我國(guó)投資改革的進(jìn)程

我國(guó)投資體制改革進(jìn)程我國(guó)投資體制和投融資機(jī)制20多年來(lái)發(fā)生了很大變化：一是投資主體多元化。1980年時(shí)．在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資所占比重達(dá)82％，集體經(jīng)濟(jì)占5％，個(gè)體和其他經(jīng)濟(jì)占13％。而2003年在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占39％，集體經(jīng)濟(jì)占14％．個(gè)體和其他經(jīng)濟(jì)占47％。地方政府具有了規(guī)定范圍內(nèi)的投資決策權(quán)，企業(yè)有自主的投資權(quán)。二是資金來(lái)源多元化，主要表現(xiàn)為預(yù)算內(nèi)投資比重大大下降了。1981年時(shí)，在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額中，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金占28％，國(guó)內(nèi)貸款占139《，利用外資占4％，自籌和其他投資占55》＼。2003年，在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額中，國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資占4．6％．國(guó)內(nèi)貸款占20．59《，利用外資占4．4％，自籌資金占70．5％。三是投資方向多元化。表現(xiàn)為：投資方向增多，投資于新型產(chǎn)業(yè)的投資額增加，而制造業(yè)投資額下降。四是政府從依靠行政命令直接控制企業(yè)投資，開始轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)市場(chǎng)，從而間接影響企業(yè)投資；從依靠國(guó)家計(jì)劃指標(biāo)和項(xiàng)目審批等手段直接控制投資總規(guī)模和投資結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕ㄟ^(guò)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策及政策工具進(jìn)行投資管理。下面我們將具體分析投資體制改革的歷程。1．投資體制初步下放管理權(quán)限階段(1980—1987年)改革開放以后，投資領(lǐng)域中的國(guó)家高度集中、指令性計(jì)劃和行政管理的傳統(tǒng)做法，已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。1984年黨的十二屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》后，開始對(duì)投資體制進(jìn)行改革。其主要內(nèi)容是：(1)打破政府作為單一投資主體的傳統(tǒng)格局，擴(kuò)大了地方政府和企業(yè)的投資決策權(quán)限，促進(jìn)了投資計(jì)劃管理體制改革，推行建設(shè)項(xiàng)目投資包干責(zé)任制。(2)改革了建設(shè)資金管理辦法，建設(shè)資金開始由財(cái)政無(wú)償撥付轉(zhuǎn)向銀行有償貸款，拓寬了建設(shè)資金來(lái)源；投融資體制從以財(cái)政投資為主向間接融資為主轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，由于金融體制改革落后于企業(yè)改革，企業(yè)的資金融通還是有一定困難的。(3)改進(jìn)了投資項(xiàng)目管理辦法，提高了項(xiàng)目審批的科學(xué)性和可行性水平，推行項(xiàng)目投資承包責(zé)任制。(4)在投資項(xiàng)目建設(shè)施工領(lǐng)域引入招投標(biāo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。2．投資體制改革全面展開階段(1988—1991年)1988年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于投資管理體制近期改革方案》，1989年頒布了《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)》，明確了國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域支持和限制的重點(diǎn)，對(duì)投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。其主要內(nèi)容有五個(gè)方面：(1)明確了中央和地方政府的投資權(quán)責(zé)，重大建設(shè)投資分層管理，面向全國(guó)的項(xiàng)目由中央承擔(dān)，區(qū)域性的項(xiàng)目由地方承擔(dān)；具體劃分了中央投資或以中央投資為主的投資項(xiàng)目、地方項(xiàng)目的具體范圍，實(shí)行誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則，調(diào)動(dòng)地方辦重點(diǎn)項(xiàng)目的積極性。(2)明確了企業(yè)的投資權(quán)責(zé)，擴(kuò)大企業(yè)投資決策權(quán)，使企業(yè)成為一般建設(shè)的投資主體。企業(yè)在國(guó)家計(jì)劃和法規(guī)指導(dǎo)下，有權(quán)自主籌措資金和物資；有權(quán)自主把本企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展基金、折舊基金和其他自有資金捆起來(lái)使用；有權(quán)自主選定投資方式和建設(shè)方案；有權(quán)自主支配應(yīng)得的投資效益。(3)明確了投資資金來(lái)源，建立基本建設(shè)基金制，保證重點(diǎn)建設(shè)有穩(wěn)定的資金來(lái)源。中央基本建設(shè)基金的建立，促進(jìn)了一批基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施以及一些重大社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目建成投產(chǎn)。(4)明確了國(guó)家投資的組織方式，成立國(guó)家級(jí)投資公司，用經(jīng)濟(jì)辦法對(duì)投資進(jìn)行管理。1988年中央一級(jí)成立能源、交通、原材料、機(jī)電輕紡、農(nóng)業(yè)、林業(yè)6個(gè)國(guó)家專業(yè)投資公司，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理本行業(yè)中央投資的經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。投資公司具有控股公司的職能，又承擔(dān)國(guó)家政策性投資的職能。通過(guò)獨(dú)立核算，用經(jīng)濟(jì)辦法進(jìn)行管理，逐步將建設(shè)工作中的行政關(guān)系改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)合同關(guān)系。(5)明確了政府的投資導(dǎo)向。通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策，表明政府對(duì)投資方向的支持或限制的態(tài)度。雖然這一時(shí)期以治理整頓為主，但投資體制改革邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。3．投融資體制改革繼續(xù)推進(jìn)階段(1992—1997年)1992年以后，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，計(jì)劃部門和體制改革研究部門提出了深化投資體制改革的方案。這一階段改革的主要內(nèi)容包括：(1)改進(jìn)投資計(jì)劃管理體制，編制投資計(jì)劃的重點(diǎn)從年度投資工作量計(jì)劃轉(zhuǎn)為年度投資資金計(jì)劃。(2)項(xiàng)目分類、主體分工。將項(xiàng)目歸為三大類，按類界定可參與投資的主體。具體是將投資項(xiàng)目劃分為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目、基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目三大類，明確競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目以企業(yè)為基本投資主體，企業(yè)可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行籌資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)；基礎(chǔ)性項(xiàng)目主要由中央及各級(jí)地方政府集中必要的財(cái)力、物力進(jìn)行投資，并吸收企業(yè)和外商參與投資；公益性項(xiàng)目主要由各級(jí)政府運(yùn)用財(cái)政資金安排建設(shè)，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人投資興辦社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。(3)組建國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國(guó)家進(jìn)出口銀行，實(shí)現(xiàn)商業(yè)性投資貸款和政策性投資貸款相分離。(4)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制和固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度，開始建立和規(guī)范投資主體的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。這一時(shí)期的改革是對(duì)前一階段投資體制改革的更具體的推進(jìn)。在一定程度上，可以認(rèn)為是同一改革層次上的兩個(gè)階段。(5)企業(yè)進(jìn)行股份制改造，發(fā)行內(nèi)部股票或上市，加大了直接融資的比重。4．投融資體制醞釀重大改革的攻堅(jiān)階段(1998—2004年)現(xiàn)行投資體制存在的問(wèn)題進(jìn)一步顯性化，這些問(wèn)題可概括為：(1)投資主體問(wèn)題。由于未很好地完成投資主體由政府向企業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，因此，政府既承擔(dān)國(guó)有經(jīng)濟(jì)預(yù)算內(nèi)投資的責(zé)任，又承擔(dān)全社會(huì)投資中相當(dāng)部分的責(zé)任。投資主體不明確，無(wú)人對(duì)項(xiàng)目籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程統(tǒng)一負(fù)責(zé)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；投資權(quán)利和責(zé)任、收益和損失沒(méi)有統(tǒng)一起來(lái)，缺乏產(chǎn)權(quán)明確而又具有實(shí)力的企業(yè)型投資主體。(2)投資的管理問(wèn)題。由于主體不明確，管理中也存在混亂。中央政府與地方政府在投資管理與決策的關(guān)系上沒(méi)有完全制度化，更沒(méi)有法律化；政府對(duì)企業(yè)投資的審批和管理權(quán)限仍過(guò)大且沒(méi)有相關(guān)法律。投資決策中行政干預(yù)多而且是多方干預(yù)多，條子工程屢禁不止，對(duì)投資真正有效的宏觀調(diào)控體系尚未形成。如何完善財(cái)政投資資金的管理，提高財(cái)政投資的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益；如何擺脫過(guò)多直接抓投資項(xiàng)目的壓力，形成良好的投資環(huán)境；如何形成長(zhǎng)、中、短和大、中、小投資項(xiàng)目的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展等都還有待建立和完善相關(guān)制度。(3)投融資制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。在社會(huì)投資項(xiàng)目中，商業(yè)銀行與投資主體之間按市場(chǎng)化要求的合作尚未完全建立起來(lái)。由于各種原因，銀行對(duì)企業(yè)還存在所有制歧視，不能從效益、安全等純銀行運(yùn)作的角度進(jìn)行貸款。由于銀行背負(fù)著國(guó)有企業(yè)的大批債務(wù)，對(duì)中長(zhǎng)期的投資信貸信心不足。中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展無(wú)力，對(duì)中小企業(yè)貸款的支持力度不夠。資本市場(chǎng)的上市條件尚未實(shí)現(xiàn)平等化，還有人為的非經(jīng)濟(jì)因素作為條件。銀行本身對(duì)投資項(xiàng)目的審查能力也需要提高。投融資市場(chǎng)中介發(fā)育還很不健全。(4)投資效果差。投資結(jié)構(gòu)不合理，地區(qū)產(chǎn)業(yè)雷同嚴(yán)重；投資效益差，回報(bào)率低，不少項(xiàng)目建成之日便是虧損之時(shí)；資本形成的質(zhì)量差，新置的固定資產(chǎn)不能很好地發(fā)揮作用等。總之，改革開放以來(lái)，投資體制改革取得了很大進(jìn)展，并取得了多方面的突破，但在相當(dāng)多的方面，還沒(méi)有擺脫計(jì)劃體制下投資思路的影響，還需要進(jìn)行一場(chǎng)投融資體制改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。5．投融資體制開始進(jìn)行重大改革(2004一)2004年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱<<決定》)的出臺(tái)標(biāo)志著這一階段的開始。這一階段改革的目標(biāo)，就是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的投資融資體制；自主決策、行為規(guī)范、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的多元投資主體體系；直接融資與間接融資相結(jié)合、市場(chǎng)有效約束的融資體系；自主經(jīng)營(yíng)、自律性強(qiáng)的投資融資中介服務(wù)；以間接方式為主、覆蓋全社會(huì)投資融資活動(dòng)的宏觀調(diào)控體系。從具體內(nèi)容來(lái)說(shuō)有六大特點(diǎn)：(1)企業(yè)不用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目一律不再實(shí)行審批。改革開放20多年來(lái)，中國(guó)投資領(lǐng)域打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的模式，但還存在著一些企業(yè)投資決策權(quán)未落實(shí)等問(wèn)題?！稕Q定》指出，徹底改革現(xiàn)行不分投資主體、不分資金來(lái)源、不分項(xiàng)目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級(jí)政府及有關(guān)部門審批的企業(yè)投資管理辦法。對(duì)于企業(yè)不用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，按不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。(2)頒布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》?！稕Q定》明確指出，要嚴(yán)格限定實(shí)行政府核準(zhǔn)制的范圍，并適時(shí)調(diào)整。目錄中所列項(xiàng)目，是指企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的重大和限制類固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，分為農(nóng)林水利、能源、交通運(yùn)輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料等13個(gè)類別。按照規(guī)定，企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)目錄以外的項(xiàng)目，除國(guó)家法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院專門規(guī)定禁止投資的項(xiàng)目以外，實(shí)行備案管理。有專家指出，這一目錄將根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，適時(shí)作出動(dòng)態(tài)調(diào)整，有利于強(qiáng)化和完善投資宏觀調(diào)控手段。(3)放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域?！稕Q定》明確提出，能夠由社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)資金建設(shè)?！稕Q定》還指出，逐步理順公共產(chǎn)品價(jià)格，通過(guò)注入資本金、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資等方式，參與經(jīng)營(yíng)性舶公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于涉及國(guó)家壟斷資源的開發(fā)利用、需要統(tǒng)一規(guī)劃布局的項(xiàng)目，政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會(huì)公開招標(biāo)選定項(xiàng)目業(yè)主。鼓勵(lì)和支持有條件的各種所有制企業(yè)進(jìn)行境外投資。(4)加快推行代建制。所謂代建制，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。代建制突破了政府工程的恫有方式，投資行為得到了規(guī)瘡?！簧偃藢⒋ㄖ瓶闯墒且种聘瘮?、克服“三超F(xiàn)，；(概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算)現(xiàn)象的有效武器，這將有效地預(yù)防部分政府投資項(xiàng)目中的不廉政和腐敗行為。(5)改進(jìn)投資的宏觀調(diào)控方式。《決定》直接對(duì)政府投資行為進(jìn)行了大刀闊斧的改革，改革更是對(duì)政府部門提出了很大的挑戰(zhàn)。相比過(guò)去對(duì)投資項(xiàng)目的層層審批，政府部門今后將主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段，對(duì)全社會(huì)的投資進(jìn)行間接調(diào)控，切實(shí)做到“微觀上該放的一定要放開，宏觀上該管的一定要管住”，保持國(guó)家對(duì)全社會(huì)投資的積極引導(dǎo)和有效調(diào)控。而要達(dá)到這一目的，需要充分發(fā)揮市場(chǎng)配