公共部門人力資源績效考核存在的問題及對策

公共部門人力資源績效考核存在的問題及對策

在公共人力資源管理體系的過程中，無論是人力資源的全球發(fā)展還是個人公務(wù)員的個人績效，都與組織提供的動力機(jī)制密切相關(guān)。而績效考核就是通過組織對所屬公職人員在工作中的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)表現(xiàn)、行為能力和工作成果等情況,進(jìn)行系統(tǒng)考查和評價(jià),并示以獎懲,從而提供激勵公職人員不斷改進(jìn)自身行為的動力,并最終達(dá)到提高公共部門整體效率的目的。當(dāng)前,我國公共部門人力資源績效考核在實(shí)踐中還存在許多不盡如人意的地方,如何正確認(rèn)識這些問題并加以改進(jìn),無疑是我國公共部門管理研究中的一個富有意義的課題。一、公務(wù)員考核的現(xiàn)狀公共部門人力資源中以公務(wù)員所占比重最大,是公共部門人力資源的主體部分,我們在探討公共部門人力資源績效考核時就將公務(wù)員績效考核的問題作為重點(diǎn)。1993年10月,《國家公務(wù)員暫行條例》頒布實(shí)施,標(biāo)志著公務(wù)員制度在全國正式推行,與此相配套,從1994年開始,根據(jù)《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》,迄今公務(wù)員考核已經(jīng)進(jìn)行了10年。在這10年中,公務(wù)員考核對于抓好公務(wù)員隊(duì)伍的“樓梯口”和“出口”兩個管理環(huán)節(jié)起到了重要的作用。與此同時,考核也促進(jìn)了公務(wù)員隊(duì)伍中激勵競爭機(jī)制的形成。但是在我國以公務(wù)員為主的公共部門人力資源考核還存在不少的問題。(一)評估體系1.薪酬考核尺度不明確職位分類就是指在工作分析的基礎(chǔ)上,將職位依據(jù)工作性質(zhì)、繁簡程度、責(zé)任輕重和所需資格條件,區(qū)分若干具有共同特色的職位加以分類,并作為公共部門人力資源分類標(biāo)準(zhǔn)的一種管理制度。這種規(guī)范化的分類管理體系為人力資源考核提供了客觀依據(jù),有利于貫徹專業(yè)化原則,有利于完善機(jī)構(gòu)建設(shè)、定編人員,是考核制度的核心和靈魂。但目前我國職位分類還不發(fā)達(dá),領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的劃分還有不完善之處。對于眾多的、工作性質(zhì)相差極大的非領(lǐng)導(dǎo)職位也沒有完全劃分清楚。在這種情況下,職位說明書大多是有其名而無其實(shí),流于形式。不論在一般的行政單位還是在黨政機(jī)關(guān),這種職位說明書是簡要的、原則性的,某特定的職位要求的職責(zé)和條件通常沒有明確的規(guī)定,這使得進(jìn)行公務(wù)員考核時候沒有一個客觀的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量,無法判斷公務(wù)員是否已經(jīng)完成了本職工作,完成到什么程度,工作質(zhì)量如何。久而久之,職位說明書既喪失了考核中的尺度的價(jià)值,又失去了對公務(wù)員的吸引力,成為一紙空文。與此同時,職位分類還缺乏具體的規(guī)范性文件和正式的規(guī)范,法制化水平偏低。2.細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)的考核標(biāo)準(zhǔn)往往導(dǎo)致考核結(jié)果的失真,嚴(yán)重?fù)p傷考核的公正性和有效性。我國公共部門人力資源中,公務(wù)人員的隊(duì)伍龐大、人數(shù)眾多、職位種類繁多、職務(wù)層級復(fù)雜,所以考核的標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到公正、合理、科學(xué),就必須充分細(xì)化與具體化,以此適應(yīng)各個層級的各類公務(wù)人員。然而我國目前現(xiàn)行的公務(wù)員考核制度中規(guī)定的“德、勤、績、能”4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)只是原則性的規(guī)定,績效評估標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng),雖然有的部門出臺了一些細(xì)則,但由于工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)差異大,部門之間、被考核者之間缺乏可比性,考核者無所適從。3.認(rèn)真履職,失重誤責(zé)《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》第十八條對考核主體的責(zé)任做了一般性的要求,但未明確規(guī)定各個考核主體在各個考核環(huán)節(jié)應(yīng)負(fù)什么樣的責(zé)任,認(rèn)真履行了責(zé)任有何獎勵,失職失誤有何追究。以至于在考核實(shí)踐中,公務(wù)員考核主體的責(zé)任不清、失職、失誤無法追究。一些被考核者未履行崗位責(zé)任或有嚴(yán)重的問題仍然在考核中輕松過關(guān),考核主體礙于情面,做好人,或與被考核者有私交,于是在考核中睜一只眼閉一只眼,使公務(wù)員管理的一個重要把關(guān)環(huán)節(jié)變得沒有實(shí)際意義,公共部門依據(jù)這樣的考核結(jié)果用人治事后果可想而知。(二)評估流程包括1.個人主導(dǎo)作用不佳我國行政管理中大多數(shù)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制,首長制固然決策迅速、效率極高,但由于我國的監(jiān)督約束機(jī)制不完善,使得首長權(quán)力集中,容易引起個人專斷。在重大問題上都是由首長拍板決定,這導(dǎo)致首長的權(quán)威極少受到下屬的挑戰(zhàn)。在這種情況下,很多下屬常常是跟隨領(lǐng)導(dǎo)的意見,實(shí)踐中上級領(lǐng)導(dǎo)的評價(jià)作為公務(wù)員考核的一個部分往往起著重要的作用。一方面上級的評價(jià)很少受到挑戰(zhàn),另一方面群眾容易受到上級的影響。所以,這使得考核結(jié)果帶有濃厚的主觀色彩。上級負(fù)責(zé)人出于維護(hù)本部門的榮譽(yù)或照顧部下情緒和利益,而置考核的公正、客觀于不顧,放棄或偏離考核的標(biāo)準(zhǔn)。在工作評語中往往可以看到“工作熱情、認(rèn)真、誠懇”的評價(jià)。2.不在工作分級、考核結(jié)果等次上設(shè)立分類評分表公平是考核追求的重要價(jià)值。有失公允的考核容易造成被考核者的心理失衡,影響到同事之間的人際關(guān)系,不利于考核的順利進(jìn)行和部門工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。考核過程缺乏公平主要表現(xiàn)為:(1)按比例分配名額?？己朔譃閮?yōu)秀、合格、不合格3個等級,按照辦法規(guī)定優(yōu)秀者在參評人數(shù)的10-15%,將名額分配到各部門。這樣一來,一方面不管部門的工作優(yōu)劣,有指標(biāo)就可以評優(yōu),挫傷了其他公務(wù)人員的積極性;另一方面容易形成人數(shù)少的部門獲得優(yōu)秀者的機(jī)會反而比人數(shù)多的部門多的局面。(2)采取輪流坐莊的平均主義。由于考核結(jié)果等次的確定要與職務(wù)升降、工資高低掛鉤,因此有些領(lǐng)導(dǎo)怕傷和氣,以“擺平”代替“公平”,搞利益均沾,采取或默許今年評張三、明年評李四,背離了考核評比的初衷。(3)老好人現(xiàn)象。一是老好人容易被推選為優(yōu)秀等次,在這種情況下,那些工作突出、原則性強(qiáng)、但人際關(guān)系有些缺點(diǎn)的職員往往難以獲選。二是對那些工作比較差的職員是否要確定為不合格時,相當(dāng)部分職員礙于情面,只求息事寧人,樂得做個好人。3.對公務(wù)人員考核的多層級性沒有進(jìn)行管理公共部門的多層次性決定了公職人員的多層次性。不同層級的公務(wù)人員有不同的服務(wù)范圍,有些公務(wù)員是直接服務(wù)于普通群眾的,有些公務(wù)員則限于機(jī)關(guān)內(nèi)部的服務(wù),現(xiàn)有的考核辦法則無視這種多層級,對所有公務(wù)員的考核一律由所在單位進(jìn)行,這實(shí)際上在某種程度上忽視了公共部門本身作為一個服務(wù)于公眾的部門的特點(diǎn),消解了公務(wù)人員的服務(wù)意識、顧客意識,這與目前進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)換的要求也不相符合。在公務(wù)員的考核當(dāng)中,直接上司對下屬的考核往往占有較大的考核權(quán)重系數(shù),卻忽視了公眾對公務(wù)人員的評議和考核,考核往往成為上司用人獲得合法性途徑,不能真正體現(xiàn)激勵和約束公務(wù)員的意義,使公務(wù)員接受公眾監(jiān)督成為一句空話。4.考核的作用欠缺考核的結(jié)果應(yīng)該作為公務(wù)人員獎懲、升降等管理活動的依據(jù)。而實(shí)際工作中卻存在著這類明顯的問題:公務(wù)員待遇優(yōu)劣的更多相關(guān)因素往往是制度外的,而作為制度內(nèi)因素的績效測評卻被“潛規(guī)則”所淹沒,考核結(jié)果失效。主要表現(xiàn)為激勵作用不足。在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下,人們的思想觀念總認(rèn)為在公共部門特別是政府部門工作是“吃皇糧”的“鐵飯碗”,而工作人員也有吃大鍋飯的思想。因此,考核在獎懲中的作用未能很好地發(fā)揮,有功不賞、有過不罰、是非不分、賞罰不明的現(xiàn)象較為普遍。這就使考核流于形式,失去了它原有的功能,不能幫助公務(wù)員了解自己工作中的缺陷和不足并及時改進(jìn)和補(bǔ)救,更起不到激勵、提高的作用。另一方面是監(jiān)督功能的缺位。本來通過公務(wù)員的工作績效進(jìn)行考核,可以對公共部門的公務(wù)人員的情況進(jìn)行監(jiān)督。但在實(shí)際工作中很少能將兩者緊密聯(lián)系起來,對公務(wù)人員的監(jiān)督往往來自其他的制度規(guī)范,而公務(wù)員考核難以發(fā)揮作用。某些“落馬”的腐敗分子在位時的考核往往是優(yōu)秀,這就是典型的表現(xiàn)。(三)評估方法包括1.主觀隨意性不強(qiáng),影響考核結(jié)果我國公務(wù)員考核雖然明確強(qiáng)調(diào)要采取定性和定量相結(jié)合的原則,但在實(shí)際的考核中,由于缺乏定量分析人員,對公務(wù)員的考核往往是定性測量為主,忽視定量測評。定性考核是我國傳統(tǒng)的人力資源考核方法。由于它簡便易行,長期以來在人事考核實(shí)踐中廣為運(yùn)用。但是這種考核往往受考核人個人的感覺、印象和經(jīng)驗(yàn)所左右,缺乏客觀的標(biāo)準(zhǔn),主觀隨意性大,難以從動態(tài)中了解人,考核結(jié)果容易失真。由于主考人的心理因素出現(xiàn)考核偏差,影響考核結(jié)果。如“暈輪效應(yīng)誤差”、“近因效應(yīng)誤差”、“趨中效應(yīng)誤差”等。這樣一來,就容易造成了考核缺乏科學(xué)性,且難以避免隨意性和片面性,很難保證實(shí)際考核工作的順利進(jìn)行。2.考核結(jié)果的層次化考核等次的設(shè)置使考核指標(biāo)體系的重要內(nèi)容,考核等次越多,區(qū)分度就越高,越有利于考核的精確性。1993年頒布的《公務(wù)員暫行條例》和1994年發(fā)布的《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》中都規(guī)定公務(wù)員考核的結(jié)果分為3個層次:優(yōu)秀、稱職、不稱職;結(jié)果在實(shí)際工作中造成了極大的不便,絕大多數(shù)公務(wù)員的考核結(jié)果都集中到了稱職這個層級上,在這部分人當(dāng)中,有德才表現(xiàn)和工作實(shí)績較好的,也有欠佳的,然而他們都享受同樣的待遇,沒有任何差別,這就大大削弱了考核制度的激勵作用;雖然后來又增加了基本稱職這個等次,但仍沒有改變考核等次少的狀況。二、中國公共部門人力資源績效考核的改進(jìn)(一)建立科學(xué)有效的評估體系1.科學(xué)設(shè)置崗位,完善崗位分類職位分類是基于政府及公務(wù)員的利益,將公務(wù)員職位就其所任工作的性質(zhì)、內(nèi)容及責(zé)任,予以準(zhǔn)確的定義、順序的排列、公平的品評,以作為人事管理上公平處理的基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理地設(shè)置職位,制定詳細(xì)的職位說明書,建立結(jié)構(gòu)恰當(dāng)合理,職責(zé)、任職條件比較明確的公務(wù)員職務(wù)和等級系列是公務(wù)員考核制度實(shí)施的前提。職位分類的完善從根本上說,與我國政府職能轉(zhuǎn)變有密切關(guān)系,只有在理順職能、機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上才能形成科學(xué)完善的職位分類。除此之外,一方面我們必須嚴(yán)格劃分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),對各種工作崗位進(jìn)行精確分析,并制定詳細(xì)的職位評價(jià)和工作說明書。另一方面,需要制定具體的規(guī)范性文件和正式法規(guī),使職位分類有法可依,有章可循。2.制定科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)考核標(biāo)準(zhǔn)是考核工作的評價(jià)依據(jù),標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)與否直接影響考核工作的成敗。確立科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)體系必須做到:一方面需要由行政管理專家和理論專家共同制定考核標(biāo)準(zhǔn),將行政管理專家豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論專家高深的科學(xué)理論知識結(jié)合起來,提高考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性;另一方面,應(yīng)確立制定考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)依據(jù)。首先,公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)是以法的形式固定下來的,這就要求公務(wù)員必須徹底履行義務(wù),合理行使權(quán)利。因此公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)是制定考核標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。其次,德、能、勤、績是公務(wù)員考核的基本內(nèi)容,它規(guī)定了考核的內(nèi)涵和外延,綜合體現(xiàn)了公務(wù)員的素質(zhì)及其工作狀況,因此,應(yīng)成為制定考核標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)。再次,崗位責(zé)任制和工作目標(biāo)責(zé)任制是制定考核標(biāo)準(zhǔn)的直接依據(jù)。應(yīng)量化、細(xì)化崗位職責(zé)和工作目標(biāo),根據(jù)具體的工作崗位職責(zé)和工作目標(biāo)范疇制定出便于比較的科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系,在此基礎(chǔ)上才能將公務(wù)員的職責(zé)、任務(wù)與考核標(biāo)準(zhǔn)相比較,做出客觀公正的評價(jià)。3.考核主體責(zé)任過去公務(wù)員管理上出現(xiàn)的諸多問題與公務(wù)員考核制度不完備不無關(guān)系。實(shí)行公務(wù)員考核責(zé)任制,必須明確規(guī)定在各種公務(wù)員考核的各個環(huán)節(jié)考核主體應(yīng)負(fù)的責(zé)任,以及考核失實(shí)后考核主體要受到的處罰,進(jìn)而保證考核進(jìn)程和考核結(jié)果客觀、公平、公正。建立公務(wù)員考核責(zé)任制,就是要從制度上明確一個責(zé)任機(jī)制,以此對公務(wù)員考核的各主體在考核過程中的表現(xiàn)進(jìn)行考察,做到有功賞功,有過究過,功有人領(lǐng),過有人當(dāng)。(二)確保評估過程的公平1.廣泛接受群眾意見后審議為保證考核公平,需要有監(jiān)督考核人員的法規(guī)和機(jī)制,尤其是要加強(qiáng)對負(fù)有考核責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。比如,在考核中可以由領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算所屬工作人員各人所得分值后公布于眾并征求群眾意見后審定;也可由被考核人根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算自己的各項(xiàng)目及總體應(yīng)得分?jǐn)?shù),交本部門群眾評議后由領(lǐng)導(dǎo)審定;對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核,則要進(jìn)行民主評議、民意測驗(yàn),廣泛聽取群眾意見。這樣做,有利于將考核置于群眾監(jiān)督之下,可以防止考核中個人說了算,或以印象論優(yōu)劣等不良現(xiàn)象的發(fā)生。2.建立和完善考核干部的制度要推進(jìn)公務(wù)員考核制度改革,必須促使公務(wù)員轉(zhuǎn)變觀念。這種觀念的轉(zhuǎn)變主要包括以下幾個方面:首先,各級公務(wù)員的觀念不能再停留在舊的干部人事體制下,要迅速適應(yīng)新的干部人事制度新的職位分類要求。公務(wù)員考核是以德才兼?zhèn)錇闃?biāo)準(zhǔn),定性與定量相結(jié)合,要摒棄過去單一的政治評價(jià)考核干部的觀念。其次,各級公務(wù)員要認(rèn)識到只有根據(jù)職責(zé)要求做好本職工作才是通過考核的唯一途徑。通過與上級拉關(guān)系、與同事群眾講人情的做法是非正當(dāng)做法,不可能通過考核。每個公務(wù)員應(yīng)從思想上堅(jiān)決抵制關(guān)系風(fēng)、人情風(fēng)。最后,公務(wù)員不僅要盡職盡責(zé),而且要勇于接受競爭,敢于承受優(yōu)勝劣汰的局面。因?yàn)槲ㄓ泄礁偁?、公正考核才能獎勤罰懶,提高效率。3.加大考核力度考核結(jié)果的兌現(xiàn)和使用是指考核等次必須同公務(wù)員的升、降、獎、懲等相關(guān)利益緊密掛鉤,它既是整個考核工作的延伸,又是與其他單項(xiàng)制度相聯(lián)系的重要環(huán)節(jié)。加大考核的兌現(xiàn)力度,使我國公務(wù)員的考核與目標(biāo)管理、人員聘用、單位福利等內(nèi)容相聯(lián)系,能有效發(fā)揮激勵競爭的功用,保證公務(wù)員隊(duì)伍的旺盛活力。在公務(wù)員考核結(jié)果的兌現(xiàn)方面,要加大對優(yōu)秀公務(wù)員的獎勵力度,獎勵對象首先從優(yōu)秀等次的人員中挑選,真正激勵先進(jìn);另一方面,對那些德才表現(xiàn)極差、工作實(shí)績不佳、政策水平和業(yè)務(wù)能力很低、紀(jì)律性和責(zé)任心不強(qiáng)、完不成工作任務(wù)或工作中出現(xiàn)重大失誤的不合格公務(wù)員,要不顧情面,敢于動真格,真正鞭策后進(jìn)。(三)科學(xué)評價(jià)的運(yùn)用1.合理的界定考核指標(biāo),把握考核結(jié)果我們可以借鑒企業(yè)人力資源的考核方法比如層次考核方法、排列法、對比法、強(qiáng)制分類法、量表分析法、目標(biāo)考核法等等,形成立體化綜合性的方法;堅(jiān)持定性定量的考核方法相結(jié)合,以確?？己说目茖W(xué)性和準(zhǔn)確性。為此,要把德、能、勤、績4個方面的內(nèi)容分解為若干不同的要素,通過具體的指標(biāo)來加以表示;同時給每個指標(biāo)確定適當(dāng)?shù)姆种?尤其要注重實(shí)際。參評人員根據(jù)考核對象完成工作的情況,在各項(xiàng)指標(biāo)及其等級上進(jìn)行評價(jià),然后綜合得出考核結(jié)果。實(shí)行定量考核不僅能提高考核的科學(xué)性和考核效率,而且能減少許多人為的矛盾。在定性和定量方法相結(jié)合的基礎(chǔ)上盡量增加考核等次,使考核能有較高的區(qū)分度,為考核的激勵和獎懲提供參照。2.調(diào)整考核部門的比例在確定考核等級時,在現(xiàn)行的方法中雖然有不分優(yōu)劣、一律平均的不足,但是在宏觀上易于控制,許多基層單位樂于采用。為此,在分配名額時,考核部門應(yīng)該實(shí)事求是,對工作明顯突出的部門,可以由考核部門決定提高評優(yōu)比例、增配限額;也可以在考評之前拿出一小部分或一部分評優(yōu)