建設(shè)工程指定分包的法律問(wèn)題研究

建設(shè)工程指定分包的法律問(wèn)題研究

指定的分工在中國(guó)的大多數(shù)土木工程領(lǐng)域都很常見(jiàn)。然而，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行規(guī)范性法律文件，指定分工的合法性規(guī)定不一致，規(guī)定了指定分工的概念、權(quán)利和義務(wù)，導(dǎo)致立法與工程實(shí)踐的分離，以及許多技術(shù)投訴。鑒于此,完善對(duì)指定分包的法律規(guī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、指定分包商的界定“指定分包”并非中國(guó)本土生長(zhǎng),而是來(lái)自國(guó)際工程實(shí)踐。隨著中國(guó)企業(yè)境外承接項(xiàng)目及國(guó)內(nèi)承接世界銀行貸款的項(xiàng)目不斷增加,中國(guó)的建筑工程實(shí)踐引進(jìn)了這一概念,且普遍適用。但是,截至目前,中國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、國(guó)家工程施工合同示范文本仍沒(méi)有對(duì)“指定分包”做出權(quán)威、統(tǒng)一的界定。1988年第四版FIDIC紅皮書(shū)第59條中對(duì)指定分包商的定義是:由業(yè)主或工程師指定、選定或批準(zhǔn)的進(jìn)行與合同中所列暫定金額有關(guān)的任何工程的施工或任何貨物、材料、工程設(shè)備或服務(wù)的提供的所有專(zhuān)業(yè)人員、商人、零售商及其他人員,以及根據(jù)合同規(guī)定,在從事這些工作的實(shí)施或貨物、材料、工程設(shè)備或服務(wù)的提供過(guò)程中的一切有關(guān)人員,均應(yīng)視為承包商雇傭的分包商。概而言之,FIDIC合同條件把指定分包商基本分成三類(lèi):指定施工分包商、指定材料供應(yīng)商、指定勞務(wù)分包商。從該概念可以看出,指定分包關(guān)系到發(fā)包人、承包商、指定分包商三方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,涉及對(duì)指定分包的選擇權(quán)、反對(duì)權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等相關(guān)權(quán)利。(一)協(xié)商約定權(quán)指定分包的核心權(quán)利是選擇權(quán),該權(quán)利屬于私權(quán),其本質(zhì)屬性在于約定性,當(dāng)事人可自由協(xié)商約定。就分包商而言,發(fā)包人有權(quán)根據(jù)需要自我選擇,或者和承包商共同協(xié)商選擇分包商。(二)賦予承包商一定的法律保護(hù)機(jī)制由于指定分包商的選擇權(quán)由發(fā)包人行使,作為工程施工的組織者的承包商沒(méi)有選擇權(quán)和合同決定權(quán),如果指定分包商不具備履約能力,不能如期和合格地完成工作,那么承包商不僅對(duì)發(fā)包人承擔(dān)責(zé)任,自己也會(huì)蒙受損失。所以法律上必須賦予承包商一種保護(hù)機(jī)制,使其有權(quán)利和機(jī)會(huì)提出自己反對(duì)意見(jiàn),即承包商對(duì)指定分包商的合理反對(duì)權(quán)。對(duì)承包商的法律保護(hù)機(jī)制由兩部分組成:一是發(fā)包人有默示的合同義務(wù)保證其指定的分包商在履約能力和責(zé)任承擔(dān)方面不會(huì)給承包商帶來(lái)不公平的損害;二是承包商對(duì)發(fā)包人指定的分包商具有“合理反對(duì)”的權(quán)利,即一方面承包商有提出反對(duì)的機(jī)會(huì);另一方面,如果反對(duì)理由成立,則承包商就沒(méi)有義務(wù)就雇傭該指定分包商。如果發(fā)包人在總承包人有合理反對(duì)理由的情況下仍然堅(jiān)持要雇傭該指定分包商,承包商將免除發(fā)包人對(duì)指定分包商承擔(dān)工作的責(zé)任,并有權(quán)在自己因此遭受損失時(shí)向發(fā)包人提起違約損害賠償(1)。(三)出包人和承包商承擔(dān)連帶責(zé)任承包商是施工現(xiàn)場(chǎng)的總管理人和協(xié)調(diào)人,就合同履約向發(fā)包人承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。所有分包商和承包商簽訂分包合同,和承包商一起向發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。鑒于此,承包商對(duì)指定分包商具有管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),就指定分包工程的質(zhì)量、工期、安全等方面向發(fā)包人連帶負(fù)責(zé)。二、分析我國(guó)《指定分工法》的現(xiàn)狀(一)中國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)具體分工的立法態(tài)度和相關(guān)規(guī)定1.《建筑法》不禁止業(yè)主指定分包商1997年11月1日,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《建筑法》第29條規(guī)定:“建設(shè)工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位;但是,除總承包合同中約定的分包外,必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可?！笨梢钥闯?《建筑法》對(duì)指定分包商沒(méi)有明確允許或者禁止的規(guī)定,我們可以認(rèn)為《建筑法》不禁止業(yè)主指定分包商?！督ㄖā返?5條規(guī)定:“建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備由工程承包單位采購(gòu)的,發(fā)包單位不得指定承包單位購(gòu)入用于工程的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備或者指定生產(chǎn)廠、供應(yīng)商?！笨梢?jiàn),《建筑法》對(duì)指定分包商采取了通融的態(tài)度,并不禁止發(fā)包單位直接指定材料供應(yīng)商,是否可以指定主要依據(jù)是業(yè)主和承包商之間的約定。2.現(xiàn)行規(guī)劃關(guān)于包建筑等重要領(lǐng)域是否特定2003年3月8日,原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、中國(guó)民用航空總局聯(lián)合發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)辦法》)第66條規(guī)定:“招標(biāo)人不得直接指定分包人?！?004年2月3日,原建設(shè)部現(xiàn)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部)發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《分包管理辦法》),該辦法的第七條規(guī)定:“建設(shè)單位不得直接指定分包工程承包人。任何單位和個(gè)人不得對(duì)依法實(shí)施的分包活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)?！笨梢钥闯?七部委發(fā)布的《招標(biāo)投標(biāo)辦法》和建設(shè)部發(fā)布的《分包管理辦法》,對(duì)指定分包禁止性的立場(chǎng)相同。前者明確禁止所有建設(shè)工程招標(biāo)人(發(fā)包人)均不得直接指定分包人,后者是由政府主管部門(mén)針對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施等具體領(lǐng)域做出的禁止性規(guī)定。但是兩項(xiàng)行政規(guī)章沒(méi)有規(guī)定發(fā)包人強(qiáng)行指定分包所需承擔(dān)的行政責(zé)任,導(dǎo)致該規(guī)定成為一紙空文,毫無(wú)約束力。3.我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)指定包稅規(guī)制的規(guī)定2004年10月25日,最高人民法院頒布了《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十二條規(guī)定:“因發(fā)包人直接指定分包人分包作業(yè)工程,造成建設(shè)工程質(zhì)量缺陷的,發(fā)包人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。承包人有過(guò)錯(cuò)的,也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任?！贝颂幾罡呷嗣穹ㄔ旱乃痉ń忉尰乇芰酥付ǚ职暮戏ㄐ詥?wèn)題,而是直接規(guī)定出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題的責(zé)任承擔(dān)。筆者推斷,最高人民法院對(duì)指定分包這一工程慣例的存在采取了默許的態(tài)度。因此,總體上看,我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于對(duì)指定分包的規(guī)制存在以下問(wèn)題:首先,相關(guān)法律文件對(duì)指定分包的概念、范圍沒(méi)有做出統(tǒng)一、權(quán)威的界定,導(dǎo)致指定分包和一般分包的區(qū)別含混不清。其次,現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)指定分包的合法性態(tài)度不一致。最后,強(qiáng)行指定分包發(fā)包人須承擔(dān)的行政責(zé)任缺失,導(dǎo)致相關(guān)禁止性規(guī)定蒼白無(wú)力。(二)指定分包商缺乏保護(hù)機(jī)制相關(guān)法律文件的模糊規(guī)定、責(zé)任缺失,導(dǎo)致我國(guó)工程實(shí)踐中指定分包存在不少問(wèn)題。首先,承包人的權(quán)利無(wú)法得到保障。由于發(fā)包人在建筑市場(chǎng)的強(qiáng)勢(shì)地位及利益關(guān)系,同時(shí)法律上又缺乏對(duì)承包商的保護(hù)機(jī)制的規(guī)定,導(dǎo)致承包商對(duì)缺乏履約能力的指定分包商沒(méi)有反對(duì)的權(quán)利和機(jī)會(huì),不得不接受發(fā)包人指定的分包方,“被強(qiáng)迫進(jìn)入一種不能充分保護(hù)其自身的分包合同”(2)。其次,指定分包合同簽訂主體混亂。實(shí)踐中,有發(fā)包人與指定分包商簽訂合同的(其實(shí)質(zhì)為肢解發(fā)包,此種情況較為少見(jiàn));有發(fā)包人、承包商與指定分包商簽訂三方協(xié)議的;有承包商與指定分包商簽訂分包合同的。簽訂主體的混亂,導(dǎo)致三方權(quán)利、義務(wù)混亂,并且一旦出現(xiàn)問(wèn)題,無(wú)法厘清三方的責(zé)任。三、示范文本通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范與中國(guó)不同,西方國(guó)家將指定分包涉及的相關(guān)權(quán)利認(rèn)定為私權(quán),法律不干涉,主要通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的示范文本予以規(guī)范。例如,英國(guó)房屋建筑標(biāo)準(zhǔn)合同制定聯(lián)合會(huì)的《房屋建筑標(biāo)準(zhǔn)合同條件》及FIDIC標(biāo)準(zhǔn)合同文本都對(duì)指定分包做了明確規(guī)定。本文以FIDIC合同文本的相關(guān)規(guī)定及實(shí)踐加以分析、比較。(一)東南角對(duì)于分包商,鑒定規(guī)則具有充分的意見(jiàn)FIDIC標(biāo)準(zhǔn)合同文本規(guī)定,指定分包商由發(fā)包人或工程師選定,雖然承包商可以反對(duì)發(fā)包人指定的分包商,但反對(duì)的理由必須充分。換句話說(shuō),發(fā)包人事先指定或者施工過(guò)程中指定分包商,承包商不享有自主選擇權(quán)。(二)指定分包商的方法承包商的合理反對(duì)權(quán)一般在合同中予以規(guī)定。FIDIC1999年新版合同條件(簡(jiǎn)明合同格式除外),如果承包商對(duì)指定的分包商提出合理的反對(duì)意見(jiàn)和詳細(xì)依據(jù),并及時(shí)向工程師發(fā)出通知,總承包不應(yīng)有任何雇傭義務(wù)。其中FIDIC1999年新版《施工合同條件》5.2款還列舉了合理反對(duì)的理由:包括:(1)承包商有理由相信該分包商沒(méi)有足夠的能力、資源或財(cái)力;(2)分包合同中沒(méi)有明確規(guī)定,指定的分包商應(yīng)保障承包商不承擔(dān)因指定分包商及其代理人和雇員疏忽或誤用貨物的責(zé)任;(3)分包合同中沒(méi)有明確規(guī)定,對(duì)指定的分包工程,指定分包商應(yīng)為承包商承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)和責(zé)任,能使承包商履行其合同規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任,并且保障承包商免除因指定分包商違約所產(chǎn)生的所有義務(wù)和責(zé)任。對(duì)在承包商合理反對(duì)成立的情況下,發(fā)包人或其合同管理人可以采取何種措施解決問(wèn)題,FIDIC1999年新版合同條件沒(méi)有具體規(guī)定。但在舊版的《施工合同條件》第四版應(yīng)用指南中曾建議工程師采取下列三種方法:(1)指定另一位分包商;(2)修改分包合同條款,保障承包商合法權(quán)益不受侵害;(3)發(fā)布變更指定,由從承包商去安排該項(xiàng)工作的實(shí)施。英國(guó)土木工程師學(xué)會(huì)的ICE合同第七版第59(2)款規(guī)定工程師可以采取下列五種方法:(1)重新指定一個(gè)分包商;(2)變更工程;(3)從主合同中省略該分包工程,將它交給一個(gè)直接的承包商履行;(4)指示承包商找一個(gè)一般分包商并提出報(bào)價(jià);(5)要求主承包商完成該分包工作。(三)發(fā)包人指定分包商對(duì)指定分包商利益的保障是指支付工程款上更優(yōu)越、更直接的權(quán)利。盡管指定分包商與承包商簽訂分包合同后,其直接對(duì)承包商負(fù)責(zé),但由于指定分包商畢竟為發(fā)包人指定,因此在發(fā)包人與承包商的合同中一般約定有保障分包商的條款。若承包商沒(méi)有合法理由扣留指定分包商按月應(yīng)得的進(jìn)度款,發(fā)包人則有權(quán)按工程師出具的證明直接向指定分包商付款,而不必再先行支付給承包商,然后由其支付。(四)對(duì)發(fā)包人的義務(wù)和責(zé)任FIDIC標(biāo)準(zhǔn)合同文本第59條規(guī)定,一般承包商在與指定分包商簽訂的分包合同中,指定分包商必須在合同中承諾:分包商應(yīng)使承包商免除其就分包商的工作而對(duì)發(fā)包人承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任,還應(yīng)在上述義務(wù)和責(zé)任方面以及凡是由之引起的或與此相關(guān)的一切索賠、訴訟、損害賠償費(fèi)、訴訟費(fèi)、指控費(fèi)和其它費(fèi)用保障承包商,還需“保護(hù)并保障承包商免于承擔(dān)由分包商、其代理人、工人和服務(wù)人員的任何疏忽造成的損失,以及免于承擔(dān)分包商及其所屬上述人員對(duì)承包商為實(shí)施合同所提供的任何臨時(shí)工程的任何誤用造成的損失,以及免于承擔(dān)上述的一切索賠(《FIDIC》第59.2.a、b)”(3)。四、菲迪c項(xiàng)目的實(shí)踐與中國(guó)的具體分工相比(一)行業(yè)規(guī)范和合同示范文本基于對(duì)指定分包選擇權(quán)性質(zhì)的判斷,西方國(guó)家及國(guó)際工程協(xié)會(huì)主要通過(guò)行業(yè)規(guī)范和合同示范文本對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制,同時(shí)根據(jù)公平原則對(duì)指定分包后發(fā)包人和承包商之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系作了分配。但是,中國(guó)則以立法形式進(jìn)行干預(yù),且立法態(tài)度不一,缺乏操作性。(二)指定包商的權(quán)利和責(zé)任根據(jù)FIDIC合同規(guī)定,分包商雖然由發(fā)包人指定,但承包商依然享有對(duì)指定分包商付款的生殺大權(quán),并且如有合理證據(jù)有權(quán)利扣減相應(yīng)分包工程款。在付款問(wèn)題上是否享有一定話語(yǔ)權(quán)是承包商能否有效管理指定分包商的關(guān)鍵,而多大程度的享有指定分包管理權(quán)則是考量承包商對(duì)發(fā)包人是否承擔(dān)連帶責(zé)任的重要參考依據(jù)。因此在FIDIC合同條件下,承包商喪失的僅僅是對(duì)指定分包商的選擇權(quán)和決定權(quán)(而且這種喪失也并非完全徹底的喪失,根據(jù)FIDIC合同條件,承包商如有合理證據(jù)和理由是可以反對(duì)指定的),而承包商依然享有對(duì)指定分包商的管理和監(jiān)督權(quán)。而中國(guó)法律由于對(duì)指定分包缺乏相應(yīng)系統(tǒng)的規(guī)定,并且從建設(shè)部的層面是禁止指定分包,因此對(duì)于指定分包情形下承包商應(yīng)該享有什么權(quán)限以及與此相應(yīng)的應(yīng)承擔(dān)多大責(zé)任,均無(wú)相關(guān)規(guī)定。在中國(guó)建設(shè)工程實(shí)際運(yùn)作中,指定分包幾乎完全失去了其在FIDIC合同條件下應(yīng)有的含義。中國(guó)發(fā)包人既要指定分包商,剝奪承包商分包選擇權(quán),又要獨(dú)攬指定分包管理權(quán),最為明顯的就是發(fā)包人直接選擇、直接支付,其實(shí)質(zhì)是名為指定,實(shí)為另行發(fā)包。發(fā)包人之所以熱衷于此,其原因在于指定分包和另行發(fā)包情形下承包商和發(fā)包人對(duì)分包工程質(zhì)量和工期承擔(dān)的責(zé)任存在巨大差異。指定分包情形下,承包商對(duì)指定分包工程承擔(dān)總包商應(yīng)承擔(dān)的連帶責(zé)任,如發(fā)包人存在過(guò)錯(cuò)則承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。而另行發(fā)包情形下,承包商對(duì)另行發(fā)包工程不承擔(dān)任何責(zé)任(當(dāng)然如果發(fā)包人另行委托承包商對(duì)另行發(fā)包人管理或者提供協(xié)助與配合則屬于另外一個(gè)合同關(guān)系)。(三)指定分包商的責(zé)任根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第12條的規(guī)定,只是對(duì)指定分包情形下的質(zhì)量缺陷的責(zé)任承擔(dān)做出規(guī)定,并沒(méi)有對(duì)指定分包造成的工期延誤是否由發(fā)包人承擔(dān)做出規(guī)定,同時(shí)如果總包商有過(guò)錯(cuò),也要承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。而根據(jù)FIDIC合同規(guī)定,指定分包商雖為指定,但其屬性仍然是分包商,因此一般情況下總包商仍需就總承包范圍內(nèi)的全部工程(包括指定分包工程)向發(fā)包人承擔(dān)全部責(zé)任,除非發(fā)包人單位同意免除總包商就指定分包工程承擔(dān)責(zé)任。由此可見(jiàn),FIDIC合同文本對(duì)指定分包所涉及的發(fā)包人、承包人、指定分包商的權(quán)利與義務(wù)全面、對(duì)等,筆者認(rèn)為,我國(guó)可以借鑒FIDIC指定分包的概念、權(quán)利義務(wù)分配