代建制稿件（嚴(yán)老師）

代建制的基本理論與實務(wù)

TheoryandPracticeofAgentConstruction

嚴(yán)玲教授博士碩士生導(dǎo)師天津理工大學(xué)2008年3月2007年12月一、政府投資項目管理的制度變遷二、政府投資項目管理方式及代建模式發(fā)展趨勢三、代建制實施中的關(guān)鍵問題代建制的基本理論與實務(wù)2007年12月第一部分政府投資項目管理的制度變遷2007年12月3(一)我國政府投資項目管理制度變遷歷程公共房屋；自建模式計劃經(jīng)濟(jì)階段(1949-1978)基礎(chǔ)設(shè)施：國有企業(yè)模式工程指揮部模式體制轉(zhuǎn)軌階段(1978-2000)體制轉(zhuǎn)軌階段(1978-2000)公共房屋：自建模式基礎(chǔ)設(shè)施：項目法人制市場經(jīng)濟(jì)階段(2000至今)非盈利性項目：政府采購模式代建制盈利性項目：項目法人制私人融資模式我國,政府投資項目分類標(biāo)準(zhǔn):根據(jù)使用功能分為公共房屋和基礎(chǔ)設(shè)施---------計劃經(jīng)濟(jì)階段及體制轉(zhuǎn)軌階段根據(jù)項目的經(jīng)濟(jì)效益分為營利性項目和非營利性項目,公共房屋及沒有收益的基礎(chǔ)設(shè)施屬于非營利性項目,其他基礎(chǔ)設(shè)施屬于營利性項目---------市場經(jīng)濟(jì)階段2007年12月4（二）計劃經(jīng)濟(jì)階段１、自建模式,通常又稱基建處模式,是指在國有機(jī)構(gòu)(也稱為使用單位,包括國家機(jī)關(guān)、政黨組織、社會團(tuán)體、事業(yè)單位等)內(nèi)部設(shè)立專門的基建處,負(fù)責(zé)該部門的用房。例如大學(xué)設(shè)有基建處,負(fù)責(zé)教學(xué)樓、宿舍樓等的建設(shè)。計劃部門財政部門行業(yè)管理部門國有機(jī)構(gòu)項目立項階段：（１）國有機(jī)構(gòu)提出需求（２）計劃部門批準(zhǔn)投資階段：（３）國有機(jī)構(gòu)編制預(yù)算（４）財政部門撥付資金建設(shè)階段：（５）國有機(jī)構(gòu)建設(shè)使用階段：（６）國有機(jī)構(gòu)使用（７）行業(yè)監(jiān)管適用項目：公共房屋（１）（２）（３）（４）（７）（６）（５）2007年12月5２、國有企業(yè)建設(shè)模式國有企業(yè)模式,即政府將計劃好的項目交由國有企業(yè)建設(shè),之后再設(shè)立專門的運營單位來運營。這種模式主要適用于中、小型的基礎(chǔ)設(shè)施項目。適用項目：中小型基礎(chǔ)設(shè)施計劃部門財政部門行業(yè)管理部門國有企業(yè)運營單位項目立項階段：（１）計劃部門立項，再將任務(wù)交給國企投資階段：（２）國企編制預(yù)算（３）財政部門撥付資金建設(shè)階段：（４）國企負(fù)責(zé)建設(shè)使用階段：（５）移交（６）使用（７）行業(yè)管理部門監(jiān)管（１）（３）（６）（４）（２）（７）（５）2007年12月6３、工程指揮部模式,政府設(shè)立臨時性的工程指揮部,對計劃的項目進(jìn)行建設(shè),再交給運營單位的模式。這種模式一般適用于大型的基礎(chǔ)設(shè)施項目。計劃部門財政部門行業(yè)管理部門工程指揮部運營單位項目（１）（３）（６）（４）（２）（７）（５）立項階段：（１）計劃部門立項，組建工程指揮部投資階段：（２）指揮部編制預(yù)算（３）財政部門撥付資金建設(shè)階段：（４）指揮部負(fù)責(zé)建設(shè)使用階段：（５）移交（６）使用（７）行業(yè)管理部門監(jiān)管適用項目：大型基礎(chǔ)設(shè)施2007年12月7計劃經(jīng)濟(jì)階段政府投資項目管理模式優(yōu)缺點：優(yōu)點缺點自建設(shè)模式快速靈活,針對性強(qiáng),能迅速滿足各國有機(jī)構(gòu)的項目需求。1)易導(dǎo)致超支。2)權(quán)力集中,易滋生腐敗。3)機(jī)構(gòu)龐大,管理成本很高。４)管理機(jī)構(gòu),不利于經(jīng)驗積累。國有企業(yè)建設(shè)模式便于政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面控制,便于管理經(jīng)驗的積累,管理的專業(yè)化水平也比較高。工程指揮部模式能有效利用政府的力量,具有非常強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力,能有效地解決征地、移民、地區(qū)利益協(xié)調(diào)等社會問題2007年12月8（三）體制轉(zhuǎn)軌階段

1996年,國家計委頒布了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》。隨后,項目法人制在水利、交通、鐵路等建設(shè)領(lǐng)域廣泛推行,成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遵守的基本管理制度之一。

項目法人制的特點：

將建設(shè)、運營兩階段結(jié)合起來,能有效地解決所有者缺位導(dǎo)致積極性不足的問題。雖然是由政府投資,但項目公司為了后期運營效益,會把公共項目當(dāng)作自有項目來建設(shè),盡量控制投資和保證質(zhì)量。另外,項目法人的性質(zhì)是獨立、自主的經(jīng)濟(jì)實體,不再受政府的控制,這有利于構(gòu)建公平競爭的市場。2007年12月9計劃部門財政部門行業(yè)管理部門項目公司項目適用項目：營利性基礎(chǔ)設(shè)施項目（１）（２）（３）（４）（７）（６）（５）立項階段：（１）計劃部門立項投資階段：（２）項目法人編制預(yù)算（３）財政部門撥付資金建設(shè)階段：（４）項目地法人建設(shè)使用階段：（５）項目法人運營（６）行業(yè)監(jiān)管與審計項目法人制,是指對于營利性基礎(chǔ)設(shè)施項目,由投資人(包括政府和私人投資者)共同組建項目公司,對項目籌劃、準(zhǔn)備、建設(shè)、運營的全過程負(fù)責(zé)。2007年12月10項目法人制的缺陷：(1)對項目法人制的適用范圍盲目擴(kuò)大,非營利性項目沒有收益,不能成立公司來運作。(2)項目公司名義上獨立于政府,實際上易受政府的控制。項目公司負(fù)責(zé)人一般由政府官員兼任,使之不能靈活管理,易滋生腐敗。(3)分散管理,不利于經(jīng)驗的積累和專業(yè)化水平的提高。2007年12月11（四）市場經(jīng)濟(jì)初期在市場經(jīng)濟(jì)初期,項目的經(jīng)濟(jì)效益取代使用功能成為確定管理模式的最主要因素。政府采購模式、代建制都是針對非營利性項目的新型管理模式,私人融資模式則在營利性項目中得到越來越多的應(yīng)用。2007年12月12國有機(jī)構(gòu)計劃部門財政部門行業(yè)主管部門審計劃部門國有機(jī)構(gòu)政府集中采購機(jī)構(gòu)項目項目．．．．．．．．．．．（７）（６）（２）（３）（４）（８）（１）（５）立項階段：（１）國有機(jī)構(gòu)提出需求（２）計劃部門立項投資階段：（３）采購機(jī)構(gòu)編制預(yù)算（４）財政部門撥付資金建設(shè)階段：（５）采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)使用階段：（６）移交（７）使用與運營（８）行業(yè)監(jiān)管干部政府采購模式2007年12月13國際上并無“代建制”的說法，它最初產(chǎn)生于國內(nèi)一些地方政府規(guī)定用其財力投資的項目需委托專業(yè)單位代為建設(shè)管理的文件，最早的是廈門市1993年開始針對市級財政性投融資社會事業(yè)建設(shè)項目委托給一些有實力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對項目實施建設(shè)管理。后隨著中國內(nèi)地政府投資項目管理方式改革的深入逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的項目代建制度。2007年12月142004年7月頒布。文件指出：加強(qiáng)政府投資管理，改進(jìn)建設(shè)實施方式。……對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。代建期間，代建單位按照合同約定履行項目建設(shè)期間項目業(yè)主職能，有關(guān)行政部門對代建項目的審批程序不變。

國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革決定》

2007年12月15自l993年廈門市最早進(jìn)行了代建制試點工作以來，青島市、安徽省、重慶市等在l998年左右開始推行，此后其他地方相繼開展試點工作。截止2005年12月，在我國的47個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有32個開始了代建制工作，占68%；2個省、市擬開展代建制工作，占4%；13個省、區(qū)、市尚未開展，占28%。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2005年12月l0日，各地已竣工的代建項目l53個，正在施工的代建項目l64個，擬開工建設(shè)的代建項目85個。代建項目的范圍也不斷拓展：各地在代建制試點階段，大多選擇黨政機(jī)關(guān)辦公樓、公益性社會事業(yè)項目等公共建筑工程進(jìn)行代建。隨著代建制的推進(jìn)，一些地方開始對市政工程和城市基礎(chǔ)設(shè)施項目實施代建，如武漢市的南環(huán)路和臨江大道、廈門市的集美大道和員當(dāng)湖整治工程等。我國代建制的推行現(xiàn)狀2007年12月16代建制是在公有產(chǎn)權(quán)下解決政府投資項目建設(shè)管理中的“投、建、管（監(jiān)）、用”一體化行政委托以及非專業(yè)管理的弊端而推行的一種市場化的政府投資項目管理制度。行政委托——市場委托用委托專業(yè)項目管理取代臨時籌組非專業(yè)機(jī)構(gòu)實施項目管理這一實質(zhì)所帶來好處包括：項目管理水平高，避免社會資源的反復(fù)浪費，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的重要分支——咨詢服務(wù)業(yè)的發(fā)展。一次性業(yè)主——專業(yè)化業(yè)主讓專業(yè)化的項目管理公司承擔(dān)實現(xiàn)項目管理目標(biāo)的責(zé)任——進(jìn)度、成本、質(zhì)量及三項新的項目管理任務(wù)及目標(biāo)：完善的功能策劃、環(huán)境保護(hù)、職業(yè)健康與安全，后者是社會發(fā)展的方向與項目管理的潮流，政府項目應(yīng)起到率先垂范作用。代建制推行的目標(biāo)2007年12月17在這種模式中,集中采購機(jī)構(gòu)發(fā)揮核心作用,負(fù)責(zé)編制預(yù)算、建設(shè)等階段的管理,是典型的集中管理模式。優(yōu)點:1)便于節(jié)約管理成本,集中管理所消耗的人員和資源大大減少;2)促進(jìn)經(jīng)驗的積累和管理水平的提高;3)一定程度上節(jié)約了工程建設(shè)的成本,由于普遍實行了招投標(biāo)制度,工程采購的價格普遍降低。缺點：由于集中采購機(jī)構(gòu)享有了十分集中的權(quán)力,容易滋生腐敗。2001年,深圳市成立了建筑工務(wù)局,負(fù)責(zé)深圳市的公共房屋等項目的建設(shè)。2002年,珠海市成立了政府投資建設(shè)工程管理中心,負(fù)責(zé)市政府投資的非營利性項目的建設(shè)。政府采購代建制初期模式2007年12月18“代建制”成熟模式中，政府與代建人是合同關(guān)系，政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項目管理公司作為項目建設(shè)期間的法人，政府只能通過合同約束代建人，而非行政權(quán)力。此時項目的決策控制權(quán)和決策經(jīng)營權(quán)分離，由此構(gòu)成了政府投資項目代建制下的新的委托代理關(guān)系。計劃部門財政部門行業(yè)管理部門代建設(shè)單位國有機(jī)構(gòu)項目（１）（４）（５）（２）（８）（６）計劃部門（３）（７）立項階段：（１）國有機(jī)構(gòu)提出需求（２）計劃部門立項，再委托項目管理公司作為代建單位投資階段：（３）財務(wù)部門委托咨詢公司編制預(yù)算（４）財政部門撥付資金建設(shè)階段：（５）代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)使用階段：（６）移交（７）使用（８）行業(yè)監(jiān)管與審計2007年12月19業(yè)主(建設(shè)單位）自管模式工程指揮部、基建處等項目管理者與政府是行政隸屬關(guān)系或政府職能部門，行政權(quán)力約束業(yè)主作為管理者承擔(dān)所有管理事務(wù)和建設(shè)風(fēng)險要求業(yè)主具有較強(qiáng)的技術(shù)能力和管理能力業(yè)主與專業(yè)工程師并行管理模式以建設(shè)監(jiān)理制度為核心項目管理者由業(yè)主指派由監(jiān)理工程師等專業(yè)人員承擔(dān)部分項目管理事務(wù)，業(yè)主配合，業(yè)主承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險要求業(yè)主具有一定的管理能力，技術(shù)工作由專業(yè)工程師完成專業(yè)工程師為主的管理模式（代建制）管理承包模式PMC項目管理者招標(biāo)確定，是社會化、專業(yè)化主體，與政府之間是合同關(guān)系，無行政約束權(quán)力項目管理承包商承擔(dān)管理事務(wù)，并與業(yè)主共同承擔(dān)建設(shè)項目風(fēng)險對業(yè)主專業(yè)能力無要求

我國政府投資項目管理模式的轉(zhuǎn)換2007年12月20代建制與我國現(xiàn)有建設(shè)管理制度的契合在現(xiàn)有行政管理體制下，我國建設(shè)工程管理形成了條塊分割、業(yè)務(wù)重疊、分段咨詢的封閉運行的體制。如政府采購制度、投資評審制度、招投標(biāo)制度、工程咨詢、設(shè)計勘察服務(wù)、工程監(jiān)理制度、招標(biāo)代理制度以及建筑師、結(jié)構(gòu)工程師、造價工程師、咨詢工程師、監(jiān)理工程師、建造師以及若干項目管理職業(yè)資格。在政府投資項目建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)在實行一個代建環(huán)節(jié)，能否與原有制度相融，是否增加一個環(huán)節(jié)而影響交易效率，增加管理成本？2007年12月21政府投資人銀行等金融機(jī)構(gòu)項目管理公司財政評審機(jī)構(gòu)審計機(jī)構(gòu)政府投資項目代建人投資評審審計監(jiān)控委托代建合同使用人（項目用戶）接收和使用合同約束監(jiān)督市場競爭建設(shè)行政主管部門資格準(zhǔn)入合同備案擔(dān)保保險施工總承包商設(shè)計單位供應(yīng)商投資項目管理層面協(xié)助管理協(xié)助管理政府治理層面工程承包層面代建制的內(nèi)涵2007年12月22非經(jīng)營性政府投資項目代建制是指在公有產(chǎn)權(quán)約束下，政府業(yè)主與代建人，以及由此形成的委托代理關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化的一整套涉及所有項目利益相關(guān)者的制度安排。代建制制度框架下，代建人的代建活動是業(yè)主方的工程項目管理，而不是工程總承包的生產(chǎn)服務(wù)。對代建制實質(zhì)的理解2007年12月23私人融資模式所謂私人融資模式,是指在公共項目建設(shè)中引入私人資金,由政府與私人共同投資或由私人獨立投資,組建項目公司建設(shè)并運營的模式。常見的私人融資模式有BOT(build-operate-transfer)、PFI(privatefinancialinitiative)、PPP(publicprivatepartnership)三種,其中BOT模式在我國的基礎(chǔ)設(shè)施項目,尤其是高速公路項目得到了較多應(yīng)用。計劃部門行業(yè)主管部門ＢＯＴ項目公司國有資產(chǎn)管理部門項目銀行或財團(tuán)私人股東（１）（２）（３）（４）（５）（７）（６）立項階段：（１）計劃部門立項，再與私人企業(yè)簽定特許協(xié)議融資階段：（２）業(yè)主自有資金（３）獲取銀行貸款建設(shè)階段：（４）ＢＯＴ公司建設(shè)運營階段：（５）ＢＯＴ公司運（６）移交國有資產(chǎn)管理部門（７）行業(yè)監(jiān)管與審計2007年12月24私人融資模式的優(yōu)點包括:1)拓寬了資金來源渠道,減輕了政府的財政負(fù)擔(dān),這是最主要的優(yōu)點。2)將政府從經(jīng)濟(jì)事務(wù)從解脫出來,使其更好的履行行政職能。3)私人投資的管理效率更高,市場競爭更加公平。私人融資模式的實施還存在不少問題,例如法律不健全、信用水平不高等。但對營利性項目推行私人融資模式是市場經(jīng)濟(jì)體制改革的必然趨勢2007年12月25第二部分政府投資項目管理方式及代建模式發(fā)展趨勢2007年12月26１、上海模式——代建模式上海的代建制管理模式與新加坡的政府投資項目管理模式類似，即為“政府—政府所屬投資公司—工程管理公司”的三級管理模式。（一）政府投資項目管理方式改革具體內(nèi)容政府投資管理改革將政府有關(guān)投資管理的職能移交給政府性投資公司，將政府的有關(guān)職能局的工作重點放在行政監(jiān)管方面完善投資公司職能負(fù)責(zé)項目儲備、前期準(zhǔn)備、項目投融資、項目投資控制、項目還貸等培育代建市場，發(fā)展合格工程管理公司1、規(guī)定符合特定條件的項目必須實行代建制，從而產(chǎn)生市場需求；2、通過改制，試點成立一批代建公司，從而構(gòu)造合格的能滿足需求的代建服務(wù)提供者，進(jìn)而形成市場，通過競爭機(jī)制來提高工程建設(shè)服務(wù)的專業(yè)化水平2007年12月27政府投資管理改革完善投資公司職能培育代建市場，發(fā)展合格工程管理公司改革后，投資公司責(zé)任增大，確立了其投資主體地位。其負(fù)責(zé)實施的政府工程可采?。骸翱偝邪Ｊ健焙汀按ㄖ啤苯ㄔO(shè)模式。實現(xiàn)政府投資職能投資管理職能工程管理職能職能分離最終核心目的：在政府投資項目管理中，轉(zhuǎn)變政府職能，確立投資公司的投資主體地位，形成工程管理市場，進(jìn)而最大可能發(fā)揮投資效益，防范投資風(fēng)險，提高建設(shè)和管理水平。上海市政府項目投資體制改革2007年12月28上海市政府投資工程管理模式架構(gòu)圖政府全額投資或由政府控股的項目法人和經(jīng)政府授權(quán)的投資主體具有資質(zhì)證書或列為推行代建制試點公司合同類型：FIDIC和國家建設(shè)監(jiān)理合同示范文本上海市代建制的基本模式2007年12月29上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定

(滬市政法(2001)930號)第三條項目法人：依法成立，具有獨立法人地位的建設(shè)工程項目法人，包括由政府全額投資或由政府控股的項目法人和經(jīng)政府授權(quán)的投資主體，以及通過政府招商取得建設(shè)工程項目經(jīng)營權(quán)，并承擔(dān)項目投資、建設(shè)、運營的項目公司。工程管理公司指具有上海市建設(shè)和管理委員會頒發(fā)的項目管理資質(zhì)證書或列為推行代建制試點的市政工程建設(shè)管理單位。第四條上海市市政工程管理局是本市市政工程建設(shè)管理推行代建制試點的行政主管部門。第五條項目法人應(yīng)在工程前期通過市場競爭方式選擇工程管理公司，參與比選的工程管理公司不得少于3家。第七條委托合同文本可參照FIDIC合同和國家建設(shè)監(jiān)理合同示范文本。2007年12月30市政工程局的具體做法：上海市市政工程局是市政工程建設(shè)管理推行代建制試點的行政管理部門。政府通過授權(quán)或社會招商確定投資方，由投資方組建相應(yīng)的投資公司（項目法人）通過市場競爭方式選擇工程管理公司（對于規(guī)模小、難度不高項目，經(jīng)市政局同意可通過其他方式直接選擇）。項目法人與工程管理公司簽訂委托合同，由工程管理公司承擔(dān)自前期準(zhǔn)備至工程竣工期間的項目管理工作。市政工程局市政工程管理處投資公司公路管理處授權(quán)or招商

總承包方招標(biāo)or工程管理公司不得從事與接受委托管理的建設(shè)工程項目相關(guān)的設(shè)計、施工、材料供應(yīng)等直接或間接的業(yè)務(wù)。1、代建制

工程管理公司2、總承包式代建兩種模式：注意：2007年12月31上海模式中，政府、投資公司、項目管理公司的權(quán)責(zé)劃分如下：

政府：與原有的政府職能相比，政府對于項目決策的具有前瞻性的戰(zhàn)略性的重要問題介入比以前深。對于項目實施的管理較之以前淡出，主要借助中介組織（項目管理公司完成）。對于監(jiān)督職能要求更高，主要是對投資公司、對項目實施過程進(jìn)行監(jiān)督管理。項目評估也成為政府一項重要的手段。

2007年12月32投資公司：投資公司作為業(yè)主具有投資主體的地位，主要任務(wù)是對項目投資與還貸，設(shè)施經(jīng)營進(jìn)行全過程管理。具體為：①項目前期工作，組織編制工程可行性研究報告、初步設(shè)計，并報政府審批；②確定項目投融資方式及項目管理方式；③采用公開招標(biāo)方式選擇工程管理公司或總承包公司，并確定財務(wù)監(jiān)理公司；④項目實施中進(jìn)行監(jiān)督和控制；⑤竣工驗收根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行項目內(nèi)部審計；⑥初審項目財務(wù)決算；組織單項工程驗收。除此之外還有資產(chǎn)管理和運作方面的職責(zé)。2007年12月33工程管理公司：根據(jù)政府或者經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究，初步設(shè)計，項目管理、工程監(jiān)理等工作。具體有：編制項目建議書，開工報告、初步設(shè)計、接受項目評估、組織招投標(biāo)、前期動拆遷、管理項目建設(shè)、控制項目質(zhì)量、進(jìn)度和投資，編制項目竣工報告和財務(wù)決算、移交工程檔案資料等。2007年12月34上海模式特點：（1）“政府間接”管理原則：由工程管理公司及政府所屬的投資公司管理。（2）運作和管理市場化：政府培育市場，依據(jù)價格機(jī)制及競爭機(jī)制進(jìn)行投資管理，提高投資效率。上海模式評價：

2007年12月35案例：上海盧浦大橋項目（入股型代建）上?！笆濉逼陂g重點工程，“世界第一鋼拱橋”盧浦大橋全長3900米，其中主橋長750米，寬28米，采用全鋼結(jié)構(gòu)?？偼顿Y約22億元人民幣。該工程由中國船舶工業(yè)集團(tuán)公司聯(lián)合上海中福城市投資建設(shè)公司、江南造船(集團(tuán))有限責(zé)任公司、上海工業(yè)投資(集團(tuán))公司、上海黃浦江大橋建設(shè)有限公司、上海遠(yuǎn)東國際橋梁建設(shè)有限公司組成“上海盧浦大橋投資發(fā)展有限公司”投資中標(biāo)。2007年12月36政府上海盧浦大橋投資發(fā)展有限公司中國船舶工業(yè)集團(tuán)公司上海中福城市投資建設(shè)公司江南造船（集團(tuán)）有限責(zé)任公司上海黃浦江大橋建設(shè)有限公司上海遠(yuǎn)東國際橋梁建設(shè)有限公司上海工業(yè)投資（集團(tuán)）公司上海黃浦江大橋投建設(shè)有限公司承包商承包商承包商代建單位+運營單位政府投資方代建單位作為股東之一“雙重角色”——代建單位上海黃浦江大橋建設(shè)有限公司吸納到項目公司中，增加代建單位的授權(quán)和所承擔(dān)的風(fēng)險，以激勵其管理潛能，增強(qiáng)了其他投資人（主要政府機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門）對代建單位的信心和信任。適用條件：大型的難度大的項目。招標(biāo)2007年12月37優(yōu)勢劣勢代建單位身兼股東和管理代理人雙重角色，即它的利益的獲取既有投資回報，又有管理費用的收取，同時在投資和管理兩方面又都存在風(fēng)險。因此，這種模式能激發(fā)代建單位的管理潛能，使其主觀能動性得到最大程度的發(fā)揮，增強(qiáng)了其他投資者對代建單位的信心和信任。同時，項目公司中其他股東派出的人員也直接參與項目管工作，彌補(bǔ)了代建單位在資本運作等方面的經(jīng)驗不足。如果代建單位與項目公司的關(guān)系處理不當(dāng)容易造成責(zé)任不明確、相互推委、相互依賴的現(xiàn)象。上海盧浦大橋代建項目的優(yōu)勢劣勢：2007年12月38東海塔工程建設(shè)內(nèi)容包括

92.7m（含避雷針）通信鐵塔，地上三層、地下一層框架結(jié)構(gòu)機(jī)房，主要是使東海大橋附近海域20公里半徑區(qū)域進(jìn)行無線通信覆蓋，工程總投資1039.55萬。

為使通信建設(shè)走集約化道路，避免造成重復(fù)建設(shè)和浪費，東海塔由政府部門——上海臨港新城管理委員會牽頭組織上海移動、上海電信、上海網(wǎng)通三家運營商投資建設(shè)。項目經(jīng)過多方協(xié)商，委托專業(yè)設(shè)計咨詢單位作為項目代建方，對工程進(jìn)行全過程項目管理。全國規(guī)模最大的鋼結(jié)構(gòu)通信綜合塔——東海塔(管理總承包）東海大橋東海塔2007年12月39上海臨港新城管理委員會上海移動、上海電信、上海網(wǎng)通

上海郵電設(shè)計院承包商承包商政府投資方及使用方設(shè)計單位及代建方本工程項目代建制特點：出資方即使用方，為幾家通信運營商；代建方為專業(yè)設(shè)計咨詢單位，具有工程總承包和項目管理專業(yè)能力。

代建單位選擇標(biāo)準(zhǔn)：（1）要求資質(zhì)高：具備國家甲級工程咨詢、甲級工程監(jiān)理、甲級工程造價咨詢等相關(guān)資質(zhì)。（2）實力強(qiáng)：承接過重大投資項目的項目管理工作，累計合約金額達(dá)到一定數(shù)目；（3）信用好：在承接的項目管理工作中，未出現(xiàn)重大事故或違約現(xiàn)象。2007年12月40東海塔項目管理方式的選擇鑒于國內(nèi)工程總承包和項目管理正處于發(fā)展階段，許多專業(yè)設(shè)計咨詢單位還沒有施工資質(zhì)，結(jié)合東海塔工程規(guī)模、特點，以及業(yè)主的需求、風(fēng)險因素，國家相關(guān)主管部門委托代建方對項目實施項目管理承包（PMC

），通過招投標(biāo)選擇具備施工資質(zhì)的施工單位。2007年12月41東海塔項目管理方式的選擇考慮的因素4、風(fēng)險分擔(dān)因素

項目管理服務(wù)模式（PM)僅承擔(dān)管理責(zé)任，代建單位風(fēng)險較小。而項目管理承包模式（PMC)按合同約定承擔(dān)管理風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，代建單位風(fēng)險大。因此業(yè)主為減少自己的風(fēng)險分擔(dān)，應(yīng)采用PMC模式。1、上海郵電設(shè)計院的項目管理能力

目前我國勘察設(shè)計企業(yè)機(jī)構(gòu)在企業(yè)經(jīng)營模式改革方面，業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)普遍向勘察設(shè)計兩頭延伸，即逐漸覆蓋項目前期策劃階段與項目建設(shè)實施階段的相關(guān)工程咨詢業(yè)務(wù)。因此，勘察設(shè)計企業(yè)通過拓展業(yè)務(wù)范圍、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)等手段已逐步具備全過程項目管理的能力。2、東海塔項目本身的特征

若實施代建的政府投資項目投資額巨大，但施工工藝較為簡單，而某些項目不僅投資巨大，技術(shù)也相當(dāng)復(fù)雜。因此，從減少項目建設(shè)過程中的接口考慮，前者可以采用全過程的項目管理承包模式，與之相對應(yīng)，技術(shù)復(fù)雜的項目，可采用分階段的項目管理服務(wù)模式。東海塔工程按投資規(guī)模屬中小項目，且施工技術(shù)相對簡單，因此易使用全過程的PMC模式。3、業(yè)主的需求為了減少分階段招標(biāo)代建帶來的交易成本過高的問題，政府業(yè)主更樂意將項目委托給有能力的全過程項目管理公司。由于東海塔工程業(yè)主為上海移動、上海電信、上海網(wǎng)通三家，為減少交易成本和不必要的麻煩，易采用全過程項目管理承包模式。2007年12月42此案例中項目管理承包（PMC）應(yīng)用項目策劃階段

項目準(zhǔn)備階段

項目實施階段

東海塔工程由代建方完成項目建議書，介紹項目由來和代建企業(yè)的資歷，同時分析項目的投資必要性和意義，通過經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的評價，并設(shè)想建設(shè)方案。根據(jù)臨港新城的整體規(guī)劃，對所建東海塔的用地面積有限制，也要求具有景觀性，對這些建設(shè)條件經(jīng)多方論證和評估，出資方?jīng)Q定啟動本項目。

代建方在準(zhǔn)備階段主要完成如下工作：通過項目管理承包合同談判完成資金落實情況；通過招標(biāo)投標(biāo)確定施工單位并與施工、監(jiān)理單位進(jìn)行合同談判、簽約；同時實施施工準(zhǔn)備工作，完成項目報建并取得政府相關(guān)批復(fù)文件。

根據(jù)東海塔的建設(shè)，制定項目管理流程圖，對關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行有效控制。主要對進(jìn)度、費用、質(zhì)量、安全、合同進(jìn)行管理。具體組織實施分如下五個階段：樁基分項工程基礎(chǔ)分部工程主體結(jié)構(gòu)、鐵塔加工制作、鐵塔吊裝。項目完工、總結(jié)評價階段

包括組織自檢、預(yù)驗，報政府相關(guān)部門專項驗收（如消防、接地等），組織工程竣工驗收，完成工程文件和檔案的整理立卷、驗收移交工作。還包括配合工程竣工決算審計、財務(wù)審計：編制竣工決算報審計部門，配合審計工作。

代建方應(yīng)從立項到項目運行全過程總結(jié)項目經(jīng)驗，與使用方建立回訪保修制度，進(jìn)行售后服務(wù)。

2007年12月43２、北京模式——代建模式以北京和廈門模式為代表的代建制模式主要是通過市場化方式解決專業(yè)化問題。政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位。代建期間代建單位按照合同約定代行項目的建設(shè)的投資主體職責(zé)。有關(guān)行政部門對實行代建制的項目審批程序不變。2007年12月44

北京市發(fā)改委

使用單位

項目代建合同

承包合同

勘查

監(jiān)理

………

設(shè)計

施工

代建公司

北京市政府投資項目代建制的基本模式2007年12月45北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理辦法

（試行）(京發(fā)改〔2004〕298號)總則：第二條在本市行政區(qū)域內(nèi)，政府投資占項目總投資６０％以上的公益性建設(shè)項目，適用本辦法本辦法所稱代建制，使指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度第三條規(guī)定市發(fā)改委負(fù)責(zé)實行代建制的組織實施工作，市財政局負(fù)責(zé)財政管理和監(jiān)督第四條代建單位應(yīng)通過招標(biāo)確定。市發(fā)改委負(fù)責(zé)招標(biāo)工作第五條市發(fā)改委、使用單位、代建單位三方簽訂相關(guān)合同第八條政府投資代建項目的前期工作代理單位和建設(shè)實施代建單位必須具有相應(yīng)資質(zhì)、并能夠獨立承擔(dān)履約責(zé)任的法人。2007年12月46委托方代建方使用方代建合同明確三方權(quán)利，義務(wù)合同承包方北京市政府投資項目代建制的各方合同關(guān)系注：代建合同—北京市政府投資建設(shè)項目委托代建合同（示范文本）代建取費費率條款工程余額的獎勵條款；突破投資的懲罰條款2007年12月47代建合同—北京市政府投資建設(shè)項目委托代建合同（示范文本）明確各方權(quán)利：權(quán)利委托方1、稽查，糾正違規(guī)行為；2、對因技術(shù)、水文等原因造成的設(shè)計變更進(jìn)行核準(zhǔn)；3、代建人擅自變更設(shè)計，委托方有權(quán)要求賠償；4、有權(quán)要求代建人更換不稱職的項目部人員代建方1、享有根據(jù)委托人和使用人的授權(quán)以及法律等規(guī)定，享有的項目建設(shè)組織、管理及協(xié)調(diào)權(quán)；2、有權(quán)拒絕委托人和使用人提出的合同外的要求；3、有權(quán)取得代建報酬，并可按專用條款獲得投資節(jié)約額的獎酬金使用方1、有權(quán)對代建項目進(jìn)行監(jiān)督、并向委托人反映問題；2、有權(quán)對工程變更內(nèi)容提出意見；3、有權(quán)對委托人核準(zhǔn)的變更結(jié)果進(jìn)行申訴上報2007年12月48在項目建議書批復(fù)后，北京市政府項目審批部門（北京市發(fā)改委）通過公開招標(biāo)等方式與代建單位和項目使用單位簽訂一個三方的委托代建合同。發(fā)改委的具體做法：部門審批立項使用方發(fā)改委組織招標(biāo)項目決策者前期代理單位項目申請通過建設(shè)實施代建方建設(shè)期間，實際意義上的業(yè)主職能招標(biāo)代理委托第一階段：前期代理單位的確定第二階段：招標(biāo)確定建設(shè)實施代建單位招標(biāo)招標(biāo)1、兩階段方式勘察、設(shè)計階段代理2007年12月492、全過程代建方式部門審批立項使用方三方簽訂代建合同發(fā)改委組織招標(biāo)項目決策者代建方項目申請通過建設(shè)期間，實際意義上的業(yè)主職能，代表業(yè)主對工程項目進(jìn)行全過程、全方位的項目管理。招標(biāo)代理委托招標(biāo)2007年12月50各方的主要職責(zé)：代建單位：（1）會同使用單位，依據(jù)項目建議書批復(fù)內(nèi)容組織編制可行性研究報告。（2）組織開展工程勘察、規(guī)劃設(shè)計等招標(biāo)活動，并將招標(biāo)書面報告及中標(biāo)合同報市發(fā)改委備案。（3）項目的全過程管理：組織開展項目初步設(shè)計文件編制修改工作；組織施工、監(jiān)理和設(shè)備選型等招標(biāo)工作；對施工進(jìn)行項目管理；組織驗收，編制決算報告等。使用單位：（1）提出項目要求（2）參與設(shè)計的審查工作及施工、監(jiān)理招標(biāo)的監(jiān)督工作（3）監(jiān)督工程質(zhì)量、進(jìn)度，參與工程驗收2007年12月51北京市政府投資項目代建制模式評價：特點：1、項目決策人作為投資主體參與市場運作（發(fā)改委）

2、采用ＰＭＣ模式代建，代建人在建設(shè)期承擔(dān)了實際意義上的業(yè)主職能優(yōu)點：1、對實施代建的項目性質(zhì)有較清晰的界定2、委托主體明確，出資人意圖可以較好的實現(xiàn)

3、沒有專門設(shè)定代建類的資質(zhì)，有利于形成競爭機(jī)制

4、在投資控制上，所采取的合同明確了獎懲規(guī)則缺點：1、政府部門的市場定位，既是裁判員又是運動員

2、對信息披露與溝通機(jī)制要求高

2007年12月52案例：北京為民代建項目北京市市政府北京市財政局北京市發(fā)改委（委托方）北京市審計局北京市某局（使用人）專業(yè)帳戶某公司（代建方）設(shè)計總包監(jiān)理施工總包其他建設(shè)管理監(jiān)督部門監(jiān)督管理全過程代建管理方式：簡介：遷建項目，占地9萬平米，總建筑面積7.2萬平米。政府全額投資。2007年12月53北京市發(fā)改委（委托人）B公司（代建人）監(jiān)理單位設(shè)計總承包采購施工總承包北京市某局（使用人）合同關(guān)系協(xié)調(diào)關(guān)系項目的代建合同結(jié)構(gòu)代建人B公司具有招標(biāo)的甲級資質(zhì)，可以自行招標(biāo)，但B公司與勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等各承包商的資格評審、招標(biāo)、評標(biāo)以及簽約，必須接受北京市發(fā)改委和使用單位北京市某局的監(jiān)督，并經(jīng)過市發(fā)改委的確認(rèn)才有效。從合同管理角度來看，代建人只需處理好與設(shè)計總承包和施工總承包等代建項目建設(shè)實施主體之間出現(xiàn)的矛盾和問題，因此代建人的組織協(xié)調(diào)工作量較小，合同管理也相對簡單。該模式充分發(fā)揮了總承包單位的專業(yè)協(xié)調(diào)、組織能力，也這有利于代建人把精力用在項目的管理上。2007年12月54代建制綜合案例：代建制在奧運工程中的應(yīng)用

此次奧運工程，將在31個新建場館中的12個實行代建制。其中包括中國科學(xué)技術(shù)館新館、奧運網(wǎng)球中心、曲棍球場、沙灘排球、射箭館、工人體育場和工人體育館改造以及羽毛球館等奧運項目。其中中國科學(xué)技術(shù)館新館則成為了最先啟動的奧運工程代建項目。中國科學(xué)技術(shù)館新館是國家和地方政府共同出資建設(shè)，代建單位為北京建工集團(tuán)。奧運工程由2008奧運工程指揮辦統(tǒng)一指揮調(diào)度。08辦既是委托人，又是使用人，還是監(jiān)管人。中國科學(xué)技術(shù)館新館2007年12月55代建單位……施工單位委托單位使用單位（負(fù)責(zé)中國科技館新館的建設(shè)）監(jiān)管指揮12個代建項目奧運工程項目代建模式2007年12月56奧運工程中遇到的代建制問題及解決方式問題1：多頭管理，造成管理混亂國家發(fā)改委、財政部門、建設(shè)行政主管部門、審計部門、監(jiān)察部門等都在圍繞代建在進(jìn)行管理、監(jiān)控，各部門都出臺一些管理規(guī)定，造成各部門都在管但都沒管好。

以主管副市長作為奧運工程代建工程領(lǐng)導(dǎo)項目小組的組長，然后把發(fā)改、財政、建設(shè)、審計監(jiān)察的主管領(lǐng)導(dǎo)作為成員，成立一個領(lǐng)導(dǎo)小組，所有的事都讓他們集體來決策。

問題2：關(guān)于代建單位的資格問題建筑法規(guī)定：從事建筑活動要經(jīng)過審查，取得資格資質(zhì)，然后在資質(zhì)范圍內(nèi)從事建筑活動。但是這里沒有代建制，特殊點出設(shè)計、勘察、施工、監(jiān)理這幾個行業(yè)要資質(zhì)。因此代建單位要不要先取得資格？采取放寬市場準(zhǔn)入條件的方式，就是說寬進(jìn)嚴(yán)出。進(jìn)的時候只要符合這個招標(biāo)條件的，有管理經(jīng)驗的，資金滿足的，在擔(dān)保上加大他的管理力度，在資質(zhì)上就淡化一些。如要求具有工程設(shè)計、或監(jiān)理、或咨詢、或造價、或招標(biāo)代理資質(zhì)乙級，或施工總承包二級資質(zhì)。2007年12月57問題三：關(guān)于招不招標(biāo)和招標(biāo)形式的問題按照招投標(biāo)法的第三條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)從事勘察、施工、設(shè)計、監(jiān)理、和主要的材料設(shè)備都應(yīng)該招標(biāo)。但在這個招標(biāo)法里面也沒有說到代建，代建就意味著可以招標(biāo)，也可以不招標(biāo)。而且招標(biāo)的方式，有公開招標(biāo)，邀請招標(biāo)，和直選三種形式，那代建到底招不招標(biāo)，這是很現(xiàn)實的問題。

08奧運辦決定對12個項目采取公開招標(biāo)。因為政府投資項目不公開招標(biāo)不合理。所以按照招投標(biāo)法的一套辦法來實施招投標(biāo)。

工人體育場奧運網(wǎng)球中心2007年12月58第四個問題：關(guān)于取費問題財政部把這個代建制的取費，定義為代建管理費。取費標(biāo)準(zhǔn)最高的是1.2%。問題就是這個代建費僅僅是管理費，還是包括代建其他內(nèi)容。如果只是管理費，那就變成傳統(tǒng)建設(shè)單位就是代建單位。如果把代建費擴(kuò)大內(nèi)容，把相關(guān)的內(nèi)容都納入代建，比如科研，編制、招標(biāo)代理，造價咨詢，那這個代建費的意義就不是代建管理費的意義了。因此在取費上面出現(xiàn)了問題。

不是按最低價中標(biāo)，而是綜合評標(biāo)。不僅要看價格，還要看技術(shù)標(biāo)、管理等。在合同里面把代建單位管理費以外的內(nèi)容，在合同中加以明確，比如說科研編制費，招投標(biāo)的代理費，工程造價的咨詢費等等這些不屬于代建單位管理合同中的內(nèi)容，可以單獨核算。北京奧運射箭館北京豐臺壘球場2007年12月59第五個問題：關(guān)于履約擔(dān)保問題按照擔(dān)保法來說，擔(dān)保是雙方的。有履約就有支付擔(dān)保，是對等的。但是擔(dān)保法又規(guī)定，政府不能作為擔(dān)保人。這樣帶來一個問題就是不可能對等，那么履約擔(dān)保怎么定的問題；如果允許履約擔(dān)保的話，還有費率問題。發(fā)改委發(fā)過一個文件：履約擔(dān)保是10%－30%。定多少合理？采取銀行保函、保險公司擔(dān)保、擔(dān)保公司擔(dān)保、第三者保證書這樣幾種方式。首先在方式上不僅僅是銀行保函，形式上多樣化。第二，把費率降下來。費率定為3%－10%。根據(jù)不同的工程，工程的基數(shù)比較大，那他的費率就相對低一些。

第六個問題：代建單位與使用單位的關(guān)系問題代建人有獎勵政策，資金越節(jié)約越多越好。而使用單位希望申請項目的資金全部花光。另外，代建人剛起步，沒有資質(zhì)，又沒有完整的一套。因此可能造成與使用單位關(guān)系緊張。08奧運辦堅持監(jiān)管、培訓(xùn)、協(xié)調(diào)。使得代建單位與使用單位的關(guān)系更加協(xié)調(diào)。

2007年12月60第七個問題：代建制與現(xiàn)行的體制規(guī)定不配套的問題

出現(xiàn)代建制以后，就是有委托人、代建人、還有使用人三方形成的格局，這樣與原來以建設(shè)單位為主體的是不同的。立項、土地許可證的問題，規(guī)劃許可證的問題，建設(shè)行政主管部門的招投標(biāo)、合同備案、施工許可以及到最后辦理固定資產(chǎn)移交，里面都涉及代建人起什么作用，代建人能不能作為主體，政策是不配套的。由于領(lǐng)導(dǎo)小組是由各個部門形成的。而且他們原來的那些表格辦手續(xù)都是建設(shè)單位一個，總承包一個，施工單位一個，監(jiān)理單位一個，都是這樣的。現(xiàn)在要求把代建單位加到表格里去。蓋章的時候同時蓋，給代建單位授權(quán)的方式，讓他到各個單位去辦手續(xù)。第八個問題：關(guān)于代建形式的問題一種是全過程代建、還有一種是工程實施分階段代建。到底采取哪種形式比較好。

全過程代建優(yōu)于分階段代建，如果不全過程代建，中間問題不銜接比較麻煩。但是奧運工程里有的項目是全過程，有的項目是工程實施。因為有的工程前期已經(jīng)完成，只是實施階段了。2007年12月61第九個問題：關(guān)于資金撥付問題有幾種撥付方式：08辦直接撥付給代建人或是使用單位；財政要直接支付到最終端，中間見不到錢，只有見到支付令。但撥付方與最終端無法律合同關(guān)系，易形成法律糾紛。08辦直接撥付給代建單位，如果不把資金撥付給代建單位，那施工單位可能就不會聽從代建單位的管理。把資金交給代建單位，使得他既有權(quán)利，也有責(zé)任。第十個問題：關(guān)于節(jié)約獎勵的問題獎勵給多少，無法律依據(jù)。如果獎勵定為30%，那么監(jiān)察審計馬上就會找。獎勵怎么核定基數(shù)也存在問題，比如以設(shè)計概算為基數(shù)，在設(shè)計過程中就會出現(xiàn)設(shè)計變更，算不算是超投資；另外材料漲價，算不算是代建人責(zé)任。代建人和使用人一個是需要盡可能的節(jié)約，一個是需要盡可能的花費。關(guān)于節(jié)約獎勵的問題尚未形成定論。2007年12月62第十一個問題：代建單位能否以企業(yè)自身的資格參加招投標(biāo)的問題代建單位能否參加后面工程總承包、監(jiān)理、設(shè)計等的投標(biāo)?；蚩偣局辛舜?，二級公司能不能繼續(xù)投標(biāo)。代建單位不能參加自身工程投標(biāo)，否則代建制就失去意義了。這樣可避免代建單位與其他承包單位串通。

第十二個問題：是代建單位違反規(guī)定處罰的問題。代建單位在中標(biāo)以后，在工程施工中肯定有違法違規(guī)的行為，所以他會出現(xiàn)。監(jiān)理對這個施工單位設(shè)計單位都有處罰的依據(jù)，但唯獨對代建單位沒有。

處罰問題在管理辦法里做了規(guī)定，如果代建單位造成損失的，工程不合格的，首先從履約擔(dān)保里扣，扣完以后不夠，就扣代建費，代建費不夠再扣代建單位的自有資金。違反合同的，可以終止合同，并且還規(guī)定三年之內(nèi)不得參加北京市政府投資建設(shè)項目的代建單位的投標(biāo)。2007年12月63３、深圳模式（建筑工務(wù)署管理）———政府集中采購的形式深圳的代建制實踐參照了香港地區(qū)的工務(wù)局模式，深圳市政府投資工程由政府財政撥款，建筑工務(wù)署負(fù)責(zé)承建，使用單位負(fù)責(zé)提出項目功能設(shè)計要求，并派人參與項目的設(shè)計審定和工程竣工驗收，項目的全過程建設(shè)管理由工務(wù)署負(fù)責(zé)。（財政全額撥款的局級事業(yè)單位）2002建設(shè)工務(wù)局隸屬部門深圳市建設(shè)局2004建筑工務(wù)署深圳市市政府部門名稱建筑工務(wù)署管理管理從國際經(jīng)驗看，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對政府投資項目普遍采取相對集中統(tǒng)一管理的模式我國的事業(yè)單位代建模式與政府集中采購的模式類似。2007年12月64深圳市政府項目投資體制改革總體思路：政府投資職能的改革與政府投資工程實施方式的改革分開。成立建筑工務(wù)署負(fù)責(zé)除水務(wù)、公路以外的市政府投資建設(shè)工程項目的組織實施和監(jiān)督管理工作，對市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程代行使政府業(yè)主權(quán)利。政府采取“自行管理”，建筑工務(wù)署是沒有投資決策權(quán)的政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，與政府投資決策機(jī)構(gòu)的關(guān)系是內(nèi)部委托關(guān)系。改革目的：解決委托代理的難題，即將政府投資工程的監(jiān)督由分散的監(jiān)督變?yōu)榧斜O(jiān)督，提高監(jiān)督效率、減輕委托代理成本。2007年12月65政府相關(guān)部門項目1項目2項目3項目x….監(jiān)管部門1部門2部門3部門x建設(shè)實施分散監(jiān)督向集中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，提高監(jiān)督效率，減輕委托代理成本。政府相關(guān)部門建筑工務(wù)署監(jiān)管項目1項目2項目3項目x….實施部門1部門2部門3部門x提出項目要求“千家萬戶”搞建設(shè)2007年12月66建筑工務(wù)署的機(jī)構(gòu)設(shè)置建筑工務(wù)署（項目的全過程管理）辦公室人事處合同預(yù)算處財務(wù)處前期處建筑一處建筑二處建筑三處市政處機(jī)電設(shè)備處主要科室職能:投標(biāo)管理合同管理工程預(yù)算決算立項、可行性研究、勘察設(shè)計、施工圖審查等現(xiàn)場準(zhǔn)備、編制招標(biāo)文件、組織施工、合同談判、圖紙交底、控制工程三大指標(biāo)、竣工驗收及移交3億元以上1億元至三億元1億元以下2007年12月67深圳市非經(jīng)營性公共項目政府集中代建模式監(jiān)理單位深圳市建筑工務(wù)署政府委托的代建方深圳市集中代建制的基本模式2007年12月68建筑工務(wù)署的具體做法：

該模式即是政府出資人將項目委托專門成立的政府事業(yè)部門管理。項目立項后，由政府部門內(nèi)部指派專業(yè)技術(shù)人員作為牽頭人與政府部門下屬的建筑公務(wù)署簽訂項目管理責(zé)任書，建筑工務(wù)署與其他部門配合進(jìn)行技術(shù)方案把關(guān)、總投資控制，招標(biāo)并簽訂合同，及撥付進(jìn)度款等監(jiān)控、協(xié)助、服務(wù)工作，建筑工務(wù)署成立的工地項目組負(fù)責(zé)工地現(xiàn)場管理。政府內(nèi)部指派人員牽頭建筑工務(wù)署簽訂項目管理責(zé)任書設(shè)計方監(jiān)理方驗收移交施工方工程款核算政府工程的資金劃撥經(jīng)過施工現(xiàn)場的監(jiān)理、工務(wù)署工地項目組和財務(wù)處三級核算，工務(wù)署領(lǐng)導(dǎo)復(fù)審，由市財政局直接撥付到施工單位帳戶。工地項目組成立注意：2007年12月69深圳市建筑工務(wù)署的具體職責(zé)包括：

①參與編制市政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項目的中長期建設(shè)規(guī)劃和年度計劃；

②參與或主持市政府投資建設(shè)工程項目的前期工作；

③根據(jù)市計劃部門下達(dá)的政府投資工程項目計劃，組織施工圖設(shè)計與審查，編制項目預(yù)算，并分別報有關(guān)部門審批；

④負(fù)責(zé)項目的施工報建、招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記等施工準(zhǔn)備工作；

⑤負(fù)責(zé)編制項目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗收，并辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。2007年12月70深圳模式點評：改革思路政府投資工程改革的總體思路方面，深圳市政府是將政府投資職能的改革與政府投資工程的實施方式的改革分開來考慮，對新設(shè)立的工務(wù)署，其職能界定僅限于負(fù)責(zé)工程建設(shè)的組織實施。在具體操作上，也是“相對集中、區(qū)別對待”的原則，對于常年有政府投資項目建設(shè)任務(wù)，且有相應(yīng)建設(shè)管理部門能力或有特殊要求的專業(yè)部門的政府投資項目可暫由其繼續(xù)組織實施，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部納入工務(wù)署集中統(tǒng)一實施，取消政府投資項目“一次性業(yè)主”的建設(shè)實施管理模式。

2007年12月71存在的問題①沒有完全解決上述政府角色混淆問題。政府設(shè)置專門機(jī)構(gòu)管理政府投資工程，工務(wù)署集政府投資項目業(yè)主和政府管理職能于一體，實際上仍然是一種政府行政代理模式，難以引進(jìn)競爭機(jī)制，不可避免出現(xiàn)行政壟斷，容易出現(xiàn)政府“權(quán)力”尋租現(xiàn)象；②激勵機(jī)制不明。由于工務(wù)署隸屬于政府部門，對于政府投資工程建設(shè)沒有產(chǎn)權(quán)及利潤的約束，只有行政權(quán)威的激勵和約束，缺少對政府投資工程投資控制的內(nèi)在約束機(jī)制；③公務(wù)員隊伍龐大，耗費大量的財政資金，不符合中國政府和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的大方向。2007年12月72案例：深圳福田口岸聯(lián)檢樓工程深圳市公共工程建設(shè)地點：深圳市福田區(qū)皇崗砂碼頭總投資：440,500,000

元；開工日期：2004年11月15日竣工日期：2007年6月30日2007年12月73使用單位：深圳市人民政府口岸辦公室建設(shè)單位：深圳市建筑工務(wù)署監(jiān)理單位：深圳京圳建設(shè)監(jiān)理公司總承包單位：中鐵建工集團(tuán)有限公司深圳分公司監(jiān)理施工合同委托合同深圳福田口岸聯(lián)檢樓項目

管理模式

委托協(xié)議政府出資人職責(zé):負(fù)責(zé)項目的全過程管理2007年12月74組織成本運作成本委托人意圖上海模式（代建）組建政府專業(yè)投資公司，有一定的組織成本由公司進(jìn)行管理，運作成本低體現(xiàn)較好北京模式（代建）不需要成立專門機(jī)構(gòu)，但需要專門人才，有一定的組織成本政府需要專門（如法律）人才進(jìn)行項目管理，需要克服法律障礙，運作成本高體現(xiàn)好深圳模式（政府集中采購）需要成立專門機(jī)構(gòu)，組織成本高需要聘請專家進(jìn)行管理，有一定的運作成本體現(xiàn)較好國內(nèi)政府投資項目管理方式比較分析４.國內(nèi)政府投資項目管理方式比較分析2007年12月75典型代建模式代建人的設(shè)立（選定）管理模式評價上海模式通過招標(biāo)等方式選定“政府—政府所屬投資公司—工程管理公司”的三級管理模式。設(shè)立政府所屬投資公司作為業(yè)主代表，具有投資主體的地位，工程管理公司接受投資公司的委托作為代建人對政府投資項目進(jìn)行專業(yè)化管理。利：委托成本低，市場效率高；引入“政府投資公司”作為委托方，將代建制的范圍擴(kuò)大到經(jīng)營性政府投資項目弊：將工程建設(shè)組織實施和政府工程領(lǐng)域投資的改革結(jié)合在一起考慮，容易因前一改革問題的界定不清而導(dǎo)致后一問題的改革時各方職能的界定不清，從而引發(fā)各方在代建制改革中面臨的困境和爭議國內(nèi)政府投資項目管理方式比較分析（續(xù)一）2007年12月76典型代建模式代建人的設(shè)立（選定）管理模式評價北京模式（以北京、廈門為代表）

通過招標(biāo)等方式選定項目業(yè)主在項目批準(zhǔn)后，將整個建設(shè)項目的前期準(zhǔn)備、實施、竣工驗收以及項目建設(shè)工程、質(zhì)量、投資控制全部工作任務(wù)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)行建設(shè)管理。代建單位代業(yè)主履行工程建設(shè)管理職責(zé)，包括選擇勘查、設(shè)計、施工、監(jiān)理企業(yè)，并簽訂工程合同。利：實施代建的項目性質(zhì)有比較清晰的界定；沒有設(shè)立代建類資質(zhì)，有利于形成競爭機(jī)制弊：政府作為投資主體的法律身份需要認(rèn)定；代建人的地位沒有法律保障國內(nèi)政府投資項目管理方式比較分析（續(xù)二）2007年12月77典型政府采購模式主管機(jī)構(gòu)設(shè)立（選定）管理模式評價深圳模式政府專設(shè)或授權(quán)除常年有政府投資項目建設(shè)任務(wù)，且有相應(yīng)建設(shè)管理部門能力或有特殊要求的專業(yè)部門，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部納入建筑工務(wù)署集中統(tǒng)一實施，取消政府投資項目“一次性業(yè)主”的建設(shè)實施管理模式利：將公益性項目有分散管理變?yōu)榧泄芾?，利于提高項目管理專業(yè)水平，保證工程效益；委托成本低，操作靈活弊：“自營”的方式不符合政府和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)的改革方向；公務(wù)員隊伍龐大；激勵機(jī)制不明確國內(nèi)政府投資項目管理方式比較分析（續(xù)三）2007年12月78市場代理型代建制模式：特定職能部門、政府所屬公司項目管理公司市場合同關(guān)系市場委托代理關(guān)系設(shè)計單位監(jiān)理單位施工單位市場代理型代建制（三級模式）項目管理工司對項目管理權(quán)得到加強(qiáng)，有助于發(fā)揮其專業(yè)管理能力政府行政委托關(guān)系代建方項目業(yè)主（例如：北京模式中的發(fā)改委、上海模式中的政府所屬公司）2007年12月79政府集中采購模式：政府建設(shè)管理中心市場合同關(guān)系設(shè)計單位其他單位施工單位政府行政委托關(guān)系政府集中采購模式（二級模式）項目業(yè)主（例如深圳模式中的建筑工務(wù)署）對政府建設(shè)管理中心的工程管理能力要求高。采購部門由政府領(lǐng)導(dǎo)部門指定，可以按照政府意愿進(jìn)行管理，但沒有真正發(fā)揮社會專業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢。2007年12月80

政府采購模式概念，是指政府組建相對集中的專門機(jī)構(gòu)，對非經(jīng)營性政府投資項目分地區(qū)、分行業(yè)統(tǒng)一實施建設(shè)的方式。代建制與政府采購模式的比較分析：

2004年，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》要求：“加強(qiáng)政府投資管理，改進(jìn)建設(shè)實施方式?！瓕Ψ墙?jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位?！?/p>

代建制概念：是指為了實施對于政府投資公益性項目建設(shè)的有效管理、建立科學(xué)的責(zé)權(quán)分擔(dān)機(jī)制，而根據(jù)法律法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定通過市場競爭的方式或其他方式從具有相應(yīng)代建資質(zhì)的項目管理企業(yè)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)中選任合格的代建人，政府作為投資人和業(yè)主以代建合同的方式將投資項目實施建設(shè)的全過程委托其管理、并支付相應(yīng)代建費用的項目實施管理方式。2007年12月81業(yè)主承包商監(jiān)理工程師分包商分包商分包商分包商甲……傳統(tǒng)管理模式合同關(guān)系協(xié)調(diào)管理關(guān)系政府業(yè)主委托方代建設(shè)方（業(yè)主職責(zé)）監(jiān)理工程師承包商承包商承包商承包商……企業(yè)型代建模式監(jiān)理工程師在代建制中的管理責(zé)任范圍：管理代建方及各個承包商2007年12月82相似處：政府集中采購模式代建制控制”三超“改變“投資、建設(shè)、管理、使用”多位一體的局面，有利于“避免三超”問題、控制投資專業(yè)化管理提高項目管理的專業(yè)化水平責(zé)任清晰政府集中負(fù)責(zé)代替了傳統(tǒng)的使用單位對政府的分散負(fù)責(zé)，責(zé)任主體單一化代建合同、履約保函等經(jīng)濟(jì)手段能有效地約定代建人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。代建制與政府集中采購模式相似處：2007年12月83區(qū)別處：代建制與政府集中采購模式區(qū)別處：2007年12月84政府集中采購模式分析：“深圳模式”積累經(jīng)驗,降低交易成本常設(shè)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)更適合政府投資項目的需要？？？單個政府投資項目具有“一次性”的性質(zhì)，但政府每年都需要投資建設(shè)一定數(shù)量甚至很多的項目，所有從全部政府投資項目的角度考慮，其建設(shè)管理工作就不屬于“一次性“的任務(wù)，而是如同企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理一樣，屬于一種“持續(xù)性“和“反復(fù)性“的工作———常設(shè)性的政府專業(yè)化的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)管理政府投資項目的是可行的。

可行性

從政府采購的角度采取事業(yè)型代建單位：由于事業(yè)性代建單位對政府投資項目實行相對集中統(tǒng)一管理，如對代建的多個項目同時進(jìn)行材料和設(shè)備等貨物的集中招標(biāo)采購。多個項目所需的全部建設(shè)管理費可以大大低于單個代建項目建設(shè)管理費的累加額2007年12月85政府集中采購模式-----責(zé)任約束機(jī)制問題：由于人事制度改革和行政管理體制改革滯后尤其是監(jiān)督制約機(jī)制不健全，對采購單位的責(zé)任約束就成為一個主要問題。事業(yè)單位的行政約束力?。簭睦碚撋?，政府采購部門及其有關(guān)責(zé)任人本身的行政性處罰的制約力遠(yuǎn)小于代建公司因代建合同產(chǎn)生的法律制約力和經(jīng)濟(jì)利益制約力”績效評價：實踐中，政府采購部門及其項目的績效評價機(jī)制尚缺乏或不盡完善，也影響了對政府采購部門的監(jiān)督制約效應(yīng)。2007年12月86政府投資項目集中采購管理模式：龐大的建設(shè)管理隊伍(通常也屬于政府公務(wù)員)要具有工程技術(shù)、概預(yù)算、財務(wù)、工程管理乃至法律等多方面的專業(yè)技術(shù)力量要具備相當(dāng)?shù)脑O(shè)計、施工、采購和項目管理的能力?，F(xiàn)實困難結(jié)論：在代建制市場還沒有足夠成熟的情況下，政府集中采購模式，具有可操作性強(qiáng)、委托代理成本較低等優(yōu)點，對于提高政府投資效益具有一定積極作用;但長遠(yuǎn)來看并沒有完全解決政府投資項目中建管不分的問題。在代建市場上還不能提供滿意的項目管理承包或服務(wù)時，只能作為一種過渡型的模式采用。例如深圳模式（深圳市建筑工務(wù)署）2007年12月87企業(yè)型代建模式的責(zé)任約束機(jī)制：代建合同制約：規(guī)定代建公司的“責(zé)、權(quán)、利”以及相應(yīng)違約懲罰措施，提供履約擔(dān)保甚至承擔(dān)賠償責(zé)任等。從代建人報酬的角度，可以預(yù)先限制和制約代建公司的不規(guī)范行為甚至違法行為。代建市場準(zhǔn)入制度的制約：對于代建項目管理不理想或達(dá)不到代建合同要求的代建公司，政府有關(guān)主管部門可以限制其在一定時期內(nèi)進(jìn)入代建市場。代建人聲譽的制約：對于在代建過程中出現(xiàn)重大錯誤（如貪污腐?。┑挠嘘P(guān)責(zé)任人尤其是代建公司的主要負(fù)責(zé)人，除依法追究法律責(zé)任。代建人項目管理績效顯示內(nèi)部激勵市場選擇代建人報酬代建人聲譽決定決定提高市場環(huán)境政府投資項目管理方式——代建制2007年12月88代建企業(yè)內(nèi)外部激勵機(jī)制

機(jī)制比較內(nèi)部激勵機(jī)制外部激勵機(jī)制報酬激勵機(jī)制風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制聲譽機(jī)制市場選擇機(jī)制作用最直接、最主要，外在激勵效果最明顯將代建人承擔(dān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)化為管理費用深層次的、作用力最廣如果市場競爭是充分的，則是對代建人最有力的外部約束作用基礎(chǔ)報酬是代建人人力資本投資的收益，與代建人的努力程度和能力相關(guān)風(fēng)險所具有的利益與損失的兩重性代建人對聲譽的重視是為了長期利益的需要代建市場顯示業(yè)績，決定代建人是否退出作用方式代建管理取費、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、項目剩余索取權(quán)合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制及合理的風(fēng)險報酬代建人聲譽激勵代建人市場目標(biāo)對當(dāng)期行為的激勵，對短期行為的約束風(fēng)險收益的激勵，風(fēng)險損失的約束代建人“好聲譽”的激勵；“壞聲譽”的約束“優(yōu)勝”的激勵；“劣汰”的約束2007年12月89近年來國內(nèi)有關(guān)地區(qū)政府投資項目代建制的實施情況看，主要存在兩種模式：北京模式上海模式（二）代建制模式的發(fā)展趨勢2007年12月90代建制運行模式基本結(jié)構(gòu)監(jiān)理單位財政部門或投資公司政府項目部使用方提交項目建議書代建機(jī)構(gòu)申請資金撥付資金施工單位設(shè)計單位征地拆遷單位各個模式的差異點:代建的委托方及代建方的選擇模式代建委托方代建方北京模式：發(fā)改委企業(yè)型代建公司上海模式：政府所屬投資公司總承包公司或工程管理公司代建合同2007年12月91在企業(yè)代建模式下，項目管理公司和政府之間是權(quán)責(zé)利明確的委托代理關(guān)系。政府通過培育市場，依據(jù)市場價格機(jī)制和競爭機(jī)制來進(jìn)行投資管理和運作，依靠監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，而項目管理公司則憑借自己專業(yè)化的管理對代建項目的投資、質(zhì)量和工期等負(fù)責(zé)，可以有效提高代建項目建設(shè)的效率。企業(yè)代建模式，體現(xiàn)了政府對投資項目間接管理的原則，可以解決政府在政府投資項目管理中角色混亂的問題，從長遠(yuǎn)來看是政府投資項目代建制的發(fā)展方向。大力發(fā)展“企業(yè)型代建”模式：

2007年12月92大的發(fā)展方向是企業(yè)型代建——各地在通過代建制試點之后，推行以企業(yè)型代建為主的代建制模式，大力培育工程項目管理公司，并制定相應(yīng)的法律和管理辦法、制定代建制中的合約性文件，規(guī)范市場。在市場一定程度的成熟之后，提倡全過程代建，為政府投資項目創(chuàng)造更多的價值和效益。⑴實施以企業(yè)型代建為主的代建模式⑵代建制的實施范圍擴(kuò)大到建設(shè)項目⑶以市場需求為目標(biāo)的多元化的企業(yè)型代建服務(wù)以市場競爭的方式選擇企業(yè)型的代建單位2007年12月93目前，各地代建制模式各不相同，以代建單位的選擇方式可分為競爭選擇代建單位和指定代建單位兩類。完善市場機(jī)制，通過競爭選擇企業(yè)型代建單位是未來發(fā)展的趨勢。競爭選擇代建單位模式：政府主管部門設(shè)計基本的準(zhǔn)人條件，采取招標(biāo)方式選定代建單位。優(yōu)點缺點通過市場競爭機(jī)制選擇，有助于提高建設(shè)效率代建單位是獨立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的實體，以契約的方式形成投資控制等約束機(jī)制市場化運作要求政府監(jiān)管部門具備較高的專業(yè)能力，要有完善的政府監(jiān)管制度市場競爭機(jī)制要依賴于代建市場的活躍程度要培育形成充分競爭的代建市場，以合理的激勵措施引導(dǎo)企業(yè)參與政府投資項目。代表城市：北京、上海2007年12月94根據(jù)代建合同形式的不同，競爭選擇代建單位模式可分為：模式代建單位向使用單位負(fù)責(zé)的兩方合同主體模式代建單位向投資人負(fù)責(zé)的三方合同主體模式模式解釋代建合同主體為代建單位和使用單位，代建單位向使用單位負(fù)責(zé)，使用單位為項目法人。代建合同主體為投資人、代建單位和使用單位，代建單位向投資人負(fù)責(zé)。典型城市上海市（政府所屬公司－代建單位）

北京市（發(fā)改委－代建單位）2007年12月95代建合同的類別：根據(jù)代建工作范圍前期工作代理合同建設(shè)實施代建合同全過程代建合同根據(jù)我國各地模式“三方代建合同”(北京)“兩方代建合同”(上海)我國各地試行代建制的情況各不相同：

按照代建范圍不同可分為三種代建合同：1、前期代理合同；2、建設(shè)實施代建合同；3、全過程代建合同使用人與代建人簽訂合同投資部門組建的項目法人與代建人簽訂代建合同按照簽約主體的差異，現(xiàn)行的代建合同模式可以分為兩種：第一種模式，由投資人、項目使用人和代建人三方共同簽訂的“三方代建合同”；第二種模式，是由項目使用人或項目投資部門組建的項目法人與代建人簽訂的“兩方代建合同”。2007年12月96“兩方合同”與“三方合同的比較”：項目法人代建人項目實施主體代建合同其他合同代建人項目實施主體代建合同其他合同使用人代建人投資人使用人項目實施主體代建合同其他合同比較合同模式試點優(yōu)點缺點示意圖三方代建合同模式北京、武漢、浙江三方責(zé)權(quán)利明確；可實現(xiàn)三方的相互制約投資方承擔(dān)了較多責(zé)任和義務(wù)；與民法通則和合同法關(guān)于委托代理制度的規(guī)定不符兩方代建合同模式項目法人與代建人簽約上海、廣州、海南實現(xiàn)了政府投資、投資管理及工程管理職能的分離不利于全面發(fā)揮項目使用人的積極性項目使用人與代建人簽約重慶、寧波、廈門、貴州可充分發(fā)揮項目使用人的積極性投資人的積極性被部分削弱；存在一定資金管理的缺陷2007年12月97代建費：按現(xiàn)行國家有關(guān)取費標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定或指導(dǎo)性意見，代建費要大大低于工程監(jiān)理費、勘察費、設(shè)計費履約保函：保函費率相對較高代建風(fēng)險：代建公司承擔(dān)的責(zé)任要比監(jiān)理、勘察、設(shè)計等單位大得多，工作周期也要長得多代建人法律地位：風(fēng)險與收益不均衡激勵效果不強(qiáng)企業(yè)型代建單位的內(nèi)部博弈難以做到對絕大多數(shù)項目都實行專業(yè)化的建設(shè)管理，因而難以全面提升政府項目管理水平和提高政府投資效益。企業(yè)型代建模式的問題：中小政府投資項目所能支付的代建費相對較少，且取費標(biāo)準(zhǔn)低從建設(shè)程序還是建設(shè)管理任務(wù)看，中小項目的建設(shè)管理工作相對重大項目而言并不會差多少，只是施工周期短一些。企業(yè)的價值需求：作為以追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化為主要目的的代建公司是不會對中小項目的代建工作感興趣的。市場競爭下的企業(yè)型代建模式（北京、上海模式）存在的問題：2007年12月98企業(yè)型代建單位的法律地位？代建企業(yè)并不具備傳統(tǒng)上建設(shè)單位（使用單位或運行維護(hù)責(zé)任單位）作為項目建設(shè)單位或項目業(yè)主的法律地位，其在履行項目建設(shè)管理職責(zé)和行使相關(guān)權(quán)利時尚存在一定的法律法規(guī)障礙。實踐問題：政府推行“代建制”并要求代建人作為項目建設(shè)期間的法人，但沒有給予代建人與履行其責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)力，在辦理有關(guān)項目建設(shè)手續(xù)時，仍然需要以項目使用人的身份或名稱。

2007年12月99北京代建模式的特殊問題：“發(fā)改委”實行企業(yè)型代建制，代建公司選擇、代建合同談判和合同管理在代建項目建設(shè)實施過程中處于十分重要的地位。委托方：發(fā)改委代建方使用方代建合同代建合同的甲方發(fā)改委實際上承擔(dān)著項目業(yè)主的職責(zé)，但對招標(biāo)、合同談判和合同管理等工作，這些單位無疑都是“外行”甚至沒有專門的管理機(jī)構(gòu)。專業(yè)化的合同管理、風(fēng)險管理？？？發(fā)改委需要配備必要的管理人員和掌握必要的建設(shè)管理知識（尤其是合同管理知識），因而同樣需要大量管理人員和耗費大量財政性資金。管理成本與專業(yè)管理2007年12月1001、政府部門的市場定位，既是裁判員又是運動員政府作為投資主體的法律身份需要認(rèn)定，政府作為平等的民事主體存在，將混淆政府在市場經(jīng)濟(jì)中的裁判角色和運動員角色，并且與政府投資體制改革目標(biāo)沖突。2、對信息披露與溝通機(jī)制要求高發(fā)改委作為代建委托方:2007年12月101上海代建模式存在的問題：將政府有關(guān)投資管理的職能移交給政府性投資公司，將政府的有關(guān)職能局的工作重點放在行政監(jiān)管方面。上海代建制模式的本意是解決專業(yè)化及委托代理問題兩個難題。因而，改革的范圍廣，不僅包括工程建設(shè)組織