中國(guó)特大城市整建制轉(zhuǎn)居成本分析

中國(guó)特大城市整建制轉(zhuǎn)居成本分析

農(nóng)業(yè)人口的市民化是促進(jìn)以人為中心的城市化，全面提高城市化質(zhì)量的關(guān)鍵。一般地講,市民化主要包括兩個(gè)方面,一是進(jìn)城外來農(nóng)民工的市民化,另一是本地農(nóng)民的市民化。在北京、上海、天津、廣州、鄭州等特大城市,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中郊區(qū)化的快速推進(jìn),本地農(nóng)民的市民化問題日趨重要,目前已經(jīng)成為制約城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升和影響社會(huì)和諧的重要因素。本文以北京為例,在對(duì)農(nóng)民一次性整建制改居成本進(jìn)行測(cè)算的基礎(chǔ)上,探討了推進(jìn)特大城市農(nóng)民整建制改居的具體策略。一、在新型城鎮(zhèn)化、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化和建設(shè)小康社會(huì)的需要,在一定程度上還存在著大量的農(nóng)轉(zhuǎn)居限制和夯實(shí)群眾基礎(chǔ)上的問題2012年,中國(guó)城區(qū)人口(包括暫住人口)超過100萬的特大城市共有76個(gè)。其中,城區(qū)人口在500萬人以上的特大城市共有11個(gè),包括上海、北京、重慶、深圳、廣州、天津、武漢、東莞、鄭州、沈陽、南京,除東莞外,全部為直轄市、副省級(jí)市和省會(huì)城市。這些城市人口和用地規(guī)模大,外來人口多,城鎮(zhèn)化水平較高。目前,北京、天津、上海、廣州、深圳、東莞等地城鎮(zhèn)人口占常住人口的比重即城鎮(zhèn)化率均超過了80%,進(jìn)入城鎮(zhèn)化緩慢推進(jìn)的后期階段。尤其是北京,在經(jīng)歷“曲折前進(jìn)”的前期階段(1949-1977年)、“快速發(fā)展”的中期階段(1978-1990年)和“緩慢發(fā)展”的后期階段(1991-2011年)后,2012年城鎮(zhèn)化率為86.19%,不升反降了0.04個(gè)百分點(diǎn),城鎮(zhèn)化率持續(xù)上升的趨勢(shì)已開始打破,標(biāo)志著北京市已進(jìn)入到相對(duì)穩(wěn)定的后城鎮(zhèn)化階段,提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量成為首要任務(wù)。這也說明,北京市城鎮(zhèn)化率已經(jīng)逐步接近飽和度或天花板,城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)趨于基本穩(wěn)定。但是,在這些特大城市,推進(jìn)城鎮(zhèn)化的任務(wù)遠(yuǎn)還沒有完成。從本質(zhì)上講,城鎮(zhèn)化就是變農(nóng)民為市民即市民化的過程。目前,在這些特大城市統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)常住人口中,包含有大量的外來農(nóng)民工和本地農(nóng)民。由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)完善,就業(yè)崗位和發(fā)展機(jī)會(huì)較多,工資收入水平較高,特大城市通常是外出農(nóng)民工的主要集聚地。受戶籍制度和城鄉(xiāng)分割的二元體制的限制,目前這些外來農(nóng)民工的市民化程度還較低,其子女上學(xué)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等方面還難以享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。據(jù)測(cè)算,全國(guó)外出農(nóng)民工的市民化程度平均只有40%左右(魏后凱、蘇紅鍵,2013)。除此以外,這些特大城市城鎮(zhèn)常住人口中還包含大量的本地農(nóng)民。按照現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)口徑,設(shè)區(qū)的市如果市轄區(qū)人口密度在1500人/平方公里及以上,城鎮(zhèn)人口是按市轄區(qū)總?cè)丝趤碛?jì)算的。2010年,北京市城鎮(zhèn)總?cè)丝谥修r(nóng)業(yè)戶口人口所占比重高達(dá)31.4%,天津?yàn)?8.3%,上海為33.6%。因此,對(duì)這些特大城市而言,不僅需要市民化的外來農(nóng)民工數(shù)量龐大,而且本地農(nóng)民的市民化任務(wù)繁重。特別是,隨著城市規(guī)模的快速擴(kuò)張,特大城市的郊區(qū)化進(jìn)程明顯加快。譬如,伴隨著郊區(qū)化的推進(jìn),目前北京四環(huán)到六環(huán)的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和新城地區(qū)已經(jīng)成為北京中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和功能的首要承接地。近年來,新城范圍涉及的400個(gè)村莊中已搬遷安置約200個(gè),占50%;搬遷安置人口約13萬人,占40%;拆除宅基地及村鎮(zhèn)企業(yè)面積約24平方公里,占33%。重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施已經(jīng)過半,四環(huán)與六環(huán)之間已實(shí)施56平方公里產(chǎn)業(yè)用地,占區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地面積的61%。小城鎮(zhèn)建設(shè)快速推進(jìn),2003-2010年其城鎮(zhèn)建設(shè)用地從120平方公里增長(zhǎng)至204平方公里,增長(zhǎng)率約為40%。目前,該地帶已經(jīng)形成7個(gè)新城及2個(gè)地區(qū)(海淀山后、豐臺(tái)河西),20余個(gè)小城鎮(zhèn),30個(gè)功能區(qū),涉及1000多個(gè)行政村,構(gòu)成了立體的城鄉(xiāng)人口聚集空間體系,一方面承接了中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、功能和人口向郊區(qū)的擴(kuò)散,另一方面有效緩解、截留和吸收了城市邊緣地帶大量居住人口和就業(yè)向中心城區(qū)的集聚。在這種新形勢(shì)下,加快農(nóng)民轉(zhuǎn)居民即農(nóng)轉(zhuǎn)居步伐,提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量,著力解決傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下農(nóng)民未能有效分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果的問題,從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制,成為當(dāng)前特大城市探索特色新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。為適應(yīng)新形勢(shì)的需要,近年來一些特大城市已經(jīng)進(jìn)行了大量的農(nóng)轉(zhuǎn)居實(shí)踐與探索。各地政府往往采取一種折中的方式,如上海實(shí)行了界于農(nóng)民保障與城鎮(zhèn)保障中間水平的鎮(zhèn)保,北京采取了按比例轉(zhuǎn)居的方式。自2004年頒布148號(hào)令以來,北京市采取按征地比例方式①推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)居,造成農(nóng)民只能部分轉(zhuǎn)居,制約了轉(zhuǎn)居速度,并帶來了一系列社會(huì)問題。如部分農(nóng)民留在村里安置將增加集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān);部分農(nóng)民轉(zhuǎn)居,誰去誰留難以確定,因扯皮僵持而無法實(shí)施②;特別是只有部分農(nóng)民轉(zhuǎn)居,同村居民身份、待遇不同,可能會(huì)長(zhǎng)期存在種種矛盾,影響穩(wěn)定。為此,近年來北京市政府出臺(tái)了一系列關(guān)于整建制轉(zhuǎn)居的政策,如2004年在通州區(qū)永順鎮(zhèn)試行的《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會(huì)保險(xiǎn)試行辦法》、《關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)50個(gè)重點(diǎn)村整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居有關(guān)工作的意見》(京政發(fā)55號(hào))等,在石景山區(qū)、通州梨園鎮(zhèn)、50個(gè)重點(diǎn)村、大興區(qū)嬴海鎮(zhèn)等地,加快了農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居步伐。在推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)居的過程中,轉(zhuǎn)居成本已經(jīng)成為制約農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居的重要因素。城鄉(xiāng)二元戶籍制度背后是城鎮(zhèn)戶籍所包含的各類福利因素,這些構(gòu)成了農(nóng)民市民化的成本,因此,戶籍管理體制改革是制度問題,更是成本問題。把郊區(qū)農(nóng)民進(jìn)行一次性整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居,資金平衡是一個(gè)至關(guān)重要的問題,既包括農(nóng)民上樓、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的資金平衡問題,也包括農(nóng)民與市民的社保并軌、基本公共服務(wù)均等化等項(xiàng)目的資金平衡問題。上海與北京的農(nóng)轉(zhuǎn)居實(shí)踐表明,市民化成本變動(dòng)對(duì)轉(zhuǎn)居速度有著重要的影響。從1990年到2011年,上海市農(nóng)業(yè)戶籍人口從418.9萬人下降到151.6萬人,其占總戶籍人口的比重年均下降5個(gè)百分點(diǎn);同期,北京市農(nóng)業(yè)戶籍人口從392.1萬人下降到258.2萬人,所占比重年均下降1.9個(gè)百分點(diǎn)。上海市農(nóng)轉(zhuǎn)居平均速度是北京市的2.6倍。在2003年之前,北京與上海農(nóng)業(yè)戶籍人口比重下降的趨勢(shì)比較接近,幾乎成一平行線,但是到了2003年之后,上海市農(nóng)業(yè)戶籍人口比重陡然下降,農(nóng)轉(zhuǎn)居進(jìn)程明顯快于北京。從圖1中可以看出,到2003年之后,上海農(nóng)業(yè)戶籍人口減少的環(huán)比速度快速提升。2003年,上海農(nóng)業(yè)戶籍人口減少環(huán)比速度是北京的6倍。其原因主要是該年配合“三集中”政策,上海市出臺(tái)了成本界于城保和農(nóng)保之間的鎮(zhèn)保政策,使農(nóng)轉(zhuǎn)居社保成本下降了50%,大幅降低了市民化成本。以閔行區(qū)為例,2011年農(nóng)保、鎮(zhèn)保與城保月領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)量分別為420元、779元(征地人員鎮(zhèn)保為1130元)、1535元,大致呈現(xiàn)1∶2∶4的比例關(guān)系。這也從實(shí)證角度表明市民化成本是影響農(nóng)轉(zhuǎn)居速度的重要因素。因此,對(duì)北京等特大城市而言,改變根據(jù)征地量確定農(nóng)轉(zhuǎn)居比例的傳統(tǒng)方式,推進(jìn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居,以便讓農(nóng)民享受市民待遇,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化,完成農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,這是全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,加快社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要途徑。從北京的經(jīng)驗(yàn)看,在滿足成本約束條件下,采取分批次方式加快推進(jìn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居步伐,將是推進(jìn)本地農(nóng)民市民化的突破口。二、制約和影響農(nóng)轉(zhuǎn)居的主要因素從推進(jìn)方式看,農(nóng)轉(zhuǎn)居分為一次性整建制和分批次方式。加快農(nóng)民轉(zhuǎn)居,首先應(yīng)該考慮能否一次性實(shí)現(xiàn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居。否則,只能采取分批次方式推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)居進(jìn)程。這樣就需要弄清楚制約和影響農(nóng)轉(zhuǎn)居尤其是一次性整建制轉(zhuǎn)居的主要因素。區(qū)位差異是影響農(nóng)轉(zhuǎn)居成本的重要因素。根據(jù)這種差異,大體可以分兩類代表性地區(qū)分別測(cè)算整建制轉(zhuǎn)居人均成本,然后按照不同地區(qū)人口比重進(jìn)行加權(quán),得出全市農(nóng)民一次性整建制轉(zhuǎn)居的總成本。(一)共需資金量集中城鎮(zhèn)化地區(qū)一般指城市周邊進(jìn)入規(guī)劃建成區(qū)范圍內(nèi)或城鎮(zhèn)邊緣組團(tuán)的地區(qū)。以2010年北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部50個(gè)重點(diǎn)村改造建設(shè)為例測(cè)算人均成本。這部分地區(qū)不僅要解決人的轉(zhuǎn)居問題,還要完成村莊的改造,由此構(gòu)成了該地區(qū)農(nóng)民市民化的兩個(gè)主要成本。目前,50個(gè)重點(diǎn)村已經(jīng)基本完成拆遷,同步啟動(dòng)了回遷安置、轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)居、綠化建設(shè)、社會(huì)管理對(duì)接等各項(xiàng)工作。從重點(diǎn)村建設(shè)的成本費(fèi)用角度分析,50個(gè)重點(diǎn)村建設(shè)共需資金約2016億元(見圖2)。這些費(fèi)用總體上包括兩大部分:一是“拆”+“建”的費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì),重點(diǎn)村住宅拆遷人均安置住房面積與本村原來執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)保持一致,總體平均人均面積在50平方米左右,如圖3所示,不含人均50平米回遷房?jī)r(jià)款,人均拆遷建設(shè)費(fèi)用實(shí)際為27.1萬元。二是人員安置的費(fèi)用。50個(gè)重點(diǎn)村建設(shè)范圍涉及農(nóng)業(yè)人口100313人,根據(jù)北京市148號(hào)令按照征地面積占村域總面積比重計(jì)算轉(zhuǎn)居人數(shù),應(yīng)轉(zhuǎn)居31999人,轉(zhuǎn)居費(fèi)用約96億元。50個(gè)重點(diǎn)村實(shí)行整建制轉(zhuǎn)居,轉(zhuǎn)居費(fèi)用增加到約262億元,增加費(fèi)用166億元。由于此前歷史遺留已經(jīng)轉(zhuǎn)居但未加入城保28313人,此次一并解決加入城保,需要費(fèi)用45.3億元。因此,此次重點(diǎn)村建設(shè)納入城保人數(shù)共計(jì)128626人,總費(fèi)用307.3億元,共增加成本211.3億元(人均23.9萬),如圖4所示。建設(shè)費(fèi)用與社保費(fèi)用兩項(xiàng)人均費(fèi)用支出合并為51.2萬元(27.1+23.9=51)。即為實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)村地區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍人口融入城市,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障、住房和社會(huì)管理上享受市民待遇,人均需支出約50萬元的市民化成本。(二)安置補(bǔ)助及投資非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)主要是在城市遠(yuǎn)郊的平原或山區(qū)地區(qū),屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)外范圍。這類地區(qū)的整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居大多依靠項(xiàng)目開發(fā)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)或新農(nóng)村社區(qū)改造而就地實(shí)現(xiàn)市民化,住房可以依靠宅基地產(chǎn)權(quán)置換,僅需支付建安成本,社會(huì)保障城鄉(xiāng)接軌往往成為農(nóng)民市民化的主要障礙。平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)沒有按照148號(hào)令“征多少地轉(zhuǎn)多少人”的方式,而是采用整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居的方式加快了農(nóng)民市民化進(jìn)程。平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)屬于平原地區(qū)的小城鎮(zhèn),是北京市42個(gè)重點(diǎn)小城鎮(zhèn),也是國(guó)家級(jí)小城鎮(zhèn)。為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,探索新型小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路,盡快盤活多年來由于部分轉(zhuǎn)居方式人員難以確定導(dǎo)致的沉淀的安置補(bǔ)助費(fèi),減少社會(huì)矛盾,區(qū)人力社保局與馬坊鎮(zhèn)政府在對(duì)蔣里莊等7個(gè)村多次調(diào)研的基礎(chǔ)上,確定對(duì)蔣里莊、塔寺、打鐵莊、小屯、梨羊、二條街、西大街7個(gè)村實(shí)施整建制轉(zhuǎn)居,目前7個(gè)村整建制轉(zhuǎn)居工作已經(jīng)全部完成。馬坊鎮(zhèn)蔣里莊等7個(gè)村共有安置補(bǔ)助費(fèi)29571萬元,占地轉(zhuǎn)非指標(biāo)1729個(gè),而安置補(bǔ)助費(fèi)覆蓋集體經(jīng)濟(jì)組織成員達(dá)4600余人。為打破占地轉(zhuǎn)非指標(biāo)限制,依托“低標(biāo)準(zhǔn)均等化”普惠制原則,利用安置補(bǔ)助費(fèi)為村民繳納社保,實(shí)施整建制轉(zhuǎn)居工作。這與上海市實(shí)施鎮(zhèn)保制度推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)居工作具有異曲同工之處。轉(zhuǎn)居村補(bǔ)繳社保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一按2009年12月份的繳費(fèi)基數(shù)2236元進(jìn)行補(bǔ)繳、躉繳,即躉繳15年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)需11.26萬元,而按2011轉(zhuǎn)居時(shí)標(biāo)準(zhǔn)躉繳15年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)需12.7萬元,每人可節(jié)省14400元的社保費(fèi)用。共解凍安置補(bǔ)助資金29571萬元,4600余人通過轉(zhuǎn)居后享受城鎮(zhèn)社保待遇(見表1)。目前,3380人通過補(bǔ)繳、躉繳等途徑已納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系,其中,112人正在按月享受退休金待遇。同時(shí),積極推進(jìn)靈活就業(yè)申辦補(bǔ)貼工作和公益性就業(yè)組織托底安置辦法。為解決馬坊鎮(zhèn)失地農(nóng)民的就業(yè)問題,馬坊鎮(zhèn)依托公益性就業(yè)組織,把打鐵莊、梨羊、小屯三個(gè)拆遷村就業(yè)困難人員陸續(xù)安置到回遷樓的社區(qū)公共設(shè)施崗位。通過上面分析大概是人均社保支出6.27萬元。另在住房建設(shè)方面,按人均50平米上樓,建筑成本2000元/平米,拆遷成本500元/平米,共計(jì)12.5萬元。合計(jì)非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)市民化成本為6.27+12.5=18.77萬元?？紤]到公共服務(wù)支出等未計(jì)入項(xiàng),平均成本大約在20萬元/人。這與處于全國(guó)中等發(fā)展水平的山東省萊蕪市市委研究室計(jì)算的農(nóng)民市民化成本口徑比較接近,基本反映了遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居要發(fā)生的實(shí)際成本。但與萊蕪無地農(nóng)民(建成區(qū)內(nèi))的17萬元/人與有地農(nóng)民(建成區(qū)外)6萬元/人的計(jì)算結(jié)果相比仍高出較大幅度。主要原因:一是選擇地區(qū)的差別,北京即使在遠(yuǎn)郊地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍明顯快于山東萊蕪地區(qū),造成地價(jià)差異較大,土地拆遷建設(shè)費(fèi)用要更高;二是萊蕪計(jì)算項(xiàng)目中未包含一次性補(bǔ)繳養(yǎng)老金支出,而只是按年度計(jì)算。如果按北京平谷區(qū)的社保繳納水平,山東萊蕪市的農(nóng)民市民化成本大致在12萬—22萬元(6+6萬元—16+6萬元)的區(qū)間。山東萊蕪市城鎮(zhèn)化水平在全國(guó)處于平均水平,其市民化成本具有一定的全國(guó)代表性。而過去多數(shù)對(duì)于農(nóng)民市民化成本的測(cè)算存在明顯低估的問題(見表2)。如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組(2011)測(cè)算農(nóng)民工市民化成為為8萬元/人,比萊蕪市低4萬—14萬元,比北京市20萬—50萬元的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn),低12萬—42萬元?？紤]到北京與山東萊蕪測(cè)算方法中,均未把農(nóng)民工隨遷子女教育成本、城市管理費(fèi)用納入進(jìn)來,如把這些費(fèi)用納入,相關(guān)研究對(duì)市民化成本的低估程度會(huì)更加嚴(yán)重。(三)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居成本根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局2011年數(shù)據(jù),在城市功能拓展區(qū)的農(nóng)業(yè)戶籍人口為34.9萬人,這部分地區(qū)屬于集中城鎮(zhèn)化地區(qū),按50萬元/人標(biāo)準(zhǔn)(不含農(nóng)民回遷房?jī)r(jià)款)計(jì)算,共計(jì)需要1745億元;在城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的農(nóng)業(yè)戶籍人口分別為146.4萬人和82.9萬人,共計(jì)229.3萬人,這部分地區(qū)屬于非集中城鎮(zhèn)化地區(qū),按20萬元/人口徑計(jì)算,共計(jì)需要4586億元。即全市轉(zhuǎn)居264.2萬農(nóng)業(yè)戶籍人員,合計(jì)共需支付市民化成本6331億元?？紤]到在農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居過程中,還需要公共服務(wù)設(shè)施投入、部分農(nóng)民的補(bǔ)償回遷房?jī)r(jià)款、轉(zhuǎn)型機(jī)會(huì)成本(拆遷造成的收入來源暫時(shí)終止)等各類額外支出及各類不確定性支出,假設(shè)需另外支出15萬元/人,還需要支出市民化成本264.2×15=3963億元。兩項(xiàng)合計(jì),全市農(nóng)民整建制一次性轉(zhuǎn)居總成本為6331+3963=10294億元。如果只計(jì)算社會(huì)保障部分成本,即按照集中城鎮(zhèn)化地區(qū)23.9萬元/人和非集中城市地區(qū)6.27萬元/人標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,兩類地區(qū)成本總共為2271.8(34.9×23.9+229.3×6.27)億元。(四)探索多元化的成本分擔(dān)機(jī)制,解決農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居難的問題2012年北京地方公共財(cái)政預(yù)算收入3314.9億元。如果政府財(cái)政只負(fù)擔(dān)社會(huì)保障部分,這意味著各級(jí)財(cái)政至少需要籌措2271.8億元資金,才能啟動(dòng)全市農(nóng)民的一次性整建制轉(zhuǎn)居。這些社保成本占了2012年財(cái)政預(yù)算收入的68.5%,現(xiàn)有財(cái)力無法直接支撐當(dāng)前農(nóng)民的一次性整建制轉(zhuǎn)居。而要支付10294億元的農(nóng)業(yè)戶籍人口的市民化總成本則更加杯水車薪。因此,需要探索多元化的成本分擔(dān)機(jī)制,分批次推進(jìn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居工作。即推進(jìn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居工作要根據(jù)具體的現(xiàn)實(shí)條件,確定整建制轉(zhuǎn)居的區(qū)域范圍,可以考慮發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌職能,分時(shí)期分批次有計(jì)劃地推進(jìn)以一個(gè)村到多個(gè)村再到一個(gè)鎮(zhèn)為單位的整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。三、如何推進(jìn)資產(chǎn)制度農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及內(nèi)容繁雜,經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題交織,土地制度、資產(chǎn)制度、戶籍制度相互制約,相互影響。如何處理不好,很容易激發(fā)社會(huì)矛盾,影響社會(huì)穩(wěn)定。因此,設(shè)計(jì)合理的推進(jìn)策略,就顯得尤為重要。從北京的實(shí)踐看,重點(diǎn)應(yīng)集中在集體經(jīng)濟(jì)組織功能轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制破解、土地制度創(chuàng)新和農(nóng)轉(zhuǎn)居政策完善等4個(gè)方面。(一)夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織生存發(fā)展基礎(chǔ),推動(dòng)整建制農(nóng)村轉(zhuǎn)居持續(xù)健康發(fā)展在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體所有制下,進(jìn)城農(nóng)民與村集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系無法理清,無法有效處置在農(nóng)村的集體資產(chǎn),形成了農(nóng)民與集體,在村農(nóng)民與不在村農(nóng)民之間的矛盾。這樣就需要探索集體經(jīng)濟(jì)新的有效實(shí)現(xiàn)形式,按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,深化產(chǎn)權(quán)制度改革,實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分開,把集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)成為健全的市場(chǎng)主體。但是,改革開放以來,在“政經(jīng)不分”問題上一直未能有效破題,大多數(shù)地區(qū)以村務(wù)決策程序替代集體經(jīng)濟(jì)組織決策程序,集體經(jīng)濟(jì)組織不能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行有效的經(jīng)營(yíng)管理。同時(shí),集體經(jīng)濟(jì)組織政經(jīng)不分的體制也造成了集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益低、集體經(jīng)濟(jì)管理成本高、集體經(jīng)濟(jì)凝聚力弱等問題,從根本上制約了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展和壯大。只有剝離社會(huì)性負(fù)擔(dān),集體經(jīng)濟(jì)組織才可能由一個(gè)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)功能混合的組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)單純的經(jīng)濟(jì)組織,成為一個(gè)具有完整市場(chǎng)主體地位的社會(huì)性企業(yè)。推進(jìn)整建制轉(zhuǎn)居,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,剝離了社會(huì)性負(fù)擔(dān),從而取消了政經(jīng)不分的存在依據(jù),為集體經(jīng)濟(jì)組織重新進(jìn)行自身功能定位,向健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)型提供了重要契機(jī)。為此,推進(jìn)整建制轉(zhuǎn)居要充分考慮集體經(jīng)濟(jì)組織下一步發(fā)展方向,解決好未來集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位轉(zhuǎn)換問題。落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)功能定位的轉(zhuǎn)型,需要加快集體經(jīng)濟(jì)組織法制化進(jìn)程,剝離集體經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)性負(fù)擔(dān),更好地發(fā)揮農(nóng)民市民化組織載體作用,推進(jìn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。對(duì)于那些具有地方立法權(quán)的特大城市,應(yīng)制定實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)法律,明確集體經(jīng)濟(jì)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的功能定位,確立集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位,實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織、黨支部、村委會(huì)各司其職。明確集體經(jīng)濟(jì)組織的合作經(jīng)濟(jì)屬性,改變過去一些地方將其定位于股份制企業(yè)、按《公司法》注冊(cè)登記和交稅的做法。同時(shí),要積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),使集體經(jīng)濟(jì)組織成為農(nóng)民融入城市的重要組織載體。一是要解決內(nèi)部利益群體之間矛盾。一些先轉(zhuǎn)居的人員會(huì)提出對(duì)升值后的土地資源及集體資產(chǎn)進(jìn)行二次量化要求,如何平衡利益關(guān)系需要進(jìn)一步的探索。再如集體股比重應(yīng)隨著社保制度完善而逐步降低并最后取消。其次,讓農(nóng)民帶資進(jìn)城。為維護(hù)轉(zhuǎn)居人員的切身利益,應(yīng)堅(jiān)持撤村不能撤社,將農(nóng)工商公司改造成股份合作制企業(yè),明晰農(nóng)民和集體、農(nóng)民和農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城。第三,建立健全法人治理結(jié)構(gòu),推進(jìn)科學(xué)決策、科學(xué)管理,壯大集體經(jīng)濟(jì),保障農(nóng)民和集體的收益分配權(quán)。(二)城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的重要標(biāo)志,但戶籍制度改革難點(diǎn)不在戶籍制度本身,而是其背后隱含的大量的福利因素,其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民市民化的成本門檻。推進(jìn)農(nóng)民市民化首先是一個(gè)探求如何實(shí)現(xiàn)福利待遇公平分享后的資金平衡問題。實(shí)際上,一些地區(qū)已經(jīng)轉(zhuǎn)居的人員由于難以邁過成本門檻,在社保和公共服務(wù)領(lǐng)域仍難以一步實(shí)現(xiàn)與市民的融合。由于轉(zhuǎn)居人員的生產(chǎn)生活方式并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變,仍然在原有的集體經(jīng)濟(jì)組織和原有的土地上生活工作,經(jīng)濟(jì)收入的高低主要依托和取決于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。加之農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍偏低而且職業(yè)技能單一,就業(yè)面不寬,缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。為此,推進(jìn)整建制轉(zhuǎn)居,不能僅實(shí)現(xiàn)“戶口翻片”,需要從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制,加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障與公共服務(wù)的均等化。借鑒北京等地的經(jīng)驗(yàn),轉(zhuǎn)居后續(xù)工作應(yīng)把重點(diǎn)放在社保、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)及社會(huì)資金引入等方面:一是加大財(cái)政投入力度,做好城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接的后續(xù)工作,實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)居人員應(yīng)保盡保。二是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域加大市級(jí)統(tǒng)籌力度,解決轉(zhuǎn)居地區(qū)公共服務(wù)短板問題。三是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。在主干道、飲水、排水以及環(huán)衛(wèi)保潔等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,加大市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌力度。四是加大職業(yè)培訓(xùn)力度。為適應(yīng)市民化后生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的需要,加大專業(yè)技能培訓(xùn)力度,促進(jìn)轉(zhuǎn)居后農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移,保障轉(zhuǎn)居后的新市民能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期的安居樂業(yè)。五是通過財(cái)政貼補(bǔ)等形式,引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村,積極探索多元化的農(nóng)民市民化成本分擔(dān)機(jī)制。(三)要把固化農(nóng)民土地集體產(chǎn)權(quán)的確權(quán)放在首位,完善土地產(chǎn)權(quán)交易資源市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)集體土地的集約利用國(guó)家法律規(guī)定,城市市區(qū)土地所有權(quán)歸國(guó)家所有。農(nóng)民一次性整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居后,農(nóng)民全部成為市民,農(nóng)村社區(qū)成為市區(qū),集體土地理應(yīng)變?yōu)閲?guó)有。但是,這意味著農(nóng)民土地權(quán)益的永久喪失,需要給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償。實(shí)際上,在資金成本無法消化的情況下,集體土地性質(zhì)難以發(fā)生變化,土地使用權(quán)仍歸集體所有。創(chuàng)新土地制度,關(guān)鍵是要打破“城市土地國(guó)有”的神話,固化農(nóng)民土地集體產(chǎn)權(quán),并讓土地有效流轉(zhuǎn)起來,集中優(yōu)化配置土地資源,實(shí)現(xiàn)集體土地的集約高效利用。一是要加快確權(quán)頒證工作。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房