義務(wù)教育教師單向流動(dòng)的法律思考

義務(wù)教育教師單向流動(dòng)的法律思考

中國(guó)是世界上最重要的教育大國(guó)，也是世界上最偉大的教育集團(tuán)。自從蜀人開(kāi)始享受偉大的教育以來(lái)，我們必須開(kāi)展公正的教育，為全國(guó)人民提供教育福利，并通過(guò)教育培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。為了讓每個(gè)孩子都能夠有學(xué)上,國(guó)家花大力氣通過(guò)財(cái)政撥款在邊遠(yuǎn)山村建立起了很多的小學(xué)、中學(xué),目的就是為了不讓任何一個(gè)孩子失學(xué),建立起公平的受教育環(huán)境。但是邊遠(yuǎn)的山村、城鎮(zhèn)畢竟不像大城市的環(huán)境,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),科技進(jìn)步。近幾年,盡管有了國(guó)家的扶持與撥款建立起了很多的小學(xué)、中學(xué),使得孩子們有明亮的課堂和寬闊的操場(chǎng),一切硬件設(shè)施都達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn),但是惟獨(dú)缺老師,好的老師都走了。老師是一所學(xué)校的靈魂,沒(méi)有老師的學(xué)校就是一座沒(méi)有靈魂的軀殼,完全失去了辦學(xué)校的意義。在邊遠(yuǎn)的山村城鎮(zhèn),因?yàn)槿鄙倮蠋?出現(xiàn)了所謂的“代課教師”。農(nóng)村的老師留不住,他們都呈現(xiàn)一種單向流動(dòng)的現(xiàn)象,只流出,不流入。因?yàn)檫@樣,農(nóng)村的老師越來(lái)越少。教師的這種流動(dòng)現(xiàn)象引起了我們的關(guān)注。這也就是本文所想解決的義務(wù)教育教師流動(dòng)局限性的問(wèn)題。這種現(xiàn)象出現(xiàn)在我國(guó)頒布了公務(wù)員制度、《教師法》以后。公務(wù)員法頒布后明確規(guī)定了何為公務(wù)員,將教師排除在公務(wù)員之外。教師法中明確指出:“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專(zhuān)業(yè)人員”,“承擔(dān)教書(shū)育人,培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命?！边@是第一次從法律上確認(rèn)了教師的社會(huì)地位以及專(zhuān)業(yè)性和神圣性。這兩者頒布后,教師的地位有了法律依據(jù),教師是專(zhuān)業(yè)人員,不是公務(wù)員,從而教師具有自由選擇權(quán)。而在公務(wù)員制度、《教師法》頒布以前,按照我國(guó)的人事管理制度,教師職業(yè)并不是一種專(zhuān)門(mén)的職業(yè),而是與執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的國(guó)家工作人員一樣,在20世紀(jì)80年代,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)調(diào)配教師資源,不存在教師資源的不均衡發(fā)展,也沒(méi)有中國(guó)農(nóng)村公共教育制度的危機(jī)。一切的改變都在于公務(wù)員制度、《教師法》的頒布。然而《教師法》中所說(shuō)的專(zhuān)業(yè)人員并不是確切的法律術(shù)語(yǔ),在法律上沒(méi)有什么意義。所以要解決好農(nóng)村公共教育的危機(jī),就要進(jìn)一步解決好義務(wù)教育教師的法律地位和身份問(wèn)題。一、中國(guó)教師的法律地位教師的法律地位問(wèn)題直接關(guān)系到教師的管理問(wèn)題,關(guān)系到由誰(shuí)調(diào)控,是市場(chǎng)還是政府。(一)現(xiàn)行高校教師隊(duì)伍法律地位的情況教師的法律地位就是通過(guò)立法確立的教師的職業(yè)地位。在國(guó)家公務(wù)員制度實(shí)施以前,教師與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員使用同一類(lèi)人事管理制度,因此,教師的法律地位與公務(wù)員有很大的相似之處。20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)開(kāi)始實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度,把原先的“國(guó)家工作人員”中的一部分,即“國(guó)家機(jī)關(guān)中行使國(guó)家權(quán)力,執(zhí)行國(guó)家公務(wù)”的這一部分人員分離出來(lái)。在這種情況下,我們就面臨著教師的法律地位和身份問(wèn)題。1993年我國(guó)通過(guò)的《教師法》明確規(guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專(zhuān)業(yè)人員”,從法律上確立了教師的專(zhuān)業(yè)人員地位。但“專(zhuān)業(yè)人員”一詞在詞條中的解釋為專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員,并不是確切的法律術(shù)語(yǔ),并不能成為法律解釋,在法律上沒(méi)有任何意義。(二)義務(wù)教育的性質(zhì)義務(wù)教育教師法律地位根據(jù)《教師法》的解釋是履行教育教學(xué)職責(zé)的專(zhuān)業(yè)人員。但義務(wù)教育有不同于非義務(wù)教育的地方,我國(guó)的義務(wù)教育是由國(guó)家舉辦,國(guó)家財(cái)政全額撥款所興辦的普及的學(xué)校教育。興辦義務(wù)教育是國(guó)家的職責(zé),也是國(guó)家公共事務(wù)的一項(xiàng)。確切地說(shuō)興辦義務(wù)教育是國(guó)家不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。義務(wù)教育提供了公共服務(wù),所以義務(wù)教育教師的服務(wù)具有國(guó)家公益性。從廣義的國(guó)家公務(wù)員的意義上理解,義務(wù)教育教師也應(yīng)是國(guó)家公務(wù)員,只不過(guò)是專(zhuān)業(yè)公務(wù)員。二、師資流失嚴(yán)重農(nóng)村教師的單向流動(dòng)嚴(yán)重,只出不進(jìn),形成農(nóng)村師資流失嚴(yán)重,更大程度上造成了教育的不公平現(xiàn)象。這種情況我認(rèn)為是義務(wù)教育教師的法律地位和身份沒(méi)有得到很好的確定造成的。(一)農(nóng)村的教育培訓(xùn)師資由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡狀態(tài)以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾,我國(guó)中西部地區(qū)特別是離城市較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村山村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也較為落后,由此在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)教育也形成了一種跟不上的局面。由于經(jīng)濟(jì)落后,致使農(nóng)村的學(xué)校留不住老師。尤其是近年來(lái),農(nóng)村教師流動(dòng)呈一邊倒的局面,只出不進(jìn)。他們大部分流向城鎮(zhèn)的學(xué)校,流向重點(diǎn)學(xué)校。導(dǎo)致農(nóng)村師資在數(shù)量上的短缺和質(zhì)量上的下滑。有數(shù)據(jù)顯示,2001年度,山東省農(nóng)村中學(xué)調(diào)入專(zhuān)任教師4276人,調(diào)出6185人;農(nóng)村小學(xué)調(diào)入專(zhuān)任教師13721人,調(diào)出18259人。兩者合計(jì),2001年度山東省農(nóng)村中小學(xué)專(zhuān)任教師減少6447人。山東省如此,全國(guó)又將如何?(二)國(guó)家和社會(huì)對(duì)教師的定位問(wèn)題是解決義務(wù)教育教師單向流動(dòng)問(wèn)題的制度基礎(chǔ)山東省乃至全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育出現(xiàn)此類(lèi)現(xiàn)象的原因,很多的文章都有分析,并大部分歸結(jié)為教師的待遇問(wèn)題,教師的工作環(huán)境、壓力問(wèn)題,教師的自身發(fā)展問(wèn)題等等。客觀地看,確實(shí)有這幾方面的原因,但歸根結(jié)底這些都不是主要根源。這個(gè)問(wèn)題是伴隨著公務(wù)員制度和《教師法》出臺(tái)后產(chǎn)生的。在公務(wù)員制度和《教師法》出臺(tái)以前,按照我國(guó)的人事管理制度,教師職業(yè)并不是一種專(zhuān)門(mén)的職業(yè),而是與執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的國(guó)家工作人員一樣,在20世紀(jì)80年代,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)調(diào)配教師資源,不存在教師資源的不均衡發(fā)展。所以,對(duì)于教師的定位問(wèn)題成了解決義務(wù)教育教師單向流動(dòng)的關(guān)鍵。當(dāng)我們?cè)凇督處煼ā分幸?guī)定教師為專(zhuān)業(yè)人員的時(shí)候,也就對(duì)教師的自由選擇權(quán)取消了限制。無(wú)論義務(wù)教育的教師選擇哪所學(xué)校就職,都是教師個(gè)人的自由。國(guó)家和社會(huì)沒(méi)有理由也沒(méi)有權(quán)利安排教師的去向。根據(jù)人們大部分都是“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè),義務(wù)教育的教師會(huì)不斷地從農(nóng)村流向城市,從小城市流向大城市,也就是今天義務(wù)教育教師單向流動(dòng)的局面。(三)義務(wù)教育教師的專(zhuān)業(yè)人員定位當(dāng)公務(wù)員制度與《教師法》頒布后,在一定程度上,我們解決了行政上直接干預(yù)教師流動(dòng)的現(xiàn)象,依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié),使得教師能夠自由流動(dòng),從而形成了優(yōu)勝劣汰,競(jìng)爭(zhēng)上崗的局面。但是,我們忽視了一個(gè)更大問(wèn)題,義務(wù)教育教師能否完全依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)而擺脫政府干預(yù)達(dá)到滿意的效果。事實(shí)勝于雄辯,今天的情況表明了對(duì)義務(wù)教育教師的專(zhuān)業(yè)人員定位使之完全依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)是行不通的。一方面,義務(wù)教育作為國(guó)家的公共教育,具有公益性的一面,需要政府對(duì)其進(jìn)行管理和制約,所以義務(wù)教育的教師應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家工作人員的身份,由國(guó)家統(tǒng)一管理。另一方面,我國(guó)正處在社會(huì)主義初級(jí)階段和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型期。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾依然存在,不管是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),只要城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾沒(méi)有消失,何以在具有公益性服務(wù)的義務(wù)教育上將教師的地位和身份一下子擺脫掉國(guó)家工作人員的身份,脫離了國(guó)家控制。三、農(nóng)村教師資源配置沒(méi)有法律依據(jù)針對(duì)義務(wù)教育教師不合理的流動(dòng)現(xiàn)象,我們也推行了“教師輪崗”和“免費(fèi)師范生”的政策,這些制度化的政策雖然可以從一方面緩解農(nóng)村教師數(shù)量的短缺和質(zhì)量的下滑,但不能從根本上解決單向流動(dòng)問(wèn)題,并且因?yàn)榻處煹膶?zhuān)業(yè)人員定位,使得我們這些制度化、政策化的行政干預(yù)進(jìn)行教師資源配置沒(méi)有法律依據(jù)。我國(guó)正在建設(shè)法制化國(guó)家,一切都需要依法治國(guó)。所以在面對(duì)我國(guó)特殊的國(guó)情,特殊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),在義務(wù)教育階段,我們需要對(duì)義務(wù)教育教師有一個(gè)合理的法律定位和身份。(一)“教職教育”政策對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育師資的匱乏,我們制定了“教師輪崗”的制度,本意是良好的,希望將名校教師輪崗到師資薄弱的農(nóng)村學(xué)校,補(bǔ)充農(nóng)村學(xué)校師資,帶動(dòng)學(xué)校師資的質(zhì)量和水平。但是這一政策在執(zhí)行過(guò)程中,很大程度上成了教師換地方,換崗位,上一兩年課就走人的走過(guò)場(chǎng),更甚至是為了評(píng)優(yōu)、評(píng)先、評(píng)職稱而報(bào)名輪崗的。這樣的“教師輪崗”是我們希望的嗎?再說(shuō)“免費(fèi)師范生”這一政策,就是鼓勵(lì)剛畢業(yè)的師范生能夠到農(nóng)村去,補(bǔ)充農(nóng)村的師資短缺。但是我們可以想象,一名剛畢業(yè)的大學(xué)生到農(nóng)村去,在教學(xué)上,他們是缺乏經(jīng)驗(yàn)的新人,也需要跟隨老教師的指導(dǎo),不斷學(xué)習(xí)積累教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。如果我們單純地依靠免費(fèi)師范生,無(wú)疑是將薄弱的師資配置到薄弱的農(nóng)村教育中去,根本無(wú)法解決農(nóng)村薄弱的教育。(二)確定義務(wù)教育教師的法律身份—合理的教師地位和身份保障義務(wù)教育均衡發(fā)展對(duì)于如何解決農(nóng)村義務(wù)教育師資匱乏,教師不合理流動(dòng)的現(xiàn)象,需要從根本上改變教師的法律地位和身份。關(guān)于這一點(diǎn)我們可以借鑒國(guó)外一些國(guó)家的做法。教師的法律身份主要有以下的幾種類(lèi)型:一是教師是公務(wù)員,世界上絕大多數(shù)國(guó)家中公立中小學(xué)教師都是國(guó)家、地方公務(wù)員,由國(guó)家稅收支付工資,并由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配。二是公立中小學(xué)教師是公務(wù)雇員,以英、美為代表。三是教師雖不是公務(wù)員,但享有公法地位。四是教師是私人雇員。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾以及教育領(lǐng)域內(nèi)目前出現(xiàn)的情況,將義務(wù)教育教師歸為公務(wù)雇員的身份,有利于我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。公務(wù)雇員兼具公務(wù)員和雇員的特征,一方面,教師由縣級(jí)以上教育行政部門(mén)任用,執(zhí)行國(guó)家法律規(guī)定的教育公務(wù),另一方面,教師和縣級(jí)以上教育行政部門(mén)簽訂聘用合同,合同中約定除教育教學(xué)等國(guó)家立法規(guī)定之外的工作條件。通過(guò)對(duì)義務(wù)教育教師公務(wù)雇員法律身份的確定,能夠有效地解決農(nóng)村師資匱乏,教育發(fā)展城鄉(xiāng)不平衡的局面。由教育行政部門(mén)根據(jù)需要,對(duì)管理下的人事