行政學(xué)的研究方法與途徑資料

行政學(xué)的研究方法與途徑行政學(xué)於一八八七年威爾遜(Wilson)發(fā)表「行政的研究」一文後，發(fā)展至今雖只有百年多，但於此段時(shí)期，行政學(xué)不斷精益求益，尤其自十九世紀(jì)末葉以後，從政治學(xué)獨(dú)立出來之後，發(fā)展更為快速。此不得不歸功於行政學(xué)研究方法之突飛猛進(jìn)，茲將其研究方法列舉如下：(張潤書：1998：16-23)法則的研究法(Golden-ruleapproach)與事實(shí)的研究法(Fact-findingapproach)：法則的研究法：早期的行政學(xué)家，著重放諸四海皆準(zhǔn)的「原則」的建立，其中心思想為「金科玉律」，過份注重價(jià)值判斷一「應(yīng)如何」，亦即先建立規(guī)範(fàn)標(biāo)準(zhǔn)，再拿組織、管理、人事等與規(guī)範(fàn)做比較。事實(shí)的研究法：重視問題解決、實(shí)然面向並視條件而定。新進(jìn)行政學(xué)者注重事實(shí)真象的探求，注重「是什麼」的觀念，亦即將各種組織現(xiàn)象歸納分析，再做結(jié)論，近年來常採用「?jìng)€(gè)案研究」(casestudy)、統(tǒng)計(jì)方法或數(shù)量研究，乃電子計(jì)算機(jī)運(yùn)用。靜態(tài)的研究法(Staticapproach)與動(dòng)態(tài)的研究法(Dynamicapproach)：靜態(tài)的研究法：早期學(xué)者對(duì)行政問題的研究，僅注意組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、法令規(guī)章等結(jié)構(gòu)的研究。又稱之為「結(jié)構(gòu)的」(Structural)研究法。

動(dòng)態(tài)的研究法：新近學(xué)者認(rèn)為行政是行政行為者的行為所構(gòu)成的現(xiàn)象，例如研究非正式組織、溝通、決策過程及注意人員的交互行為關(guān)係等。又稱之為「功能性」研究法。

比較的研究法(Compartiveapproach)與生態(tài)的研究法(Ecologicalapproach)：比較的研究法：早期學(xué)者對(duì)行政問題僅作演變上的觀察、異同的比較與檢討。生態(tài)的研究法：近期學(xué)者認(rèn)為不能單就國家與國家來比較，因?yàn)楦鲊牡乩憝h(huán)境、文化背景、社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念不同，應(yīng)從整個(gè)世界中尋求求出若干種行政模式，再以此「模式」來衡量各國行政制度的特質(zhì)所在，亦即依行政現(xiàn)象的背景作綜合性及系統(tǒng)性的說明，進(jìn)而建立行政樣態(tài)。又稱之為「模式」研究法。例如：雷格斯（F.Riggs）對(duì)「稜柱」型（PrismaticModel）社會(huì)行政的研究法。生理的研究法(Physiologicalapproach)心理的研究法(psychologicalapproach)：生理的研究法：早期行政學(xué)多研究機(jī)關(guān)人員之生理需要與生理?xiàng)l件，注重工作環(huán)境的改善、待遇提高、福利的增進(jìn)等。心理的研究法：晚近學(xué)者認(rèn)為行政是人群活動(dòng)所形成的現(xiàn)象，注重心理因素對(duì)員工的影響。因之，欲對(duì)行政有深切的認(rèn)識(shí)與了解，須從個(gè)人的、社會(huì)的、心理的觀點(diǎn)及因素，作適當(dāng)?shù)难芯俊?duì)於組織中員工「自我成就」及「激勵(lì)法則」之研究屬之。閒接的研究法(lndirectapproach)與直接的研究法(Directapproach)：早期行政學(xué)者多從既有的資料中來研究行政問題：此即為圖書館式的研究法;近期學(xué)者重在對(duì)個(gè)別的行政問題作實(shí)事求是的調(diào)查和分析，從實(shí)際的事實(shí)與經(jīng)驗(yàn)中體認(rèn)行政事理與問題，於客觀證據(jù)中找尋結(jié)論求取可行之道，不以預(yù)定的原理與法則以應(yīng)付新起的事件。如，場(chǎng)域研究法、角色扮演法等。詮釋理論的研究(Interpretivetheoryapproach)：此理論認(rèn)為真正的知識(shí)來自於「觀念」(idea)而非感官經(jīng)驗(yàn)。此研究學(xué)派所運(yùn)用的方法為：從發(fā)現(xiàn)行動(dòng)者的意向和欲求出發(fā)，賦予行動(dòng)者實(shí)踐內(nèi)容的意義，而社會(huì)科學(xué)家把觀察到的行動(dòng)和經(jīng)驗(yàn)安排到適當(dāng)?shù)脑忈尲軜?gòu)中，說明其與人類生活本質(zhì)及目的的關(guān)係。故其目的主要在促進(jìn)人類相互溝通對(duì)話的可能性，說明人類行動(dòng)與其生活各層面的關(guān)係，而這種整體性觀點(diǎn)可以使人類更加瞭解自己和他人行動(dòng)的真正意義。批判理論的研究(criticaltheoryapproach)：此理論與詮釋理論主要的差異在於詮釋理論比較強(qiáng)調(diào)「理解」的知識(shí)過程，批判理論則偏重於「批判」的知識(shí)過程。故批判理論研究的作用，即要影響人們的意識(shí)，解放人們的思想，鼓勵(lì)人們追求另一種不同的生活方式?？傊欣碚撗芯刻貏e重視理論和實(shí)務(wù)之間的關(guān)係，意圖透過批判質(zhì)疑的方法，多樣的研究方法，找尋弊端和偏見，從而促進(jìn)現(xiàn)狀的改善，拉近理論與實(shí)務(wù)間之距離。行動(dòng)理論的研究(Actiontheoryapproach)：此理論由哈蒙(Harmon)提出，他認(rèn)為，公共行政的研究必須從基本的信念與假定出發(fā)，才能徹底瞭解公共行政此一理論與實(shí)務(wù)的真正本質(zhì)。其認(rèn)為人的本性是「主動(dòng)」(active)而非被動(dòng)的，人類的行動(dòng)必須在社會(huì)互動(dòng)的系絡(luò)中，才能找到真正的意義?？傊?，行政理論重新喚起公共行政有關(guān)價(jià)值的研究，並回歸到以人為本的行政精神。依據(jù)許南雄老師之看法，行政學(xué)的研究方法可歸納為下列七種：法制研究法：偏重靜態(tài)及規(guī)範(fàn)性的。行為研究法：偏重人群關(guān)係。生態(tài)研究法系統(tǒng)研究法政策研究法比較研究法新公共管理研究途徑：此學(xué)又稱新右派主義、管理主義、後官僚典範(fàn)、市場(chǎng)導(dǎo)向的管理機(jī)制等；羅森姆(Rosenbloom)認(rèn)為此一學(xué)派為1990年代新的研究途徑。行政學(xué)的主題與範(fàn)圍行政學(xué)為一門新興的科學(xué)，其範(fàn)圍隨著時(shí)代之演進(jìn)越來越廣，茲整理如下：行政組織論：行政現(xiàn)象最基本的問題即是「組織」，其是推行工作之工具。此範(fàn)圍包括：組織理論：研究組織到底是什麼的一套理論架構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)：即組織的分工狀態(tài)，縱向的分工稱之為「層級(jí)化」，橫向的分工即形成「分部化」之現(xiàn)象。組織動(dòng)態(tài)：組織構(gòu)成最基本的單位是「人」，此乃研究組織中人員互動(dòng)後之關(guān)係。組織發(fā)展：研究如何增進(jìn)人員之技術(shù)及知識(shí)，且隨環(huán)境之改變而不斷改變。行政運(yùn)作論：此部分又稱「行政行為」，其主要內(nèi)容大致有下列諸項(xiàng)：訂定政策：此乃作為行政行為的主要指引。行政計(jì)劃與決定：乃研究組織於事前決定作何事及如何去做。行政領(lǐng)導(dǎo)與激勵(lì)：主要研究領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì)之研究方法、基礎(chǔ)、方式與技術(shù)等要項(xiàng)。行政監(jiān)督與授權(quán)：研究如何「分層負(fù)責(zé)」，其原則、時(shí)機(jī)及技巧等。行政溝通與協(xié)調(diào)：此二者實(shí)為一體之二面。公眾關(guān)係之理論與實(shí)務(wù)：政府必須運(yùn)用各種策略與方法，爭(zhēng)取公眾之瞭解。行政技術(shù)論：「工欲善其事，必先利其器」，組織管理欲其有效，必須先有一套完善之技術(shù)，於行政學(xué)的管理技術(shù)中，大致較常見的有下列幾種：目標(biāo)管理(MBO)。行政三聯(lián)制。計(jì)劃評(píng)核術(shù)(P.E.R.T).工作要徑法(C.P.M).作業(yè)研究(OR).工作簡(jiǎn)化。資訊管理技術(shù)。無缺點(diǎn)計(jì)畫(ZDP).彈性工作時(shí)間等。公務(wù)人力資源管理論：人事行政一般又稱「公務(wù)員制度」或「文官制度」，現(xiàn)在大多已稱為「人力資源管理」(HRM)。人為萬物之靈，其有思想、有感情、處理起來最為困難，範(fàn)園自然亦較為廣泛。大致包含：公務(wù)人員的考選、銓敘、任用、俸給、考績(jī)、獎(jiǎng)懲、訓(xùn)練、保險(xiǎn)、撫卹、退休、品位分類制、職位分類制等，其最主要目的在使「人盡其才」、「事竟其功」。財(cái)務(wù)行政論：俗云：「財(cái)政為庶政之母」，故財(cái)務(wù)行政乃公共行政之重要一環(huán)。而所謂「財(cái)務(wù)行政」(PublicFinancialAdministration)係指政府機(jī)關(guān)或企業(yè)處理財(cái)務(wù)事項(xiàng)，及與此有關(guān)之制度及運(yùn)作，目的在執(zhí)行財(cái)政政策及完成公共政策。其範(fàn)圍包括：預(yù)算制度：即政府於一定期間的施政計(jì)劃而以金錢數(shù)字表現(xiàn)者。會(huì)計(jì)制度：即在預(yù)算執(zhí)行過程中，將收支情形加以詳細(xì)記錄。決算制度：於會(huì)計(jì)年度終了後，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向立法機(jī)關(guān)提出決算報(bào)告，以表明其責(zé)任。審計(jì)制度：預(yù)算執(zhí)行完畢後，必須由超然獨(dú)立的機(jī)關(guān)加以審查，以確定無任何錯(cuò)誤過失，如無則解除其責(zé)任。公務(wù)管理論：此範(fàn)圍之研究在於與辦公室有關(guān)之各種事務(wù)，包括辦公室的空間、設(shè)備、環(huán)境、運(yùn)作等，其目的在使其條件完全符合組織人員之需要，進(jìn)而提高效率，完成組織之使命。故其範(fàn)圍大致包括：空間管理。環(huán)境管理。文書管理。物財(cái)管理。庶務(wù)管理。資訊管理。比較行政論：此範(fàn)圍乃是以「比較研究法」就各國之行政現(xiàn)象，作有系統(tǒng)的歸納與分析來瞭解各國行政之特色及異同。主要研究對(duì)象包括：行政制度。行政行為之方式及動(dòng)機(jī)。社會(huì)文化。社會(huì)結(jié)構(gòu)。各國之生態(tài)環(huán)境與行政之關(guān)係等。公務(wù)倫理論：此範(fàn)圍在探討公務(wù)人員在推展其政務(wù)、處理公務(wù)時(shí)，認(rèn)為應(yīng)有的角色扮演及關(guān)係分際之認(rèn)識(shí)，換言之，即在建立公務(wù)員共同信守的正當(dāng)行為標(biāo)準(zhǔn)。其主要內(nèi)容包括：行政倫理之意涵。影響行政倫理之因素。強(qiáng)化行政倫理之方法。公共政策論：「公共政策」係指政府機(jī)關(guān)為解決某項(xiàng)公共問題或滿足某項(xiàng)公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關(guān)活動(dòng)。近來為使政府符合「五R特性」，即回應(yīng)性(responsiveness)、代表性(representation)、責(zé)任性(responsibility)、可靠性(reliability)、及務(wù)實(shí)性(realism)之五大表現(xiàn)。研究公共政策成為一種趨勢(shì)，故其範(fàn)圉包括：政策問題之分析。政策規(guī)劃之分析。政策合法化之分析。政策執(zhí)行之分析。政策評(píng)估之分析。公共政策之重要議題及展望等。二十一世紀(jì)的公共行政理念論：隨著二十一世紀(jì)的來臨，公共行政有許多新興的問題及理念產(chǎn)生，很值得所有行政學(xué)者繼續(xù)探討與專研，包括：新公共行政理念.公共管理及新公共管理之發(fā)展。全面品質(zhì)管理(TQM).學(xué)習(xí)型組織。非營利組織。工作生活品質(zhì)(QWL).府際關(guān)係與管理.知識(shí)管理。教導(dǎo)型組織。民主行政之發(fā)展。行政學(xué)之本土化等。行政學(xué)典範(fàn)之發(fā)展典範(fàn)(Paradigm)之定義：在某一特定時(shí)期，參與某一個(gè)科學(xué)研究工作的學(xué)術(shù)社群，所共同接受的基本觀點(diǎn)與研究方法。典範(fàn)係指在一個(gè)正規(guī)的學(xué)科中，用以規(guī)範(fàn)其問題概念、假設(shè)、研究方法、假定、理論、和語言的基本共識(shí)，並且獲取正當(dāng)?shù)牡匚?。有關(guān)「典範(fàn)」首先是從物理學(xué)家後來轉(zhuǎn)為科學(xué)史家的孔恩(ThomasKuhn)。在1962年出版的「科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)」，(ThestructureofscientificRevolution)一書中提出的，其意義相當(dāng)複雜，依據(jù)國內(nèi)政治大學(xué)此方面專家吳瓊恩老師之歸納大致有五項(xiàng)：典範(fàn)是一套「信念或信念系統(tǒng)」(Beliefsystem)：「信念」即一個(gè)人自出生以後，在社會(huì)化(socialization)的過程中所接受信以為真，且具有若干事實(shí)的基礎(chǔ)，而不必或不願(yuàn)再去證明的看法。每一個(gè)人腦海裡都充滿了許多這樣的信念，吾人稱之為「信念系統(tǒng)」。典範(fàn)其實(shí)就是信念或信念系統(tǒng)的一部份。典範(fàn)是一種「世界觀」(worldview)：方法學(xué)家派頓(M.Q.Patton)即持此一看法。他說：「典範(fàn)乃是世界觀，一般性的觀點(diǎn)，以及分析複雜的真實(shí)世界的一種方式?！沟涔?fàn)是一種觀察的方式(AWayofseeing)：典範(fàn)本身是一種觀察，也是一種出發(fā)點(diǎn)，而這種出發(fā)點(diǎn)往往是自明的或隱示的，會(huì)不經(jīng)意的顯現(xiàn)出來，但因人的能力有限，自然無法完全觀察，但亦不失一種典範(fàn)。典範(fàn)是一種普遍性的觀點(diǎn)(Ageneralperspective)：典範(fàn)乃學(xué)術(shù)社群所共同持有之信念系統(tǒng)，故其為一種普遍性的觀點(diǎn)，且具有「時(shí)效性」但卻不一定有「持續(xù)性」。典範(fàn)是最高的「共識(shí)單位」(Unitofconsensus)：

典範(fàn)乃是各社群所共享的信念系統(tǒng)，因此具有高度之「共識(shí)單位亨利(NicholasL.Henry)的五大典範(fàn)：依亨利(NicholasL.Henry)的「共行政與公共事務(wù)」(publicAdministrationandPublicAffairs)書之分類如下：(吳瓊恩：「行政學(xué)的範(fàn)圍與方法」)典範(fàn)一時(shí)期：政治與行政分立時(shí)期(Politics/AdministrationDichotomy)。時(shí)間：1900～1926典例範(fàn)本：古德諾(FrankJ.Goodnow)「政治與行政」(1900)懷特(LeonardD.White)「公共行政研究導(dǎo)論」(1926)主題：政治乃決策是關(guān)於國家意志之表現(xiàn)或政策的問題。行政乃執(zhí)行與政策的執(zhí)行有關(guān)。方法：強(qiáng)調(diào)價(jià)值與事實(shí)之分開，認(rèn)為公共行政的研究是可以「價(jià)值中立」(valuefree)的，但其任務(wù)是「經(jīng)濟(jì)」與「效率」之研究。理論：強(qiáng)調(diào)公共行政「科學(xué)」與「事實(shí)」研究的重要，以及奠定「組織理論」，研究的基礎(chǔ)，雖理論無所貢獻(xiàn)，但仍有開拓之功。檢討：忽略「企業(yè)行政」，及「價(jià)值中立」之不可行。典範(fàn)二時(shí)期：行政原理(PrinciplesofAdministration)。時(shí)間：1927-1937.典例範(fàn)本：古立克、尤偉克之「行政科學(xué)論文集」(1937).主題：強(qiáng)調(diào)許多放諸四海皆準(zhǔn)之行政原理。造成有許多重點(diǎn)(focus)但無一個(gè)定向(locus).因?yàn)檫@些原理原則可以不顧行政背景、文化、功能、環(huán)境、任務(wù)或制度架構(gòu)之不同，而用之於任何地方，結(jié)果造成「原理愈來愈多，但忽略了行政學(xué)的研究定向」。方法：採機(jī)械效率觀(不過這一典範(fàn)重於高階層之研究，與科學(xué)管理重於低層級(jí)人員研究不同，，採規(guī)範(fàn)性研究法。理論：POSDCORB。檢討：許多學(xué)者認(rèn)為根本沒有「行政原理」這回事。(Ex：賽蒙)典範(fàn)三時(shí)期：公共行政學(xué)即政治科學(xué)(PublicAdministrationasPoliticalScience)。時(shí)間：1950－1970。典例範(fàn)本：此期乃行政學(xué)之低潮期。以高斯(J.M.Gaus)的「公共行政理論趨勢(shì)」為代表。主題：努力重建公共行政與政治學(xué)概念聯(lián)繫時(shí)期；行政學(xué)已非一門獨(dú)立學(xué)科，而是政治學(xué)的同義語，是政治學(xué)的重點(diǎn)(emphasis)興趣範(fàn)圍(anareaofinterest)，此段為行政學(xué)的尷尬期。方法：採機(jī)械效率觀(不過這一典範(fàn)重於高階層之研究，與科學(xué)管理專於低層級(jí)人員研究不同，，琛規(guī)範(fàn)性研究法。理論：以「比較行政」作為公共行政之子域(sub-field)，其主要目的是想建立理論，為知識(shí)而追求知識(shí)，不過與「實(shí)際取向」不同。挑戰(zhàn)：由於「比較行政」理論建構(gòu)之失敗和行政個(gè)案研究法沒有多大成就，造成行政學(xué)已成為政治研究中之「次等公民」。典範(fàn)四時(shí)期：公共行政學(xué)即管理學(xué)(PublicAdministrationasManagement)。時(shí)間：1956－1970典例範(fàn)本：1956年「行政科學(xué)季刊」(AdministrativeScienceQuarterly)提及行政即行政，區(qū)分為公共行政、企業(yè)行政、制度行政均無意義可言。l966年韓德森(Henderson)在「當(dāng)代美國公共行政綜論」(EmergingSynthesisinAmericanPublicAdministration)一書中指出「組織理論應(yīng)成為公共行政的基本重點(diǎn)(theoverarchingfocus)。」馬奇(JamesG.March)所編「組織手冊(cè)」(HandbookofOrganization)。l969年湯普遜(JamesD.Tbompson)所著「行動(dòng)中的組織」(OrganizationsinAction).主題：此一典範(fàn)僅提供「重點(diǎn)」(focus)而非「定向」(locus)，行政就是行政，不受時(shí)地局限，設(shè)有公私之分，故為「重點(diǎn)」大於「定向」的研究。方法：強(qiáng)調(diào)管理科學(xué)。研究上著重組織行為的實(shí)證研究以及量化的管理技術(shù)研究。1960之OD即是如此。「一般管理」(genericmanagement)的概念。理論：OD之迅速發(fā)展，使「行政」成為一個(gè)研究「公私制度與組織」之統(tǒng)一知識(shí)體系。檢討：N.P.A呼籲由政治學(xué)和管理學(xué)中獨(dú)立出來。典範(fàn)五時(shí)期：公共行政即公共行政學(xué)。時(shí)間：1970年以後迄今。典例範(fàn)本：1970「全國公共事務(wù)與行政學(xué)聯(lián)盟」(NASPAA)成立，代表公共行政學(xué)獨(dú)立自主的發(fā)展階段。主題：行政學(xué)力求一行政科學(xué)之定向，特別是在組織理論和資訊科學(xué)方面。例：組織理論和資訊科學(xué)。方法：許多公共政策之新技術(shù)產(chǎn)生。例：線性規(guī)劃、要徑法、決策樹、等候線理論、MIS等。理論：行政學(xué)之核心課程已定。例：環(huán)境、數(shù)量方法、公共預(yù)算、組織理論、公共預(yù)算、人事行政等。檢討：資訊社會(huì)，PA所面臨之新挑戰(zhàn)。哈蒙(M.M.Harmon)將行政學(xué)區(qū)分為兩大典範(fàn)理性典範(fàn)行動(dòng)典範(fàn)傳統(tǒng)理論之威爾遜學(xué)派威爾遜(WoodrowWilson)的生平：(吳定：公共行政論叢)

生於一八五六年的美國喬治亞州之「奧古斯塔城」(Augusta).一八七五年就讀普林斯頓學(xué)院(Princetoncollege).一八七九年至一八八一年在維吉尼亞大學(xué)(UniversityofVirginia)讀法律碩士。一八八三年至一八八五年，決定放棄學(xué)習(xí)法律，前往德國深造。並選擇了巴爾的摩的約翰霍浦金斯大學(xué)(JohnsHopkinsUniversity)攻讀政治。一八八五年六月廿四曰與EllenAxson結(jié)婚。並於該年獲博士學(xué)位。一八八八年至一八九六年應(yīng)邀於約翰霍浦金斯大學(xué)擔(dān)任行政學(xué)的兼任客座教授。一八九０年至一八九三年，在普林斯敦(PrincetonUniversity)開類似課程。在此期間除前二校外，只有賓州大學(xué)(universityofPennsylvania))及哥倫比亞大學(xué)(ColumbiaUniversity)兩校開有關(guān)行政之課程。一九○二年至一九一○年擔(dān)普林斯敦大學(xué)校長(zhǎng)。一九一三年被選為美國第二十八任總統(tǒng)，至一九二一年屆滿，共在位八年。一九二四年與世長(zhǎng)辭，享年共六十八歲?！感姓难芯俊怪l(fā)表：威爾遜於一八八五年榮獲約翰霍浦金斯大學(xué)博士學(xué)位後，先於大學(xué)執(zhí)教。至一八八六年十一月三日，在康乃爾大學(xué)對(duì)該?！笟v史與政治學(xué)會(huì)」發(fā)表專題演講，題目為：「行政的研究」(TheStudyofAdministration)，此次演講非常成功，使他聲名大噪。其於一八八七年六月在《政冶學(xué)季刊》發(fā)表「行政的研究」(TheStudyofAdministration)一文後，行政學(xué)才從政治學(xué)的領(lǐng)域獨(dú)立成為一門學(xué)科，威爾遜也因此被稱為「行政學(xué)之父」(FatherOfPublic

Administration)?！感姓难芯俊怪畠?nèi)容大要：吳定：「公共行政論叢」美國需要知道更多行政學(xué)方面的知識(shí)。行政研究的目的乃是要發(fā)現(xiàn)：政府可以適當(dāng)而成功地做那些事情?政府如何能以最大的效率及最少成本來做好這些適當(dāng)?shù)氖虑?行政學(xué)是我們這一世紀(jì)的產(chǎn)物，亦即是我們自己這一代的產(chǎn)物。雖然有關(guān)憲法原則的爭(zhēng)辯仍未結(jié)束，但已不比行政問題更迫切實(shí)際；因?yàn)橥栠d認(rèn)為「要執(zhí)行一部憲法比制定它要難得多」。其原因在於政府功能之日增與複雜，造成不得不對(duì)行政學(xué)加以注意研究。美國行政上所發(fā)現(xiàn)的一些缺點(diǎn)必須借重法國與德國之經(jīng)驗(yàn)與制度來補(bǔ)救。但必須美國化(Americanize)。所有高度開發(fā)國家的政府制度均曾經(jīng)過三個(gè)發(fā)展的時(shí)期：專制統(tǒng)治者時(shí)期：此時(shí)為行政制度迎合專制統(tǒng)治者。憲法之制度在排除專制統(tǒng)治者而代之以大眾控制時(shí)期：此時(shí)行政因其他更重要事情而被忽略。具有主權(quán)的人民在新憲法下發(fā)展行政的時(shí)期?！感姓窃谡蔚倪m當(dāng)範(fàn)圍之外，行政問題不是政治問題」(Administrationliesoutsidethepropersphereofpolitics.Administrativequestionsarenotpoliticalquestions.)雖然政治設(shè)定了行政的工作，但政治不應(yīng)操縱行政的運(yùn)作。此即「政治與行政必須分立」(Dichotomy)之概念成型。「憲法問題」與「行政問題」，必須加以區(qū)別。即：行政是法律較詳細(xì)、系統(tǒng)性的執(zhí)行，每一項(xiàng)法律的特定應(yīng)用就是一項(xiàng)行政活動(dòng)。但是規(guī)範(fàn)這些事項(xiàng)的法律是在行政範(fàn)圍之外以及是在行政層次之上。簡(jiǎn)言之，政府行動(dòng)的廣泛計(jì)畫，不是行政，廣泛計(jì)畫的詳細(xì)執(zhí)行才是行政的範(fàn)圍。因此，憲法應(yīng)只涉及國家控制一般法律的機(jī)關(guān)之問題，可惜美國憲法並未作此分別。「權(quán)力並不危險(xiǎn)，除非它是一種不負(fù)責(zé)任的權(quán)力」。輿論在行政的實(shí)作方面應(yīng)扮演「權(quán)威性評(píng)論」的角色。若我們不斷使用非正統(tǒng)性處理事務(wù)的方法，將無法避免發(fā)生行政上的錯(cuò)誤。美國行政學(xué)所根據(jù)的原則必須是以民主政治的政權(quán)為主的原則。中央集權(quán)已漸被取代，地方分權(quán)已廣泛為大眾所容忍。美國政府亦有此一趨向。那就是各級(jí)政府彼此間基於誠摯平等及隸屬關(guān)係而聯(lián)合起來追求共同的目的?！感姓难芯俊乖谖覈姓l(fā)展上的意涵：威爾遜學(xué)派與我國行政發(fā)展或現(xiàn)代化之關(guān)係，大致有：政治與行政分立問題：威爾遜在「行政的研究」一文中，最受重視與爭(zhēng)論的主張，即是「政治與行政」分立問題。不過這是當(dāng)時(shí)政治現(xiàn)象之具體反映，特重政務(wù)官與事務(wù)官角色之釐清，及所謂「事務(wù)官中立化」問題。然而二次大戰(zhàn)至今，此種理論顯然已變得不切實(shí)際。我國目前行政發(fā)展?fàn)顩r而言，行政權(quán)有逐漸擴(kuò)大，若就決策權(quán)行使層面以論政治與行政之分立，並不具意義。但就事務(wù)官職位應(yīng)不受政黨政治影響一點(diǎn)，似乎不太符合。理論上，自各部常務(wù)次長(zhǎng)、司長(zhǎng)以下之人員應(yīng)屬「事務(wù)官」，職位應(yīng)受保障，不因部長(zhǎng)之更換而更換，我國似乎不是如此，實(shí)值得改進(jìn)。行政改革宜參酌他人長(zhǎng)處而本土化問題：威爾遜指出：引用外國優(yōu)良之行政制度，並非全盤移植，也非僅在形式上及語言上本國化而已，而是要在實(shí)質(zhì)上加以本國化。我國以前對(duì)於西力文明科技之引進(jìn)，一向採「全盤西化」、「中體西用」、「汲長(zhǎng)捨短」等，但該如何「中國化」，迄今尚無原則可循，以致參考之後，常遭致失敗之後果，因此威爾遜的此點(diǎn)論述對(duì)我國革新工作，實(shí)具有相當(dāng)大的啟示。輿論在行政實(shí)作方面扮演何種角色問題：威爾遜強(qiáng)調(diào)輿論應(yīng)在行政的指導(dǎo)上扮演權(quán)威性的評(píng)論角色。而不應(yīng)讓輿論過分囂張或過分無能，致影響對(duì)政府之監(jiān)督。我國在邁向現(xiàn)代化國家過程中，政府許多政策或措施，難免受到輿論(如利益團(tuán)體等)之影響，為防範(fàn)此利用輿論來千擾政府施政，行政部門似可採納威爾遜之建議。重視行政學(xué)研究問題：威爾遜至少使行政學(xué)有了基本的研究?jī)?nèi)容與方向，其他確實(shí)在許多方面，參酌應(yīng)用企業(yè)管理學(xué)(businessadministration)的理論與技術(shù)。我國公共行政學(xué)術(shù)之研究情況，此方面實(shí)未獲應(yīng)有之重視，實(shí)應(yīng)於未來行政學(xué)的研究上更注意這方面之問題。強(qiáng)化行政人員權(quán)責(zé)問題：威爾遜認(rèn)為「權(quán)力並不危險(xiǎn)」，其建議：賦予行政人員較大的自由裁量權(quán)，課以應(yīng)有之責(zé)任，並以選舉制度與輿論加以監(jiān)督控制。我國行政革新措施中，「分層負(fù)責(zé)、逐級(jí)授權(quán)」一向被列為工作重點(diǎn)之一，但成效似乎不彰顯。故威爾遜強(qiáng)化行政人員權(quán)責(zé)的主張，對(duì)我國的行政發(fā)展，實(shí)仍具極大的參考價(jià)值。行政功能與四權(quán)之比較我國乃實(shí)施「五權(quán)憲法」之國家，其所具備之功能各不相同，就「行政」而言，其與另外四權(quán)功能之比較，依吳定等教授之歸納如下：行政與立法功能的比較：行政與立法是一個(gè)立憲國家組織的二大核心，其運(yùn)作的良窳與否，不僅關(guān)係著政府的效能，更與人民福祇息息相關(guān)。無論是三權(quán)分立的美國也好，或五權(quán)憲法的我國也好，皆有立法機(jī)構(gòu)的存在，雖然立法機(jī)構(gòu)內(nèi)亦有人事、財(cái)務(wù)等行政現(xiàn)象，但就整個(gè)功能言，行政功能與立法功能仍有不同：所謂立法功能乃將政府所欲推行的政策使之合法化，而行政功能則將此等政策依法加以執(zhí)行。同時(shí)執(zhí)行時(shí)尚要參酌實(shí)際情況，運(yùn)用知識(shí)能力，使政策能夠有效的達(dá)成，其中涉及到通權(quán)達(dá)變者甚多，而立法只考慮一般情況，作慨括性的規(guī)定而已立法功能主要是制度上的，亦即決定行政機(jī)關(guān)的組織職權(quán)、人員編制、經(jīng)費(fèi)收支等，但行政功能則是運(yùn)作上的，即在於從實(shí)際工作上將組織權(quán)責(zé)、人力編制、經(jīng)費(fèi)支用作最佳的運(yùn)用。行政與司法功能的比較：司法功能，在本質(zhì)上，乃是就系屬於法院之特定訟案，加以審理；並決定何者為法律而予適用，以作為裁判之根據(jù)。在基本上兩者有下列的區(qū)別：就目的言：司法功能在於保護(hù)人權(quán)、維持秩序，是消極的事後補(bǔ)救或懲罰的功能；行政功能則在於積極的為民眾謀求最大的幸福，其受惠的對(duì)象是全體民眾，司法功能的行政對(duì)象則為涉案的當(dāng)事人，如有受惠人，實(shí)乃訴訟案件的原告，故其作用是在保障個(gè)人的權(quán)益。就運(yùn)用而言：行政功能是自動(dòng)的，司法則是被動(dòng)的。法院是訴訟案件的受理者，無論民、刑事案件，皆有原告與被告，即使某些公訴的刑事案件，亦必待檢察官提起公訴後，法院才會(huì)審理，但是行政措施卻不能等到人民有所請(qǐng)求時(shí)才有所行動(dòng)，很多都是由政府主動(dòng)出面來進(jìn)行的。就參與論：在司法審判上，法院是處於第三者的仲裁地位，對(duì)所處理的案件，總有利害關(guān)係的原告與被告，在審判過程中，只有這訴訟雙方的當(dāng)事人及有關(guān)人士才可以被允許陳述意見，其目的在維持司法的公正與獨(dú)立。但行政功能卻不是如此，行政機(jī)關(guān)並非第三者，本身即是當(dāng)事人，且行政決定的過程中，允許多元參與，一方面顯示民主的特性，另一方面也可因此而制定合理的決定。行政與監(jiān)察功能的比較：中國監(jiān)察制度起源甚早，迄今已有二千餘年之歷史。監(jiān)察制度是我國一個(gè)獨(dú)特的政治設(shè)計(jì)。其主要目的在防止行政部門的違法濫權(quán)與公務(wù)員的敗德失職，以監(jiān)察院的彈劾、糾正、糾舉、調(diào)查、及審計(jì)等權(quán)的行使，即可看出監(jiān)察功能之所在?；旧?，這些功能仍屬消極的防弊，並非積極的興利造福。而行政功能不以消極的防弊為滿足，而尤重在積極的舉辦各種富國利民的事業(yè)。以公務(wù)員為例，監(jiān)察功能對(duì)之僅在於防止其瀆職與枉法，而行政功能則在於使人員適才適所、發(fā)揮所長(zhǎng)、貢獻(xiàn)心智、藉以完成政府所交付的任務(wù)。依照現(xiàn)行憲法增修條文第七條第二項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察院設(shè)置監(jiān)察委員二十九人，並以其中一人為院長(zhǎng)、一人為副院長(zhǎng)。依監(jiān)察院組織法規(guī)定，院長(zhǎng)綜理院務(wù)，並監(jiān)督所屬機(jī)關(guān)。副院長(zhǎng)於院長(zhǎng)因事故不能視事時(shí)，代理其職務(wù)。監(jiān)察院具有行使彈劾、糾舉及審計(jì)權(quán)，並得提出糾正案，以及收受人民書狀、巡迴監(jiān)察、調(diào)查、監(jiān)試、受理公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)等職權(quán)。以上各項(xiàng)職權(quán)之行使，始於調(diào)查，終於提出糾正案或彈劾、糾舉。行政與考試功能的比較：考試制度亦為我國的一項(xiàng)優(yōu)良的政治傳統(tǒng)，所以國父將之列為政府的治權(quán)之一，不過廣義的行政功能應(yīng)該將考試功能包含在內(nèi)。考試院為全國最高考試機(jī)關(guān)，掌理所謂「廣義」的考試事項(xiàng)，然究其權(quán)限內(nèi)容，實(shí)亦即包含了整個(gè)人事行政的範(fàn)疇。是故，考試權(quán)雖係從行政權(quán)中分出，但其本質(zhì)上仍屬行政權(quán)作用之一部份，應(yīng)無疑義?？荚嚈?quán)在性質(zhì)上既本屬行政權(quán)作用之一部份，其決策型態(tài)目前採取合議制（委員制），卻與一般行政權(quán)機(jī)構(gòu)因著重效率與責(zé)任，而採取獨(dú)任制（首長(zhǎng)制）的決策型態(tài)有所不同。此一制度設(shè)計(jì)，沿自行憲後的考試院決策體制即係如此，而實(shí)施以來也因憲法第八十八條明定：「考試委員須超出黨派以外，依據(jù)法律獨(dú)立行使職權(quán)」，以及對(duì)考銓業(yè)務(wù)或人事行政之施政應(yīng)具超然獨(dú)立性格，而少有對(duì)此決策型態(tài)產(chǎn)生質(zhì)疑。中華民國憲法增修條文第6條考試院為國家最高考試機(jī)關(guān)，掌理左列事項(xiàng)，不適用憲法第八十三條之規(guī)定：

一、考試。

二、公務(wù)人員之銓敘、保障、撫卹、退休。

三、公務(wù)人員任免、考績(jī)、級(jí)俸、陞遷、褒獎(jiǎng)之法制事項(xiàng)。

考試院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人，考試委員若干人，由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命之，不適用憲法第八十四條之規(guī)定。

憲法第八十五條有關(guān)按省區(qū)分別規(guī)定名額，分區(qū)舉行考試之規(guī)定，停止適用。公共行政與企業(yè)管理之異同相同點(diǎn)：管理對(duì)象與方法：二者皆為使用有系統(tǒng)的科學(xué)方法，處理「人」、「財(cái)」、「事」、「物」。治事組織及其運(yùn)用：政府行政依權(quán)能區(qū)分原理，產(chǎn)生政權(quán)機(jī)關(guān)與治權(quán)機(jī)關(guān)，分別有其運(yùn)作功能，而企業(yè)管理有股東大曾為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而以董監(jiān)事為決策機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)。行政效率與服務(wù)品質(zhì)的提高：二者之目的皆在提高效率與服務(wù)品質(zhì)，且兩者均以顧客之滿意為至上之考慮。二者均要面對(duì)外在環(huán)境之變化且去適應(yīng)它，且不斷隨環(huán)境之改變而改變，以求適應(yīng)並維持組織於不墜。二者高階人員所具備之條件相同：此即提示二者高階層人員應(yīng)多具備決策能力。相異點(diǎn)：目的與動(dòng)機(jī)的不同：政府行政的推行，其主要的且的與動(dòng)機(jī)，是在謀求社會(huì)的「公共利益」，一切的措施都在顧及全局公平、公正、公開的原則下，來為全體民眾服務(wù)，並以最好的服務(wù)來爭(zhēng)取民眾的擁護(hù)與支持。所以其目的在為公共利益、其動(dòng)機(jī)在加強(qiáng)服務(wù)，便民利民，使民眾獲得最好的福祉。工商企業(yè)組織，其目的與動(dòng)機(jī)，則在追求「?jìng)€(gè)人私利」，而其追求的利潤是眼前的、有形的，以金錢計(jì)算的。且其行動(dòng)決策以「物價(jià)」或其生產(chǎn)產(chǎn)品的「價(jià)格」為決定因素。以達(dá)成其「賺錢」、「賺更多的錢」為目的。一貫與權(quán)變的不同：政府行政必須具有始終一致的貫徹精神，政府行政的一切作為，必須注意「平等」，不能存有歧視的不平等待遇。且政府行政的法令規(guī)章等較具有永久性及少變性，更不可前後矛盾，使民眾無所適從。而工商企業(yè)經(jīng)營，除須遵守政府的有關(guān)法令外，可以隨時(shí)變通、調(diào)整，交易可因人而異，早晚時(shí)價(jià)可以不同，其權(quán)變與機(jī)動(dòng)性往往被人視為當(dāng)然的事。獨(dú)佔(zhàn)與競(jìng)爭(zhēng)的不同：政府行政是獨(dú)佔(zhàn)性的，在其管轄區(qū)域內(nèi)，政府對(duì)某一些行政活動(dòng)，可以做集中統(tǒng)一的辦理，除非得到政府的許可或授權(quán)，其他團(tuán)體或人民不能同時(shí)從事這種活動(dòng)，政府是處於獨(dú)特的優(yōu)越地位，亦即公權(quán)力的遂行者，他人不能與之抗衡或競(jìng)爭(zhēng)，是以政府可做若干強(qiáng)制的措施，人民亦得接受。而企業(yè)經(jīng)營是自由競(jìng)爭(zhēng)，任何人都不得壟w市場(chǎng)，不許操縱物價(jià)，在同一區(qū)域內(nèi)，可以允許同類或不同類的工商企業(yè)，大家共存並營，自由競(jìng)爭(zhēng)，公平發(fā)展。而顧客或工商企業(yè)的來往，則完全基於自由平等的原則，沒有任何強(qiáng)制性。政治考慮與管理因素的不同：在民主政治下，政府行政措施必須受到民意代表及輿論的批評(píng)與監(jiān)督，絕不能罔顧民意，為所欲為，所以行政措施的政治考慮甚為重要，民意與政治的支持是不可缺少的行政要件。而工商企業(yè)經(jīng)營，則比較不須考慮政治因素。對(duì)外在環(huán)境因應(yīng)的程度不同：無論政府相織或企業(yè)組織，皆是與外在環(huán)境保持互動(dòng)的開放體，但是，由於兩者在本質(zhì)上的差異，以及所受到的限制有別，對(duì)於外在瓖境變遷的適應(yīng)程度亦就有了不同，一般而言，政府因受到立法監(jiān)督與預(yù)算控制，自不能如私人企業(yè)那樣的迅速因應(yīng)，其進(jìn)步與革新也就較企業(yè)組織緩慢。所有權(quán)(ownership)不同：行政組織係政府各級(jí)機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)，其所有人是全民大眾，一般俗稱的「公家」即為此意，既然行政組織是全民所有，所以政府的施政當(dāng)以民意為依歸。至於企業(yè)組織則為私人所有，雖然有些股份有限公司規(guī)模甚大，股票公開上市，是大眾的公司，但其本質(zhì)上仍屬私人所有，此與政府組織顯有不同，正因?yàn)樗袡?quán)的不同，兩者在實(shí)際運(yùn)作與法令的限制也有不同。管理的重點(diǎn)不同：行政組織與企業(yè)組織雖然在管理的對(duì)象上有相似之處，但因?yàn)閮烧咚非笾康呐c動(dòng)機(jī)不同，所以在管理的重點(diǎn)上也就有了差異。一般而言，行政組織所強(qiáng)調(diào)者為法令規(guī)章的訂定、組織權(quán)責(zé)的劃分、公共政策的制定、行政領(lǐng)導(dǎo)的運(yùn)用、財(cái)政收支的分配、與工作方法的講求等。這些都是為了達(dá)成為民服務(wù)所必須重視者；但企業(yè)組織的目的是在追求利潤，故其管理重點(diǎn)放在生產(chǎn)管理、成本會(huì)計(jì)、市場(chǎng)研究、廣告行銷、品質(zhì)管制、與財(cái)務(wù)管理等。組織目標(biāo)的評(píng)估不同：政府行政的目的在於謀求公共利益，為全體民眾服務(wù)；然而所謂的「公共利益」、「公共目的」或「社會(huì)福祉」，其內(nèi)容和意涵往往過於抽象，而顯得模糊不清。也因?yàn)檎畽C(jī)關(guān)欠缺明確的組織目標(biāo)，施政績(jī)效不易評(píng)量，所以我們期望行政人員能夠體恤民情，行事公正公開，從道德面來要求其主動(dòng)負(fù)責(zé)。工商企業(yè)的組織目標(biāo)則以「利潤」、「獲利」為考量，可以明確的金錢數(shù)字來計(jì)算，衡量其績(jī)效，論斷其成敗。決策的程序不同：在民主的政體之下，講究「正當(dāng)程序」和「依法行政」的原則，所以政府的決策權(quán)力分散到不同的部會(huì)機(jī)關(guān)，不同層級(jí)的地方政府機(jī)關(guān)，而使決策的程序顯得過於冗長(zhǎng)。而繁雜冗長(zhǎng)的行政程序，更是行政效率不彰的主要原因。相對(duì)的，工商企業(yè)組織，不是為個(gè)人所有，就是以公司的形態(tài)組成；因此，事權(quán)得以有效集中，決策程序可依實(shí)際需要加以簡(jiǎn)化。受公眾監(jiān)督的程度不同：(金魚缸效應(yīng))在民主的社會(huì)中，政府的任何舉措都要秉持公開透明的原則，接受公眾或輿論的批評(píng)監(jiān)督，難怪有人說：政府行政就像是透明的魚缸裡面活動(dòng)一樣，十目所視、十手所指。即使是某一項(xiàng)尚未定案的行政措施，在政策形成的過程中都可能遭受到輿論和民眾的公斷；所以政府的行政作為，不但要獲得機(jī)關(guān)內(nèi)部的共識(shí)，更要贏取機(jī)關(guān)外部廣大群眾的瞭解與支持。相對(duì)來說，現(xiàn)代的工商企業(yè)雖然已經(jīng)開始讓外界瞭解其內(nèi)部運(yùn)作狀況，來塑造企業(yè)良好的社會(huì)形象，但其最多只要向股東報(bào)告營運(yùn)狀況即可，可見其二者在受公眾監(jiān)督的程度上的確有所不同。丹哈特之「公共行政典範(fàn)」分析公共行政的研究典範(fàn)有四，行政控制，以賽門Simon的決策理論為主要的代表組織學(xué)習(xí)，以哥廉畢斯基(R.Golembiewski)的組織發(fā)展為典型政治教育，強(qiáng)調(diào)Waldo的民主行政政治結(jié)構(gòu)，著重歐斯洞(v.Ostrom)的公共選擇(publicchoice)觀點(diǎn)。玆扼要敘述如下：(參考林鍾沂：「行政學(xué)」)

行政控制典範(fàn)：公共行政長(zhǎng)期以來的發(fā)展，且大部分的著作，都與行政檜制有關(guān)。自Wilson認(rèn)為「行政應(yīng)自政治分立出來，以類似企業(yè)的方法來經(jīng)營憲法」，經(jīng)Taylor主張「以科學(xué)方法來選拔工人」，和「鏟煤科學(xué)」(scienceofshoveling)；Weber的「合法－理性的官僚制度建構(gòu)」，和Gulick的行政“POSDCORB"內(nèi)涵，到一九六○年代所盛行的「系統(tǒng)理論的組織分析」，都可以說是在行政控制典範(fàn)的主導(dǎo)和主宰下而呈現(xiàn)的觀點(diǎn)。但這些觀點(diǎn)卻帶來工具及效率理性，使官僚內(nèi)部產(chǎn)生嚴(yán)重之疏離。有感於此Waldo曾經(jīng)指出這些形成現(xiàn)在複雜組織研究的「相互支援概念」，主要有：「科學(xué)、理性、效能、效率、和生產(chǎn)力」。而Simon是此種行政控制典範(fàn)的代表人物。上述曾提及Simon批評(píng)過去所發(fā)展的行政原則，其實(shí)只不過是「行政諺語」。由於受到邏輯實(shí)證主義的影響，Simon認(rèn)為行政研究應(yīng)轉(zhuǎn)移焦點(diǎn)為組織的決策制定(organizationaldecision-making)，並植基於事實(shí)前提(相對(duì)於價(jià)值前提)的可觀察行為的分析，才可發(fā)展嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓茖W(xué)。組織學(xué)習(xí)典範(fàn)：由上可知，以前的行政理論。似乎太重視組織目標(biāo)的「客觀實(shí)際」，並以「效率、效能、生產(chǎn)力」作為組織績(jī)效的基本指標(biāo)，然而，組織運(yùn)作的成敗，不應(yīng)止於此些觀點(diǎn)的考量，而應(yīng)及於組織成員對(duì)組織的感受以及組織成就與人性、個(gè)性發(fā)展之間的融合關(guān)係，是以一個(gè)良好的組織運(yùn)作應(yīng)該結(jié)合個(gè)人需求與組織要求，使得達(dá)成組織目標(biāo)的同時(shí)，也能實(shí)現(xiàn)個(gè)人的自我。此種觀點(diǎn)，被有些學(xué)者形容為「人文主義的行政」(ahumanisticadministration)。根據(jù)史考特(W.G.Scott)的描述，組織的人文主義或人文主義的行政，可作如下的假定：除人性的尊嚴(yán)外，人格的保障與培育應(yīng)植基於「平等而非層級(jí)的基礎(chǔ)」之上?！溉祟惽榫场?humancondition)有逐漸朝向完美的穩(wěn)定驅(qū)勢(shì)。組織的利得基本上是來自成員的利得，再者，伴隨著這些利得的利益(或滿足)應(yīng)儘快地分配給那些付出行動(dòng)者。組織在制定決策和建構(gòu)控制時(shí)，最後的分析應(yīng)以「成員的合意」為基礎(chǔ)。組織的變遷應(yīng)來自參與者對(duì)各種方案的完全瞭解和共識(shí)。根據(jù)全中燮(J.S.Jun)的分析，人文主義的行政研究途徑又可分為二種觀點(diǎn)：乃深受工業(yè)心理學(xué)和企業(yè)管理影響頗深的「組織民主」(organizationaldemocracy)。係植基於哲學(xué)與政治理論的「現(xiàn)象學(xué)的行政論」(pheoomenologicaladministration)。就「組織民主論」而言，此觀點(diǎn)主要包括當(dāng)代工業(yè)人文主義的相關(guān)論點(diǎn)，如阿吉利斯(C.Argyris)邊尼斯(W.Bennis)，麥克葛瑞格(D.MCGregor)，雪恩(E.H.Schein)等人的分析，甚至包括早期由梅堯(E.Mayo)及其哈佛企業(yè)管理學(xué)院同儕所從事的「霍桑研究」(theHawthorneStudies)均屬之。就「現(xiàn)象學(xué)的行政論」言，「現(xiàn)象學(xué)」的研究者除質(zhì)疑將科學(xué)方法適用在行政理解的可行性外，並認(rèn)為公共行政的人文面向，應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政周遭的價(jià)值、意義、與行動(dòng)(非行為)，任何的組織不是客觀的既存結(jié)構(gòu)，而是成員們主觀意識(shí)的社曾實(shí)體建構(gòu)，因此成員如何看待、描述、和解釋他們所生存的組織世界，才是關(guān)鍵之所在。而將現(xiàn)象學(xué)應(yīng)用至公共行政的相關(guān)論述中，常以哈蒙(M.M.Harmon)的「行動(dòng)理論」(actiontheory)最具代表性。政治教育典範(fàn)：此典範(fàn)強(qiáng)調(diào)政治面向，此乃因?yàn)槿魏涡姓倪\(yùn)作實(shí)難脫離國家政治結(jié)構(gòu)的影響，例如「分贓制或功績(jī)制」的實(shí)施往往影響文官的甄補(bǔ)和行政的運(yùn)作，又如國家採取「福利政策或自由放任主義」，也決定了行政的職能，再者，政治的目的係在伸張社會(huì)正義或在達(dá)成效率，亦對(duì)政策決定產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，所以任何的行政作為均係圍繞在政治目的與架構(gòu)的考量之下。行政學(xué)者費(fèi)思勒(J.Fesler)也曾指出：「行政是政府中不可或缺的、互動(dòng)的、和附屬的一部分，因此，它是不能脫離政府來加以理解，由於瞭解政府是政治學(xué)的工作，因此公共行政的研究乃是廣大政治學(xué)事業(yè)的一部分。」前述之看法，在「行政倫理學(xué)」(administrativeethics)的倡導(dǎo)下得到具體的實(shí)踐。例如哈特(D.Hart)認(rèn)為，在公民人文主義精神之下，行政人員提供公共服務(wù)必須謹(jǐn)遵以下四項(xiàng)公民義務(wù)(civicobligations)：鼓勵(lì)公民從事自主自律(toencouragecivicautonomy)：

Hart乃認(rèn)為，欲提昇公共行政人員的公民德性之重點(diǎn)有二：行政人員的工作應(yīng)該體現(xiàn)自主獨(dú)立的道德判斷(independentmoraljudgments)。鼓勵(lì)行政人員發(fā)揮其「識(shí)察能力」(discernment)，而非處處拘泥於法令規(guī)章的例行公式中。藉由說理而行統(tǒng)治(togovernbypersuasion)：政務(wù)之推行必有賴公眾之順服(compliance)，惟政策順服必須得自說服(persuasion)，斷不可出於強(qiáng)迫(compulsion)。必須超越權(quán)力腐化(totranscendthecorruptionsofpower)：

Hart認(rèn)為，「權(quán)力腐化」是美國政府喪失公民性(theincivility)的主要原因，因此，公民人文主義的恢復(fù)必須深切關(guān)注政府權(quán)力的適當(dāng)分配與確當(dāng)行事。行政人員須作為公民之表率(tobeaCivicexemplar)：公共行政人，既代表公民主義之託付，是以，應(yīng)以更高的道德信念自許，以堪為公眾之表率。晚近行政倫理的倡導(dǎo)成為政治教育典範(fàn)的核心課題，但是，箇中的推動(dòng)搖籃且為未來的行政發(fā)展樹立良好根基者，應(yīng)推Waldo民主行政的貢獻(xiàn)。Waldo說過：「歷史為政府帶來了兩項(xiàng)的傳統(tǒng)，政治是希臘的，行政是羅馬的」，Waldo認(rèn)為民主政治是可欲的，官僚制度卻又是必需的，兩者來源雖不同，卻又能夠加以調(diào)和，而使民主行政得以建制.Waldo早在一九五二年即提出：「如果行政是現(xiàn)代政府的核心，則二十世紀(jì)的民主理論勢(shì)必須強(qiáng)調(diào)民主行政?！筗aldo更於《公共行政的事業(yè)》(theEnterpriseofPublicAdministration)一書中提及國家依其功能可分為服務(wù)國家獎(jiǎng)勵(lì)國家管制國家福利國家等。然而，經(jīng)由近幾年來的觀察，認(rèn)為許多計(jì)畫已經(jīng)超越傳統(tǒng)所理解的福利，並企求能更直接的達(dá)到自由、平等、及正義等無形的人性尊嚴(yán)與自我實(shí)現(xiàn)等，因此，Waldo認(rèn)為應(yīng)設(shè)計(jì)另一種較佳的，即「公正國家」(equitystate)。Waldo又說：「真正有效率的政府必定是民主的：其必須滿足人民的需要；同時(shí)，真正民主之政府必定是效率的：其能敏感地察覺人民的需要，且以知識(shí)、誠實(shí)、正直、經(jīng)濟(jì)等實(shí)現(xiàn)人民的意志。」因此Waldo指出未來的官僚型態(tài)必須兼顧服務(wù)性官僚(clientcenteredbureaucracy)參與式官僚(participationbureaucracy)

代表性官僚(representativebureaucracy)三種角色與功能才行。政治結(jié)構(gòu)典範(fàn):這裡所稱的「政治結(jié)構(gòu)」，是屬「公共選擇途徑」(publicchoiceapproach)的觀點(diǎn)，而非一般泛稱的政治結(jié)構(gòu)。根據(jù)穆勒(D.Muller)的定義，公共選擇是指「非市場(chǎng)之決策制定的經(jīng)濟(jì)研究，或僅將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用在政治學(xué)之中」。將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用於公共行政，無可避免地，會(huì)強(qiáng)調(diào)效率和理性的重要性。公共選擇理論至少是建構(gòu)在三種假定之上:它假定每個(gè)人都是在獲取利益最大化的「理性人或經(jīng)濟(jì)人」，所以它是屬方法論的個(gè)體論(methodologicalindividualism).它假定「如果全體皆願(yuàn)為公共財(cái)奉獻(xiàn)心力，則每個(gè)人可獲致的幸福，將比每個(gè)人皆不貢獻(xiàn)來得多」，以及「即使有人因考慮公共財(cái)提供而想搭便車(freerider)，但是仍有其他人願(yuàn)意奉獻(xiàn)心力，則多數(shù)人仍會(huì)獲致不差的利益。」換言之，從「博弈理論」(thegametheory)中，每位參與者均能和他人採取合作的態(tài)度，即使自己損失若干，最終的結(jié)果將曾較那些每人均不願(yuàn)合作而想獲取利益最大化，獲致滿意的結(jié)果。它假定政府制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該「多元與分權(quán)」，才能讓民眾得依自己的偏好有更多的選擇空間，而不是崇尚集權(quán)和一條鞭的制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。Ostrom認(rèn)為組織設(shè)計(jì)的基本問題乃在於針對(duì)特定的情境，建構(gòu)特有的組織結(jié)構(gòu)，使得自利的個(gè)人能夠選擇最大化的策略，並可預(yù)期其結(jié)果的發(fā)生。於是他特別借重市場(chǎng)的運(yùn)作原理，並擬從當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的作品為行政組織的建構(gòu)尋找出路，認(rèn)為「民主行政」是個(gè)非常可行的途徑。Ostrom又認(rèn)為民主行政的基本特徵是：倡導(dǎo)的「民主行政」典範(fàn)的主張。多元的決策中心(polycentricity)而非一元的決策中心(monocentricity)。權(quán)威的多元中心。複式的組織制度(multiorganizationalarrangements)，而非層級(jí)節(jié)制的金字塔結(jié)構(gòu)。重疊的職權(quán)。自我管理，而非命令指揮。分權(quán)參與，而非集權(quán)。權(quán)威的割裂。行政的政治色彩，而非政治與行政的分立。全鍾變(JongS.Jun)提出「民主行政」應(yīng)具備下列幾項(xiàng)特色：公共利益的代言人代表性官僚資訊開放性超越派閥黨團(tuán)(特殊利益團(tuán)體)嚴(yán)防專業(yè)主義對(duì)民主原則的傷害參與研究公共行政之目的根據(jù)丹哈特(Denhardt)在「公共行政：行動(dòng)取向」(PublicAdministration：AnActionOrientation)一書中，認(rèn)為研究公共行政之目的有五：(引自林鍾沂：「行政學(xué)」)為行政職位作準(zhǔn)備：研究公共行政，也許有些人會(huì)以之作為公務(wù)生涯的敲門磚，尤其是在政府部門中，均設(shè)有行政管理人員、幕僚作業(yè)人員、和政策分析人員等相關(guān)職位，而且這些人員在制定方案及政策時(shí)，都免不了要與政府各個(gè)部門、立法機(jī)關(guān)和公眾互動(dòng)。結(jié)合技術(shù)與管理訓(xùn)練：在政府的公務(wù)部門中，有若干的職位是屬技術(shù)的職位。然日後占據(jù)管理位置成為機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者，如一位醫(yī)生成為主任或院長(zhǎng)，才驚然發(fā)現(xiàn)對(duì)人員管理及激勵(lì)、政策方案規(guī)劃、財(cái)務(wù)管理以及有效整合資源與預(yù)算等層面一竅不通，或一知半解，因此其必須接受公共行政的相關(guān)訓(xùn)練和洗禮。為了瞭解企業(yè)與政府的互動(dòng)：接受公共行政的相關(guān)訓(xùn)練和洗禮，並不只侷限於公共部門的職位，由於企業(yè)與政府間的互動(dòng)日益頻繁，私人部門也急需深諳如何與政府部門或立法機(jī)關(guān)間打交道的經(jīng)驗(yàn)，以便有效地監(jiān)督或遊說公共部門，以了解企業(yè)及行政之互動(dòng)關(guān)係。用以影響公共組織：由於現(xiàn)代政府的職能不斷的擴(kuò)大，政策的影響無遠(yuǎn)弗屆，可謂從出生到死亡都在政府所提供的服務(wù)與管制下，因此，如能瞭解公共組織，並對(duì)其結(jié)構(gòu)和運(yùn)行深刻明白，才能進(jìn)一步影響政府的決策發(fā)展，和善盡民主政治監(jiān)督政府的公民職責(zé)，故研究行政學(xué)之目的，用以影響公共組織亦屬其一。採取行動(dòng)讓事件發(fā)生：研究公共行政的目的，一個(gè)核心的關(guān)鍵，便是「採取行動(dòng)」，致力改變目前的情況，尤其是社會(huì)一再地面對(duì)不同的危機(jī)與問題，更需利用公共行政的相關(guān)知識(shí)，來加以處理和解決，使之開創(chuàng)新局，煥然一新，因而研究公共行政是一條必備且切身有用的途徑，故採取行動(dòng)使事件產(chǎn)生，亦為公共行政之目的之一。公共管理與公共行政的特性公共管理較為明顯的特性一般而言，公共管理較為明顯的特性有四，茲列舉如下：(空大)法令限制較多：政府機(jī)關(guān)經(jīng)常是「法有明文規(guī)定乃可以做」與企業(yè)的「法無禁止就可以做」完全不同。目標(biāo)多元又低度相容：企業(yè)組織所追求的各種目標(biāo)，以效率為首。政府機(jī)關(guān)追求的目標(biāo)，除效率外，還有其他與之平行的目標(biāo)，例如：公道、公平與正義等。公共監(jiān)督：政府機(jī)關(guān)經(jīng)常遭致來自四面八方；議會(huì)、在野政黨、傳播媒體、利益，公益團(tuán)體、輿論、民眾等外部環(huán)境的意見、關(guān)注、批評(píng)、壓力及反對(duì)，運(yùn)作開讓外知悉的要求(民眾對(duì)政府運(yùn)作有知的權(quán)利)甚囂塵上，俗稱為「金魚缸效應(yīng)」(goldfish-bowleffect)。績(jī)效難以衡量：不管是勞力密集、技術(shù)密集或資本密集的公司，總有一定規(guī)模的市場(chǎng)自由度、競(jìng)爭(zhēng)度，且在利潤掛帥大旗之下，績(jī)效容易衡量。政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作績(jī)效剛好相反，很難衡量，因?yàn)橐苑?wù)或管制為主，每一機(jī)關(guān)幾乎是有關(guān)職能之公共產(chǎn)出的唯一供給者，無市場(chǎng)機(jī)能;經(jīng)費(fèi)來源是向國庫爭(zhēng)取最大預(yù)算分配的議價(jià)行為;多數(shù)提供的服務(wù)不向民眾或使用者收費(fèi)，就算收費(fèi)，並非按成本計(jì)價(jià)，其實(shí)成本也難計(jì)算。總而言之，公共管理之績(jī)效難以「量」來衡量，不若企業(yè)組織可以「量」直接衡量。公共行政的獨(dú)特性質(zhì)對(duì)於公共行政的獨(dú)特性質(zhì)，政治大學(xué)吳瓊恩老師在其所著：「行政學(xué)」，特別提出七大特質(zhì)，茲列舉如下公共行政的活動(dòng)深受法律規(guī)章與規(guī)則程序的嚴(yán)格限制：公共組織的許多行動(dòng)時(shí)常受到各種法律規(guī)章的限制，因而阻礙了其本身的自主性和彈性。而且，公共組織的行動(dòng)必須讓民眾得以預(yù)見其對(duì)本身權(quán)益的影響，因此各種行政法規(guī)和命令不能朝令夕改，徒增民眾的困擾。權(quán)威之割裂(Fragmentationofauthority)：政治愈民主的國家則會(huì)愈重視權(quán)威之分立與制衡，行政亦必須接受各方面不同之監(jiān)督。因此有些學(xué)者如Rainey等人即認(rèn)為公共組織對(duì)下級(jí)單位之控制反而比私人組織來得薄弱，這種現(xiàn)象就是「權(quán)威的割裂」所致。公共行政受到高度的公共監(jiān)督(publicscrutiny)：這主要是指公共組織的公開透明向(visibility)。民主政府的工作須接受輿論或大眾的批判檢證，其所作所為好像是在金魚缸裡的活動(dòng)一樣，必須公開透明。公共行政常受政治因素影響相當(dāng)深遠(yuǎn)：就一般正常情況，在民主國家中，公共組織的運(yùn)作不僅要在各級(jí)政府間的網(wǎng)絡(luò)(Intergovernmentalnetworks)中折衷協(xié)調(diào)，亦得受到許多利益團(tuán)體或意見領(lǐng)袖的政治壓力，因?yàn)楣步M織的高層官員大多是透過罩舉戎政治任命而產(chǎn)生的，他們對(duì)於政治的敏感度常會(huì)影響公共政策的設(shè)計(jì)和方向。公共行政之組織目標(biāo)大多模糊不清且難以測(cè)量：依據(jù)學(xué)者莫爾(Moore)之看法「公共組織的目標(biāo)就是要去創(chuàng)造公共利益(或公共價(jià)值)」，但是公共利益太過於抽象模糊，它似乎只是做為行政人員提醒自己負(fù)有公共責(zé)任以及需為更大多數(shù)人民服務(wù)的一種象徵符號(hào)。同時(shí)亦使公部門之績(jī)效難以數(shù)量測(cè)量之。公共行政提供「公共財(cái)」，故較不受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之影響：在民主國家，政府提供之財(cái)貨與服務(wù)，幾乎均屬於「公共財(cái)」(publicgood)換言之，「公共財(cái)」具有三大特徵，即生產(chǎn)與消費(fèi)的不可分割性無排他性(Non-excludability)

無競(jìng)爭(zhēng)性(Non-rivalness)利益均霑外溢效果由於政府是唯一的生產(chǎn)者，故無市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之問題。公共行政較具有「強(qiáng)制性」(coerciveoess)之特質(zhì)：此乃表現(xiàn)政府活動(dòng)之獨(dú)佔(zhàn)性而無競(jìng)爭(zhēng)性之特質(zhì)，亦即即使人民對(duì)政府機(jī)構(gòu)不滿，亦不得以其他機(jī)構(gòu)取代之。行政國與萬能政府行政國與萬能政府(大政府)行政國與政府概念之新解：「行政國」乃一九四八年後發(fā)展迅速之一個(gè)主題，茲將其概要分述如下：(賴維堯等：「行政學(xué)入門」)「行政國」之出現(xiàn)：行政學(xué)者瓦爾多(DwightWaldo)，在一九四八年出版其個(gè)人學(xué)術(shù)生涯第一本專著「行政國：美國行政學(xué)的政治理論研究」瓦爾多是最早使用「行政國」名詞的人士，他的用意在於強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代行政的成長(zhǎng)，可以做為一門學(xué)術(shù)研究。資深的行政學(xué)者馬可仕(FritzMorsteinMarx)，於一九五七年出版「行政國：科層體制概論」專書，力陳「行政國」一語不是指稱立法及司法部門不再並存，而是形容國家或政府的發(fā)展?fàn)顩r，已經(jīng)到了行政組織及其運(yùn)作特別的顯著突出?！感姓宫F(xiàn)已是形容政府職能擴(kuò)張，人民依賴日深的時(shí)代潮流下，行政部門已具有舉足輕重地位之用語，不過這並非指立法、司法權(quán)將消失無蹤，而是說行政的組織與運(yùn)作變?yōu)樘貏e重要了。大政府概念的新解：英國學(xué)者羅斯(RichardRose)認(rèn)為政府不是一個(gè)單一屬性概念，而是一個(gè)多元概念的抽象組合。政府是由法津、稅賦、公務(wù)員、組織、計(jì)畫五項(xiàng)基本要素所組成。一個(gè)完整的政府治理過程應(yīng)為：依法設(shè)置的政府機(jī)關(guān)組織必須動(dòng)員所需資源(制定法令、課徵稅賦、進(jìn)用公務(wù)員)，然後將資源結(jié)合並轉(zhuǎn)換為施政計(jì)畫，進(jìn)而將計(jì)畫內(nèi)涵的財(cái)貨、服務(wù)或管制，傳輸?shù)筋A(yù)期受惠的標(biāo)的群體(targetpopulation)。萬能政府(大政府)之基本任務(wù)及達(dá)成工具：一個(gè)「大政府」乃是以服務(wù)人民為主要目標(biāo)，而其應(yīng)有之任務(wù)和達(dá)成此任務(wù)之工具為何？茲分別列舉如下：(賴維堯等)大政府之基本任務(wù)：「警察國家」或「有限政府」時(shí)代之政府任務(wù)。保護(hù)民眾生命財(cái)產(chǎn)與權(quán)利確保民生資源供給無虞「福利國家」或「有為政府」時(shí)代之政府任務(wù)。照顧無依民眾。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定均衡發(fā)展。提昇生活品質(zhì)與個(gè)人成就機(jī)會(huì)保護(hù)自然壤境。獎(jiǎng)勵(lì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展。大政府達(dá)成任務(wù)之執(zhí)行工具：依據(jù)行政學(xué)者詹森(WilliamC.Johnson)之看法，大政府之執(zhí)行工具大致可歸納為五項(xiàng)：現(xiàn)金給付(cashPayments)：此指大政府之第一項(xiàng)工具就是要對(duì)社會(huì)上一些弱勢(shì)者(如老人、中低收入、失業(yè)者、殘障者等)之現(xiàn)金給付，藉以達(dá)成從維持生命到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力等眾多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目的。例如：殘障人士救助金、中低收入戶補(bǔ)助、失業(yè)人口救濟(jì)金、農(nóng)漁損失補(bǔ)償、國民住宅補(bǔ)貼等均是。底層結(jié)構(gòu)建設(shè)與養(yǎng)護(hù)(ConstructionandMaintenanceofInfrastructures)：硬體投資此指政府在國家建設(shè)中有形的「資本投資」(capitalinvestments).

例如：機(jī)場(chǎng)、港口、道路、大眾運(yùn)輸系統(tǒng)、衛(wèi)生下水道、廢棄物處理廠、學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄、圖書館、美術(shù)館、文化中心、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、軍事基地及武器等公共使用或公共受益的有形建設(shè)與養(yǎng)護(hù)等均屬於此項(xiàng)工具。服務(wù)提供(provisionofservices)：此指政府提供專責(zé)機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員為人民作各種特定之服務(wù)，對(duì)使用者或受益者可能給予免費(fèi)服務(wù)，就算收費(fèi)，亦非以成本計(jì)價(jià)。例如：公立學(xué)校教育工作、公立醫(yī)護(hù)系統(tǒng)、公用專業(yè)服務(wù)、水電、公車鐵路服務(wù)、青年中途之家、郵政人員信函傳送等均屬於此項(xiàng)工具之提供。行為管制(RegulationofBehavior)：此乃是指政府對(duì)個(gè)人或團(tuán)體行為之應(yīng)為或不應(yīng)作為之規(guī)範(fàn)。此類執(zhí)行工具最易顯現(xiàn)出政府之「公權(quán)力」，亦即該項(xiàng)執(zhí)行工具最具政府特色。例如：刑事犯起訴逮捕、有害化學(xué)使用管制、專門職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)訂定、土地使用分區(qū)與建物管理、廢棄物汙染源管制、勞動(dòng)安全檢查、金融交易管理、結(jié)婚離婚條件、菸酒廣告尺度等均屬於該項(xiàng)工具之表現(xiàn)。治理能力(CapacitytoGovern)：此即透過各種手段去維持並強(qiáng)化政府的治理能力，其雖與政府任務(wù)達(dá)或並無直接關(guān)係，但卻是前四者的主要後援必備倏件。例如：稅賦及規(guī)費(fèi)的徵收、公物維護(hù)、財(cái)務(wù)行政、人事管琿、政策規(guī)劃、政府內(nèi)部溝通與外部溝通、與外國的官方及實(shí)質(zhì)外交等均屬此項(xiàng)工具之表現(xiàn)。現(xiàn)代政府行政的特質(zhì)進(jìn)入廿一世紀(jì)，現(xiàn)代政府行政之特質(zhì)，歸納如下：規(guī)模龐大(size)：現(xiàn)代政府的職能日見擴(kuò)張，勢(shì)必僱用更多的公務(wù)人員來處理公務(wù)，同時(shí)政府組織的結(jié)構(gòu)也相對(duì)的膨脹擴(kuò)大，所以現(xiàn)代行政的特質(zhì)之一就是規(guī)模龐大。人員溝通不易，首長(zhǎng)控制幅度過大，首長(zhǎng)獨(dú)裁，缺乏人情味等現(xiàn)代組織病象。應(yīng)按實(shí)際需要選用人員引起的行政組織病象為：造成首長(zhǎng)獨(dú)裁、個(gè)人的創(chuàng)造性及潛能不易發(fā)揮、首長(zhǎng)的控制幅度過大、造成「天高皇帝遠(yuǎn)」、降低組織成員的創(chuàng)造力、人員之間溝通不易、造成「決策上推，首長(zhǎng)獨(dú)裁」的現(xiàn)象、。為減少行政機(jī)關(guān)規(guī)模龐大化所產(chǎn)生的弊端，最佳的解決途徑是採取應(yīng)按實(shí)際需要選用人員。現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)規(guī)模龐大，但也浮現(xiàn)各種課責(zé)困境，其結(jié)構(gòu)性成因?yàn)椋赫吣繕?biāo)流於模糊不夠明確、受制於政治權(quán)力的制衡衝突、機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)功能的分化與重疊。性質(zhì)複雜(complexity)：由於時(shí)代進(jìn)步及社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變，政府功能也隨之增加與擴(kuò)充，歸納言之，有下列四種：保衛(wèi)功能(Protection)：這本是政府最初也是最基本的功能，保衛(wèi)國家安全及維護(hù)社會(huì)安定，使國家主權(quán)不受損傷、人民生命財(cái)產(chǎn)不受非法侵犯。輔助功能(Assistance)：政府要以各種方法與技術(shù)來輔導(dǎo)社會(huì)各行各業(yè)之發(fā)展與繁榮。管制功能(Regulation)：為了促進(jìn)公眾利益、保障全體人民的福祉，政府不得不對(duì)妨礙公益的活動(dòng)加以限制或檢查。不過，這種種不同的管制均是為了整個(gè)國家的富足繁榮及所有人民之健康幸福著想而設(shè)。服務(wù)功能(service)：政府還要舉辦各種公用事業(yè)以供人民使用，為社會(huì)造福，諸如電力、電信、自來水、公共汽車等。利害錯(cuò)綜(conflictinterests)：

現(xiàn)代政府的每一項(xiàng)行政措施，無不牽涉到多方的利益，這些利益之間往往是衝突的。所以政府的行政措施必須小心謹(jǐn)慎，根據(jù)兩利相權(quán)取其重、兩害相衡取其輕的原則，來制定最符合民意的公共政策。專業(yè)化(Specialization)：現(xiàn)代政府的公務(wù)人員必須由具有專門知識(shí)的人來擔(dān)任，因?yàn)楝F(xiàn)代行政包羅萬象，性質(zhì)複雜，絕不是僅僅具有普通常識(shí)的人所能勝任的。就以我國現(xiàn)行考銓制度來看，就有五十三個(gè)職系及廿六個(gè)職組，可見為了符合現(xiàn)行政府「專業(yè)化」特質(zhì)，整個(gè)制度亦變得異常複雜。相互依存(MutualDependence)：各單位、各人員彼此是相互依存，機(jī)關(guān)及個(gè)人均不能存有本位主義或英雄主義的想法，更要打破藩籬，通力合作，這樣政府的工作才能得到順利的推行。對(duì)事不對(duì)人(Impersonality)與人情味缺乏：由於組織規(guī)模龐大，人員眾多，加以工作繁重，人員之間的來往也就相對(duì)減少，同事之間的感情乃日趨淡薄，這是一種人情味缺乏的現(xiàn)象；但是從另一角度看，公務(wù)人員依法辦事，講求法治，只問手續(xù)合不合法，不問當(dāng)事人有無私人的關(guān)係，這種情形看起來是不講人情的，正是現(xiàn)代行政應(yīng)有的表現(xiàn)，所以說「對(duì)事不對(duì)人」。法律限制(LegalRestriction)：現(xiàn)代政府的施政及業(yè)務(wù)的推行，受到法律的限制比過去要多，這一方面是由於立法機(jī)關(guān)對(duì)政府的控制所致，另一方面也由於行政上的惡性循環(huán)(viciouscycle)所致，往往為了防止某種問題的發(fā)生，因而訂出一些法律規(guī)章，但是這些法律規(guī)章卻導(dǎo)致另外的問題，因此又要訂出其他的法律來限制，這樣的惡性循環(huán)，造成政府法律規(guī)章的過多過濫，公務(wù)員被限制得很嚴(yán)。社會(huì)目的的重視(SocialGoals)：政府的行政不能純粹為行政的目的，必須眼光放遠(yuǎn)，重視整個(gè)社會(huì)的目的，所以行政不僅是在為求人力、物力、時(shí)間、金錢的節(jié)省，其更大的目的是在謀求全國人民的幸福與整個(gè)社會(huì)的和諧。是指行政部門應(yīng)具備社會(huì)性的效率觀。公眾批評(píng)(PublicCriticism)：在民主政治下，一切的行政措施必須以民意為依歸，人民可以主動(dòng)的要求政府作為或不作為某件事，同時(shí)行政措施的得失利弊不能由行政人員來決定，公眾的意見應(yīng)當(dāng)注意。國際影響(InternationalImpact)：現(xiàn)代的工藝技術(shù)的進(jìn)步，已經(jīng)大大的縮短7空間的距離，國際之間的來往更是頻繁而密切，沒有任何一個(gè)國家再能閉關(guān)自守，總曾受到一些國際情勢(shì)的刺激而影響，其行政措施自應(yīng)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整以求適應(yīng)。尤其現(xiàn)代「e時(shí)代」的來臨，更使得國際間之相互影響更為快速且密切。行政與管理之區(qū)別一般而言，所謂「行政管理」乃是指政府行政部門的管理工作。換言之，即集體協(xié)調(diào)的努力，來實(shí)現(xiàn)公共政策。若將「行政」與「管理」分開來談，臺(tái)大陳德禹老師認(rèn)為其基本內(nèi)涵與意義如下：行政之內(nèi)涵性質(zhì)：就任務(wù)取向而言：行政包括三個(gè)層次，且各有不同的任務(wù)取向：政務(wù)(executive)：主要任務(wù)在決定施政方針、路線或基本策略。在政府機(jī)關(guān)來說，此為政務(wù)官之職責(zé)，注重組織與外界之關(guān)係。例如行政院院長(zhǎng)、各部部長(zhǎng)等。行政(administration)：或稱普通行政，主要任務(wù)在規(guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。在政府機(jī)關(guān)來說，是高級(jí)事務(wù)官之職責(zé)。管理(management)：主要任務(wù)在運(yùn)用資源，執(zhí)行計(jì)晝，達(dá)成組織的任務(wù)。就政府機(jī)關(guān)來說，這是中下級(jí)事務(wù)官的職責(zé)。就內(nèi)涵要素而言：行政包含下列部分：目標(biāo)與價(jià)值：一個(gè)組織存在的理由，不僅在達(dá)成其成員個(gè)別及整體的目標(biāo)，同時(shí)還要能符合社會(huì)的需求。組織結(jié)構(gòu)：是工作推行的工具，也是團(tuán)結(jié)各個(gè)人或各部門工作的一種程序及關(guān)係網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)人員：構(gòu)成組織的人員，其量柬質(zhì)影響行政之成敗。就質(zhì)而言，如人員擁有的知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)、能力，及心理狀態(tài)與社會(huì)關(guān)係。運(yùn)作過程：此部門貫穿整個(gè)組織，其主要作用是整合、協(xié)調(diào)、設(shè)計(jì)及控制等作用。此為組織之動(dòng)態(tài)。資源與科技方法：組織要能達(dá)成其目的，不但要有資源，更需要有效運(yùn)用資源的各種技術(shù)與知識(shí)，以進(jìn)行日常工作。管理之意義：人們一旦合起來以達(dá)成某種目的，就創(chuàng)立了一個(gè)組織。組織的成敗取決於其取得資源和使用資源的有效程度。結(jié)合與指揮資源的使用以達(dá)成特定目的，這種工作就叫做管理(management)。管理在本質(zhì)上就是人類系統(tǒng)中，一種安排、控制與指導(dǎo)的活動(dòng)過程。換言之，管理是經(jīng)由組織成員以有效率方式使用資源、完成事務(wù)的處理程序。管理者的主要任務(wù)在於成事，而不在於自己去做事。「行政」與「管理」之區(qū)別：陳德禹「行政管理」行政是公務(wù)的推行，是目的取向的(ends-oriented)，具有通盤籌劃性。管理是事務(wù)的處理，是手段取向的(means-oriented)，常指執(zhí)行政策的具體技術(shù)、方法、程序等活動(dòng)。前者要統(tǒng)籌全局，顧及各部分，且具有自由裁量權(quán)的行使。後者只就某事作守?fù)?jù)點(diǎn)的執(zhí)行。行政是機(jī)關(guān)職員以集體合作的努力達(dá)成機(jī)關(guān)任務(wù)的活動(dòng)。管理乃是在行政工作過程中，所使用的各種制度與方法，管理的直接對(duì)象包括對(duì)人、事、物、財(cái)、時(shí)間、空間的約束、控制、處理與運(yùn)用。行政偏重於決定組織、決定政策、決定目標(biāo)。管理則偏重於使用組織、完成政策、達(dá)成目標(biāo)。行政管理的要素與資源及目的行政管理的要素：行政組織：行政管理不是個(gè)人的工作，而是多數(shù)人通力合作的團(tuán)體行動(dòng)、必須先有好的行政組織、合理的權(quán)責(zé)分配，才能收指揮協(xié)調(diào)的功效。故如何建構(gòu)一個(gè)組織，成為行政第一項(xiàng)要素。組織錯(cuò)誤，則一切均無法正常運(yùn)作，可見行政組織之重要性。行政人員：「為政在人」，不論任何時(shí)代，任何政體，「用人」總是「行政」的根本。近代管理學(xué)家，更特別著重於維持良好之「人群關(guān)係」。尤其近來「人力資源管理」(HRM)更成為各機(jī)關(guān)首要之務(wù)，組織無法找到好的人才，即使空有組織，亦無法達(dá)成任務(wù)。行政物質(zhì)：任何行政，都有其特定的任務(wù)與目的，為完成任務(wù)達(dá)成目的，除組織與人員外，尚須有金錢及物材，以為工具與手段。這些供行政之用的金錢與物材，同樣為達(dá)成行政目的所必須，例如：行政學(xué)中所研究的「財(cái)務(wù)行政」、「公務(wù)管理」尤其是「資訊管理」更為重要，此乃「e世紀(jì)」行政不可或缺的。行政行為：行政行為就是公務(wù)員以實(shí)際的行動(dòng)，直接推行政府功能，完成國家使命。前述行政組織、行政人員、行政物質(zhì)，祇是手段而非目的，祇是工作的準(zhǔn)備而非工作的本身。只有這行政行為或政令推行才是行政的直接之目標(biāo)和工作之主體，故它為行政最重要的要素。尤其行政管理，就動(dòng)態(tài)觀點(diǎn)來說，行為更是一切行政的根源，沒有管理行為組織無法動(dòng)起來，因此，行政行為最為行政機(jī)關(guān)所重視。行政管理的資源：行政管理除了應(yīng)具必備之要素外，亦必須具備應(yīng)有之資源，組織乃能立於不敗之地，依臺(tái)大陳德禹老師之看法，組織應(yīng)具備下列五項(xiàng)基本之資源：(陳德禹「行政管理」：1996：12-l3)組織結(jié)構(gòu)：組織結(jié)構(gòu)是安排及運(yùn)用其他資源的架構(gòu)，並且提供給組織成員運(yùn)用其他資源的規(guī)範(fàn)和程序。人員：是運(yùn)用其他資源達(dá)成目標(biāo)的直接動(dòng)力。人是組織中最寶貴的資源，也是最大的問題根源。在各種資源之中，唯人力資源可產(chǎn)生輸入(如用人的成本)大於或小於輸出(如工作績(jī)效)。而如何使人力發(fā)揮最大效用。這便涉及激勵(lì)的問題，也就是如何引發(fā)人員的工作意願(yuàn)及獻(xiàn)心獻(xiàn)力的意願(yuàn)。財(cái)物：財(cái)力、物力、科技及資訊是使人員能發(fā)揮組織功能，達(dá)成效果的基礎(chǔ)?？萍迹嚎萍际侵R(shí)的組合與運(yùn)用，不僅指工具和機(jī)械等的實(shí)體物，同時(shí)也是包含解決問題或達(dá)成目標(biāo)時(shí)所使用的智慧、技術(shù)和程序?？萍伎煞譃閮深悾何锢砜萍?，是指有關(guān)物質(zhì)的設(shè)備及設(shè)計(jì)。社會(huì)科技：是指如何組合一個(gè)複雜的組織，如何管理一個(gè)複雜的組織，如何領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)一群人的活動(dòng)之知識(shí)。另一種分類法，也將科技分為兩類：硬體科技：協(xié)助人們執(zhí)行任務(wù)的機(jī)構(gòu)及設(shè)備。軟體科技：指把人群關(guān)係的技術(shù)應(yīng)用到組織中的人員身上，以期人員能更有效率地、更有效果地達(dá)成任務(wù)。資訊：資訊是指為了某種目的，而將原始資料作有系統(tǒng)整理出來的資料。在資訊社會(huì)裡，知識(shí)及資訊將是權(quán)力的基礎(chǔ)，也是管理者執(zhí)行管理功能的基礎(chǔ)。行政管理主要目的依臺(tái)大陳德禹老師之看法，行政管理之目的有四：提高行政效率與效能：效率與效能是一體之兩面。所謂效率是指運(yùn)用資源的程度與能力。而效能即為達(dá)成曰標(biāo)及解決問題的程度。行政即運(yùn)用各種方法及程序，以提高效率及效能，而違成組織的使命。有效運(yùn)用有限資源：組織必須運(yùn)用周延細(xì)密的思考，確立科學(xué)治事的原理原則，並力求以最少的人力、物力、財(cái)力來邃成管理的任務(wù)。使機(jī)關(guān)組織有系統(tǒng)運(yùn)作：為組織能有系統(tǒng)地運(yùn)作，就須建立系統(tǒng)的秩序，這就涉及制度化與標(biāo)準(zhǔn)化。另方面，為使有效分工，則須講求專業(yè)化。同時(shí)為求行政系統(tǒng)的運(yùn)作能得到組織內(nèi)外人員的支持合作，則須使行政民主化。為求組織能生多發(fā)展，則須日新又新，強(qiáng)化適應(yīng)性。達(dá)成合法的政治目標(biāo)：政府的任務(wù)或存在的理由，即在實(shí)現(xiàn)憲法所規(guī)定的國家目標(biāo)。故基於憲法體制所產(chǎn)生的政治人物如民意代表、政府首長(zhǎng)依法行使職權(quán)一制定的公共政策或施政方針，都依賴行政運(yùn)作而使之實(shí)現(xiàn)。所以，行政管理乃是實(shí)現(xiàn)合法政治目標(biāo)的工具或手段。傳統(tǒng)理論時(shí)期之行政學(xué)產(chǎn)生背景、代表人物產(chǎn)生背景傳統(tǒng)民主政治的無能：自美國獨(dú)立革命及法國民權(quán)革命成功後，民主政治乃成為風(fēng)潮。又因畏懼政府權(quán)力之?dāng)U大，且人民崇信自由放任之政治思想，認(rèn)為「政府最好，管理最少」(GovernmentBest,GovernmentLeast)，不肯讓政府多做事，遂致政務(wù)廢弛。為挽救此種缺失，遂產(chǎn)生行政學(xué)，提高行政效率。自由經(jīng)濟(jì)制度之弊害：產(chǎn)業(yè)革命後，自由經(jīng)濟(jì)制度代之而起。而此種制度之兩大支柱是：以營利為目的。以自由競(jìng)爭(zhēng)為方法。在這種制度下，雖生產(chǎn)大量增加，卻分配不均，造成貧富懸殊，勞資對(duì)立，發(fā)生不斷的糾紛。政府為了要有效予以解決及管制，遂不得不研究行政學(xué)，而產(chǎn)生「科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)」。受到「文藝復(fù)興」之影響：當(dāng)時(shí)在歐洲文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)以後，思想界發(fā)生重大之改變，過分主觀的「演譯法」乃被客觀的「歸納法」所取代?？茖W(xué)管理運(yùn)動(dòng)之興起：工業(yè)革命之後，大量生產(chǎn)取代了小規(guī)模生產(chǎn)。為減低成本，增加利潤，非有「科學(xué)管理」，則難以勝任。其實(shí)在「科學(xué)管理之父」泰勒(Taylor)之前，早有許多學(xué)者從事這方面之研究。例如：英國之歐文(RobertOwen)、巴柏奇(C.Bebbage)、吉文斯(W.Jevons)、美國的湯恩(H.R.Towne)及赫爾塞(F.Halsey)等人，且相當(dāng)有成效。代表人物威爾遜(WoodrewWilson)：一八八七年「行政的研究」(ThestudyofAdministration)一文，為第一篇研究行政問題之專論，開行政學(xué)之先河，被稱為「行政學(xué)之父」。認(rèn)為行政乃是法律之有系統(tǒng)的執(zhí)行，其成功要訣在加強(qiáng)政府之力量，提高行政效宰，排除政黨干預(yù)政治，本人才主義任用官吏。主張為了增進(jìn)行政效率，甚至可相當(dāng)?shù)臓奚糠置裰骶?。古德諾(FrankJ.Goodnow)：一九OO年著「政治與行政」(PoliticsandAdministration)一書，正式揚(yáng)棄7立法、司法、行政的三權(quán)劃分法，而改採新的政治與行政的二分法。主張政治與行政必須分開，因?yàn)檎问恰阜强茖W(xué)且非理性的」，而行政反之;故要有效推行行政，就要建立強(qiáng)有力的政