的重要會議上,以及會議的有關(guān)決議案中,國有經(jīng)濟(jì)政策始終成為其中不可或缺的一項重要內(nèi)容。1929年3月,在國民黨“三大”通過的《訓(xùn)政時期經(jīng)濟(jì)建設(shè)實施綱要方針》中,在國家建設(shè)事業(yè)的重要性排序中,煤鐵以及基本工業(yè)被列在鐵道、國道以及其它交通事業(yè)之后的第四位,確定了“煤、鐵、油、銅礦之未開發(fā)者,均歸國家經(jīng)營”,“特種工業(yè)”則在總理實業(yè)計劃內(nèi)所規(guī)定應(yīng)新創(chuàng)立之廠,均應(yīng)由政府計劃辦理,并得借用外資及人才的基本方針22。1931年“九·一八”以后,國民黨四屆七中全會又通過了《國防建設(shè)初期方案》,開始強(qiáng)調(diào)以國防為中心,有限舉辦煤、鐵、石油等原材料工業(yè),以“立國家之基礎(chǔ)”,“圖民族之生存”23。從方案中“有限”的用詞來看,說明國有經(jīng)濟(jì)在原材料工業(yè)中的擴(kuò)張主要還只是限于方案中所提到的煤、鐵、石油等戰(zhàn)略資源工業(yè),同時也并沒有明確規(guī)定這些工業(yè)是不是都由國家資本來經(jīng)營。過后不久,1933年實業(yè)部制定了《實業(yè)四年計劃》,計劃興建國有的中央機(jī)器廠、中央鋼鐵廠、酒精廠、造紙廠和植物油廠,還擬利用外資興建大型硫酸廠和一個煉糖廠。此外建設(shè)委員會也提出了建立國營電廠計劃,并擬定在西安建立西京電廠作為示范。國有經(jīng)濟(jì)政策開始正式向國有工業(yè)企業(yè)的建設(shè)延伸。1935年以后,南京政府的國有經(jīng)濟(jì)政策開始明顯傾向於加快建設(shè)國有重化工業(yè)、資源工業(yè)和國防工業(yè)。1935年3月,國民黨中央全會對以往會議建議興辦的基本工商業(yè),擇其“最需要而迫切者提出九項”,其中八項與國營事業(yè)有關(guān),具體內(nèi)容“一為舉辦國營鋼鐵事業(yè),謀國防及交通上原料至供給,且為社會工商業(yè)梳理基礎(chǔ)。二為舉辦國營水利電力事業(yè),以減輕動力之代價,并增進(jìn)工業(yè)發(fā)展之機(jī)會。三為設(shè)立國營機(jī)器制造廠以謀自制各種工業(yè)需要之機(jī)器。四為設(shè)立國營精鹽廠,注意制造方法,改良人民食鹽之衛(wèi)生。五為設(shè)立國營酸堿工廠,以謀化學(xué)工業(yè)基本原料之自給。七為設(shè)立國營紙漿工廠改良紙業(yè),以塞漏邑而維文化。八為設(shè)立國營酒精廠,以謀醫(yī)藥給化學(xué)工業(yè)之進(jìn)步,并補(bǔ)助燃料用途”24。1935年6月,在國民黨中央執(zhí)行委員會會議上,王祺、傅汝霖等委員提出了《從事國防重工業(yè)建設(shè)》案,要求確立國防工業(yè)建設(shè)五年計劃,選定國防工業(yè)區(qū),籌款貸款、集中力量建設(shè)國防之設(shè)施。反映出對建立國防工業(yè)的殷切之情。最后在1937年2月召開的國民黨五屆三中全會上,蔣介石提出并通過了《中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)方案》,重申中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的首要目標(biāo)是“充實國防需要”,并明確提出“中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)之政策,應(yīng)為計劃經(jīng)濟(jì)。即政府根據(jù)國情與需要,將整個國家經(jīng)濟(jì),如生產(chǎn)、分配、交易、消費諸方面,制成彼此互相聯(lián)系之精密計劃,以為一切經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行之方針”。關(guān)于國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)的范圍則進(jìn)一步具體化為,“交通事業(yè)其屬于全國交通干線,如鐵路、公路干線、主要水道航線及航空線,應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)建設(shè)。至地方局部之筑路浚河,則由地方官民合力舉辦之”;“全國水利事業(yè)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)辦理。至地方局部水利事業(yè)由地方負(fù)責(zé)辦理。惟需款較大者,中央亦可與地方合力辦理”;“實業(yè)之建設(shè),凡有關(guān)全國計劃,如重工業(yè)、基本化學(xué)工業(yè),基本礦業(yè)及需要高深之技術(shù)者,原則上由中央政府舉辦。但若干部分亦得斟酌情形,與地方政府及人民合辦。至地方局部農(nóng)事改良之推廣,造林、筑路、合作事業(yè)與地方公用工業(yè),原則上由地方政府負(fù)責(zé)舉辦;但資本較大者,中央亦可與地方政府及人民合辦。至一般普通輕工業(yè),各種農(nóng)產(chǎn)加工事業(yè)、農(nóng)業(yè)、墾殖、漁牧等營利事業(yè),及本方案未列舉事業(yè),原則上由人民投資經(jīng)營;中央與地方政府處于監(jiān)督保護(hù)之地位。惟政府有時為提倡起見,中央與地方政府與人民得合資舉辦某項大輕工業(yè)及其他資本巨大之事業(yè),以官資為事業(yè)保障與民股保息之用,以資獎勵。待事業(yè)相當(dāng)成功時,官股即可逐漸讓與人民,完全由人民經(jīng)營,騰出資力以舉辦新事業(yè)”;“各經(jīng)濟(jì)區(qū)之大小輕工業(yè),得由中央政府、地方政府與人民合作推行,照公司法組織經(jīng)營”25?？梢钥闯?比較以前的提法,首先是國有經(jīng)濟(jì)事業(yè)中的實業(yè)內(nèi)容不僅擴(kuò)大了,而且也更加具體化了,它們包括四種類型,即重工業(yè)、基本化學(xué)工業(yè)、基本礦業(yè)、以及高深技術(shù)工業(yè)。建立以國防工業(yè)為中心,以基本工業(yè)為基礎(chǔ)的國有工業(yè)體系已經(jīng)成為當(dāng)時的南京政府及其執(zhí)政黨經(jīng)濟(jì)政策的核心和最重要中心工作;其次,在國有經(jīng)濟(jì)政策中,國有企業(yè)的建設(shè)主體可以由三方面構(gòu)成,即中央政府及其所屬部門,地方政府及其所屬機(jī)構(gòu),以及民間投資者;再次,與此相適應(yīng)的是,國有企業(yè)相應(yīng)地也有三種實現(xiàn)形式,即中央政府的獨資企業(yè),地方政府的獨資企業(yè),以及由中央政府、地方政府、或者是包括民營投資者在內(nèi)的國有控股企業(yè)或者國有參股企業(yè);最后,凡是由不同出資者合作經(jīng)營的國有企業(yè),均應(yīng)該依照公司法組織經(jīng)營,這表明國有企業(yè)的組織形式將會越來越普遍地采用現(xiàn)代的公司組織形成。綜上所述可以看出,首先,從1927年到1937年,在南京政府國有經(jīng)濟(jì)政策的制定程序上,作為執(zhí)政的國民黨具有至高無上的決定權(quán)。正是國民黨召開的一系列重要的黨內(nèi)會議,通過的一系列的會議、決議、文件,才決定出了國有經(jīng)濟(jì)政策的原則措施,而后才交國民政府有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門去通過和施行。1931年5月10日,蔣介石在國民會議上曾對此解釋說,不要以為國民政府組織法中有“國民政府總攬中華民國之治權(quán)”之規(guī)定,就認(rèn)為一切問題都由國民政府掌理,“其實這些問題一定先由中國國民黨中央執(zhí)行委員會中央政治會議決定原則,待中央政治會議決定原則以后,才能由國民政府各院部會去公布施行。所以中國國民黨和國民政府的關(guān)系并不是隔斷的,一切權(quán)力全操于中國國民黨,由中國國民黨決定原則以后才交國民政府去施行,沒有一件事情可以經(jīng)國民政府自由去行動的”,“中央政治會議才是最高的立法和政治指導(dǎo)機(jī)關(guān),而國民政府只是在黨的指導(dǎo)下一個最高的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)。”26其次,在早期的國有經(jīng)濟(jì)政策中,國有經(jīng)濟(jì)事業(yè)的建設(shè)順序為國有交通事業(yè)、國有礦業(yè)、國有工業(yè)。到資源委員會建立以后,以建立重化工業(yè)、資源工業(yè)為中心的國有經(jīng)濟(jì)政策不斷地被重提和強(qiáng)化。這說明,到抗戰(zhàn)前夕,以重化基本工業(yè)為中心,建立國家直接經(jīng)營的重化工業(yè)企業(yè)、基本工業(yè)企業(yè)和國防工業(yè)企業(yè),作為南京政府最基本的國有經(jīng)濟(jì)政策,已經(jīng)得到完全的確立和強(qiáng)化。再次,必須指出的是,在南京政府最初的10年中,國家格外注重在重工業(yè)等基本工業(yè)方面推行和建立國有企業(yè)的政策,一個十分現(xiàn)實而重大的原因是因為日益嚴(yán)峻的民族危機(jī),促使南京政府不得不從發(fā)展國防經(jīng)濟(jì)、準(zhǔn)備抗日戰(zhàn)爭的角度來考慮發(fā)展國營工業(yè)體系和國家基本工業(yè),以支持迫在眉睫、一觸即發(fā)的戰(zhàn)爭局面27。我們在考察戰(zhàn)前南京政府國有經(jīng)濟(jì)政策的形成和演變時,這一點是必須十分注意的。四、戰(zhàn)前的國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃早在南京政府成立之初,為了切實有效地執(zhí)行和實施國有經(jīng)濟(jì)政策,南京國民政府先后設(shè)立了一批部門和機(jī)構(gòu)。首先是在1928年2月設(shè)立了工商、農(nóng)礦兩部,作為南京政府建立初期全國主要的經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)。在上述的政府常設(shè)部委外,南京政府還在1928年2月18日正式成立了由國民黨元老張靜江任委員長的建設(shè)委員會,1929年1月,改稱中華民國建設(shè)委員會。1931年11月籌備成立全國經(jīng)濟(jì)委員會,1933年10月正式成立后,汪精衛(wèi)、孫科、宋子文、蔣介石、孔祥熙為該會常務(wù)委員。1935年4月,又將1932年11月成立的國防設(shè)計委員會與兵工署資源司合并,正式成立由蔣介石任委員長、直接隸屬于軍事委員會的“資源委員會”。在以上三類經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)中,第一類的工商部、實業(yè)部基本上是屬于政府的常設(shè)經(jīng)濟(jì)部門,在戰(zhàn)前它們并沒有太多的屬于自身部門的國有經(jīng)濟(jì);第二類的建設(shè)委員會和經(jīng)濟(jì)委員會名義上都是全國性的、有關(guān)國家經(jīng)濟(jì)事業(yè)建設(shè)的專門管理部門,它們在機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及行政職能上都有一定的疊合重復(fù)之處。由于各種原因,它們的實際能量以及作用也還都是較為有限的,所掌控的國有經(jīng)濟(jì)的數(shù)量也是十分有限的;第三類的資源委員會直接隸屬黨、軍、政的最高領(lǐng)導(dǎo)人蔣介石,并由蔣介石及其親信人物直接掌控,它們不僅擁有對國家資源的直接控制和使用權(quán),而且直接進(jìn)行著戰(zhàn)前最重要的國有經(jīng)濟(jì)的建立和運(yùn)營,它們才是南京政府戰(zhàn)前國有經(jīng)濟(jì)政策,特別是國有工業(yè)政策最重要的直接實踐者和管理、控制部門。在國有經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)下,南京政府的管理國有經(jīng)濟(jì)的各職能部門,都依照各自的職權(quán)范圍和能力,先后制定或試圖實施過各項發(fā)展國有工礦業(yè)的計劃。農(nóng)礦部在成立后的第一年,就公布了《國營礦業(yè)籌備委員會章程》,會同財政部、交通部組織開灤煤礦整理委員會,清查官商合辦各礦業(yè)公司股本,劃定國營礦區(qū)范圍等等。以后還曾經(jīng)提出以主管部為投資建設(shè)單位,進(jìn)行國有工業(yè)投資,興建鋼鐵、焦煤、油、銅、鎢、鋁等國營冶煉廠的計劃。工商部也在成立后的頭一年完成了制酸、制堿、制糖、細(xì)紗、毛織等5家國營工廠的設(shè)計工作,并準(zhǔn)備以發(fā)行公債的辦法籌集開辦資本,后因發(fā)行擔(dān)保基金未得落實而無法實行28;以后的實業(yè)部也曾經(jīng)提出發(fā)展實業(yè)的四年計劃。此外,建設(shè)委員會也曾經(jīng)擬定有開發(fā)西北石油、煤炭計劃,熱察外蒙電氣建設(shè)計劃。全國經(jīng)濟(jì)委員會也提出過三年發(fā)展規(guī)劃等等。但是這些發(fā)展計劃,或因投資來源缺乏,或因為種種困難而未能著手,或因戰(zhàn)事逼近半途中止,實際上并沒有一份真正能夠完全付諸實施的。由實業(yè)部發(fā)起,於1936年春與四川、湖南、湖北、浙江、安徽、江西六省官商合辦的中國植物油料廠,開辦資本200萬元,原計劃設(shè)總辦事處於漢口,上海、漢口、長沙、常德、重慶、萬縣六處成立油廠,擬於1937年間開工,也因戰(zhàn)事爆發(fā)而停止進(jìn)行。實業(yè)部轄下真正創(chuàng)辦成功的工業(yè)企業(yè)僅有1933年10月由實業(yè)部與僑商黃江泉合辦的中國酒精廠,是戰(zhàn)前為數(shù)不多的新建國營工業(yè)企業(yè)之一29。在戰(zhàn)前的國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃的實施過程中,真正較有成效的還是1936年6月資源委員會公布的《中國工業(yè)發(fā)展三年計劃》。該計劃的內(nèi)容是籌辦重要礦業(yè)和基本工業(yè),內(nèi)容共有8點,其中包括統(tǒng)制鎢、銻,同時籌劃制造鋼鐵;建設(shè)湖南湘潭的鋼鐵廠,開發(fā)寧鄉(xiāng)及茶陵鐵礦;開發(fā)湖北大冶、陽新及四川彭縣銅礦,同時建設(shè)煉銅廠,籌劃改善開發(fā)湖南水口山鉛、鋅礦;開發(fā)湖南湘潭譚家山等處煤礦,