PPP項目招商實施方案

xxxx市主城區(qū)污水處理廠PPP工程招商實施方案xxxx資產(chǎn)投資管理參謀2023年1月1目錄第一章方案編制的目的和依據(jù)..........................4一、案編制的目的..................................4二、案編制的依據(jù)..................................4第章工程背景.....................................6一、行業(yè)背景........................................6二、區(qū)域背景......................................7三、工程具體情況..................................8第三章工程實施的目標、原那么和根本內(nèi)容.............9一、實施目標........................................9二、實施原那么......................................9第四章工程PPP融資模式分析.....................11一、交易結(jié)構(gòu).....................................11二、投資結(jié)構(gòu).....................................12三、融資結(jié)構(gòu).....................................12四、操作模式的初步分析...........................14五、法律協(xié)議框架說明.............................14第五章關(guān)鍵性問題分析..............................18一、關(guān)于特許經(jīng)營.................................18二、本工程的法律框架和法律關(guān)系...................19三、潛在投資人的要求.............................20四、職工安置.....................................21五、土地政策.....................................21六、污水處理結(jié)算單價及調(diào)價機制...................22七、政府監(jiān)管.....................................22八、政府的應(yīng)急處理...............................23九、關(guān)于稅收優(yōu)惠問題.............................23十、實施PPP前的相關(guān)準備工作.....................23十一、關(guān)于相關(guān)部門的審批問題.....................24十二、風(fēng)險因素及防范.............................24第一章方案編制的目的和依據(jù)一、方案編制的目的本方案旨在通過對xxxx市主城區(qū)污水處理廠PPP工程市場化的背景、工程交易結(jié)構(gòu)、工程的投資收益及財務(wù)效益預(yù)測、融資的風(fēng)險因素和防范措施等內(nèi)容的研究，從xxxx市政府的角度審慎地預(yù)測此次融資能夠到達的主要目的和存在的主要問題，分析投資者經(jīng)營期內(nèi)可能的投資回報率和投資回收期限，為xxxx市政府領(lǐng)導(dǎo)的決策提供參考。二、方案編制的依據(jù)〔一〕公用事業(yè)市場化1、國務(wù)院《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》〔國發(fā)[2005]9號〕，明確提出“推進供水、供氣等市政公用事業(yè)市場化進程〞。2、建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》〔城建[2002]272號〕，明確提出了“鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)〞。3、建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理方法》〔建設(shè)部[2004]126令〕，規(guī)定了特許經(jīng)營有關(guān)各方的權(quán)利、責(zé)任以及市場準入和退出、招標投標、中期評估、監(jiān)督檢查、臨時接管、公眾參與等一系列制度，對城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等在內(nèi)的市政公用行業(yè)實行特許經(jīng)營。4、國家計委、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化開展的意見》〔計投資[2002]1591號令〕，為城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的開展作了原那么性指導(dǎo)和具體規(guī)定。5、蘇政發(fā)〔2003〕9號《省政府關(guān)于進一步推進全省城市市政公用事業(yè)改革的意見》6、國辦發(fā)〔2005〕60號《關(guān)于進一步標準國有企業(yè)改制工作的實施意見》〔二〕政府監(jiān)管建設(shè)部《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》〔城建[2005]154號令〕，要求城市人民政府應(yīng)當(dāng)從市場準入和退出的條件及程序、特許經(jīng)營協(xié)議的完善、中介機構(gòu)的選擇、產(chǎn)品和效勞質(zhì)量的監(jiān)督檢查以及本錢監(jiān)管等多方面對市政公用事業(yè)的投資、建設(shè)、運營實施行政管理與監(jiān)督。第二章工程背景一、行業(yè)背景就宏觀的法律政策環(huán)境而言，xxxx市就城市污水處理業(yè)務(wù)對外招商完全符合國家對市政公用事業(yè)改革的方向。2002年底，國家建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，明確提出城市供水、供氣、污水、垃圾處理等經(jīng)營性市政公用設(shè)施的建設(shè)和運營應(yīng)推向市場，要求盡快在市政公用行業(yè)引入競爭性機制，建立政府特許經(jīng)營制度，鼓勵外資和國內(nèi)各類社會資本投資城市市政公用事業(yè)，參與改組改造市政公用存量資產(chǎn)，逐步建立起多元化的城市市政公用事業(yè)投資機制。2004年建設(shè)部又公布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理方法》和局部特許經(jīng)營協(xié)議參考文本，國家出臺的一系列政策性和指導(dǎo)性文件，形成了市政公用行業(yè)改革的法律框架，為本次xxxx市污水處理資產(chǎn)PPP工程招商提供了法律保障。從市場環(huán)境來看，隨著國內(nèi)經(jīng)濟的深入開展，對污水處理的需求正快速增長。國家鼓勵市政公用行業(yè)市場化的政策導(dǎo)向進一步刺激了本身就處于快速開展階段的國內(nèi)城市市政投資市場。2002年之后的水務(wù)市場風(fēng)起云涌，大量長期沉淀的國有水務(wù)資產(chǎn)得到盤活，困擾水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題得到根本解決，原先模糊的政企關(guān)系得到進一步的理清。有專家指出：2003年是水務(wù)市場的市場化元年，以招商引資，打破壟斷為特點；2004年是產(chǎn)權(quán)改革年，推進了傳統(tǒng)國有水務(wù)企業(yè)的改制，引發(fā)了水業(yè)產(chǎn)權(quán)體制改革；2005年將是制度建設(shè)年，要進一步完善監(jiān)管體系，加強公眾參與和政府監(jiān)管，理順投融資體系；2006年之后是深化改革年，要在全國范圍內(nèi)推進市政公用事業(yè)的市場化改革，從沿海等東部省市擴展到中西部地區(qū)，加快市政公用事業(yè)的整體改革改制，促進行業(yè)內(nèi)的市場體系建設(shè)。目前市政公用行業(yè)投資市場投資需求強烈，有多家活潑于國內(nèi)水處理領(lǐng)域的中外投資人，其中有專營水務(wù)的大型跨國公司，有開始投資城市市政行業(yè)的國內(nèi)上市公司，有國內(nèi)的專業(yè)水務(wù)運營商，也有一些規(guī)模相對較小但對城市公用行業(yè)保持高度興趣的投資人。加之城市公用行業(yè)一般具有自然壟斷性，能形成較為充足的現(xiàn)金流，收益雖然不高但十分穩(wěn)定，投資風(fēng)險相對較小，很容易引起投資人的興趣。xxxx市早在2003年即成功實施了市自來水公司國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，在全國范圍內(nèi)樹立了市政公用事業(yè)改革的典范，也為xxxx市積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗。xxxx市在2023年啟動主城區(qū)污水處理廠PPP市場化工程，面臨的是一個較為成熟和理性的投融資市場，也有不少成功經(jīng)驗可以借鑒和學(xué)習(xí)，當(dāng)前市場環(huán)境的根本面對此次招商工程是有利的。二、區(qū)域背景xxxx市位于江蘇省北部，介于北緯33°8—34'25，東經(jīng)117°56'—119°10'之間，屬于隴海經(jīng)濟帶、沿海經(jīng)濟帶、沿江經(jīng)濟帶的交叉輻射區(qū)。總體呈西北高，東南低，最高點海拔高度71.2m，最低點海拔2.8m。全市總面積8555平方公里，其中陸地面積占77.6%，耕地面積659萬畝，總?cè)丝?15萬，面積和人口在江蘇13個省轄市分別列第4位和第7位。下轄三縣二區(qū)〔沭陽縣、泗陽縣、泗洪縣、宿城區(qū)和宿豫區(qū)〕，共111個鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕、4個街道，1418個行政村。xxxx屬暖溫帶季風(fēng)性氣候，平時氣溫14.2℃，年均降水量910毫米，年均日照總時數(shù)2291.6小時。xxxx交通十分便利，水陸干線四通八達。京杭大運河縱貫?zāi)媳保瑑?nèi)河通航里程達897公里。京滬高速公路、寧宿徐高速公路、宿新一級公路建成通車，新長鐵路、205國道、305省道穿境而過，徐宿淮鹽高速公路、宿沭一級公路、宿邳一級公路正在興建。西距徐州觀音國際機場60公里，北離連云港白塔埠機場100公里，南至南京祿口國際機場260公里，空港優(yōu)勢非常明顯。市區(qū)地勢由北向東南坡降，市區(qū)北部最高標高為32m〔黃海高程系，下同〕左右，其兩側(cè)地面標高一般為20m左右，主城區(qū)中部最高處27m左右，西側(cè)最低22m左右，東側(cè)最低19m左右。三、工程具體情況〔一〕xxxx市污水處理概況1、污水處理管理體制xxxx市水務(wù)局是xxxx市管理城市供水和排水工作的行業(yè)主管部門。2、xxxx市污水處理現(xiàn)狀xxxx市城區(qū)現(xiàn)狀排水體制為合流制，已建設(shè)形成一套較為完整的排水管道系統(tǒng)。xxxx市主城區(qū)污水處理廠主要收集廢黃河與京杭大運河之間的宿城區(qū)的城市污水。〔二〕污水處理廠概況本PPP工程涉及城南污水處理廠(5萬立方米/日)、河濱污水處理站(0.5萬立方米/日)、城東污水處理廠〔3萬立方米/日〕和宿城區(qū)洋河污水處理廠〔2萬立方米/日〕的投并運營，至特許經(jīng)營期滿無償移交全部工程設(shè)施并保證正常運行。第三章工程實施的目標、原那么和根本內(nèi)容一、實施目標本工程市場化運作的目標為“引資、引制、引智、引治〞，具體包括以下幾方面：1、優(yōu)化xxxx市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公用事業(yè)投資的新渠道新模式，提升xxxx市的投資環(huán)境。2、引進水務(wù)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略投資人，引入先進的技術(shù)和效勞，提高水務(wù)資產(chǎn)運營效率和行業(yè)效勞質(zhì)量。3、理順xxxx市根底設(shè)施的政企關(guān)系，為xxxx市根底設(shè)施創(chuàng)造新體制、新機制提供契機。二、實施原那么1、主動性原那么水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資人由于具有相對較為豐富的投融資經(jīng)驗和行業(yè)運作經(jīng)驗，在工程中很會利用這種信息優(yōu)勢，爭取許多潛在的有利條件。對此，政府應(yīng)掌握主動，在招商前必須內(nèi)部先擬定詳細的實施方案，事先考慮各種情況，明確自己的合作目標和合作要求，以應(yīng)對合作過程中可能出現(xiàn)的各種事件，順利實現(xiàn)自身目標。2、價值最大化原那么在市場化招商融資之前應(yīng)認真測算自身的預(yù)期價值，以使自身資產(chǎn)實現(xiàn)價值最大化。另外，盡可能廣泛接觸有興趣的投資者，比擬各種投資方案，使污水處理廠的價值能得到市場化的表達。3、資源優(yōu)勢互補原那么在引進戰(zhàn)略投資者的過程中，除了充分考慮對方的資本實力外，還應(yīng)多方考察其經(jīng)營管理、技術(shù)、效勞等綜合能力，以使今后新公司的運營能發(fā)揮其在這方面的優(yōu)勢。4、有效監(jiān)管原那么工程公司成立后，其日常的運營由工程公司根據(jù)公司章程自行負責(zé)，政府一般不應(yīng)干預(yù)公司的正常運營，但是政府必須加強行業(yè)監(jiān)管。政府監(jiān)管主要是通過《污水處理特許經(jīng)營協(xié)議》和《污水處理效勞協(xié)議》完善污水處理的政府監(jiān)控體系，對市場化后的工程公司的日常運營、維護、管理進行監(jiān)管。第四章工程PPP融資模式分析鑒于xxxx市擬將主城區(qū)污水處理廠對外進行公開招商，使xxxx市排水環(huán)節(jié)實現(xiàn)市場化，工程運作方式為PPP招商，具體結(jié)構(gòu)如下：一、交易結(jié)構(gòu)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓工程的交易結(jié)構(gòu)是將現(xiàn)有的污水處理設(shè)施經(jīng)營權(quán)，以公開招商的方式轉(zhuǎn)讓給專業(yè)投資人，專業(yè)投資人在當(dāng)?shù)卦O(shè)立工程公司，在特許經(jīng)營期內(nèi)負責(zé)工程資產(chǎn)的經(jīng)營，并按約定收取污水處理費，在特許經(jīng)營期屆滿后，工程公司須將相關(guān)資產(chǎn)完好、無償?shù)囊平唤o政府制定的機構(gòu)：在上述工程交易結(jié)構(gòu)中，需要指出的是：特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體是經(jīng)政府授權(quán)的市政公用特許權(quán)管理部門或行業(yè)監(jiān)管部門。特許經(jīng)營權(quán)授予對象是由投資者組建的工程公司，而不是單個投資者。授權(quán)機構(gòu)代表政府向工程公司購置污水處理效勞并支付相應(yīng)的污水處理效勞費。二、投資結(jié)構(gòu)工程的投資結(jié)構(gòu)可以歸納為如以下圖：三、融資結(jié)構(gòu)在招商方案中對工程融資結(jié)構(gòu)和擔(dān)保結(jié)構(gòu)進行分析的主要目的是考察經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓交易框架在投融資方面的可行性。該融資擔(dān)保結(jié)構(gòu)的主要條件應(yīng)該符合國際慣例〔如果希望吸引國際性投資者的話〕，能夠為交易雙方所接受。此外，在招商方案階段對融資及擔(dān)保結(jié)構(gòu)進行設(shè)計的好處，還在于可以充分利用招商中介的經(jīng)驗，結(jié)合招商推薦階段的市場反應(yīng)，使方案設(shè)計具備較強的可操作性，防止出現(xiàn)可能的被動局面。工程融資結(jié)構(gòu)參看以下圖：需要說明的是，本工程的融資結(jié)構(gòu)是一種基于收費權(quán)的工程融資，即經(jīng)營者〔工程公司〕以履行本工程特許經(jīng)營協(xié)議和污水處理效勞協(xié)議為前提，以特許經(jīng)營期內(nèi)預(yù)期可收取的污水處理費收費權(quán)作為主要質(zhì)押品，向商業(yè)銀行/銀團申請長期工程貸款。同時，投資者在本工程實現(xiàn)穩(wěn)定的商業(yè)運行前，為工程公司的貸款提供階段性的保證擔(dān)保，以及為增強銀行融資信心，必要時由政府提供撫慰函等次級擔(dān)保品，共同構(gòu)成了該工程融資的擔(dān)保結(jié)構(gòu)。監(jiān)管部門對經(jīng)營風(fēng)險控制可以通過特許經(jīng)營協(xié)議、污水處理效勞協(xié)議、日常監(jiān)管及國家對特許經(jīng)營權(quán)的法規(guī)等措施實現(xiàn)。招商方可以要求工程公司獲得工程擔(dān)保便利前應(yīng)符合如下條件：·工程公司自有資本金比例不低于30%。較高的資本金比例可以增加經(jīng)營者的責(zé)任和對工程的承諾。·安排臨時監(jiān)管機制。要求工程公司接受監(jiān)管部門的臨時接管條件，是控制經(jīng)營風(fēng)險的有力手段?！っ魑墓こ倘谫Y協(xié)議。政府/招商方應(yīng)該參與工程公司和資金方之間的融資談判，在融資協(xié)議簽訂前即約定風(fēng)險控制措施，明確各方責(zé)任，同時制定特殊情況下的補救措施。四、操作模式的初步分析在污水PPP工程中，交易所涉及的主要變量是特許經(jīng)營期限、轉(zhuǎn)讓價格、污水處理單價、預(yù)計處理水量及保證水量，其中，特許經(jīng)營期和水量應(yīng)根據(jù)工程設(shè)施及當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，綜合分析予以確定。在特許經(jīng)營期限及水量因素確定之后，處理單價及轉(zhuǎn)讓價格兩者之間存在互為因果的正向關(guān)系，即處理單價越高，轉(zhuǎn)讓價格越高，或處理單價越低，轉(zhuǎn)讓價格越低，反之亦然。污水PPP工程通行操作模式為：固定特許經(jīng)營期、處理單價，由投資人對工程轉(zhuǎn)讓價格競爭報價。招商方通過研究分析工程設(shè)施的污水處理運營本錢，設(shè)定合理的處理單價后，由投資人對轉(zhuǎn)讓價格進行競爭。其優(yōu)點在于處理單價可以充分考慮到工程設(shè)施工藝及設(shè)備的實際情況，予以科學(xué)確實定，保證了工程結(jié)構(gòu)的合理性，同時也有效鎖定了政府以后須支付的污水處理本錢，降低了日后的財政負擔(dān)。五、法律協(xié)議框架說明在工程法律協(xié)議中主要是《投資競爭人須知》、《產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《特許經(jīng)營協(xié)議》和《污水處理效勞協(xié)議》，在上述協(xié)議中有以下問題需要特別重視：〔一〕《投資競爭人須知》中的有關(guān)問題1、相關(guān)協(xié)議的簽署主體。主要是《產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》《污水處理的特許經(jīng)營協(xié)議》《污水處理效勞協(xié)議》，根據(jù)xxxx市政府職能機構(gòu)設(shè)置，請政府明確《產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《特許經(jīng)營協(xié)議》和《污水處理效勞協(xié)議》的政府方面簽署代表。2、投資競爭保證金。為保證投資競爭人嚴格按照本招商程序及其在投資建議書中的承諾履行各項義務(wù)，同時考慮工程的資產(chǎn)總量及類似工程經(jīng)驗，應(yīng)謹慎考慮投資競爭保證金的數(shù)額。根據(jù)慣例，建議本工程的投資競爭保證金金額為5,000,000元。3、評審的組織。本次招商工作的評審將按照“公開、公平、公正〞的原那么進行，在投資競爭人提交投資建議書后，成立評審小組進行評審，評審成員安排7-9名，由工程領(lǐng)導(dǎo)小組成員和相關(guān)專家組成，另安排監(jiān)察人員全程參與。評審小組對投資人提交投資建議書進行評審并排出前三名報工程領(lǐng)導(dǎo)小組審核。具體評審方式和方法將在評審手冊中明確。4、評審因素權(quán)重設(shè)置。對投資人提交的投資建議書實行百分制評審，要求投資人在投資建議書中提交三個方案〔分別是運營開展方案、財務(wù)方案、法律方案〕和一個報價，總分為100分。根據(jù)本次招商工程的目標，不僅要實現(xiàn)存量資產(chǎn)的變現(xiàn)，減輕政府在水務(wù)行業(yè)的投資壓力，而且要實現(xiàn)員工平穩(wěn)過渡、企業(yè)持續(xù)開展，因此前三項安排30分且總得分不得低于20分，投資競爭報價占70分，建議對四個因素的權(quán)重設(shè)置如下：運營開展方案20分財務(wù)方案5分法律方案5分投資競爭報價70分其中運營開展方案、財務(wù)方案和法律方案是互相聯(lián)系，有機統(tǒng)一的，用于綜合考量投資競爭人。運營開展方案主要考察投資競爭人對新公司的管理、技術(shù)和規(guī)劃方面的建議和能力；財務(wù)方案主要是考察投資競爭人的資金能力、支付能力和報價是否合理；法律方案中包含了招商方確定的前提條件、交易結(jié)構(gòu)及合同雙方的權(quán)利義務(wù)，投資競爭人不得對其有實質(zhì)性變更，否那么將影響其得分甚至做為廢標處理。投資競爭報價是一個最為客觀的因素，是實現(xiàn)政府盤活存量資產(chǎn)的一個重要手段，但也不宜過高，否那么會影響投資人對上述三個方案的重視度，按照以往的工程經(jīng)驗，我們建議確定為70分較為適宜。〔二〕《產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》中的有關(guān)問題資產(chǎn)范圍和資產(chǎn)總量要通過嚴格的審計和評估確定，主要注意：納入招商范圍的資產(chǎn)問題不良資產(chǎn)的處置問題國債和外國政府貸款的問題行政指令性擔(dān)保問題土地使用方式問題〔三〕《特許經(jīng)營協(xié)議》中的有關(guān)問題1、需明確特許經(jīng)營的區(qū)域范圍。新公司在效勞范圍內(nèi)擁有獨家排他性的污水處理權(quán)利，同時也承當(dāng)在此區(qū)域內(nèi)污水處理的義務(wù)；2、特許經(jīng)營期滿后的移交。特許經(jīng)營期滿后，投資人向政府移交其全部的污水處理資產(chǎn)，是無償移交還是有償移交要根據(jù)工程的經(jīng)濟強度而定；3、特許期提前終止補償。在特許經(jīng)營權(quán)提前終止后，政府回收該公司，但要根據(jù)造成提前終止的責(zé)任方來確定回購金額及違約責(zé)任，具體補償金額應(yīng)合理確定；4、新公司的股東變更限制。為保證污水公司的穩(wěn)定經(jīng)營，新公司在成立后五年內(nèi)，不得變更其股東；五年后的股東變更應(yīng)得到政府的書面批準，請領(lǐng)導(dǎo)小組明確?！菜摹场段鬯幚硇趨f(xié)議》中的有關(guān)問題1、污水處理費是xxxx市的行政事業(yè)性收費，本協(xié)議中雙方確定的初始污水處理效勞價格是協(xié)議價格，協(xié)議價格要以污水處理費為根底，綜合考慮政府的實際承當(dāng)能力和投資人的投資收益來設(shè)定：2、污水處理效勞費的計算。以新公司的正常運營為前提，政府應(yīng)根據(jù)協(xié)議的規(guī)定污水處理效勞費等于實際處理水量與污水處理效勞價格之乘積。3、行業(yè)監(jiān)管及監(jiān)管部門的設(shè)立。對污水處理廠的監(jiān)管是政府的責(zé)任，也是保證城市污水處理效勞的保障，監(jiān)管機構(gòu)不僅要對進水水質(zhì)進行監(jiān)管，更重要的是對污水處理的水質(zhì)及新公司的日常運營進行監(jiān)管，為此有必要設(shè)立專業(yè)性較強的監(jiān)管機構(gòu)，嚴格監(jiān)管程序和監(jiān)管項次，該機構(gòu)的設(shè)立應(yīng)與新公司開始商業(yè)運營同步進行。第五章關(guān)鍵性問題分析一、關(guān)于特許經(jīng)營1、特許經(jīng)營權(quán)的政策依據(jù)特許經(jīng)營權(quán)是指經(jīng)政府或其授權(quán)的有權(quán)行政主管部門批準，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項效勞的制度。目前特許權(quán)授予的指導(dǎo)性文件是建設(shè)部2004年126號令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理方法》，本方法已于2004年5月1日起實施，該方法對特許權(quán)授予的內(nèi)容、區(qū)域、范圍及有效期限；產(chǎn)品和效勞標準；價格和收費確實定方法、標準以及調(diào)整程序；設(shè)施的權(quán)屬與處置；設(shè)施維護和更新改造；平安管理；履約擔(dān)保；特許權(quán)的終止和變更；違約責(zé)任；爭議解決方式等關(guān)鍵性問題作了原那么性的指導(dǎo)。2、特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)從根本上講是城市地方政府擁有的一種權(quán)利，政府可以直接或者通過其授權(quán)監(jiān)管部門將該項權(quán)利授予某個特定的企業(yè)或組織。所以，特許經(jīng)營權(quán)源于政府，應(yīng)該由政府或其授權(quán)部門作為授權(quán)主體。根據(jù)城市市政公用行業(yè)的性質(zhì)，xxxx市污水處理行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體應(yīng)是xxxx市政府或其授權(quán)部門即xxxx市水務(wù)局。3、特許經(jīng)營期限特許經(jīng)營權(quán)的期限是投資者測算投資本錢和財務(wù)分析的重要參數(shù)，授權(quán)主體在確定該期限時需要考慮以下因素：〔1〕期限的長度應(yīng)使投資人能著眼于企業(yè)的長期投資、運營和開展，防止短期行為；〔2〕期限內(nèi)投資人可能實施的技術(shù)改造或設(shè)備重置投資的回收問題，期限過短會影響投資人進行這類資本性投資，從而不利于企業(yè)的開展；〔3〕目前水價體系改革滯后,在一定時期內(nèi)水務(wù)經(jīng)營仍將是微利行業(yè)，如果設(shè)定的特許經(jīng)營期過短,將導(dǎo)致投資人難以收回本錢,影響出資意愿；〔4〕符合相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定。按照2002年國家計委、建設(shè)部、環(huán)保總局《關(guān)于印發(fā)推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化開展意見的通知》和2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理方法》中規(guī)定，投資城市自來水和污水處理，經(jīng)營期限最長可達30年。綜合考慮以上因素，并且鑒于xxxx市的污水工程屬于利潤率低、回收期長的公用事業(yè)工程，建議本次招商工程的特許經(jīng)營權(quán)期限可定為25年，充分用足政策空間。二、本工程的法律框架和法律關(guān)系〔一〕法律框架本工程法律框架將以《xxxx市主城區(qū)污水處理廠特許經(jīng)營協(xié)議》為主合同，以《污水處理效勞協(xié)議》為附件?！秞xxx市主城區(qū)污水處理廠特許經(jīng)營協(xié)議》作為主合同，由xxxx市政府或其授權(quán)的污水處理行業(yè)主管部門作為合同一方，投資者所成立的工程公司作為合同另一方簽訂，主合同主要解決污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、范圍和期限，污水處理價格確實定及支付，建設(shè)時間的安排，關(guān)于合作期間不可抗力的損失處理，污水處理廠的經(jīng)營，污水處理廠資產(chǎn)的移交三個過程中協(xié)議雙方的權(quán)利與義務(wù)，三個過程實施的方式、方法及應(yīng)注意的關(guān)鍵性問題?！段鬯幚硇趨f(xié)議》作為主合同的附件，由xxxx市政府授權(quán)的在特許期內(nèi)對新公司進行監(jiān)管的行業(yè)主管部門作為合同一方，投資者所成立的工程公司作為合同另一方簽訂。主要是標準工程公司在特許經(jīng)營期限內(nèi)的經(jīng)營污水處理的行為。對于監(jiān)管部門而言，主要是對工程公司處理污水后的付款義務(wù)和對工程公司處理污水行為的監(jiān)督管理，以防止工程公司在短期利益的驅(qū)動下，做出有違公共利益和平安的行為；對于工程公司，有獲得污水處理費用的權(quán)利，按照效勞協(xié)議保質(zhì)保量的完成污水處理并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督管理。通過上述二個法律文件，把本工程所涉及到的主體之間的風(fēng)險、權(quán)利、義務(wù)作合理的配置，對工程運作過程中關(guān)鍵問題都作了適當(dāng)?shù)陌才??！捕撤申P(guān)系本工程的根本法律關(guān)系如以下圖所示：投資競爭者通過競爭成為本工程的投資方，并成立工程公司，xxxx市政府或其授權(quán)部門與工程公司簽訂《xxxx市主城區(qū)污水處理特許經(jīng)營協(xié)議》，授予工程公司污水處理特許經(jīng)營權(quán)；由xxxx市政府授權(quán)的行業(yè)監(jiān)管部門與工程公司簽訂《污水處理效勞協(xié)議》。三、潛在投資人的要求此次引入的投資人應(yīng)該是集資本、水務(wù)行業(yè)的技術(shù)和管理“三位一體〞的戰(zhàn)略合作伙伴，并且能夠無償?shù)南騲xxx市的污水處理事業(yè)提供有關(guān)的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，對員工進行培訓(xùn)，確保新公司成立后能夠在生產(chǎn)能力、技術(shù)和管理方面更進一步。就本工程來講，我們認為投資人應(yīng)滿足以下資格條件：1、中國境內(nèi)外注冊的具有獨立法人資格的企業(yè)，其注冊資本在5000萬元人民幣以上，凈資產(chǎn)不少于10000萬元人民幣。2、境內(nèi)企業(yè)應(yīng)有國家環(huán)?？偩诸C發(fā)的正式有效的環(huán)境保護設(shè)施運營資質(zhì)〔生活污水和工業(yè)廢水專業(yè)〕；境外企業(yè)應(yīng)具有類似的運營資質(zhì)；企業(yè)擬任用經(jīng)營管理、技術(shù)管理負責(zé)人須具備相應(yīng)的從業(yè)經(jīng)歷和業(yè)績。3、本工程建議不接受聯(lián)合體投標。4、獨立投標人近五年內(nèi)在國內(nèi)有一個以上類似工程〔指相當(dāng)規(guī)模的污水處理廠〕融資建設(shè)、運營管理經(jīng)驗。四、職工安置原那么上為保持職工隊伍穩(wěn)定，投資人應(yīng)盡力全部無條件接受全部現(xiàn)有職工。職工安置應(yīng)遵循以下原那么〔一〕、在人員安置過程中，堅持以人為本的原那么，切實維護職工的利益。所以建議給予企業(yè)員工一段過渡期，在過渡期內(nèi)企業(yè)不得解聘員工。過渡期過后，要嚴格規(guī)定每年解聘員工的數(shù)量?！捕?、堅持依法操作、分類處理的原那么。要以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)，分類處理企業(yè)與員工的勞動關(guān)系。〔三〕、遵守老實信用和公開、公正、公平的原那么，據(jù)實計算應(yīng)支付員工的各項費用?！菜摹?、堅持履行民主程序的原那么。人員安置方案要廣泛聽取工會和職工的意見，保證員工的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，安置方案要經(jīng)過職工代表大會的審議并公示無異議后才能執(zhí)行。五、土地政策工程特許權(quán)授予后，工程公司在約定的特許經(jīng)營期內(nèi)可以使用該土地，但不得用于除污水處理之外的其他目的，也不享有對該等劃撥土地的使用權(quán)和處置權(quán)，并應(yīng)按時繳納土地使用稅等相關(guān)稅費，對于洋河污水處理廠土地，屬于集體性質(zhì)，每年要繳納土地租用金〔3萬/年〕。六、污水處理結(jié)算單價及調(diào)價機制污水處理結(jié)算單價是指市政府根據(jù)新公司的運營本錢等因素，按照相關(guān)協(xié)議約定向其支付的污水處理價格，投資人據(jù)此獲得投資回報。污水處理結(jié)算單價與向社會公眾征收的污水處理費是不一致的，一般來說要低于污水處理費。污水處理結(jié)算單價與投資人的投資總額是相關(guān)的，在同樣的特許經(jīng)營期限內(nèi)，投資人的投資總額越大，對污水處理結(jié)算單價的要求就越高。由于特許經(jīng)營期較長，因此在特許經(jīng)營期內(nèi)，協(xié)議雙方可對污水處理價格建立調(diào)價機制，每兩年由雙方協(xié)商按調(diào)價公式對污水處理效勞價格進行調(diào)整，首次調(diào)價可定為特許經(jīng)營期開始后第3年末。七、政府監(jiān)管城市污水處理通過特許經(jīng)營由投資者在一定期限內(nèi)經(jīng)營與維護，鑒于企業(yè)是以利潤最大化為其經(jīng)營目標，因此，加強城市污水處理廠建設(shè)和運行的監(jiān)管是各級建設(shè)行政主管部門的重要職責(zé)，政府有必要對其調(diào)控。尤其是作為市政根底設(shè)施工程，不僅關(guān)系到公共財政資金投入的效益，而且直接影響到城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境，關(guān)系到廣闊人民群眾的切身利益，關(guān)系到城市的可持續(xù)開展。因此，地方政府應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有職能，保證城市污水處理的正常運行，采取有效措施，切實加強城市污水處理廠建設(shè)運行的監(jiān)管工作。根據(jù)建城[2005]第154號《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，建設(shè)部門應(yīng)加強市政公用事業(yè)的監(jiān)管工作，市政公用事業(yè)監(jiān)管主要包括：市場進入與退出的監(jiān)管、運行平安的監(jiān)管、產(chǎn)品與效勞質(zhì)量的監(jiān)管、價格與收費的監(jiān)管、管線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的監(jiān)管、市場競爭秩序的監(jiān)管等。污水處理廠市場化以后，如果因進水水質(zhì)不達標而導(dǎo)致出水水質(zhì)不達標，工程公司不但不負任何責(zé)任，反而有向政府要求賠償?shù)臋?quán)利。因此，我們建議，xxxx市政府必須明確監(jiān)管主體，統(tǒng)一排水許可證的發(fā)放主體與管網(wǎng)的維護管理主體，更有利于特許經(jīng)營期內(nèi)對工程公司的監(jiān)管。八、政府的應(yīng)急處理如果投資人違約、經(jīng)營失敗或其他不可抗力因素，政府可以收回或提前終止特許經(jīng)營權(quán)，對改制企業(yè)實施臨時接管，臨時接管的標準可以包括：1、臨時接管單位由政府監(jiān)管部門指定，在確定新的投資人或政府運營管理單位之前，負責(zé)污水處理廠的正常運營；2、投資人在指定的接管單位完成接管前，應(yīng)行使善良看守人職責(zé)，繼續(xù)維持正常的經(jīng)營效勞；3、投資人應(yīng)在行業(yè)監(jiān)管部門規(guī)定的時間內(nèi)，將維持企業(yè)運營所必需的資產(chǎn)或檔案，在正常運營情況下全部移交給指定的接管單位。九、關(guān)于稅收優(yōu)惠問題為鼓勵社會資本積極參與本次工程的競爭，需要政府明確融資過程中可能給予相關(guān)稅收優(yōu)惠及費用減免政策。為了增強工程的吸引力，建議xxxx市政府在權(quán)力范圍內(nèi)為工程落實一定的稅費優(yōu)惠政策。十、實施PPP前的相關(guān)準備工作實施PPP工程前需要準備好以下必備資料：(1)需處理完畢與轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)有關(guān)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系并解除對轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的任何形式的擔(dān)保，確保不形成工程公司承當(dāng)原xxxx市主城區(qū)污水處理廠和／或與轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)相關(guān)聯(lián)債務(wù)的任何風(fēng)險；(2)依據(jù)國有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定完成轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的資產(chǎn)評估、出具有效的評估報告并按規(guī)定由國有資產(chǎn)管理部門予以核準或備案；(3)職工代表大會審議通過由本協(xié)議各方共同制訂的職工安置方案；(4)明確目前污水處理廠所有設(shè)施的根本性能參數(shù)；(5)整理與污水處理廠有關(guān)的合同文件。十一、關(guān)于相關(guān)部門的審批問題此次市場化可能涉及到水務(wù)、發(fā)改、國資、財政、稅務(wù)、物價、國土、環(huán)保等部門，建議在操作過程中注意聽取上述部門專家意見，對于權(quán)力范圍內(nèi)的審批手續(xù)積極協(xié)助、從簡從快，給予支持。十二、風(fēng)險因素及防范我們所稱工程風(fēng)險是指市政公用根底設(shè)施工程在特許權(quán)授予、工程建設(shè)、運營、維護、移交等階段里發(fā)生損失的可能性。風(fēng)險識別是對這類工程運作過程中存在的風(fēng)險因素進行系統(tǒng)地辨識和歸類，并分析產(chǎn)生風(fēng)險事件的原因；風(fēng)險控制那么是在風(fēng)險識別的根底上設(shè)計和安排如何有效地控制、躲避和分擔(dān)風(fēng)險的措施。任何大型根底設(shè)施工程，實際運作中總是存在各種不同的風(fēng)險因素〔不確定性〕。風(fēng)險管理理論和實踐中一種被廣為接受的觀點是：風(fēng)險應(yīng)由最有能力控制與管理該類風(fēng)險的一方來承當(dāng)。基于上述認識，結(jié)合本工程的實際情況，從參與各方〔包括政府、招商人、投資人、銀行、保險公司等等〕角度對工程風(fēng)險進行描述和分析，以期使招商人在招商工程結(jié)構(gòu)設(shè)計和安排相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系之前對風(fēng)險的性質(zhì)、風(fēng)險管理人和管理方法有更深入的認識，使工程結(jié)構(gòu)更加合理，運作過程更加順暢。以工程參與各方對風(fēng)險因素的可控性為標準，可將風(fēng)險因素劃分為核