分稅制財政體制的動力類型及動力機制

分稅制財政體制的動力類型及動力機制

一、財政體制與公共經(jīng)濟體制相適應、相配合金融體系是公共經(jīng)濟體制的重要組成部分。政府間縱向系統(tǒng)的設計應包括激勵和限制。現(xiàn)代公共經(jīng)濟理論認為,公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間存在著相互依賴和相互促進的辯證關(guān)系;公共經(jīng)濟體制通過滿足公共需要來處理和調(diào)節(jié)公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟的規(guī)模比例及其關(guān)系,并通過地區(qū)之間公共資源再分配、為民間經(jīng)濟活動提供必要的外部條件,引導促進地區(qū)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展;在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟加快發(fā)展、特別是經(jīng)濟聯(lián)系高度復雜和經(jīng)濟矛盾趨向加劇的時期,公共經(jīng)濟體制承擔著較多調(diào)節(jié)、促進經(jīng)濟發(fā)展等任務;作為公共經(jīng)濟體制整個鏈條中的一組環(huán)節(jié),公共財政體制必須與公共經(jīng)濟體制相適應、相配合,激勵與約束機制并存的體制功能設計應主要圍繞政府的縱向方面展開。①公共經(jīng)濟與公共財政的這種相互依賴關(guān)系,在財政實踐中應當是互補的。本文認為,財政體制由財政收入劃分、財力結(jié)算、轉(zhuǎn)移支付三種體制組成,財政收入劃分體制是動力型基礎(chǔ)體制,財力結(jié)算體制是調(diào)控型核心體制,轉(zhuǎn)移支付體制是平衡型補充體制,三種體制具有不同的導向功能,相應配置的財力數(shù)量在總規(guī)模下也存在著此消彼長的關(guān)系。按照公共經(jīng)濟理論關(guān)于財政體制設計的激勵與約束原則,圍繞公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟在地區(qū)間的配置與流動,財政體制不僅在經(jīng)濟資源配置上提供了動力機制,而且具有區(qū)域流向調(diào)控機制和區(qū)域配置平衡機制;這三種機制既體現(xiàn)著公共經(jīng)濟體制下財政資源配置職能的本質(zhì)要求,又作為財政體制的實現(xiàn)形式,各自發(fā)揮著固有功能;其中動力機制對應于財政收入劃分體制,調(diào)控機制對應于財力結(jié)算體制,平衡機制對應于轉(zhuǎn)移支付體制。本文通過對財政體制變遷和26個省份(由于體制存在不可比因素,本文分析資料不包含4個直轄市和西藏自治區(qū))現(xiàn)行體制的分類歸納、對比分析,探討推動經(jīng)濟資源配置與流動的財政體制功能作用,并對現(xiàn)行財政體制進行初步分析和評價,供有關(guān)方面參考。二、資源配置與金融體系模式的變化(一)政府間財政體制的引導作用1993年諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者、新制度經(jīng)濟史學代表人物諾斯認為,對經(jīng)濟增長有決定性作用的是制度因素而非技術(shù)因素。諾斯等人圍繞制度變遷得出的這個結(jié)論,并沒有否認技術(shù)創(chuàng)新對社會進步的巨大推動作用,而是強調(diào)作為改善資源配置、提高經(jīng)濟運行效率的制度安排與創(chuàng)新在解決市場失靈及其失敗領(lǐng)域起著關(guān)鍵作用。①財政體制作為一種制度安排,與經(jīng)濟資源配置的關(guān)系表現(xiàn)在兩個基本層面。首先,經(jīng)濟資源配置與流動決定著財政規(guī)模與能力。在社會經(jīng)濟整個體系中,民間經(jīng)濟不僅是為公共經(jīng)濟提供實現(xiàn)物質(zhì)和價值補償?shù)慕?jīng)濟資源,而且民間經(jīng)濟越發(fā)達、效率越高,為公共經(jīng)濟提供經(jīng)濟資源的能力就越強;同時,民間經(jīng)濟的規(guī)模越大、內(nèi)部分工越發(fā)達,對公共經(jīng)濟規(guī)模和質(zhì)量提出的要求就越高。②其次,財政體制引導著經(jīng)濟資源配置與流動的方向。公共經(jīng)濟的物質(zhì)和價值補償來源于民間經(jīng)濟,作為公共經(jīng)濟體制的重要組成部分和政府縱向?qū)蛹夐g圍繞事權(quán)范圍進行財權(quán)劃分的基本財政制度,財政體制在縱向?qū)蛹壵g界定公共經(jīng)濟規(guī)模、配置公共經(jīng)濟資源,它一方面以稅收方式通過“直接表現(xiàn)為對民間經(jīng)濟組織和公民個人財產(chǎn)、收入的強制性征收強度”,③引導民間經(jīng)濟資源的合理配置與民間經(jīng)濟發(fā)展,另一方面則通過財力調(diào)控和轉(zhuǎn)移支付方式在轄區(qū)間配置公共經(jīng)濟資源,調(diào)節(jié)因民間經(jīng)濟資源欠缺引發(fā)的地區(qū)間財政能力差距問題,并以此引導民間經(jīng)濟資源向欠發(fā)達地區(qū)流動。因此,財政體制與經(jīng)濟資源配置是相輔相成、相互促進的關(guān)系,經(jīng)濟資源配置是財政體制的基礎(chǔ),財政體制對經(jīng)濟資源配置有重要的促進作用。(二)財政收入劃分體制的作用發(fā)揮不充分財政體制本質(zhì)上體現(xiàn)為縱向?qū)蛹壵g公共經(jīng)濟資源配置的賦權(quán),相應形成通過公共經(jīng)濟資源配置來影響民間經(jīng)濟資源配置與流動的相互聯(lián)系、相互作用的動力、調(diào)控、平衡三種實現(xiàn)機制(見表1)。(1)動力機制對應于財政收入劃分體制。權(quán)力與動力成正比,財政收入權(quán)向下級政府傾斜越多,征稅權(quán)力越大,其調(diào)動配置轄區(qū)經(jīng)濟資源的動力就越強,發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的積極性也就越高;反之,地方政府沒有直接征稅權(quán),就沒有相應的動力,發(fā)展經(jīng)濟增加財源的積極性就較低。由于資源配置結(jié)構(gòu)處于不斷變化之中,不同的資源配置方式導致的資源運行結(jié)果不同,按照直接征稅權(quán)所形成動力機制的強弱,不同類型的財政收入劃分體制在經(jīng)濟資源配置與流動的導向功能上也有強弱之分。財政收入劃分體制通過確定與經(jīng)濟運行過程密切相關(guān)的增值稅、營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等項稅收收入,以及與經(jīng)濟運行成果密切相關(guān)的企業(yè)所得稅和個人所得稅收入在各級政府間的分享比例(從0到100%),明確了各級政府在所轄區(qū)域的稅源范圍及其經(jīng)濟活動范圍,直接影響著各級政府的經(jīng)濟資源配置權(quán),相應形成了各級政府經(jīng)濟活動的權(quán)力邊界。稅種歸屬或分享比例向下級傾斜,下級政府配置經(jīng)濟資源的動力就強,反之,配置動力就弱。(2)調(diào)控機制對應于財力結(jié)算體制。權(quán)力與調(diào)控力度也成正比。財政收入權(quán)下放越多,上級政府的調(diào)控力度就越小,促進全地域資源配置的調(diào)控能力也就越低;反之,上級政府擁有的財政收入權(quán)越大,其調(diào)控能力就越強。在財政收入劃分體制既定的前提下,政府對財政資源配置的調(diào)控機制主要體現(xiàn)為財力結(jié)算體制,即上下級政府在財政收入劃分體制之外按財政收入總量、增量或單項收入確定的上交或補助原則進行財政清算的體制。(3)平衡機制對應于轉(zhuǎn)移支付體制。上級政府調(diào)控能力與下級政府資源配置動力的合理界定是正確處理政府間財政關(guān)系的關(guān)鍵,雖然體制設計者主觀上極力使兩力達到最佳結(jié)合點,但由于兩力客觀上反向運行,使財政實踐中經(jīng)常出現(xiàn)“一調(diào)就死、一放就活”的問題。如何才能既使上級政府能夠充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能,又使下級政府保持充足的動力,這就需要一個經(jīng)常性的平衡機制來協(xié)調(diào)因兩種力反向發(fā)展而出現(xiàn)的地區(qū)間財政能力差距問題。政府對地區(qū)間財政資源配置的平衡機制主要體現(xiàn)為財政轉(zhuǎn)移支付體制,即通過財政補助的方式平衡各地區(qū)由于地理環(huán)境不同或經(jīng)濟發(fā)展水平不同而產(chǎn)生的政府收入差距,以保證各地區(qū)政府能夠有效地按照國家統(tǒng)一的標準為社會提供服務。(三)種體制模式建國以來,我國中央對地方財政體制在發(fā)展階段上先后實行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“分灶吃飯”、“分稅制”三種體制模式。每一種體制模式對地方公共經(jīng)濟資源的配置與流動都產(chǎn)生了不同程度的引導作用(見表2),但每一種模式下相應產(chǎn)生的影響民間經(jīng)濟資源配置與流動的動力機制、調(diào)控機制、平衡機制的固化,反過來又成為體制改革的動因,推動著新一輪的改革。1.“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制限制了微觀經(jīng)濟活力,“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制的資源配置權(quán),嚴重阻礙了中央財政對部分財政資源配置的自“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制與計劃經(jīng)濟下的中央集權(quán)體制相對應,具有強大的宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置功能,在推動重點項目建設上取得了巨大成就,但在實施中形成了弱地方、強中央的資源配置格局,限制了微觀經(jīng)濟活力。在“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制下,財政收入全部劃歸中央財政,地方只是中央財政的撥款單位,沒有收入自主權(quán)和資源配置權(quán),在短缺經(jīng)濟下中央對全國的有限資源進行了高強度的動員、集中和調(diào)撥,中央財政直接介入了社會產(chǎn)品的生產(chǎn)全過程,在生產(chǎn)、分配、交換、消費等各個宏觀領(lǐng)域都可以看到財政政策在起作用,甚至國營企業(yè)的成本核算也由財政加以控制。宏觀高效率的財政資源配置體制與微觀低效率的資源配置機制形成巨大反差。由于沒有資源配置權(quán),地方經(jīng)濟難以有生機與活力,體制運行僵化,成為經(jīng)濟社會發(fā)展的阻礙。2.央地利益訴求的變化“分灶吃飯”財政體制與經(jīng)濟體制改革過渡期中央對地方放權(quán)讓利、釋放微觀經(jīng)濟單元活力的政策導向相適應,具有強大的微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置功能,但在實施中發(fā)展和固化了地方保護主義,形成了弱中央、強地方的資源配置格局?！胺衷畛燥垺必斦w制總體上調(diào)動了中央和地方進行經(jīng)濟資源配置的兩個積極性,特別是依附于企業(yè)行政隸屬關(guān)系的央地財政收入劃分格局以及由企業(yè)承包制推延為財政“包干制”的具體行政干預路徑,極大地增強了地方的資源配置權(quán),但在推進權(quán)力下放政策實施的過程中,出現(xiàn)了中央財政收入占全國總收入比重連年下降的情況,中央宏觀調(diào)控能力逐漸下降。同時,隨著地方稅收分成收入的逐漸增多,作為地方固定收入的稅收種類所占比例逐漸提高,“包干”體制所引發(fā)的地方利益訴求不斷強化區(qū)域經(jīng)濟壁壘和盲目重復建設,形成了保護本地產(chǎn)品銷售的地方保護主義,也使得圍繞財政利益劃分的央地博弈日趨激烈,甚至出現(xiàn)了中央與地方一對一談判、要求地方向中央上解做貢獻的局面。因此,這一時期以財權(quán)下放為核心、激活地方資源配置積極性的財政體制明顯帶有過渡性質(zhì),在推進經(jīng)濟體制改革的進程中逐漸演化為矛盾的核心,這也成為分稅制改革的基本動因。3.對主體稅收分配的合理形式與市場經(jīng)濟條件下正確處理中央與地方經(jīng)濟關(guān)系的政策導向相適應,分稅制財政體制具有協(xié)調(diào)央地博弈并實現(xiàn)共贏、兼顧宏觀調(diào)控與微觀搞活的資源配置功能,是優(yōu)化中央與地方間資源配置的合理形式。特別是通過建立上下級政府對主體稅收收入按比例共享、其他稅種收入地方專享的收入劃分格局,使地方政府明確了民間經(jīng)濟是為本轄區(qū)提供稅收收入的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)等,這有利于地方政府使用好產(chǎn)業(yè)政策和消費政策,合理配置經(jīng)濟資源。由于發(fā)展經(jīng)濟的重點不同,各省對下財政體制也存在不同的功能導向,在對稅收收入實行不同劃分形式的同時,雖然大多數(shù)省份加重了財力結(jié)算體制的運用,但部分省份仍延續(xù)執(zhí)行“分灶吃飯”老體制,對此需要在把握體制功能、明確資源配置導向等方面,進一步加以改革和完善。三、以政府財力為依托,轉(zhuǎn)移支付體制現(xiàn)階段我國各級政府本級財政財力由縱向政府間財政收入劃分體制、財力結(jié)算體制、財政轉(zhuǎn)移支付體制所界定的本級財政凈收益構(gòu)成。財政收入劃分體制主要界定各類財政收入特別是稅收收入在各級政府間的歸屬,由財政收入征管部門按級次繳入國庫來完成;財力結(jié)算體制通過上下級政府按體制規(guī)定進行清算來界定各自的財力,由上下級財政將清算結(jié)果通過國庫的資金調(diào)度與劃撥來實現(xiàn);轉(zhuǎn)移支付體制則是通過上級政府平衡地區(qū)間財力差距的政策導向,由上級政府通過財力補助及其資金調(diào)度與劃撥方式來實現(xiàn)。上述三類體制形式,分稅制體制形式由各級征收部門按預算級次直接組織入庫形式來實現(xiàn);“總額分成”、“收入遞增包干”、“定額上交包干”等“分灶吃飯”體制形式由財力結(jié)算體制來實現(xiàn);轉(zhuǎn)移支付體制則以上級補助并通過財力結(jié)算形式來實現(xiàn)。對各省財政體制的分析,應當圍繞財政收入劃分體制、財力結(jié)算體制、轉(zhuǎn)移支付體制來進行,并針對影響資源配置與流動的動力機制、調(diào)控機制和平衡機制問題做出具體分析。(一)現(xiàn)階段財政體制總體為三種類型中央對地方現(xiàn)行的分稅制財政體制在劃分財政收入范圍的基礎(chǔ)上,以體制上解與補助、增值稅75%和消費稅返還(后加上企業(yè)所得稅、個人所得稅返還,以下統(tǒng)稱“稅收返還”)等財力結(jié)算體制形式界定地方財力,以轉(zhuǎn)移支付制度平衡地區(qū)間財政能力差距。在省對下財政體制中,一些省份以實行主體稅分稅制為主,對主體稅種收入在省市之間進行了明確劃分;另一些省份以簡單“分稅”為輔,以財力結(jié)算體制為主;還有一些省份則繼續(xù)沿用了財力結(jié)算體制。如果按照各省份對本轄區(qū)增值稅25%、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等4個主體稅種(以下簡稱“四稅”)的收入劃分情況進行分類,那么在本文統(tǒng)計的26個省、自治區(qū)中,現(xiàn)階段財政體制總體上分為三類(見表3),一是12省實行了“主體稅種分稅制”,占統(tǒng)計總數(shù)的46.2%。這些省市是以對“四稅”按比例共享為主,甚至在部分省市對資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、契稅等稅種也實行了按比例分享。二是7省實行非主體稅種“分稅制”,占26.9%。這些省市沒有對全部“四稅”實行分稅,而是對部分“四稅”或其他稅種實行了分享,同時執(zhí)行著“包干體制”或集中“兩稅返還”增量。三是7省延續(xù)“分灶吃飯”體制,占26.9%。在實行分稅與財力結(jié)算體制的同時,各省都注重了平衡機制,對省內(nèi)實行了轉(zhuǎn)移支付制度。1.年至今的財政關(guān)系實行規(guī)范的“分稅制”只有海南1省,河北等11省實行了相對規(guī)范的分稅制。(1)規(guī)范的“分稅制”。海南省除了金融類營業(yè)稅,跨地區(qū)經(jīng)營、集中繳庫企業(yè)所得稅和銀行利息個人所得稅地方部分,以及省級管理的國有資產(chǎn)經(jīng)營收益等項省級專享收入劃歸省級外,省與市之間主要對調(diào)節(jié)經(jīng)濟資源配置的“四稅”實行了分享,其他稅收收入全部劃為市縣級收入。同時,在財力結(jié)算體制上,海南省本級沒有集中“兩稅”返還增量,并由于建省時間較晚,至今僅有20年時間,“分灶吃飯”老體制的影響比較小。因此,海南省本級財力的主要來源是“四稅”分享收入,省市之間的財政收入劃分體制比較規(guī)范。(2)相對規(guī)范的“分稅制”。河北等11省均對地方主體“四稅”實行了分享,為調(diào)節(jié)資源利用,河北、山西、四川、內(nèi)蒙、陜西等5個資源大省對資源稅也實行了省市縣分享,一些省也對個別種類的小稅進行了分享,財政收入劃分體制總體上比較規(guī)范。但11省在財力結(jié)算體制上又實行了各有側(cè)重的財力集中體制,其中,河北、吉林、遼寧、內(nèi)蒙、廣西、陜西6省集中了一定比例的“兩稅”返還增量;山西、湖北、甘肅雖沒有集中“兩稅”返還增量,但仍執(zhí)行“上解遞增包干”體制;遼寧、廣西、內(nèi)蒙、陜西不僅集中一定比例的“兩稅”返還增量,而且同時執(zhí)行“上解遞增包干”或“定額上解”體制;四川雖然實行新老體制并軌,也沒有集中“兩稅”返還增量,但由于所得稅還是按隸屬關(guān)系繳庫,其體制設計仍存在不規(guī)范之處?？傮w上講,河北等11省財力既源于財政收入劃分體制,也源于財力結(jié)算體制,財政收入劃分體制的經(jīng)濟作用在一定程度上被財力結(jié)算體制所削弱,因此,這11省的財政收入劃分體制還存在需要完善之處。2.財力結(jié)算體制上的差異在收入劃分上,廣東7省沒有對主體“四稅”進行全部分享,而是對部分“四稅”及“四稅”以外的其他稅收收入進行分享。省本級集中了重點行業(yè)、重點企業(yè)的增值稅25%部分和營業(yè)稅,企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系確定繳庫級次,省屬企業(yè)實現(xiàn)的所得稅繳入省本級。在財力結(jié)算體制上,廣東、湖南、江西、青海既集中了“兩稅”返還增量,也延續(xù)著“上解遞增包干”和“定額上解”體制;山東、貴州分別執(zhí)行“上解遞增包干”和“定額上解”體制;寧夏在把原“總額分成”體制并入“分稅制”的同時,還集中了“兩稅”返還增量。因此,無論是從財政收入劃分體制看,還是從財力結(jié)算體制看,7省都需要進一步規(guī)范“分稅制”體制。3.地域或地方一般預算收入增長情況目前一些省份除省級集中少數(shù)行業(yè)稅收外,把絕大部分稅收收入下劃市縣,再通過“收入上解遞增”、“定額上解”、“總額分成”、“總額增量分成”等財力結(jié)算體制匯劃省級,這就是通常所說的“分灶吃飯”老體制。(1)收入上解體制。安徽、河南以“遞增上解”為主。其中安徽除對企業(yè)所得稅、個人所得稅在省市之間進行分享外,省本級還對上解地區(qū)按5%比例執(zhí)行遞增上解體制,并集中了“兩稅返還”增量的一半。河南省本級除專享卷煙、小浪底工程增值稅25%部分,跨市經(jīng)營的高速公路公司營業(yè)稅,重點企業(yè)及跨省、跨市經(jīng)營企業(yè)所得稅外,還對省本級下劃收入實行定額上解、對部分主體稅收實行增量分成、對鄭州等10市一律按5%比例實行“遞增上解”體制,并集中了“兩稅返還”增量的1/2。黑龍江在對市縣實行遞增上解體制的同時,還對重點行業(yè)、重點稅種的收入進行了集中;新疆則對烏魯木齊、克拉瑪依等收入大市按8%的比例實施了“定額上解環(huán)比遞增”體制。(2)總額分成。福建對各市地方一般預算收入實施省分成20%的辦法,浙江對各地一般預算收入超過核定基數(shù)的增量按一定比例實施省市分成,云南對昆明、玉溪、曲靖等收入大市超過核定的一般預算收入基數(shù)部分實行不同比例的集中。江蘇2008年“分稅制”改革的實質(zhì)內(nèi)容仍建立在“總額分成”基礎(chǔ)上,只不過對主體稅收的收入進行了增量共享。(二)調(diào)控與促進作用我國省對下分稅制財政體制的上述三種類型,對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟資源的配置與流動都起著十分重要的調(diào)控與促進作用,但影響程度各異。按影響資源配置與流動的動力形式劃分,這三種類型的分稅制體制相應分為鏈式動力型、點式動力型和面式動力型,相應對應于“主體稅種分稅制”、“非主體稅種分稅制”和“分灶吃飯”老體制。1.資源集約與利益約束主體稅種“分稅制”重點在制度規(guī)范,是省市之間圍繞社會生產(chǎn)全過程進行的鏈式分稅。由于主體稅種的征收貫穿了社會生產(chǎn)全過程,省市之間對四稅收入實施按不同比例分享,經(jīng)濟資源配置由省市共同調(diào)控引導,經(jīng)濟增長成果省市分享,資源利用與利益約束機制比較強烈,因而對于引導地方加大扶持調(diào)控社會生產(chǎn)全過程的薄弱環(huán)節(jié),優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu),提高經(jīng)濟運行質(zhì)量,具有較強的促進作用。市縣在加強共享稅源建設的同時,資源配置的視野也能夠轉(zhuǎn)向可為其帶來更大財政收益的新興稅源,有利于培育新的經(jīng)濟增長點。2.“省縣”的稅收分享型非主體稅種“分稅制”的主要作用是對重點行業(yè)、重點企業(yè)進行調(diào)控,是省市財政圍繞社會生產(chǎn)全過程的某些重點部門進行點式分稅。通過對部分行業(yè)、稅高利大企業(yè)的稅收實行省市按比例分享,實現(xiàn)財政體制引導經(jīng)濟資源在重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)與重點領(lǐng)域的配置。實行該類體制的7省雖然對部分非主體稅種進行了收入分享,但其體制的重點是將重點行業(yè)甚至重點企業(yè)的稅收劃歸省本級。例如,湖南省本級專享電力、石化、有色企業(yè)增值稅25%和營業(yè)稅,重點企業(yè)增值稅25%,金融保險和重點企業(yè)、交通道路重點工程營業(yè)稅,跨省經(jīng)營、集中繳庫的中央企業(yè)以及省電力公司、省信托公司、四大煙廠、移動公司等重點企業(yè)的所得稅;江西省本級專享省冶金及江鈴汽車、南昌煙廠增值稅,省直接引進、安排以及中央和省屬企業(yè)跨市縣投資新建的大中型工業(yè)企業(yè)增值稅10%;寧夏省本級專享寧夏煉油廠等31戶重點企業(yè)增值稅25%。雖然按重點行業(yè)、重點企業(yè)劃分主體稅種收入,有利于實施宏觀調(diào)控,抓住經(jīng)濟資源配置的重點,但卻脫離了“分稅制”的“分稅”本質(zhì),仍然是計劃體制下的條塊管理模式,省級也有干預經(jīng)濟資源流動之嫌。3.通過稅收征管職能,賦予地方經(jīng)濟政“分灶吃飯”老體制重在總量調(diào)控,在三類體制中對市縣來講動力最大,但阻力也最大。省級除了可以專享部分利高稅大的重點行業(yè)或企業(yè)稅收外,通過稅收入庫級次的下移和資源配置權(quán)力的下放,還可以把絕大部分稅收收入劃為市縣收入,再對財政收入總量按一定比例分享,經(jīng)濟導向作用十分明確,能極大地刺激和調(diào)動市縣全面發(fā)展經(jīng)濟的積極性,推動市縣吸附一切生產(chǎn)要素為本轄區(qū)經(jīng)濟增長和財政增收服務。但這種體制由于經(jīng)濟資源配置權(quán)在市縣,省級宏觀調(diào)控能力容易受到削弱。同時,也容易造成地區(qū)壁壘,不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和轄區(qū)內(nèi)外的資源流動。(三)主體增值稅分稅制的調(diào)控誤區(qū)三種類型的分稅制體制在促進經(jīng)濟資源配置上的動力各有側(cè)重,其中作為點式動力型的非主體稅種分稅制和作為面式動力型的“分灶吃飯”老體制都存在相應的調(diào)控盲區(qū),主體稅種分稅制作為調(diào)控社會再生產(chǎn)全過程的鏈式動力,應成為下一步分稅制體制完善方案的首選。四、“經(jīng)濟體制”的“分稅制”體制通觀所統(tǒng)計的26省,實行主體稅種分稅的省份不到一半,僅有12省占46.2%,其中11個省份新老體制雙軌運行,僅有海南省基本按照分稅制體制模式運行;其他多數(shù)省份主要執(zhí)行“包干上解”或“總額分成”體制,具體又表現(xiàn)為多種形式?？梢灾v,10多年來,省以下財政體制改革在“分稅制”方向上雖然取得了實質(zhì)性進展,但仍處于過渡階段,“過渡性”有凝固之勢,過渡中的一些負面因素在積累和放大,越靠近基層,越傾向于采用“討價還價”的各種包干制和分成制,即使收入較多的縣鄉(xiāng)也沒有實行“分稅制”?？傮w而言,直到目前,我國現(xiàn)行省對下分稅制財政體制總體上復雜多樣,運行模式各異,省以下財政體制并沒有真正進入“分稅制”規(guī)范軌道,①這不利于經(jīng)濟要素在地區(qū)間的流動和全國統(tǒng)一大市場的進一步完善,對經(jīng)濟長遠發(fā)展的阻礙作用在增強,改革和規(guī)范現(xiàn)行體制勢在必行。(一)財力不勞而獲財力結(jié)算體制與財政收入劃分體制對經(jīng)濟資源配置的作用呈此消彼長關(guān)系,省對下分稅額度越多,省本級通過財政收入劃分體制得到的財力越少,使用財力結(jié)算體制得到的財力就越多;反之,使用財力結(jié)算體制得到的財力就越少。在省市財力劃分上,雖然財政收入劃分體制與財力結(jié)算體制均起著重要作用,但在促進經(jīng)濟資源配置與流動上,兩類體制的作用相反。財政收入劃分體制作用于經(jīng)濟資源配置的開始,通過稅收收入劃分來直接影響經(jīng)濟資源配置的全過程,并在社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)上直接發(fā)揮作用;而財力結(jié)算體制作用于經(jīng)濟資源配置的末端,從經(jīng)濟資源配置的結(jié)果中取得財力,使政府間財政體制對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)控作用得不到充分發(fā)揮,也使省級有“不勞而獲”之嫌。②因此,縮小財力結(jié)算體制所界定財力的比重,把省級對財力結(jié)算體制的使用限定在一個狹小的空間并予以固化,應是改革的一個基本方向。(二)分稅制財政體制的主要內(nèi)容我國經(jīng)濟發(fā)展的基本細胞在市縣,省對市縣分稅種類與比例不同,市縣的經(jīng)濟發(fā)展動力也不同。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)熱衷于“面式”分稅的目的在于調(diào)動市縣政府發(fā)展民間經(jīng)濟的積極性。從表4可以看出,實行比較規(guī)范的分稅制財政體制的省份主要集中在中西部地區(qū),在東部6省中僅有遼寧、江蘇實行了相對規(guī)范的分稅制,其他4省主要以老體制為主,浙江、福建更是把絕大部分稅收收入下放市縣,實行了“總額分成”體制模式。因此,統(tǒng)一省以下分稅的邊界和標準,限制省以下政府對生產(chǎn)要素和經(jīng)濟資源流動的“自利性”,是分稅制改革的又一個重要方向。(三)擴大試點范圍,實行財政分享對于河北省而言,主體功能區(qū)建設在基本面上應將張承地區(qū)列為限制開發(fā)區(qū),將較發(fā)達的秦唐滄地區(qū)以及開發(fā)限制要素較少、經(jīng)濟又欠發(fā)達的黑龍港地區(qū)列為重點開發(fā)區(qū),將石家莊、保定地區(qū)列為優(yōu)化開發(fā)區(qū),涉及人類安全的流域、濕地等區(qū)域列為禁止開發(fā)區(qū)。在主體功能區(qū)明確之后,應對不同功能區(qū)域?qū)嵭邢鄳呢斦杖雱澐煮w制。如,將現(xiàn)行增值稅地方25%部分由省市分享10%和15%,調(diào)整為對限制和禁止開發(fā)區(qū)域省市按15%和10%、對重點和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域省市按10%和15%的比例進行分享,促進