湖北省京山縣政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

湖北省京山縣政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

一、石門市政府的債務(wù)現(xiàn)狀(一)債務(wù)量表行使高效荊門現(xiàn)在轄五縣：靖山縣、沙陽縣、中祥市、東寶縣和楚刀縣，共有57個(gè)市政府和街道辦事處，總面積1.2萬平方公里，總?cè)丝?99萬人。截至2007年底,全市各級(jí)政府債務(wù)余額58.7億元,剔除糧食供銷政策性掛賬,債務(wù)后余額為32.4億元(以下債務(wù)余額均不含政策性掛賬債務(wù)),占當(dāng)年GDP的7.7%,其中:直接債務(wù)18.3億元,占債務(wù)總額的56.5%,擔(dān)保債務(wù)14.1億元,占債務(wù)總額的43.5%。全市債務(wù)余額中,市級(jí)債務(wù)13.4億元,占債務(wù)總額的41.4%;縣(市、區(qū))級(jí)債務(wù)10億元,占債務(wù)總額的30.9%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)9億元,占債務(wù)總額的27.7%(見表1)。1.上年度金融機(jī)構(gòu)借款截至2007年底,荊門市向中國人民銀行借款3.06億元,向國家開發(fā)銀行擔(dān)保借款12.56億元,向商業(yè)銀行借款1.68億元,向非銀行金融機(jī)構(gòu)借款0.23億元,向上級(jí)財(cái)政部門借款5.92億元(其中:外債轉(zhuǎn)貸1.92億元、國債轉(zhuǎn)貸1.43億元、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款0.61億元、其他1.96億元),向其他單位及個(gè)人借款7.16億元,其他1.78億元(見圖1)。2.償債資金來源2002～2007年,荊門市共償還政府性債務(wù)8.42億元,其中2005年、2006年、2007年分別償還1.47億元、1.49億元、3.2億元。從2005～2007年償債資金來源情況看,預(yù)算內(nèi)外資金安排3.21億元,項(xiàng)目單位自有收入安排1.49億元,舉借新債、償債準(zhǔn)備金及其他資金安排1.46億元?？梢钥闯?政府財(cái)政性資金目前是全市償債資金的主要來源,項(xiàng)目單位償債能力相對較差。3.債務(wù)量:民法國內(nèi)法上的債務(wù)數(shù)量較少,且實(shí)際債務(wù)的達(dá)到20.截至2007年底逾期的直接債務(wù)余額為5.5億元,占全部直接債務(wù)余額18.3億元的30.05%,占全市財(cái)政支出比重的13%;若將擔(dān)保債務(wù)考慮在內(nèi),那么全市2007年逾期債務(wù)為6.2億元,占全部政府性債務(wù)余額32.4億元的19.13%,占當(dāng)年財(cái)政支出14.6%。其中:教育部門、財(cái)政部門逾期債務(wù)分別為2.17億元和1.46億元,占全部政府逾期債務(wù)的58.5%,主要是“普九”債務(wù)、財(cái)政周轉(zhuǎn)金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)借款等,到期債務(wù)拖欠情況較為嚴(yán)重。2007年底,全市未到期債務(wù)26.2億元,占全部政府性債務(wù)余額32.4億元的80.86%,占當(dāng)年財(cái)政支出比重61.8%。其中未到期直接債務(wù)余額為12.8億元,占全部政府性債務(wù)余額的39.48%,擔(dān)保的未到期債務(wù)余額為13.4億元,占全部政府性債務(wù)余額的41.3%(分年度債務(wù)本金到期情況見表2)。其中:教育部門、城市社區(qū)部門、財(cái)政部門債務(wù)分別為1.4億元、9.1億元、9.6億元,主要是“普九”債務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、外債轉(zhuǎn)貸和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)借款。4.債務(wù)支出2007年底荊門市地方政府債務(wù)余額合計(jì)為32.4億元,具體分項(xiàng)情況如下(見圖2):(1)政府一般性債務(wù)5.14億元,主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本建設(shè)及舉借的債務(wù),支付鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革成本,改善農(nóng)村文化、衛(wèi)生條件以及其他社會(huì)保障等舉借的一般性債務(wù),以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)居多。(2)支持工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展債務(wù)2.7億元,主要是興辦企業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)技改、中小企業(yè)擔(dān)保貸款等債務(wù)。(3)城市及小城鎮(zhèn)建設(shè)債務(wù)12億元,主要用于城市及小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),城市水氣管網(wǎng)建設(shè)以及城市防洪、治污、開發(fā)區(qū)建設(shè)等。(4)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)債務(wù)2.7億元,主要用于支持農(nóng)林水事業(yè)發(fā)展、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等方面支出。(5)環(huán)境保護(hù)債務(wù)0.58億元,主要用于市水泥總廠治污遷建、國家造林項(xiàng)目等。(6)教育債務(wù)4.33億元,其中“普九”債務(wù)1.87億元。(7)交通建設(shè)債務(wù)0.75億元,主要用于縣鄉(xiāng)及通村公路建設(shè)。(8)解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)借款3.9億元,其中城市信用社存款兌付3.06億元,農(nóng)村合作基金會(huì)清兌0.84億元。(9)其他債務(wù)0.3億元,主要是糧食風(fēng)險(xiǎn)金借款。(二)預(yù)防和解決市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要措施1.規(guī)范舉債程序?yàn)榧訌?qiáng)政府債務(wù)管理,荊門市政府制定了《荊門市政府債務(wù)管理暫行辦法》,成立了以市長為主任的債務(wù)管理委員會(huì),規(guī)范了舉債程序,明確了舉債責(zé)任。京山縣推行政府債務(wù)報(bào)告制度,出臺(tái)了《京山縣政府債務(wù)管理辦法》,對縣直各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的舉借、使用、償還和監(jiān)督從制度上全面進(jìn)行了規(guī)范。2.償還項(xiàng)目及項(xiàng)目實(shí)施按照“政府主導(dǎo)、業(yè)主負(fù)責(zé)、市場運(yùn)作、分類償還”的原則,荊門市對開行貸款項(xiàng)目進(jìn)行分類,明確償債主體及渠道,確保償債來源落實(shí)。政府投資的項(xiàng)目用政府基金償還;自來水廠、天然氣項(xiàng)目等經(jīng)營性項(xiàng)目由企業(yè)負(fù)責(zé)償還;政府授權(quán)的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目由城投公司通過城市經(jīng)營收入、土地收益等負(fù)責(zé)償還;縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等區(qū)里項(xiàng)目由區(qū)政府籌資償還。沙洋縣以省審計(jì)廳“普九”債務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)檢查為契機(jī),對全縣政府性債務(wù)進(jìn)行了全面清理核實(shí),規(guī)范借債手續(xù),落實(shí)償債責(zé)任,化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。3.政府為承擔(dān)保證主要是按照公共財(cái)政的要求,將公益性項(xiàng)目及部分項(xiàng)目中應(yīng)由政府承擔(dān)的債務(wù),分年測算并納入財(cái)政預(yù)算償還,如衛(wèi)生、水利、畜牧等項(xiàng)目。近年來,荊門市本級(jí)每年安排償債預(yù)算1000多萬元,專項(xiàng)用于政府債務(wù)償還。4.設(shè)立資產(chǎn)處置清收制度,開展資產(chǎn)清收根據(jù)借款對象和項(xiàng)目性質(zhì)的不同,全市采取行政、經(jīng)濟(jì)及法律手段加大債務(wù)清收力度。一是實(shí)行工作目標(biāo)考核清收。鐘祥市政府把“減債”納入政府工作及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人目標(biāo)考核,督促部門(單位)清收債權(quán)償還債務(wù),僅2008年就收回借款940萬元。二是實(shí)行資產(chǎn)處置清收。掇刀區(qū)對欠款部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取公開拍賣閑置資產(chǎn)等方式,將所獲收入專項(xiàng)用于償還債務(wù)。三是利用經(jīng)濟(jì)制裁清收。對欠款久催不還、積壓較重的世行貸款國家造林項(xiàng)目、水資源項(xiàng)目,2001年來荊門市兩次實(shí)施財(cái)政扣款,扣款單位涉及8個(gè)單位或縣市區(qū),扣款金額達(dá)860萬元。通過扣款嚴(yán)肅了債務(wù)紀(jì)律,增強(qiáng)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對償債工作的認(rèn)識(shí)。四是運(yùn)用法律手段清收。針對城市信用社貸款、農(nóng)村合作基金會(huì)借款清收困難的情況,全市多次統(tǒng)一行動(dòng),在明確債權(quán)債務(wù)關(guān)系,完善法律手續(xù)的基礎(chǔ)上,由各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥,組織公安、法院、財(cái)政、經(jīng)管等部門集中清收,對一些惡意欠債不還的單位或個(gè)人,充分運(yùn)用法律手段予以堅(jiān)決清收。二、復(fù)合政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析為了掌握荊門市政府債務(wù)的特點(diǎn),正確評(píng)價(jià)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況,我們從債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、地方人均負(fù)債額、債務(wù)償債率和債務(wù)逾期率等五項(xiàng)指標(biāo)對荊門市政府債務(wù)進(jìn)行了分析,部分資料及理論觀點(diǎn)參考了王曉光《地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與控制》(參見《統(tǒng)計(jì)與決策》2005年9月),具體情況如下:1.財(cái)政支出的計(jì)算債務(wù)依存度=地方當(dāng)年債務(wù)新增額/地方當(dāng)年財(cái)政支出總額考慮目前荊門市地方政府債務(wù)收支均沒有納入政府預(yù)算管理,為了與國際通行的計(jì)算口徑一致,我們將當(dāng)年新增債務(wù)形成的支出和償還債務(wù)本息的支出統(tǒng)一納入財(cái)政支出總額。即:財(cái)政支出總額=地方一般預(yù)算支出+當(dāng)年新增債務(wù)形成的支出+當(dāng)年償還債務(wù)本息支出該項(xiàng)指標(biāo)反映當(dāng)年財(cái)政支出靠債務(wù)收入來安排的程度。從圖3來看,荊門市近年來債務(wù)依存度逐年上升,特別是2006年由于大量舉借國家開發(fā)銀行貸款用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),財(cái)政支出對債務(wù)收入依存度比上年上升11.6個(gè)百分點(diǎn),這反映荊門市地方財(cái)力有限,各方面建設(shè)資金不足,經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展對債務(wù)收入的依賴程度較大。2.債務(wù)總量分析債務(wù)負(fù)擔(dān)率=地方政府債務(wù)累計(jì)余額/地方當(dāng)年GDP債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)反映地方所承擔(dān)的債務(wù)總量相對于同年地方經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出規(guī)模的比例關(guān)系。目前地方政府債務(wù)融資機(jī)構(gòu)分散,合法與不合法的債務(wù)并存,總量難以準(zhǔn)確把握。但從財(cái)政部門現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,2002～2007年,荊門市政府債務(wù)余額由13.3億元增長到32.4億元,年均增長19.5%,負(fù)債率由5.7%上升到7.7%,政府債務(wù)規(guī)模大,并呈逐年快速遞增趨勢,政府債務(wù)總量相對于地方經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出比例也在不斷上升,地方政府負(fù)擔(dān)日益加重(見圖4)。截至2007年底,荊門市2區(qū)3縣(市)債務(wù)總額高達(dá)18.98億元,縣(市、區(qū))平均3.8億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均1561萬元,縣縣有債務(wù),鄉(xiāng)鄉(xiāng)有包袱。3.地方財(cái)政收入地方人均負(fù)債額=當(dāng)年地方債務(wù)余額/地方轄區(qū)內(nèi)人口總數(shù)地方人均負(fù)債額指標(biāo)反映地方居民人均債務(wù)負(fù)擔(dān)情況和地方債務(wù)的合理狀況。據(jù)統(tǒng)計(jì),2007年荊門市人均地方財(cái)政收入435元(不含上級(jí)補(bǔ)助收入),比2002年增加159元,年均增長9.5%;2007年人均政府債務(wù)余額1085元,比2002年增加642元,年均增長19.6%,高出人均財(cái)政收入年均增幅10.1個(gè)百分點(diǎn)?？梢钥闯?荊門市政府債務(wù)近年增長較快,舉借政府債務(wù)對改善城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況、促進(jìn)荊門市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到了積極作用,但其使用成效還未完全體現(xiàn)到財(cái)政收入增長上來,尤其是人均財(cái)政收入仍然處于較低水平,財(cái)政收入總體質(zhì)量不高。4.政府債務(wù)償債風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)償債率=當(dāng)年地方還本付息額/當(dāng)年地方財(cái)政收入總額考慮目前荊門市政府債務(wù)收支均沒有納入政府預(yù)算管理,為了與國際通行的計(jì)算口徑一致,我們將當(dāng)年新償還債務(wù)本息來源納入財(cái)政收入總額。即:當(dāng)年地方財(cái)政收入總額=地方一般預(yù)算收入+地方基金收入(不含社會(huì)保險(xiǎn)基金收入)+當(dāng)年地方償還債務(wù)本息額此項(xiàng)指標(biāo)主要從政府汲取收入增量情況判斷政府債務(wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國際慣例,該比率一般控制在20%以下。從償債率分析,荊門市近年政府債務(wù)償債率逐年上升,2007年度已達(dá)19.8%,接近20%,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年加大(見圖5)。2002～2007年,荊門市地方財(cái)政收入由8.3億元增長到13億元(指一般預(yù)算收入和基金收入),年均增長9.4%;地方可用財(cái)力由15.7億元增長到39.4億元,年均增長20.2%;而同期債務(wù)年均增速為19.5%,債務(wù)總量與地方可用財(cái)力呈并駕齊驅(qū)態(tài)勢,地方政府負(fù)擔(dān)日趨加重(見圖6)。初步測算,全市每年應(yīng)償還的地方政府債務(wù)占地方可用財(cái)力比重將近10%。說明:地方可用財(cái)力=地方一般預(yù)算收入+地方基金收入(不含社?；鹗杖?+上級(jí)凈補(bǔ)助收入5.地方政府債務(wù)債務(wù)逾期率=當(dāng)年到期而無法還本付息債務(wù)額/當(dāng)年到期全部債務(wù)額債務(wù)逾期率指標(biāo)反映債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)正在轉(zhuǎn)化為債務(wù)危機(jī)的一種狀況,是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最壞的結(jié)果,此指標(biāo)值越大說明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大。荊門市目前借債主體多元化,不僅包括各級(jí)地方政府,還包括其所屬職能部門和企事業(yè)單位以及一些公益性單位,如學(xué)校、醫(yī)院等,甚至還包括一些具有政府背景的企業(yè)單位和部門。同時(shí),由于缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)的管理辦法,部分地方政府對債務(wù)總規(guī)模不清楚。舉債是否過度不清楚,償債能力如何不清楚,何年是償債高峰期不清楚等,也就無法進(jìn)行有效監(jiān)測和調(diào)控。加上缺乏必要的償債制約機(jī)制,導(dǎo)致部分債務(wù)人使用政府債務(wù)負(fù)債資金卻忽視承擔(dān)還款義務(wù)。他們或認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目以社會(huì)效益為主,最終債務(wù)人就是地方政府財(cái)政;或認(rèn)為反正有財(cái)政的擔(dān)保,自己不必考慮償債。據(jù)調(diào)查,使用政府債務(wù)的項(xiàng)目單位和個(gè)人按期還款率普遍較低,地方政府債務(wù)更多地依賴本級(jí)財(cái)政安排和上級(jí)財(cái)政援助,還不了債務(wù)只能延期。從近年來債務(wù)逾期率指標(biāo)看,荊門市當(dāng)年到期債務(wù)還款情況有所好轉(zhuǎn),債務(wù)逾期率有所下降(見圖7),但累計(jì)逾期債務(wù)總額不斷增加,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年加大(見圖8)。截至2007年底,荊門市逾期債務(wù)余額為6.22億元,占債務(wù)總額的19.2%,比2002年逾期債務(wù)額增加2.19億元;未到期債務(wù)余額為26.16億元,占債務(wù)總額的80.8%。根據(jù)借款協(xié)議,目前這些未到期債務(wù)將進(jìn)入還本付息期,2008年全市預(yù)計(jì)應(yīng)還債務(wù)本金1.9億元,2008年之后每年還款額度均在2億元左右。按償債率分析,荊門市2008年地方財(cái)政收入計(jì)劃為15億元,當(dāng)年償債率預(yù)計(jì)為11.2%(不含利息),加上上年逾期債務(wù)6.22億元,2007年償債率將達(dá)35%。如果項(xiàng)目單位到期債務(wù)不能得到及時(shí)清償,上級(jí)財(cái)政采取財(cái)政扣款清收,地方財(cái)政就成為債務(wù)的最終承擔(dān)者,因此存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。通過對上述指標(biāo)的定量分析,總體來看,荊門市政府債務(wù)占財(cái)政支出比重較高,未來償債壓力較為沉重,政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然較大,如果不采取措施加以控制,將會(huì)影響全市財(cái)政的良性運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。目前,由于地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的不全面和統(tǒng)計(jì)方法的相對落后,各地隱形債務(wù)基本上未納入統(tǒng)計(jì)范圍。據(jù)調(diào)查,地方債務(wù)隱形化趨勢明顯,地方政府大都想方設(shè)法回避《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》有關(guān)規(guī)定,采取巧借名目、遮遮掩掩、間接借貸等方式舉借債務(wù),用于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。由于這些債務(wù)隱身性較強(qiáng),目前大都游離于財(cái)政管理和監(jiān)控之外,其中表現(xiàn)最為明顯的是市政建設(shè)債務(wù)。地方政府為啟動(dòng)項(xiàng)目,或通過組建城市建設(shè)投資融資公司搭建籌資平臺(tái),或委托商業(yè)性銀行和公司出面籌資。這些負(fù)債盡管不是地方政府的現(xiàn)實(shí)負(fù)債,但都是以地方信用為基礎(chǔ)的,一旦項(xiàng)目效益不好出現(xiàn)問題,其中相當(dāng)一部分必然要由地方政府承擔(dān)最后的清償責(zé)任。一般來講,直接負(fù)債政府可以控制,但或有負(fù)債政府很難控制,或有負(fù)債對財(cái)政構(gòu)成了巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。三、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯,地方財(cái)政困難,嚴(yán)重影響政府形象客觀上講,舉債是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物,它在一定時(shí)期內(nèi)對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)發(fā)展起到了積極的作用。但并不是所有的舉債都是合理、合法和必需的,由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管,舉債的隨意性加大。地方政府巨額負(fù)債,對今后地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和地方各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是加劇了地方財(cái)政困難程度。由于地方財(cái)政新增財(cái)力大部分用于償還債務(wù),導(dǎo)致地方財(cái)政無法正常保證其他支出項(xiàng)目,無法執(zhí)行中央和省出臺(tái)的系列財(cái)政支出政策。要保證和執(zhí)行,只能又舉借新債,形成惡性循環(huán)。而地方政府債務(wù)都以財(cái)政“兜底”,使本來就步履維艱的地方財(cái)政雪上加霜,加劇地方財(cái)政困難。二是制約了地方經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政體系建設(shè)的不斷完善,地方政府在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用日益凸顯。而沉重的地方政府債務(wù)大大限制了地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等地方公共產(chǎn)品的投入,使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境難以改善,延緩地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,制約了地方財(cái)政收入的增長。同時(shí),由于債務(wù)的舉借程序不規(guī)范,隨意性大,債權(quán)難以回收,償還不及時(shí),地方政府信用降低,加大了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益事業(yè)建設(shè)中合理舉借債務(wù)的難度,影響今后的可持續(xù)發(fā)展。三是破壞了地方政府形象。調(diào)查中我們了解到,由于債務(wù)重,負(fù)債單位主要負(fù)責(zé)人不得不把主要精力放在化緣還債和應(yīng)付債權(quán)人上;有些沒法還債的單位,負(fù)責(zé)人難以安心上班,甚至不敢上班。個(gè)別地方甚至還發(fā)生了債權(quán)人采取過激行為,辱罵部門負(fù)責(zé)人,堵塞公共交通,封堵機(jī)關(guān)單位大門的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響了正常辦公,損害了政府形象。而當(dāng)無力償還部分債務(wù)時(shí),地方政府也常常本能地選擇賴賬。由于政府是公共權(quán)力部門,債權(quán)人追債的成本很高、難度很大,當(dāng)政府帶頭賴賬不還,對整個(gè)社會(huì)誠信體系造成巨大影響。四是容易引發(fā)社會(huì)矛盾。如果政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦形成并引發(fā)地方財(cái)政支付危機(jī),干部職工工資拖欠,國有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口,不僅會(huì)影響政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾生活,嚴(yán)重的將會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí),地方政府為了償債,常常會(huì)開辟不正常的資金來源渠道,如加重納稅人的稅收負(fù)擔(dān)、增加行政性收費(fèi)項(xiàng)目等,這些行為將直接引發(fā)社會(huì)矛盾。形成政府債務(wù)的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的,既有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生債務(wù)等主觀的一面,又有配合國家推行積極財(cái)政政策客觀的一面;既有體制、制度上的硬因素,也有地方領(lǐng)導(dǎo)干部主觀和心理等軟性因素的影響,但從根本上說是地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的綜合反映。(一)農(nóng)業(yè)地方政府負(fù)擔(dān)一是因化解金融風(fēng)險(xiǎn)被動(dòng)負(fù)債。20世紀(jì)90年代初期,為擴(kuò)大融資渠道,支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,國家鼓勵(lì)并批準(zhǔn)各地成立了城市信用社、農(nóng)村合作基金會(huì)等地方融資機(jī)構(gòu),但由于管理體制不順、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、社會(huì)信譽(yù)低以及業(yè)務(wù)上的違規(guī)經(jīng)營等原因,經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)逐年積累,90年代末已存在嚴(yán)重的支付危機(jī)。為化解金融風(fēng)險(xiǎn),國務(wù)院和人民銀行總行要求地方政府依法對其進(jìn)行關(guān)閉清償,并向地方政府發(fā)放再貸款,專項(xiàng)用于解決關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)的個(gè)人合法債務(wù)。由于執(zhí)行中,中央、省采取了逐級(jí)分解轉(zhuǎn)貸的簡單化解辦法,荊門市因此背上了沉重的債務(wù)包袱,負(fù)債4.4億元清理關(guān)閉了城市信用社和農(nóng)村合作基金會(huì),其中城市信用社3.5億元,農(nóng)村合作基金0.9億元。由于這些機(jī)構(gòu)投放貸款絕大多數(shù)屬不良貸款,雖經(jīng)清收償還,2007年底債務(wù)仍有3.06億元,目前全部由地方政府被動(dòng)承擔(dān)。二是因糧食企業(yè)政策性虧損被動(dòng)負(fù)債。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,糧食經(jīng)營完全由國家監(jiān)管和控制。進(jìn)入20世紀(jì)90年代,國家為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性,出臺(tái)了保護(hù)價(jià)收購、敞開收購、資金封閉運(yùn)行等一系列政策。由于改革的不徹底,雖然農(nóng)民利益得到較好維護(hù),但糧食企業(yè)的包袱卻越來越重。荊門市作為國家首批確定的52個(gè)重要商品糧基地之一,由于糧食庫存多、儲(chǔ)備條件差、糧食自然陳化嚴(yán)重,糧食順價(jià)銷售難以實(shí)現(xiàn),企業(yè)政策性虧損嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查,僅1998年6月到2004年8月,全市執(zhí)行國家糧食購銷政策,處理陳化糧和執(zhí)行保護(hù)價(jià)價(jià)差虧損就達(dá)11.3億元,而按照國發(fā)17號(hào)和省政府鄂政發(fā)35號(hào)文件規(guī)定,這些債務(wù)從糧食企業(yè)剝離,由地方政府負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2007年底全市糧食政策性掛賬債務(wù)達(dá)23.7億元,占全市債務(wù)總額(含政策性掛賬債務(wù))的40.4%。三是因各類達(dá)標(biāo)升級(jí)被動(dòng)負(fù)債。據(jù)調(diào)查,“普九”義務(wù)教育、計(jì)劃生育、公路“村村通”工程、普法、農(nóng)村中小學(xué)“兩基”等達(dá)標(biāo)活動(dòng)是形成地方債務(wù)特別是縣鄉(xiāng)債務(wù)的重要原因。這些達(dá)標(biāo)工程涉及面廣,規(guī)模龐大,要求嚴(yán),任務(wù)重,地方政府不得不被動(dòng)負(fù)債。達(dá)標(biāo)活動(dòng)中比較早,也是比較沉重的是“普九”義務(wù)債務(wù)。1996～1999年,為了通過“普九”驗(yàn)收,縣鄉(xiāng)采取向農(nóng)民集資和向社會(huì)借貸款,買設(shè)備,建房子,實(shí)現(xiàn)村村建校,鎮(zhèn)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)。隨著計(jì)劃生育基本國策逐步推行且漸入人心,農(nóng)村人口逐漸向城市轉(zhuǎn)移,農(nóng)村學(xué)齡兒童減少,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村小生源困難,正常的教學(xué)秩序難以維持,學(xué)?；氖彙⒃O(shè)備閑置的現(xiàn)象大量出現(xiàn),許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為此欠下巨額債務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,農(nóng)村教育集資和農(nóng)村教育費(fèi)附加相繼取消,使得原定收費(fèi)還債計(jì)劃落空,遺留債務(wù)最終全部由地方政府承擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì),荊門市因普九義務(wù)教育達(dá)標(biāo)驗(yàn)收遺留債務(wù)達(dá)1.87億元,占債務(wù)總額的5.8%。(二)入增長有限,縣、縣、市的債務(wù)量、比興、老債等新債成為地方財(cái)政的“加回”1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來,總的特征是財(cái)力上移,事權(quán)下移,導(dǎo)致地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政自給能力不斷下降,收支矛盾愈顯突出,財(cái)政運(yùn)行日益困難。為保運(yùn)轉(zhuǎn)保發(fā)展,地方政府債務(wù)全面發(fā)生和不斷累積。一是維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)累積債務(wù)。目前我國政府是五級(jí)制架構(gòu),從國家到省、市、縣每級(jí)政府都是班子齊全,組織完備,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)改革前也是五大班子俱有,財(cái)政供養(yǎng)人員少則幾十人,多則上百人,甚至更多。而地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府由于稅收收入增長有限,有些是典型的“吃飯財(cái)政”,甚至更困難,只能靠借債維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。從調(diào)查情況看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)有很大一部分是由于公用經(jīng)費(fèi)不足,工資預(yù)算留有缺口形成的。2006年底,沙洋縣因地方財(cái)力收不抵支,歷年欠工資及其他費(fèi)用形成債務(wù)達(dá)2200萬元。二是籌集經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金累積債務(wù)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是緩解地方財(cái)政支出壓力的根本出路。為了完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo),創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,地方政府必須加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的投入,而在財(cái)政困難的情況下,只能以舉債方式來解決這一問題。截至2007年底,荊門市利用國家開發(fā)銀行貸款、國債轉(zhuǎn)貸款進(jìn)行城市道路及河道改造、垃圾處理廠、自來水、天然氣管網(wǎng)、公路等方面建設(shè)的債務(wù)達(dá)14億元,占全部債務(wù)的43.2%,且債務(wù)呈全覆蓋、高增長態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì),2007年全市國家開發(fā)銀行貸款、國債轉(zhuǎn)貸款債務(wù)余額比2006年增加2.59億元,增長22.7%,目前已經(jīng)成為市縣政府債務(wù)增長的“新亮點(diǎn)”。三是舊債繁衍新債累積債務(wù)。新債逐年增加已成為各級(jí)地方政府普遍存在的現(xiàn)象。在新增債務(wù)過程中,由于地方財(cái)政收不抵支,一個(gè)突出的問題是舊債繁衍新債。以利息支出為例,京山縣每年需負(fù)擔(dān)的糧食政策性掛賬利息高達(dá)2500萬元,而該縣糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模僅為1730萬元,其中地方還需配套410萬元,根本無力支付,每年滾動(dòng)形成新債;該縣村級(jí)借款由于存在高利貸,利息四年內(nèi)增長52.4%,年均增長13.1%;鎮(zhèn)級(jí)利息支出增加279萬元,增長13.4%,年均增長3.3%。(三)爭取項(xiàng)目補(bǔ)助資金一是農(nóng)場辦社會(huì)遺留債務(wù)。屈家?guī)X管理區(qū)前身為五三農(nóng)場,承擔(dān)公檢法、教育、衛(wèi)生等諸多社會(huì)職能,由于農(nóng)場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差,收支矛盾突出。為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn),不得不舉借債務(wù)用于公檢法機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和教育事業(yè)發(fā)展。管理區(qū)成立后,350萬元債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)由管理區(qū)承擔(dān)。二是各類硬性政策性配套形成債務(wù)。如通村公路項(xiàng)目,由于國債項(xiàng)目要求地方提供一定比例的配套資金,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了爭取到項(xiàng)目,將上級(jí)補(bǔ)貼資金拿到手,想方設(shè)法借錢先修路,遺留大量債務(wù)。據(jù)調(diào)查,建設(shè)農(nóng)村公路平均每公里需投資18萬～21萬元,而實(shí)際上級(jí)補(bǔ)助資金為每公里10萬元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)每修一公里負(fù)債近10萬元。如東寶區(qū)石橋驛鎮(zhèn)2002年修建石鹽公路形成政府債務(wù)達(dá)400萬元。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)墊付稅費(fèi)形成債務(wù)。稅費(fèi)改革前,農(nóng)民的負(fù)擔(dān)項(xiàng)目非常多,除農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外,還承擔(dān)諸多集資攤派,農(nóng)村普遍存在欠繳稅費(fèi)情況。種田負(fù)擔(dān)重、效益低,導(dǎo)致農(nóng)村田地大量拋荒,稅費(fèi)懸空,加上部分特困戶無力繳納、個(gè)別農(nóng)戶軟拖硬抗、拒絕繳納,致使農(nóng)村下欠稅費(fèi)越來越多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村為按期完成政府下達(dá)的稅費(fèi)收繳任務(wù),不得不借款上繳。稅費(fèi)改革后,由于“兩稅兩附加”取消,墊付稅費(fèi)所欠債務(wù)則留在鎮(zhèn)村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)被動(dòng)負(fù)債。據(jù)調(diào)查,鐘祥市因完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制稅收收入硬性任務(wù)結(jié)賬,導(dǎo)致稅改前舉債墊繳稅款達(dá)1905萬元。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革舉借債務(wù)。2005年,按照省委、省政府要求,荊門市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革全面展開,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位由“養(yǎng)人”變?yōu)椤梆B(yǎng)事”,人員身份全部置換買斷,重新競聘上崗。為做好人員買斷補(bǔ)償工作,地方政府在財(cái)政困難情況下,為確保社會(huì)穩(wěn)定,不得不借款支付工齡補(bǔ)償款,僅鐘祥市就一次性向省財(cái)政借款2000萬元。(四)政府支持企業(yè)融資當(dāng)前,發(fā)展經(jīng)濟(jì)是各級(jí)政府的第一要?jiǎng)?wù)。但受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余觀念和體制、機(jī)制等諸方面的影響,市場作用尚未完全發(fā)揮,政府仍然做著許多本應(yīng)由市場、由企業(yè)去做的事情,如參與生產(chǎn)性、競爭性領(lǐng)域投資決策,為企業(yè)貸款提供擔(dān)保,職能的越位導(dǎo)致政府承擔(dān)了大量應(yīng)由市場主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。如京山縣新市鎮(zhèn)政府為配套農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目,支持鎮(zhèn)辦企業(yè)發(fā)展,成立馬刨泉農(nóng)貿(mào)公司,采取向銀行貸款、社會(huì)和個(gè)人借款等方式,融資投入有關(guān)項(xiàng)目和企業(yè)。由于市場和經(jīng)營方面因素,目前大部分企業(yè)倒閉破產(chǎn),投入資金無法收回,所借債務(wù)全部由政府承擔(dān)。東寶區(qū)石橋驛鎮(zhèn)利用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款340萬元建設(shè)皂素廠項(xiàng)目,建設(shè)中市場行情發(fā)生變化,建成之時(shí)便成了倒閉之日,現(xiàn)已廠垮人散,債務(wù)全部由政府承擔(dān)。據(jù)調(diào)查,2006年底東寶區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)保用于新辦企業(yè)、修建市場遺留政府債務(wù)就達(dá)1850萬元。(五)貸款中條條條不實(shí),不能發(fā)揮效益一是債務(wù)管理法規(guī)不健全,舉債主體分散,債出多門。由于缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理法規(guī)和政府債務(wù)歸口管理部門,一些部門在從本部門、本單位利益出發(fā),多渠道、多方式舉借政府債務(wù),致使財(cái)政被動(dòng)負(fù)債。如外國政府貸款由原外經(jīng)貿(mào)部門申報(bào)借入,世行貸款中條條項(xiàng)目由行業(yè)主管部門借入、條塊結(jié)合項(xiàng)目由財(cái)政部門借入,“普九”債務(wù)由各學(xué)校借入等。二是借款單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng),舉債論證不充分,單位債務(wù)轉(zhuǎn)嫁為政府債務(wù)。受國內(nèi)建設(shè)資金不足的影響,為支持地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展,各級(jí)在抓招商引資時(shí),往往重上項(xiàng)目、引資金,而對項(xiàng)目可行性缺乏充分論證和民主決策,倉促上馬,導(dǎo)致許多項(xiàng)目先天不足,難以發(fā)揮效益。如世行貸款水資源畜牧子項(xiàng)目,由于建設(shè)內(nèi)容種草養(yǎng)畜不符合本地實(shí)際,導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施中途夭折,單位無法償還債務(wù),地方政府負(fù)債達(dá)450萬元。三是債務(wù)償還機(jī)制不健全,借款單位拖欠債務(wù),加重了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。一部分單位只考慮借錢,根本沒有考慮過還債,而且政府對逃債、避債等行為也缺乏有效的制約手段,導(dǎo)致了只借不還、最終由政府買單的惡性循環(huán)。四、避免和解決地方政府債務(wù)的對策和建議要防范和化解地方政府債務(wù),筆者認(rèn)為地方政府必須建立健全以下五個(gè)機(jī)制,多管齊下,綜合治理。(一)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制1.建立更完整的風(fēng)險(xiǎn)管理組織這一組織架構(gòu)應(yīng)包括以下四個(gè)層次。(1)風(fēng)險(xiǎn)管理方面這是債務(wù)管理體系的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),可以由地方政府的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及專家組成。其主要職責(zé):一是政策審議。研究和審定發(fā)展戰(zhàn)略、風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制原則;審議風(fēng)險(xiǎn)管理的工作方針、對策及措施;審核風(fēng)險(xiǎn)管理政策、規(guī)章、制度;協(xié)調(diào)有關(guān)方面工作;其他重大事宜。二是項(xiàng)目評(píng)審。研究審議項(xiàng)目單位的申請及風(fēng)險(xiǎn)管理部門的審核意見,結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、當(dāng)前金融形勢、行業(yè)市場狀況及前景、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)承受能力等因素審查項(xiàng)目。三是事后評(píng)價(jià)。對各項(xiàng)政策執(zhí)行情況及項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)的問題進(jìn)行審議和復(fù)議,對風(fēng)險(xiǎn)管理辦法的科學(xué)性、有效性作出事后評(píng)價(jià),將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋到相關(guān)部門,為政策調(diào)整或采取相應(yīng)措施提供重要參考。(2)貸款結(jié)構(gòu)控制風(fēng)險(xiǎn)管理的主要責(zé)任部門,負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的管理和監(jiān)控,主要職能:一是風(fēng)險(xiǎn)總量控制。對全部貸款登記整理,根據(jù)財(cái)政承受能力,對風(fēng)險(xiǎn)總量進(jìn)行控制。二是風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)控制。根據(jù)貸款的期限、償還方式,對全部貸款進(jìn)行分類整理,按照債務(wù)結(jié)構(gòu)合理化的要求,通過對增量債務(wù)的調(diào)整進(jìn)行結(jié)構(gòu)控制。三是登記債務(wù)資料,建立風(fēng)險(xiǎn)檔案。根據(jù)有關(guān)部門提供的資料,通過對債務(wù)狀況資料收集與整理建立政府風(fēng)險(xiǎn)檔案。四是確定政府責(zé)任。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、項(xiàng)目實(shí)際情況及財(cái)政承擔(dān)能力確定政府在債務(wù)中所承擔(dān)的責(zé)任。五是組織溝通協(xié)調(diào)。建立與有關(guān)金融、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的快速通道,方便政府與金融機(jī)構(gòu)間的信息傳遞和協(xié)作配合。由于風(fēng)險(xiǎn)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)需要較強(qiáng)的資金歸集管理能力,建議由地方財(cái)政負(fù)責(zé)建立該機(jī)構(gòu)。(3)外部風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)由風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)構(gòu)授權(quán),獨(dú)立于政府之外,對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)?？梢晕秀y行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所或?qū)徲?jì)局對地方政府債務(wù)履行監(jiān)督職責(zé)。(4)貸款抵押的方案設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的政府主管部門,主要職責(zé)是項(xiàng)目的收集、整理、評(píng)價(jià);預(yù)測項(xiàng)目資金需求,設(shè)計(jì)取得方式;貸款業(yè)務(wù)申請;貸后跟蹤管理;項(xiàng)目管理部門應(yīng)為主管項(xiàng)目的政府職能部門。2.第二,加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制主要是研究地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,主要包括以下五個(gè)方面:(1)要明確債務(wù)內(nèi)容。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響因素主要有社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境、體制環(huán)境和融資環(huán)境,這些因素的影響又最終表現(xiàn)為對即期和潛在的財(cái)政資金需要。如果即期財(cái)政收入不能滿足這些資金需求,則財(cái)政只能通過融資來滿足,即表現(xiàn)為財(cái)政債務(wù)的增加。上述因素最終會(huì)通過債務(wù)的形式表現(xiàn)出來,因此地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的研究對象是財(cái)政債務(wù),主要包括財(cái)政直接債務(wù)和財(cái)政或有債務(wù)。直接債務(wù)是指在任何情況下都會(huì)發(fā)生而且數(shù)額確定的政府債務(wù),可以通過一些具體的基礎(chǔ)參數(shù)計(jì)算得到,如政府外債負(fù)擔(dān),可以通過借款額度、幣種、利率、期限和匯率計(jì)算得到;或有債務(wù)是指基于某一偶然的或有事件的政府債務(wù),其發(fā)生的概率及由此引發(fā)的財(cái)政支出規(guī)模依賴于某一或有事件的發(fā)生,如自然災(zāi)害、銀行危機(jī)等。在確定了以債務(wù)為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的研究對象以后,需要解決的主要問題是如何界定債務(wù)以確定債務(wù)的外延,使研究對象具體化?；蛴胸?fù)債具有廣泛性和不確定性,缺乏必要的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。如地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn),需要掌握地方性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀況的具體財(cái)務(wù)指標(biāo);國有企業(yè)轉(zhuǎn)制所引起的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)需要分析有關(guān)國有企業(yè)改革的政策、企業(yè)自身的經(jīng)營狀況及財(cái)務(wù)狀況;社會(huì)保障改革成本所涉及的問題也很多,地方政府所承擔(dān)的責(zé)任難以準(zhǔn)確確定。因此對由或有負(fù)債產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)單獨(dú)進(jìn)行研究,以附加報(bào)告的形式對系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)充,供領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)參考。目前地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究對象主要集中在確定的財(cái)政債務(wù),即財(cái)政可以準(zhǔn)確掌握的、具有可靠統(tǒng)計(jì)數(shù)字的債務(wù),這包括三個(gè)方面的內(nèi)容:一是財(cái)政直接債務(wù),即財(cái)政承擔(dān)第一性付款責(zé)任且付款責(zé)任明確的政府債務(wù),如外債、國債轉(zhuǎn)貸資金等;二是財(cái)政擔(dān)保所形成的財(cái)政債務(wù),即以契約或合同方式產(chǎn)生的,財(cái)政承擔(dān)第二性付款責(zé)任的政府債務(wù);三是財(cái)政運(yùn)行過程中形成的硬赤字。財(cái)政運(yùn)行過程中由于收支矛盾尖銳,形成的赤字包括兩個(gè)部分,硬赤字和軟赤字。硬赤字是指地方財(cái)政以欠發(fā)工資、拖欠債務(wù)等形式存在的收支缺口;軟赤字是指地方財(cái)政對必要的公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入不足。對硬赤字的處理方式是每發(fā)生一筆硬赤字都認(rèn)為是一筆新債務(wù)的產(chǎn)生,同時(shí),將該筆債務(wù)計(jì)入逾期債務(wù)。(2)要明確項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)程度。財(cái)政債務(wù)最終表現(xiàn)為一些具體的項(xiàng)目,這是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的微觀基礎(chǔ),也是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的最終落腳點(diǎn)。根據(jù)項(xiàng)目的資金來源、資金投向?qū)?xiàng)目進(jìn)行分類,分析不同項(xiàng)目對財(cái)政預(yù)算資金的要求,確定每一類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度;依據(jù)項(xiàng)目的具體屬性,如金額、期限、利率、匯率等,確定出每一類項(xiàng)目的財(cái)政支出狀況和一般預(yù)算收入的支付要求,并以債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度作為參考指標(biāo),確定風(fēng)險(xiǎn)狀況。風(fēng)險(xiǎn)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)最終在匯總各項(xiàng)目,明確項(xiàng)目總規(guī)模,進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)總量控制時(shí),一定要注意經(jīng)濟(jì)的承受能力。若超出地方經(jīng)濟(jì)的承受能力和財(cái)政支付能力將會(huì)帶來不可控制的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。(3)要充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為財(cái)政網(wǎng)絡(luò)化管理提供了可能,也為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以項(xiàng)目為統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)提供了技術(shù)支持。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)運(yùn)用到財(cái)政領(lǐng)域可以提高財(cái)政部門的工作效率,同時(shí)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)也為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理落實(shí)在項(xiàng)目上提供了技術(shù)支持。(4)要運(yùn)用分析方法,主要包括層次分析和趨勢分析。層次分析包括指標(biāo)分層和層級(jí)分析,趨勢分析主要運(yùn)用的方法是簡單移動(dòng)加權(quán)平均。就省市兩級(jí)而言,由于數(shù)字的范圍和規(guī)模比較大,可以出現(xiàn)穩(wěn)定的統(tǒng)計(jì)規(guī)律,因此可以采用以加權(quán)平均的方式確定未來的財(cái)政一般預(yù)算收入內(nèi)所承擔(dān)的債務(wù)支付責(zé)任。(5)要明確監(jiān)控對象,主要是流動(dòng)性和清償能力。流動(dòng)性是指當(dāng)年財(cái)政收入是否能夠滿足支出的要求,在債務(wù)上則反映為對到期債務(wù)能否及時(shí)、足額償還。清償能力是指在一個(gè)相當(dāng)長的歷史時(shí)期(如一個(gè)五年或十年期間)能否滿足財(cái)政支出的要求,反映在債務(wù)上,則主要表現(xiàn)在財(cái)政收入能否滿足財(cái)政的支出要求。如果財(cái)政可以及時(shí)、足額償還債務(wù),則認(rèn)為財(cái)政具有流動(dòng)性和清償能力,財(cái)政是安全的。如果不能,則認(rèn)為財(cái)政是有風(fēng)險(xiǎn)的,需要采取恰當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行防范和化解。從我們對有關(guān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)選擇的理論和實(shí)踐了解,根據(jù)我國地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式及現(xiàn)狀,可以選擇5個(gè)指標(biāo)衡量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小,即債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、人均負(fù)債率、償債率和逾期率等5個(gè)指標(biāo)。(二)建立地方政府的債務(wù)政策鼓勵(lì)機(jī)制1.財(cái)政投入和社會(huì)化的轉(zhuǎn)變,從解決贏利性和競爭性領(lǐng)域退出,到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)地方政府獨(dú)立運(yùn)用本地收入來履行事權(quán)非常困難,如果再把職能擴(kuò)大到競爭性經(jīng)濟(jì)活動(dòng),運(yùn)轉(zhuǎn)就更加困難,債務(wù)還會(huì)更加膨脹。因此,地方政府職能必須要進(jìn)行根本性的變化,必須從舊體制下那種直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“越位”狀態(tài)中徹底擺脫出來,從贏利性和競爭性領(lǐng)域退出,逐步地轉(zhuǎn)為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來,逐步提高財(cái)政公共需要的保障能力,充分體現(xiàn)公共組織的“社會(huì)性”和“公共性”,對于競爭性項(xiàng)目,按照商業(yè)化原則交由銀行轉(zhuǎn)貸,借債的償還由企業(yè)自己承擔(dān),地方政府不再參與,以減少政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),改革政府投資公益事業(yè)的方式,推行公益事業(yè)市場化,改變過去財(cái)政包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的做法。對屬于可盈利的項(xiàng)目,可以采取政府規(guī)劃,招標(biāo)競爭的方式,由民間資本投資建設(shè);屬于可產(chǎn)生部分收入但不能保證盈利的項(xiàng)目,可以采取由財(cái)政定額補(bǔ)助的方式,鼓勵(lì)民間投資建設(shè),以減輕財(cái)政壓力。清晰界定地方政府職能應(yīng)當(dāng)是消除地方政府過度負(fù)債的根本性制度措施。2.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,實(shí)現(xiàn)財(cái)政的均等化。為公共服務(wù)領(lǐng)域造成地方政府債務(wù)逐年增加的一個(gè)重要原因是現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制不完善,地方政府的財(cái)力與事權(quán)不匹配。要通過調(diào)整和完善各級(jí)財(cái)政管理體制,合理劃分各級(jí)財(cái)政收入范圍,建立規(guī)范的政府間收入分配體系,如提高市縣鄉(xiāng)稅收分享比例,給予相對獨(dú)立的稅種等方式,來保證市縣鄉(xiāng)政府有較為充實(shí)的財(cái)力化債;要將惠及全民和全社會(huì)的涉及全局性、根本性、戰(zhàn)略性的公共服務(wù)事權(quán)上收,如基礎(chǔ)教育屬于全國受益范圍的公共產(chǎn)品,應(yīng)由中央政府來提供;要按照“財(cái)力向下傾斜、缺口上移”的要求,改變層層向上過多集中財(cái)力的格局,建立自上而下的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付體系;中央應(yīng)縮小、取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,加大對事權(quán)大于財(cái)力的貧困地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付,堅(jiān)決杜絕上級(jí)政府“創(chuàng)租”、下級(jí)政府向上級(jí)政府“尋租”的惡性循環(huán),實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)力的相匹配,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的均等化;各級(jí)政府之間事權(quán)合理劃分后,應(yīng)用法律的形式確定下來,堅(jiān)決克服上級(jí)政府隨意變更下級(jí)政府事權(quán)的做法;加快部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、鄉(xiāng)財(cái)縣管等財(cái)政改革的整體推進(jìn)力度,強(qiáng)化財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管,提高資金使用效益,降低地方政府行政運(yùn)行成本。3.整合省、市的財(cái)政資源,開展財(cái)務(wù)預(yù)算化解地方政府債務(wù),一方面要靠地方的自身努力,另一方面中央應(yīng)加大對地方政策性的扶持力度。一是中央財(cái)政在稅收增量分配上向地方傾斜,加大轉(zhuǎn)移支付力度。二是對于舉債普及九年義務(wù)教育達(dá)標(biāo)升級(jí)和農(nóng)村計(jì)劃生育等公共產(chǎn)品支出,糧食企業(yè)和供銷社政策性掛賬以及因此所形成的債務(wù),建議由中央迅速組織調(diào)查核準(zhǔn),并拿錢解決,或者采取特殊轉(zhuǎn)移支付資金的形式給予補(bǔ)償解決。三是對國債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議中央財(cái)政予以豁免。四是對逾期債務(wù)和不良債務(wù),為減輕地方政府償還壓力,建議全部停息。五是中央財(cái)政應(yīng)設(shè)立一定數(shù)量的化債專項(xiàng)資金,制定化債減債考核獎(jiǎng)勵(lì)措施,鼓勵(lì)地方化解債務(wù)。(三)建立地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)1.加強(qiáng)政府債務(wù)的行政手段要在積極化解舊債的同時(shí),嚴(yán)格控制政府舉債行為,遏制新的不良債務(wù)發(fā)生。(1)公益性建設(shè)措施市縣鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)的形成,在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi),主要是包括教育、公路、交通、電力、水利設(shè)施等公益性建設(shè)。在制定規(guī)劃時(shí),要量力而行,不能超越財(cái)政可承受范圍,切忌貪大求洋,盲目建設(shè)。要注重調(diào)查研究,科學(xué)決策,在落實(shí)還款來源的前提下進(jìn)行舉債。(2)政府性債務(wù)含政府擔(dān)保的企業(yè),原則上可各自為政、多頭管理,是造成地方債務(wù)存量不表、權(quán)責(zé)不明、規(guī)模失控的主要原因。要取消行政事業(yè)單位的舉債權(quán),將所有政府債務(wù)納入財(cái)政部門統(tǒng)一管理。政府投資項(xiàng)目所需資金,無論是對外債務(wù),還是國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款、國債、地方公債等,一律由財(cái)政部門舉借和擔(dān)保,其他部門不得舉債和擔(dān)保,同時(shí)禁止財(cái)政部門為競爭性領(lǐng)域的一切企業(yè)融資提供擔(dān)保。財(cái)政部門要根據(jù)政府投資計(jì)劃編制財(cái)政融資的預(yù)、決算,加強(qiáng)對政府債務(wù)借、用、還全過程的管理和監(jiān)督。要建立一套完整的政府性債務(wù)預(yù)算編制體系,將政府性債務(wù)余額、收支、償還等情況全部納入預(yù)算強(qiáng)化管理。編制內(nèi)容包括政府性債務(wù)當(dāng)年整體狀況和預(yù)算年度舉債規(guī)模及償還情況、政府性債務(wù)收支預(yù)算、償還資金來源預(yù)算及項(xiàng)目支出明細(xì)等。編制要求要與政府一般預(yù)算編制同步進(jìn)行,編制到具體單位和項(xiàng)目,各項(xiàng)目單位要結(jié)合實(shí)際情況認(rèn)真編制政府性債務(wù)預(yù)算,并按有關(guān)借款、擔(dān)保協(xié)議,切實(shí)履行償債責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任,不能出現(xiàn)還款資金不落實(shí)的現(xiàn)象。(3)編進(jìn)部門預(yù)算認(rèn)真落實(shí)償債主體,將償債支出分別納入財(cái)政預(yù)算管理。對屬政府或財(cái)政本身借款的,將每年需償還的資金編進(jìn)部門預(yù)算,確保按期償債;對屬行政事業(yè)單位借款的,視單位財(cái)力狀況將償債資金納入單位的部門預(yù)算,并采取預(yù)算通知、財(cái)政代扣等方式督促其按期償還;對屬經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目借款的,將經(jīng)營性收入納入財(cái)政專戶儲(chǔ)存或監(jiān)管,確保經(jīng)營收益用于償還政府債務(wù)。(4)實(shí)行政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和報(bào)告制度,建立“三級(jí)責(zé)任制”按照“誰舉債、誰償還”的原則,將政府債務(wù)的“借、用、還”納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍,作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績的主要內(nèi)容,建立財(cái)政部門、主管部門和最終債務(wù)人“三級(jí)責(zé)任制”的層層負(fù)責(zé)制,實(shí)行政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和報(bào)告制度。對脫離實(shí)際,違反政策規(guī)定,舉債營造“政績”的干部,既不能提拔重用,也不得讓其留下