用人單位規(guī)章制度法律問題研究

用人單位規(guī)章制度法律問題研究摘要用人單位規(guī)章制度作為一種調整用人單位內部關系的重要規(guī)范，其往往是由用人單位制定的，對于勞資雙方的權利義務具有重要的影響。近年來，隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會勞動關系變得多種且復雜，在司法實踐中出現(xiàn)了大量因用人單位規(guī)章制度違法違規(guī)致使勞動者合法權益受到侵害，而引發(fā)的勞動爭議案件。其在制定方面的不規(guī)范導致的勞動爭議從側面折射出我國立法體系存在嚴重缺陷。本文旨在，在關于用人單位規(guī)章制度的理論研究基礎上，立足于我國用人單位規(guī)章制度的立法現(xiàn)狀，結合司法現(xiàn)狀中勞動爭議案件的焦點問題，對我國用人單位規(guī)章制度的立法完善提出個人的一些建議。關鍵詞：勞動規(guī)章制度；用人單位；勞動者；勞動法目錄一、緒論 一、緒論（一）研究背景及意義用人單位的勞動規(guī)章制度是調整勞動關系的一種重要手段。隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會勞動關系變得多種且復雜。在這樣的背景之下，用人單位更需要用有效的手段協(xié)調好勞動關系，創(chuàng)造更多的價值。但在司法實踐中出現(xiàn)了大量因用人單位規(guī)章制度違法違規(guī)致使勞動者合法權益受到侵害，而引發(fā)的勞動爭議案件。其最主要的原因則是我國用人單位規(guī)章制度的立法體系存在嚴重缺陷。完善我國用人單位規(guī)章制度法律規(guī)范對維護勞動者和用人單位的權益都具有積極影響，因此用人單位規(guī)章制度的法律問題研究具有很重要的意義。（二）國內外研究現(xiàn)狀1.國內研究現(xiàn)狀當前我國國內地區(qū)對用人單位內部勞動規(guī)章制度的研究普遍較弱，在我國民商法法律部門中，《公司法》明確了董事會和經(jīng)理制定基本規(guī)章制度和企業(yè)具體規(guī)定的規(guī)則；在行政法部門中，《勞動監(jiān)察條例》等法規(guī)規(guī)定了公司規(guī)章制度的備案和行政審查程序；勞動法部門中，主要體現(xiàn)為《勞動法》和《勞動合同法》，這兩部法律規(guī)定了涉及勞動關系的企業(yè)規(guī)章制度的制定內容要求、程序要求、行政救濟和司法救濟手段等；在刑法部門中，《中華人民共和國刑法》在一些犯罪構成中將違反企業(yè)規(guī)章制度作為犯罪構成的客觀要件。相關司法解釋主要包括《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋一》和《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋二》。雖然相關法律法規(guī)類別眾多，但是我國用人單位勞動規(guī)章制度的立法內容還不夠具體，如沒有明確勞動規(guī)章制度的內容、概念以及性質，只是概括性地規(guī)定了用人單位應當依法依規(guī)建立和完善內部勞動規(guī)章制度。勞動規(guī)章制度與集體合同、勞動合同的界限十分模糊，制定程序不統(tǒng)一，公示程序不具有可操作性，備案制度的要求尚不明確且無有效實施程序。關于勞動規(guī)章的系統(tǒng)研究的著作也十分稀少，研究成果分散在勞動法教科書及其他勞動法律專著之中，較為系統(tǒng)的專著有廖名宗博士的《勞動規(guī)章制度研究》。相關研究的論文數(shù)量并不像其他勞動法問題那樣十分充分，關于勞動規(guī)章制度的學術文章關注點著重于勞動規(guī)章制度的性質上，而關注于勞動規(guī)章制度的法律風險及規(guī)范建議的論文卻較少。如王慧的《勞動規(guī)章制度的法律分析》一文主要分析了勞動規(guī)章制度的性質以及我國勞動規(guī)章制度存在的不足，薛躍順的《勞動規(guī)章制度的有效要件研究》主要從勞動規(guī)章制度的主體要件、內容要件、程序要件上進行分析，黃麗娜、楊曉寧的《論企業(yè)勞動規(guī)章制度法律風險之立法規(guī)制》主要從我國立法規(guī)制上提出完善建議。筆者結合前人的研究結合典型案例深入分析了勞動規(guī)章制度存在的法律風險以及防范建議，具有現(xiàn)實指引價值。大陸學者的討論幾乎都以來自日本的四個學說派別，即契約說、法規(guī)說、根據(jù)二分說、集體合意說為基礎和框架，并在此基礎上發(fā)展了諸多學說，但各種學說眾說紛紜，沒有統(tǒng)一的理論學說，無法有效地指導在實踐中發(fā)生的問題，特別是在判決中，各地判例對同一方面的問題呈現(xiàn)很大不同甚至是相反的結果。2.國外研究現(xiàn)狀在法國，《法國勞動法典》是一部系統(tǒng)規(guī)定勞動關系的法規(guī)，法國是世界上最先制定勞動法典的國家，現(xiàn)行勞動法典于1973年2月2日頒布實施。法律篇和條例篇兩個篇章明確規(guī)定勞動規(guī)章制度相關內容，明確要求用人單位制定企業(yè)的規(guī)章制度適用在全體員工和企業(yè)中。這項義務的主體包括各類企業(yè)，公司，集團，工會組織，社會保險組織和公共部門。法國勞動法規(guī)范對內部規(guī)章制度的制定實施有更全面的規(guī)定，企業(yè)內部規(guī)章制度就有完善且明確的法律要求可以遵循，有規(guī)則可遵守，減少不必要的爭議及麻煩，嚴格遵守規(guī)則是對法國雇主的要求。另一方面，這些法規(guī)還確認雇主制定內部公司規(guī)則制度是一項權利，雇主在行使權利時也受到一些限制?？偟膩碚f，法國對公司勞動規(guī)章制度有更全面的監(jiān)管。我國在法律完善方面還存在一定欠缺，尤其是勞動法領域，在今后的研究中需要不斷探索適合我國國情的路徑，完善勞動規(guī)章制度相關立法，為用人單位提供法律規(guī)則指引。在德國，公司規(guī)章制度的制定要通過雇傭雙方之間達成的合意，但是，如果協(xié)議失敗，可以采取一系列補救措施，例如和解，調解，仲裁等。在德國，雇主必須遵循某些程序來處罰雇員。如果雇員被剝奪發(fā)表言論的權利，并且沒有因調查和取證而受到懲罰，則此類處罰無效。“德國勞動法”規(guī)定，雇主行使處罰權的行為是按照相似于法院程序的法治國家規(guī)范進行的，必須嚴格按程序進行，雇主的單方面制裁無效。在中國，沒有法律法規(guī)規(guī)定公司行使處罰權的程序，我們有必要通過內部制度確保程序的合法合理性，從員工角度出發(fā)，有效地保護員工的合法權利和利益，嚴格限制用人單位單方面的處罰權，防止用人單位濫用職權，侵害勞動者的合法權利和利益，激化雙方矛盾，帶來不必要的爭議。在日本，一旦制定了企業(yè)規(guī)章制度，就應以適當?shù)姆绞竭M行宣傳，使所有員工和單位都能了解內容。日本關于雇主勞工規(guī)則和條例的宣傳程序的規(guī)定更加詳細。在《日本勞動標準法》中，雇主的規(guī)章制度必須張貼在各部門的工作坊，食堂和宿舍的重要位置⑤。為了確保相關人員清楚地了解，認真實施，并相互監(jiān)督。該規(guī)定同時也詳細的規(guī)范了公示的程序。日本的單位紀律處分程序更加詳細，比如《日本勞動基準法》中規(guī)定：如果工人按照規(guī)章制度對工資實行制裁，減薪金額不得超過平均日工資的一半。減薪后的總金額不得少于月薪總額的十分之九。在處罰的事由方面主要包括：虛假學歷和工作經(jīng)驗；負缺勤影響工作時間表和工作秩序;在勞動合同規(guī)定的義務范圍內，如果勞動者違反上級的規(guī)章制度和企業(yè)的規(guī)章制度，工作人員必須在處罰前按程序被用人單位給予充分警告。在我國，用人單位濫用單方懲戒權的現(xiàn)象十分普遍，相關立法對程序的規(guī)定還不完善，可以參考借鑒日本對程序規(guī)則的要求，完善懲戒權的實施程序和方式，維護勞動者的合法權益。二、勞動規(guī)章制度基本理論解析（一）勞動規(guī)章制度的含義和特征有關勞動規(guī)章制度的含義，早在1959年國際勞工組織ILO特殊委員會的有過定義，即勞動規(guī)章制度是“企業(yè)界對Worksrules、Companyrules、Workshoprules、rulesofemployment、standingorder的稱號，使企業(yè)的全體從業(yè)員或大部分從業(yè)員使用，專對或主要對就業(yè)中行動有關的各種規(guī)則?！痹摱x具有較大的概括性。有的學者認為勞動規(guī)章制度是由用人單位單方制定，用以進行日常生產(chǎn)管理的手段。這一表述突出了勞動規(guī)章制度的管理性功能，但強調了制定和實施的單方性，缺少現(xiàn)代勞動法提倡主張的職工參與民主管理的程序。實際上，大部分國家（地區(qū)）并沒有明確定義勞動規(guī)章制度，而是采取列舉的方式明確其包含的事項。無論概括定義勞動規(guī)章制度，還是列舉勞動規(guī)章制度的內容，勞動規(guī)章制度都應該具有以下幾個方面的特征：（1）內部性。用人單位的勞動規(guī)章制度只適用于本單位內部人員，非本單位內部人員一律不得適用。如實務中出現(xiàn)了“禁止配偶來訪”、“擅自進入工作車間者予以罰款”等規(guī)定均超出了勞動規(guī)章制度的效力范圍。（2）勞動性。勞動規(guī)章制度顧名思義是與勞動相關的制度規(guī)則，除此之外的其他規(guī)則不應當列入勞動規(guī)章制度之中。雖然一個用人單位正常運轉需要制定方方面面的規(guī)章制度，但并非所有的規(guī)章制度均應當屬于勞動規(guī)章制度。如用人單位需要制定相關的財務審計規(guī)則，該規(guī)則與勞動無關，不屬于勞動規(guī)章制度，但是如果財務人員違反相關規(guī)定徇私舞弊受到懲戒，則屬于用人單位合理的日常經(jīng)營管理的范疇。除此之外，某些用人單位的“禁止女職工入職三年內懷孕”等規(guī)定更是不屬于勞動規(guī)章制度范圍之內的規(guī)定，是不合法的。（二）用人單位勞動規(guī)章制度性質的爭議勞動規(guī)章制度在理論上和實務上都存在許多爭議和問題，根源在于對其性質為何莫衷一是，而勞動規(guī)章制度的性質從根源上指導著一系列與之相關問題，對其性質進行探討是十分必要的。用人單位勞動規(guī)章制度的性質到底為何，理論界爭議已久，始終沒有達成一致。在我國臺灣地區(qū)有“四派十三家”之說。在我國大陸地區(qū)，契約說、法律規(guī)范說、根據(jù)二分說何集體合意說是較為主流的幾種觀點，各有其優(yōu)點的同時也存在著一些不足之處。1.契約說契約說也稱為合同說，該學說認為勞動規(guī)章制度經(jīng)過勞資雙方合意成為勞動合同的一部分。按照對合意的不同理解和要求，又被分為三種：“純粹合同說”對合意的要求較高，幾乎相當于勞動合同的要求；“事實習慣說”對合意的要求較低，認為勞動過程中形成的習慣屬于勞資雙方合意的一種形式；“格式合同說”是目前較多學者主張的學說，該學說認為勞動規(guī)章制度是由用人單位將規(guī)章制度定型化、格式化，而勞動者只能決定其是否接受。契約說由于體現(xiàn)了尊重勞動者的意志，使勞資雙方在意思自治的基礎上實現(xiàn)勞資關系和諧，也可以很好的解決勞動規(guī)章制度與勞動合同之間的矛盾沖突問題。但究其根本屬于“個體本位”，且實踐中用人單位也不可能與每一個勞動者協(xié)商討論，單方變更的情況頻頻出現(xiàn)。2.法律規(guī)范說法律規(guī)范說認為，勞動規(guī)章制度因其具有法規(guī)范性質而具有法律約束力，這種約束力與用人單位管理下的勞動者的意志沒有關系。在法律規(guī)范說之下，用人單位對勞動規(guī)章制度的制定具有絕對的權利，勞動者可以選擇是否接受用人單位的勞動規(guī)章制度及其管理，若不同意則可“用腳投票”。法律規(guī)范說之下，又可以分為“經(jīng)營權說”、“習慣法說”、“授權法說”，其中授權法說是較為有力的一種學說。該學說認為勞動規(guī)章制度被賦予法律的規(guī)范效力是基于其保護勞動者、使用人單位與勞動者共同遵守工作規(guī)則、促進勞資關系和諧之目的。法律規(guī)范說與勞動規(guī)章制度客觀的制定和實施情況較為符合，是勞動者具有服從義務的合理解釋，也是裁審活動中勞動規(guī)章制度作為判案依據(jù)的理論根源。但是與法律規(guī)范的制定主體、程序等方面來看，勞動規(guī)章制度不符合法律規(guī)范的特征，若強制提高其法律地位，則可能損害勞動者的合法權益，這也是法律規(guī)范說一直飽受批評的原因之一。3.根據(jù)二分說根據(jù)二分說是較新的一種學說，該學說認為勞動規(guī)章制度的內容不應該統(tǒng)一而論，應該分為勞動條件和行為規(guī)范兩個部分，前者如工資、工作時間等效益勞動條件，這一部分屬于勞動合同本應具有的內容，應當按照契約說進行處理，即需要勞動者的同意方能生效；后者如勞動者不得在工作場所吸煙等行為規(guī)范屬于用人單位的經(jīng)營管理之必要，對于這一部分，應當充分告知勞動者使其知曉，無需同意即可生效。根據(jù)二分說針對雜糅在一起的勞動規(guī)章制度進行了合理的分類，也在根本上避免了理論界和司法實務人員對勞動合同與其簽訂后變更的勞動規(guī)章制度之間的效力問題的爭論。但是實踐中如何區(qū)分二者具有一定的不明確性，且二者在一定程度上存在重合。4.集體合意說集體合意說認為勞動者和用人單位之間須共同商議勞動規(guī)章制度的相關事項，集體商討通過程序是其具有效力的必要條件。具有效力的勞動規(guī)章制度體現(xiàn)了用人單位的一定經(jīng)營管理權，只是這種管理權受到一定的限制。集體合意說是一種理想化的模式，認識到了集體的力量，有利于充分表達集體的利益訴求，維護勞動者的利益，防止用人單位單方?jīng)Q定而架空勞動者。集體合意說是勞資雙方在協(xié)商的基礎上做的妥協(xié)，符合用人單位的經(jīng)營管理需要，同時又使勞動者權益得到保障，更容易被雙方接受。但是針對我國目前集體力量薄弱，發(fā)揮集體力量依靠的工會組織松散、許多工會形同虛設甚至淪為企業(yè)的“發(fā)言人”的情況來看，集體合意說很難在目前的勞動規(guī)章制度制定和修改過程中發(fā)揮實質性作用?！皠趧右?guī)章制度雖具有向集體合同調整方式發(fā)展的潛力，但現(xiàn)階段卻無法承擔該重任?！比?、用人單位規(guī)章制度法律現(xiàn)狀及存在的問題（一）用人單位規(guī)章制度法律現(xiàn)狀1.《憲法》的規(guī)定憲法原則規(guī)定“遵守勞動紀律”是公民的一項基本義務和行為準則，國家調控經(jīng)濟和勞動關系的一項重要制度設計就是勞動規(guī)章制度，它也是用人單位內部調整勞動關系的重要依據(jù)和手段，具有十分重要的法律地位。2.《勞動法》的規(guī)定勞動法確定了制定勞動規(guī)章制度既是用人單位的權利，也是法定義務，同時也規(guī)定了勞動者和用人單位的相關責任，但是這些規(guī)定都很概括，具體操作性不大，在實踐中，造成很多爭議。3.《勞動合同法》的規(guī)定勞動合同法做了進一步細化完善，規(guī)定了制定主體、民主程序和公示等，并且勞動行政部門有權進行監(jiān)督管理。加強勞動規(guī)章制度的程序和細則，在保護勞動者權益方面取得進展，但是也存在不足之處，如民主參與過程不明確，對于勞動者和用人單位在制定影響勞動者切身利益的制度時，兩方意見矛盾如何確定就沒有給出明確答案，在今后的立法中，還需結合實踐進行完善和統(tǒng)一。4.《公司法》的規(guī)定公司法中也規(guī)定了公司擬定實施內部規(guī)章制度應當聽取工會或職工代表大會的建議?？梢?，工會或職工代表大會具有建議權，公司可以選擇性采納，但如果無法達成一致，最終對公司規(guī)章制度的制定和決定權屬于用人單位。5.相關司法解釋的規(guī)定《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋一》和《解釋二》規(guī)定了用人單位依據(jù)法律制定的合法有效的勞動規(guī)章制度，可以作為人民法院審理勞動爭議的依據(jù)，勞動規(guī)章制度與集體合同或勞動合同內容不一致時，勞動者有權優(yōu)先選擇適用。司法解釋只是針對具體適用的規(guī)定，沒有系統(tǒng)性，無法滿足日益發(fā)展的社會需求的需要。目前關于勞動規(guī)章制度的法律規(guī)定存在很多法律真空地帶，很多條款不明確且法律法規(guī)之間沒有系統(tǒng)性，這也是導致勞動規(guī)章制度存在法律風險的外部原因，法官在判決實踐中多發(fā)揮自由裁量權，今后，應根據(jù)實際情況不斷完善立法，使法官裁判案件具有明確的法律依據(jù)，充分保障用人單位和勞動者的合法權利。（二）用人單位規(guī)章制度法律問題1.規(guī)章制度的制定主體不明確目前，我國并沒有明確的法律規(guī)范規(guī)定制度主體，制定主體模糊致使用人單位的隨意性比較大。很多用人單位制定規(guī)章制度的主體是人事部門與相關職能部門，再經(jīng)由主管領導批準或經(jīng)過會議研究討論通過，可見，規(guī)章制度的制定主體事實上是用人單位內屬的職能部門。用人單位內屬的職能部門承擔制定主體之職能難免會產(chǎn)生弊端，相關職能部門只是用人單位的組成部分，無法代表用人單位整體意志，無法從整個用人單位的利益角度全面地考慮問題。此外，部門負責人往往唯上是從，直接按照主管領導的意圖制定規(guī)章制度，使得部門意志實際上成了領導發(fā)號施令的幌子，完全沒有民主可言。2.認定違反規(guī)章制度嚴重程度的界定含糊我國《勞動法》第25條和《勞動合同法》第39條的第2款均規(guī)定：“勞動者嚴重違反勞動紀律或用人單位規(guī)章制度的，用人單位可以解除勞動合同”，卻沒有任何條文對“嚴重”二字作出明確的界定和解釋，因此也就沒有任何相關的法律規(guī)范作為判定參考，這就不可避免地造成了司法實踐中的操作困難。為了避免處理勞動爭議時法官自由裁量權范圍過大致使裁決標準不一致的現(xiàn)象，應該通過完善立法、健全法規(guī)，對“嚴重”的程度作出明確的規(guī)定和解釋。有觀點認為，用人單位眾多且性質不同，同一違紀行為對不同用人單位造成的后果程度可能有很大差別，因而難以對嚴重違紀行為作出統(tǒng)一的規(guī)定。然而，難以作出統(tǒng)一規(guī)定并意味著不能規(guī)定，既然制定規(guī)章制度是用人單位的法定義務，那么，用人單位也就有義務根據(jù)其自身性質及生產(chǎn)經(jīng)營狀況，明確什么是嚴重違反規(guī)章制度的行為，只有這樣才能解決司法實踐操作困難的問題，更好地切實保障勞動者的合法權益。3.用人單位違法制定規(guī)章制度法律責任的執(zhí)行力度不夠《勞動法》第89條雖然規(guī)定了用人單位需承擔的行政責任和民事責任，但是與勞動法律法規(guī)中勞動者的權利相比，用人單位違法須承擔的法律責任就單薄得多了。對該條規(guī)定，有以下問題值得探討：但是，如何“發(fā)現(xiàn)”卻是一個令人頭痛的問題。第一，用人單位因規(guī)章制度違法而承擔的行政責任能否強有力地保護勞動者合法權益?規(guī)章制度違反法律法規(guī)，不論其是否實施、是否對勞動者造成損害，一經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，用人單位均應當承擔行政責任，這體現(xiàn)了國家公權力對用人單位規(guī)章制度的干涉和制裁，在一定程度上有利于保護勞動者的合法權益。但是如何審查規(guī)章制度是否違法?《勞動部關于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》這一規(guī)定雖然確立了審查備案機制，卻沒有對規(guī)章制度的變更是否備案作出明確的規(guī)定，很多用人單位利用這一法律漏洞，備案后隨意變更規(guī)章制度。此外，即使具備了詳盡的備案制度，如果沒有有效的執(zhí)行力度，實施效果仍然不容樂觀，很多用人單位往往會聘請法律顧問為其制定利益最大化、責任最小化的規(guī)章制度，使其有足夠的空間逃避行政責任，況且，行政責任對用人單位的威懾力度也還遠遠不夠。因此，法律規(guī)定的行政責任不能給予勞動者權益強有力的保護。第二，如何保證受到侵害的合法權益得到最有效的法律救濟?用人單位違法制定規(guī)章制度不具有法律效力，當然不能作為明確勞動者權利和義務的依據(jù)，在其實施過程中自然也就侵害了勞動者合法權益。用人單位所承擔的民事賠償責任涉及到何者是責任主體、如何具體落實責任以及違約責任和侵權責任的競合等問題，這些問題都沒有明確的法律規(guī)定，那么勞動者憑借什么來尋求救濟呢?還有，規(guī)章制度違法損害的是勞動者群體的利益，是否能提起集團訴訟，對未建立工會或職工代表大會的用人單位，如何救濟，這方面也沒有明確的法律規(guī)定。民事賠償責任是最直接、最有效的救濟途徑，救濟渠道的不暢通使勞資關系更加的緊張，嚴重影響著經(jīng)濟秩序和社會和諧的穩(wěn)定，立法應對其作出明確具體的法律規(guī)定。四、用人單位規(guī)章制度法律的完善對策（一）進一步明確規(guī)章制度的制定主體如前面所述，筆者認為，制定主體合法是規(guī)章制度的生效要件之一，“法律應規(guī)定有權制定規(guī)章制度的，應當是單位行政中處于高級層次、對用人單位的各個組成部分和全體勞動者有權實行全面統(tǒng)一管理的機構”。①其他的任何內部機構僅有參與制定權，然而必須有明確的法律依據(jù)，才能保證規(guī)章制度在用人單位內部范圍內具有統(tǒng)一性和權威性。在發(fā)生勞動爭議時，只有用人單位高層行政部門依法制定的規(guī)章制度才能作為審理勞動爭議案件的依據(jù)。規(guī)章制度的制定主體資格，應由用人單位章程或通過全體職工民主程序決定，也只有這樣，才能最大程度地保護勞動者合法權。（二）進一步明確用人單位未盡法定義務的法律責任《勞動法》第89條雖然規(guī)定了用人單位需承擔的行政責任和民事責任，但是與勞動法律法規(guī)中勞動者的權利相比，用人單位違法須承擔的法律責任就單薄得多了。這里所說的未盡法定義務的法律責任包括兩種情況，一是用人單位未制定規(guī)章制度須承擔的法律責任，一是用人單位違法制定規(guī)章制度須承擔的法律責任?！秳趧硬筷P于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》明確規(guī)定，對制定的規(guī)章制度違反勞動法律法規(guī)、不按規(guī)定期限報送備案的，依法對用人單位給予的行政處罰僅僅是責令改正或者責令報送。如此輕微的處罰結果不足以讓用人單位認識到依法制定規(guī)章制度的強制性，如何進一步明確其法律責任，筆者認為，可以通過兩種方式加以完善：第一：在今后的立法中明確規(guī)定用人單位未制定規(guī)章制度或違法制定規(guī)章制度時應當受到相應的行政處罰或是經(jīng)濟處罰，從而明確違法責任的具體承擔方式，提高用人單位的違法成本。第二：通過立法或司法解釋的途徑明確用人單位違法制定規(guī)章制度給勞動者造成損害的賠償責任，包括如何確認損害的產(chǎn)生和制定賠償?shù)臉藴?。（三）加大用人單位違法制定規(guī)章制度法律責任的執(zhí)行力度法律法規(guī)的有效實施必須要有完善的監(jiān)督機制，包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。筆者在這里僅就外部監(jiān)督機制提出一些淺薄的建議。行政監(jiān)督主要體現(xiàn)在規(guī)章制度制定及修改過程中的審查備案制度上。用人單位規(guī)章制度的制定應置于國家的監(jiān)督之下，行政機關的審查備案制度可以通過勞動監(jiān)察的方式在規(guī)章制度的制定階段就防止用人單位違反法律規(guī)定以致侵害勞動者的合法權益，避免不必要的勞資糾紛。盡管我國自1998年起就發(fā)布了《勞動部關于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》，但是我國立法仍然未對備案是否作為規(guī)章制度發(fā)生法律效力的必要條件這一問題作出明確規(guī)定，這將直接影響司法實踐能否對未經(jīng)備案的規(guī)章制度是否具有法律效力做出正確的判斷。另外，我國的行政監(jiān)督僅僅以合法性審查為限，與日本、法國等國家的審查備案機制相比，我國的審查備案制度缺少對工會或職工代表的意見的審閱，勞動者對自身的工作性質、工作環(huán)境以及潛在的危害是最清楚不過的，也最有發(fā)言權，因此，對工會或職工代表意見的審閱就顯得格外重要。如果缺少這一環(huán)節(jié)，即使用人單位漠視工會或職工代表的意見而擅自制定規(guī)章制度，勞動監(jiān)察部門也無從知曉，也就增大了勞動者合法權益受到侵害的可能性。因此，筆者建議，借鑒國外審查備案機制，將這一環(huán)節(jié)行納入審查機制，針對工會或職工代表認為不盡合理的內容，對用人單位作出指導性的修改意見，在最大程度上減少勞動者合法權益因規(guī)章制度不合理而受到侵害的可能性。司法監(jiān)督主要體現(xiàn)在規(guī)章制度實施過程中，是最后一道外部監(jiān)督程序，也是保護勞動者其合法權益的最后一道屏障。勞資雙方因對方的違法行為而遭受利益損害的均可以通過司法途徑獲得補償，勞動者為維護合法權益而申請仲裁或提起訴訟的情況，在司法實踐中是很常見的。我國法律并沒有明確規(guī)定何種性質的處罰行為可以申請仲裁或提起訴訟，但是顯然，針對用人單位侵害勞動者人身、財產(chǎn)和獲取勞動報酬等權利的行為，勞動者應當而且也必須被賦予享有司法救濟的權利。除此之外，像警告、記過、通報批評這樣的一些非經(jīng)濟處罰形式，盡管沒有直接損害勞動者的經(jīng)濟利益，卻也能夠間接地影響勞動者的經(jīng)濟利益，因此，筆者認為勞動者也應當被賦予對這些處罰形式的訴權。然而，就目前我國一調一裁兩審的勞動爭議解決程序而言，程序過于繁瑣且尚不完善，致使勞動爭議解決效率不容樂觀且訴訟成本大大增加，權衡利弊之后，很少有人會為了進行訴訟而耗費大量的時間、精力和財力，由此可見，簡易訴訟程序的建立有助于勞動爭議的解決。在處理勞動爭議的過程中，不管是勞動調解委員會，還是勞動仲裁委員會，亦或是人民法院，必須對規(guī)章制度進行合法性及合理性審查，即使是用人單位依據(jù)有效的規(guī)章制度作出的處罰，仍然要再次審查，規(guī)章制度內容是否合法合理，是否符合法定的制定程序，以及對勞動者的處罰是否與其違反行為相當，這樣才能夠真正做到維護勞資雙方的合法權益。結語用人單位規(guī)章制度作為一種調整用人單位內部關系的重要規(guī)范，其往往是由用人單位制定的，對于勞資雙方的權利義務具有重要的影響。其在制定方面的不規(guī)范導致的勞動爭議從側面折射出我國立法體系存在嚴重缺陷。完善我國用人單位規(guī)章制度法律規(guī)范不僅在協(xié)調社會勞動關系方面起到積極影響，也在推動我國勞動立法進步、完善我國立法體系中發(fā)揮重要作用。筆者認為，對于用人單位規(guī)章制度的法律問題研究是完善我國用人單位規(guī)章制度法律規(guī)范的前提。因此，用人單位規(guī)章制度的法律問題研究是非常必要的。在我國經(jīng)濟新常態(tài)背景下，用人單位如何如何依法用工、依法合理的制定勞動規(guī)章制度以促進日常經(jīng)營管理的便利化、生產(chǎn)過程的有序化、勞資關系的和諧化顯得十分重要。但屢屢出現(xiàn)的用人單位勞動規(guī)章制度不合法、不合理的事件也加深了我們對勞動規(guī)章制度存在的法律問題的嚴重性的認識。我們應當首先從理論上厘清用人單位勞動規(guī)章制度“軟法”性的法律規(guī)范性質，以此作為理論指導，并從以下幾個方面進行完善：首先，在勞動規(guī)章制度的民主程序和公示程序上，應當從單純的對形式程序的注重轉向對程序意欲達到的保護勞動者等目的實質上，提高民主參與程度和勞動者的知曉理解程度；其次，明確用人單位的決定權地位，契合勞動規(guī)章制度實施的實際情況；再次，在內容上限縮勞動規(guī)章制度的范圍，剔除應當由集體合同和勞動合同進行約定的事項，使其制定價值理性回歸；最后，對合法性和合理性進行雙重管控，完善勞動規(guī)章制度。勞動規(guī)章制度涉及的問題方方面面，關系到勞動法治建設的發(fā)展和勞動者基本權益的保障，本文僅僅對內容和程序的相關法律問題進行分析，并沒有涵括所有存在的法律