國土空間規(guī)劃多規(guī)融合

多規(guī)合一目錄：1.概念2.發(fā)展背景3.產(chǎn)生原因4.現(xiàn)實難點5.編制方法6.試點案例1.概念多規(guī)合一國家發(fā)改委——國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃國土資源部——土地利用總體規(guī)劃國家住建部——城市總體規(guī)劃“多規(guī)合一”：指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等其他相關規(guī)劃基于城鄉(xiāng)空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是合理布局城鄉(xiāng)空間，有效配置土地資源，促進土地節(jié)約集約利用，提高政府行政效能的有效手段。(交通運輸規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等)1.概念一個規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，而非一種“規(guī)劃”多規(guī)合一出發(fā)點是消除多規(guī)的矛盾和差異目標是實現(xiàn)“一個城市一個空間、一個空間一個規(guī)劃”工作上不是重新編制新的規(guī)劃管理上不會取代任何一個法定規(guī)劃沒有訴求——逐步興起應者寥寥——一呼百應2.發(fā)展背景1949年1978年1953年90年代末第一輪總體規(guī)劃第一個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃第一輪土地利用總體規(guī)劃“多規(guī)合一”沒有訴求2006年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃改為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃2010年主體功能區(qū)規(guī)劃2004年2014年國家第一次提出“三規(guī)合一”國家第一次提出“多規(guī)合一”沒有訴求——逐步興起訴求逐步興起2008年第一個國務院印發(fā)的環(huán)境保護五年規(guī)劃不同部門主導的多種總體規(guī)劃的興起是產(chǎn)生多規(guī)合一訴求的現(xiàn)實基礎2.發(fā)展背景應者寥寥——一呼百應2004年國家發(fā)改委提出江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、四川省宜賓縣、廣西省欽州市、浙江省寧波市、遼寧省莊河市六個市縣開展“三規(guī)合一”試點?！皯吡攘取庇捎诓煌囊?guī)劃和實施權(quán)分離、土地資源約束壓力不大，實際工作并未得到推行。2014年國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知(發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號)》確定了28個試點市縣，但大量未進入試點名單的市縣政府也積極響應，主動開展“多規(guī)合一”試點工作?！耙缓舭賾币环矫娉霈F(xiàn)了一些現(xiàn)實訴求，另一方面受國家政策引導。2.發(fā)展背景3.產(chǎn)生原因“三標脫節(jié)”部門各自為政，審批效率低下3.產(chǎn)生原因國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃包含各類目標土地利用總體規(guī)劃包含各類用地坐標城市總體規(guī)劃包含各類規(guī)劃指標環(huán)境保護規(guī)劃包含保護控制指標相互脫節(jié)、缺乏聯(lián)動規(guī)劃打架三標脫節(jié)3.產(chǎn)生原因表現(xiàn)一：無據(jù)可依《憲法》賦予各級人民代表大會審查和批準經(jīng)規(guī)的權(quán)力，而經(jīng)規(guī)則由各級政府編制與執(zhí)行。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條、《土地管理法》第十七條和《環(huán)境保護法》第十三條分別規(guī)定其規(guī)劃編制要以經(jīng)規(guī)為依據(jù)。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城市總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃法律依據(jù)規(guī)劃期限坐標體系分類標準審批機關主要內(nèi)容憲法5年非空間本級人大非空間城鄉(xiāng)規(guī)劃法20年西安80按照法律規(guī)定土地管理法10-15年地方坐標按照法律規(guī)定城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程社會經(jīng)濟發(fā)展目標的全盤設想對經(jīng)濟社會發(fā)展在空間上的落實約束城市的土地擴張實施嚴格的耕地保護表現(xiàn)一：無據(jù)可依3.產(chǎn)生原因發(fā)改部門通過經(jīng)規(guī)所確定的目標體系，并沒有為國土、住建和環(huán)保等部門提供完整的對應規(guī)劃期限、對應空間范圍和對應統(tǒng)計口徑的規(guī)劃指標作為依據(jù)。造成“無據(jù)可依”的局面。經(jīng)規(guī)中的指標主要側(cè)重于經(jīng)濟、社會及資源環(huán)境等指標，而對城規(guī)和土規(guī)的核心規(guī)劃指標通常并不直接涉及，如規(guī)劃中心城區(qū)常住人口、規(guī)劃城市建設用地規(guī)模和永久基本農(nóng)田面積等指標在經(jīng)規(guī)中一般不予給出，結(jié)果是城規(guī)和土規(guī)最需要的核心依據(jù)難以在經(jīng)規(guī)中找到，只能自行研究確定。表現(xiàn)二：無據(jù)不依3.產(chǎn)生原因發(fā)改部門通過經(jīng)規(guī)確定的目標體系，相關指標本應作為其他規(guī)劃的依據(jù)，卻未得到有效執(zhí)行。例如，生產(chǎn)總值年均增長率、工業(yè)園區(qū)單位土地產(chǎn)值等指標，可結(jié)合規(guī)劃人口規(guī)模、城市規(guī)模等指標，大致測算出對應規(guī)劃年限的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地規(guī)模，以此作為“城、土、環(huán)”等規(guī)劃的依據(jù)，控制地均產(chǎn)出水平，避免某些地方政府以“優(yōu)惠”的招商引資條件為名，造成嚴重的土地粗放型使用。事實上，市縣層面的城規(guī)在制定過程中，一般是以中心城區(qū)規(guī)劃常住人口乘以人均城市建設用地水平，得到規(guī)劃城市建設用地規(guī)模，而工業(yè)用地的規(guī)模往往是按照規(guī)范，在允許調(diào)整的范圍內(nèi)進行確定，造成了長期以來城市建設用地粗放利用。表現(xiàn)三：內(nèi)容不銜接3.產(chǎn)生原因國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城市總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃法律依據(jù)規(guī)劃期限坐標體系分類標準審批機關主要內(nèi)容憲法5年非空間本級人大非空間城鄉(xiāng)規(guī)劃法20年西安80按照法律規(guī)定土地管理法10-15年地方坐標按照法律規(guī)定城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程社會經(jīng)濟發(fā)展目標的全盤設想對經(jīng)濟社會發(fā)展在空間上的落實約束城市的土地擴張實施嚴格的耕地保護“指標”與“坐標”的不銜接，造成規(guī)劃在數(shù)據(jù)上雖銜接較好，但規(guī)劃建設用地布局差異較大。表現(xiàn)四：剛性與彈性不一致3.產(chǎn)生原因國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城市總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃經(jīng)規(guī)及其目標體系靈活、有彈性，但剛性相對不足用地布局剛性較強，但彈性應對能力不佳，面對動態(tài)的發(fā)展用地需求變化，往往只能通過頻繁修編、修改規(guī)劃來被動應對。剛性最強，也具有一定彈性，但其自上而下逐層分解計劃指標的做法始終飽受爭議多規(guī)雖有著不同的彈性內(nèi)容和程度，卻沒有形成協(xié)調(diào)一致的彈性控制體系和效果3.產(chǎn)生原因“三標脫節(jié)”發(fā)改管目標、住建管指標、國土管坐標3.產(chǎn)生原因部門各自為政，審批效率低下各個規(guī)劃涉及發(fā)改、國土、建設、市政等20多個部門分頭管理，管理部門之間各自為政的情況，在很大程度上削弱了規(guī)劃的嚴肅性、一致性。同時，投資建設信息不透明，信息共享不足，也大大降低了行政效率。

一個項目落地涉及發(fā)改、國土局等20幾個部門的協(xié)調(diào)，流程包括項目立項、用地審批、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收等兩百多個行政審批環(huán)節(jié)，各部門互為前置、來回調(diào)整、串聯(lián)審批，常常需耗時300—500個工作日。4.現(xiàn)實難點國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城市總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃法律依據(jù)規(guī)劃期限坐標體系分類標準審批機關主要內(nèi)容憲法5年非空間本級人大非空間城鄉(xiāng)規(guī)劃法20年西安80按照法律規(guī)定土地管理法10-15年地方坐標按照法律規(guī)定城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程社會經(jīng)濟發(fā)展目標的全盤設想對經(jīng)濟社會發(fā)展在空間上的落實約束城市的土地擴張實施嚴格的耕地保護難點一：法律關系上沒有理順多規(guī)合一哪個部門主導的問題4.現(xiàn)實難點難點一：法律關系上沒有理順發(fā)展規(guī)劃是由同級人大批準，而地級市的城市總規(guī)和土地總規(guī)則由省政府或國務院審批，從審批主體來看發(fā)展規(guī)劃并不具備統(tǒng)領作用。因此多規(guī)合一不僅是技術問題，更摻雜著行政權(quán)力的角逐和分配問題；不僅要考慮科學合理的因素，還有行政體制和政治因素的考量。4.現(xiàn)實難點難點二：價值觀上差異過大國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城市總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃發(fā)展規(guī)劃與當期的國家宏觀發(fā)展理念和導向緊密結(jié)合，側(cè)重對經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展目標，以及配套政策的描述，更多地呈現(xiàn)目標導向和政策規(guī)劃的特征。城市總體規(guī)劃側(cè)重于對經(jīng)濟社會發(fā)展在空間上的落實，是以土地和空間為主要客體，帶有較強的物質(zhì)規(guī)劃的特征。曾以發(fā)展為導向。轉(zhuǎn)型后：1.發(fā)展為主轉(zhuǎn)向約束并重2.政府主導轉(zhuǎn)向市場、社會力量綜合體現(xiàn)3.物質(zhì)規(guī)劃向社會經(jīng)濟和政策規(guī)劃延伸4.城市為重點轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體、區(qū)域統(tǒng)籌主要指導思想是約束城市的土地擴張，實施嚴格的耕地保護，并通過嚴格的土地計劃、指標實現(xiàn)上級政府對下級政府土地使用上的控制和約束。與其他兩個規(guī)劃相比，土地總規(guī)完全采用了計劃經(jīng)濟的思路和途徑，并對城市總體規(guī)劃構(gòu)成了巨大的制約。4.現(xiàn)實難點難點三：規(guī)劃內(nèi)容上不同國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城市總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃期限規(guī)劃范圍規(guī)劃目標空間管制規(guī)劃方法5年行政區(qū)為范圍，但空間的概念較為弱化社會經(jīng)濟發(fā)展各方面的目標體系發(fā)展規(guī)劃體現(xiàn)著當期的發(fā)展觀和政府宏觀政策導向，對社會經(jīng)濟各方面內(nèi)容設定目標和發(fā)展路徑優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止建設區(qū)域20年市域、市區(qū)、中心城區(qū)、主城區(qū)等幾個層次空間目標為主分析城市空間拓展的發(fā)展規(guī)律，從必然性和可行性兩方面，重點對城市空間拓展的方向進行引導10-15年市域為主圍繞土地的集約利用和耕地保護來設定完全是依據(jù)人為設想，分配耕地保護和農(nóng)用地占用的土地指標禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、有條件建設區(qū)和允許建設區(qū)技術標準無細化標準城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見的通知5.編制方法方法一：不追求多規(guī)合一的理想狀態(tài)，而是內(nèi)容上相互融合。這是一個較為簡單易行的路徑，制度阻力最小，但多規(guī)合一的程度和效果將不能確定。方法二：以一個規(guī)劃為主導，融合各家之長，對多規(guī)進行整合。涉及主導規(guī)劃的職能部門的選擇，其制度阻力相對路徑一較大，但多規(guī)合一的效果將會較為理想。方法三：從行政體制上徹底破解多規(guī)合一的課題。將多部門的規(guī)劃職能合并，或成立跨部門的規(guī)劃編制機構(gòu)，編制綜合性的總體規(guī)劃。這一方法是最為革命性、最為徹底的多規(guī)合一。6.試點案例廈門2014年，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，將廈門市列為全國28個試點城市之一。通過“多規(guī)合一”工作實踐探索，廈門市不僅取得了多個規(guī)劃相互統(tǒng)一的工作成果，并且建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息共享平臺，服務于政府部門的審批管理，并取得了提高行政效率的明顯成效6.試點案例多規(guī)合一三規(guī)合一：城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃+林業(yè)規(guī)劃市政規(guī)劃水利規(guī)劃海洋規(guī)劃廈門市“多規(guī)合一”來源于“三規(guī)合一”，先將影響城市發(fā)展最重要的經(jīng)規(guī)、城規(guī)、土規(guī)中涉及到的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，并落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，各規(guī)劃的其他內(nèi)容按相關專業(yè)要求各自形成系統(tǒng)。然后將涉及城市發(fā)展的其他重要專項規(guī)劃，如城市環(huán)境總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、港口總體規(guī)劃和園林綠化規(guī)劃等一并納入“三規(guī)合一”的工作體系，形成涉及面更廣的規(guī)劃協(xié)調(diào)。6.試點案例廈門市“多規(guī)合一”的“四個一”體系多規(guī)合一一張藍圖一個平臺一張表格一套機制在“三規(guī)合一”的基礎上，進一步整合林業(yè)、市政等各專項規(guī)劃，形成全市空間布局“一張圖”。摸清差異圖斑共12.4萬塊，面積306平方公里。劃定生態(tài)控制線約980平方公里、建設用地規(guī)?？刂凭€約585

平方公里、建設用地增長邊界控制線約700平方公里、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線約118平方公里依托“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺，實現(xiàn)窗口統(tǒng)一收件，各審批部門網(wǎng)上并聯(lián)協(xié)同審批，審批信息實時共享，大幅壓縮了審批時限在用地規(guī)劃許可階段形成了“一表式”審批模式，實現(xiàn)“一份辦事指南、一張申請表單、一套申報材料”完成審批建立法律保障機制：將“多規(guī)合一”劃定的生態(tài)紅線、城市開發(fā)邊界等控制線納入地方立法，形成條例；完善相關配套機制：建立部門業(yè)務聯(lián)動制度、優(yōu)化建設項目審批制度、監(jiān)控考核制度和動態(tài)更新維護制度；構(gòu)建保障各部門協(xié)調(diào)運行的體制機制：由廈門市政府牽頭，規(guī)劃部門及各審批部門公共構(gòu)建項目生成策劃機制6.試點案例一張藍圖做法是將一系列可作為行政許可依據(jù)的法定規(guī)劃(包括總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃)的圖形數(shù)據(jù)整合到一個統(tǒng)一的基礎地理信息平臺之上。戰(zhàn)略引領空間整合規(guī)劃落地“一張藍圖”的工作歷程涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地，社會，經(jīng)濟和環(huán)境等規(guī)劃的內(nèi)容。6.試點案例一張藍圖戰(zhàn)略引領空間整合規(guī)劃落地城市發(fā)展需要頂層設計，就城市發(fā)展目標、發(fā)展戰(zhàn)略和理想空間模式取得共識。2013年，廈門市委、市政府編制出臺的《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》成為引領廈門市今后若干年城市發(fā)展的頂層設計。發(fā)展目標：國際知名的花園城市、美麗中國的典范城市、兩岸交流的窗口城市、閩南地區(qū)的中心城市和溫馨包容的幸福城市發(fā)展戰(zhàn)略：大海灣、大山海、大花園空間結(jié)構(gòu)：構(gòu)建“一島、一帶、雙核、多中心”、保護十大山海通廊、劃定900km2生態(tài)保護區(qū)6.試點案例一張藍圖戰(zhàn)略引領空間整合規(guī)劃落地以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領，廈門市在同一空間基準上開展了各部門規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，消除用地圖斑差異，解決規(guī)劃空間“打架”問題。過劃定兩條結(jié)構(gòu)控制線——生態(tài)控制線和建設用地增長邊界控制線，界定了全市遠景生態(tài)用地和建設用地的結(jié)構(gòu)關系6.試點案例一張藍圖首先按照“生態(tài)優(yōu)先”原則，優(yōu)先劃定生態(tài)控制線。在此基礎上，統(tǒng)籌環(huán)保、規(guī)劃、國土、林業(yè)、水利和農(nóng)業(yè)等各部門規(guī)劃的生態(tài)保護界線，取所有規(guī)劃生態(tài)保護界線范圍疊加后的最大界限作為“多規(guī)合一”后的生態(tài)控制線。在生態(tài)控制線劃定基礎上，反過來梳理建設用地空間6.試點案例一張藍圖首先，開展基礎數(shù)據(jù)整理工作，將城規(guī)和土規(guī)的基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一到GIS平臺的同一坐標系，并完成“兩規(guī)”建設用地與非建設用地分類標準的對接，同時在GIS平臺落實發(fā)改部門的重點項目的用地空間，形成全市重點項目“一張圖。開展圖斑差異分析工作，通過GIS疊加分析，得出“兩規(guī)”建設用地不一致的圖斑和非建設用地不一致的圖斑6.試點案例一張藍圖在兩類用地內(nèi)部，進一步劃定詳細的用地控制線，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。6.試點案例一張藍圖戰(zhàn)略引領空間整合規(guī)劃落地“多規(guī)合一”尚未納入法定規(guī)劃編制體系“一張圖”的實施必須借助于相應法定規(guī)劃的聯(lián)動修改，各部門應根據(jù)“一張圖”的成果按程序修改法定規(guī)劃，在法定規(guī)劃聯(lián)動修改完成后，與之內(nèi)容一致的“一張圖”才具備了法律效應。6.試點案例一個平臺審批方式：串聯(lián)審批審批流程：經(jīng)辦