城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評估研究

城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評估研究

1自然災(zāi)害概況在過去的幾十年里，世界上不斷發(fā)生突發(fā)事件。如何科學(xué)、及時、有效地應(yīng)對和消除危機是各國政府必須面對的一個重要課題。國務(wù)院2006年1月8日發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡稱總體預(yù)案)。根據(jù)總體預(yù)案,突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害,危及公共安全的緊急事件。按照總體預(yù)案的規(guī)定,城市面臨的突發(fā)公共事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等4類。從自然的角度分析,中國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一,災(zāi)害種類多、發(fā)生頻度高、災(zāi)害損失嚴(yán)重。由于受災(zāi)害影響的人口大體在2億左右,占全國人口的1/7以上,自然災(zāi)害在中國有著較強的社會性。隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展,災(zāi)害造成的損失也逐步增加。我國有70%以上的大城市、半數(shù)以上的人口、75%以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值,分布在氣象、海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)。我國每年因自然災(zāi)害造成的損失一般都要超過上千億元。從事故災(zāi)難的角度,中國安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻,安全事故頻繁。近10年來我國平均每年因各種事故造成的非正常人口死亡超過20萬人,傷殘者超過200萬人,直接經(jīng)濟損失驚人。從公共衛(wèi)生事件的角度,近年來中國內(nèi)地食源性疾病、嚴(yán)重職業(yè)病危害對健康的危害呈上升趨勢,食品衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生等公共衛(wèi)生形勢依然嚴(yán)峻。從社會的角度分析,我國目前正進(jìn)入經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵階段,既是關(guān)鍵發(fā)展期,同時又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題,如果處置失當(dāng),有可能會出現(xiàn)社會危機。另外,我國很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴(yán)重,潛在的危機有可能隨時爆發(fā)。而建國以來建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施,年代久遠(yuǎn)、老化嚴(yán)重,又缺少及時的維護(hù)和更換,安全隱患非常多,也是一個個定時炸彈。在未來很長一段時間內(nèi),我國城市都將面臨突發(fā)公共事件所帶來的嚴(yán)峻考驗。凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢。通過開展城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評估,從而做好預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的思想準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、物質(zhì)和技術(shù)準(zhǔn)備,建立健全社會預(yù)警體系和應(yīng)急機制,不斷提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力。2城市應(yīng)急能力評估的意義城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評估是城市應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ),應(yīng)制定客觀、科學(xué)的評估指標(biāo)體系,把城市應(yīng)急能力評估納入政府和部門工作績效考核體系,定期對各地區(qū)、部門的應(yīng)急能力進(jìn)行評估。城市應(yīng)急能力評估可以提供一個通用的準(zhǔn)則,以識別城市應(yīng)急管理工作中較為滿意和需要改進(jìn)之處,并為城市應(yīng)急管理機構(gòu)的合作與對話創(chuàng)造機會。開展城市應(yīng)急能力評估便于持續(xù)改進(jìn)城市應(yīng)急管理工作,確保應(yīng)急管理工作的有效性;幫助城市應(yīng)急管理工作適應(yīng)各類變化,包括地方行政領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理體制和組織機構(gòu)的變化等;便于評估國家和地方各級人民政府應(yīng)急管理工作的一體化程度和正確認(rèn)識構(gòu)成城市應(yīng)急管理底線的應(yīng)急管理能力及其發(fā)展趨勢;便于在危險來臨之前,審查應(yīng)急準(zhǔn)備工作;可以改變城市應(yīng)急管理工作的重點,變被動為主動,組織各類企事業(yè)單位、社區(qū)和群眾抗災(zāi)自救,保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全。美國、日本、臺灣等國家(地區(qū))已經(jīng)開展了應(yīng)急能力評估相關(guān)的研究工作,并取得了一定的成效。中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院在國家十五科技攻關(guān)滾動課題(2004BA803B05)中建立了城市應(yīng)急能力的評估體系框架,并在試點城市進(jìn)行了實際評估。2.2組建機構(gòu)的培訓(xùn)、指揮、指揮、指揮、指揮、指揮和指揮協(xié)調(diào)的機構(gòu)城市應(yīng)急能力評估體系可以包括18個一級指標(biāo)(稱為類),分別是:法制基礎(chǔ)、管理機構(gòu)、應(yīng)急中心、專業(yè)隊伍、專職隊伍與志愿者、危險分析、監(jiān)測與預(yù)警、指揮與協(xié)調(diào)、防災(zāi)減災(zāi)、后期處置、通信與信息保障、決策支持、裝備和設(shè)施、資金支持、培訓(xùn)、演習(xí)、宣傳教育、預(yù)案編制。我國的城市應(yīng)急能力評估體系中18類指標(biāo)被分解為67項屬性,進(jìn)而得到405項特征,以便于實際評估時對相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查和賦值。3綜合能力的構(gòu)成應(yīng)急能力評估所要解決的關(guān)鍵問題,是檢驗各級政府部門在應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害時所擁有的人力、組織、機構(gòu)、手段和資源等應(yīng)急因素的完備性、協(xié)調(diào)性以及最大程度減輕災(zāi)害損失的綜合能力。這種能力是構(gòu)成和體現(xiàn)城市的綜合能力的一個重要方面,是反映城市經(jīng)濟和社會發(fā)展實力的一個重要方面。要真正從根本上推進(jìn)城市應(yīng)急能力的建設(shè),需要制定出一套科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)的城市應(yīng)急能力評估體系作為行動的基礎(chǔ),確定適合于城市應(yīng)急能力特征和評估體系的方式是行動的關(guān)鍵。3.1評估城市應(yīng)急能力的方法(1)實施分步驟合理,對各級各組織各屬性各進(jìn)行分配評估或城市組織各應(yīng)急管理機構(gòu)或部門,由各個機構(gòu)或部門指定人員獨立地對全部18類的所有屬性及特征進(jìn)行評分,再由城市應(yīng)急能力評估的組織者來確定各個屬性的最終分值或各類評估情況,具體步驟和要點是:①城市組織各應(yīng)急管理機構(gòu)或部門開展城市應(yīng)急能力評估方法的培訓(xùn),并分發(fā)完整的《城市應(yīng)急能力評估檢查表》。②各應(yīng)急管理機構(gòu)或部門指定人員獨立地對全部18類的所有屬性及特征進(jìn)行評分,并將評分結(jié)果反饋到城市應(yīng)急能力評估的組織部門。③城市應(yīng)急能力評估組織人員確定各個屬性的最終分值。④城市確定各項的評估結(jié)論。⑤編寫評估報告。(2)實施有效評估城市各應(yīng)急管理機構(gòu)或部門派出代表組成應(yīng)急能力評估小組,通過集體討論、分別評分方式評估所有特征和屬性得分情況,最終確定各項評估情況,具體步驟和要點是:①城市各應(yīng)急管理機構(gòu)或部門派出代表,組成應(yīng)急能力評估小組,并對評估小組成員開展有關(guān)城市應(yīng)急能力評估方法的培訓(xùn)。②應(yīng)急能力評估小組通過集體討論方式,逐條交流對評估類別、屬性和特征的理解與認(rèn)識。③應(yīng)急能力評估小組成員分別對特征進(jìn)行評分。④應(yīng)急能力評估小組組長匯總成員評分結(jié)果后,確定各屬性的最終分值。⑤應(yīng)急能力評估小組確定各類的評估結(jié)論。⑥編寫評估報告。3.2評估城市應(yīng)急能力的方法評估人員分別對全部18類的所有特征按照0、1、2、3的等級進(jìn)行評分。(1)不適用項特征假設(shè)有n名評價人員對某個特征進(jìn)行評估,可得到n個分值,計為v1,v2,…,vn。則該特征的得分按如下規(guī)則確定:①如果v1=v2=…=vn=0,則該項目在進(jìn)行評分時為不適用項,不予考慮。②如果v1,v2,…,vn中至少存在一個以上的項目為零,但又不全為零時,則:。③如果v1,v2,…,vn中不存在為零的值,則按下式計算:(2)屬性的得分計算假設(shè)某個屬性有m個特征,按(1)式可得m個特征分值,分別計為:。則該屬性的得分按如下規(guī)則計算:①如果該屬性存在“CC”特征項,且此特征項得分小于1.5,則該屬性得分計為1分。②如果該屬性不存在“CC”特征項,或雖存在“CC”特征項,但此特征項的得分大于1.5,則該屬性得分為:(3)應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估ls-ls假設(shè)某類有l(wèi)個屬性,可得l個屬性分值,分別計為:。則該類的得分按如下規(guī)則計算:①如果該類中存在屬于“CC”屬性項,且屬性項得分小于1.5,則該類為不符合項。②如果該類存在兩個或兩個以上得分小于1.5的屬性項,則該類為不符合項。將所有的評分取平均之后,即可表示該城市在該項目的應(yīng)急準(zhǔn)備能力,通過三個區(qū)塊來表示整個評估結(jié)果,其顏色代表分別為紅色、綠色以及藍(lán)色。1至1.5分為紅色區(qū)塊,代表需要改進(jìn),1.5至2.5分為綠色區(qū)塊,代表基本符合,2.5至3分為藍(lán)色區(qū)塊,代表符合。利用這個等級,可以評估城市應(yīng)急能力水平和狀況。4使用示例4.1金融、信息技術(shù)南方某市是當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟、文化、金融、信息中心,地處我國南部邊障,毗鄰粵港澳,背靠大西南,面向東南亞,是連接?xùn)|南沿海與西南內(nèi)陸的重要樞紐。4.2與城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評估有關(guān)的專家評分2005年7月21日至23日,在南方某市組織該市城市應(yīng)急聯(lián)動、安全生產(chǎn)、消防、交通、地震、民政、衛(wèi)生等與城市突發(fā)公共事件應(yīng)急工作密切相關(guān)部門的9位專家組成評估小組,按照城市應(yīng)急能力評估指標(biāo)體系以及實施指南進(jìn)行評分,具體評分此處略,對專家評分的平均值及標(biāo)準(zhǔn)差分析見圖1。4.3多評估者的一致性檢驗?zāi)戏侥呈?名專家對18個類的所有特征逐一判斷其屬于0,1,2,3四個級別中的哪一類,這是一個多類別多評估者的一致性檢驗問題(c=4,k=9,rn=405),利用Kappa檢驗結(jié)果顯示,9名評估者的判斷均具有較好的一致性。4.4區(qū)域整體狀況分析綜合9位專家對南方某市城市應(yīng)急能力評分,其中總體平均評分為949.1分(滿分為1215分),相當(dāng)于百分制的78.12分,對南方某市城市應(yīng)急能力的總體評價比較高,各類的平均得分都在藍(lán)色區(qū)塊和綠色區(qū)塊,沒有紅色區(qū)塊的類別(需要改進(jìn)),說明該市的城市應(yīng)急能力準(zhǔn)備狀況比較充分。所有專家對各個類別的平均評分情況如圖2所示。通過來自不同部門的專家打分比較可以發(fā)現(xiàn),衛(wèi)生醫(yī)療部門和安監(jiān)部門評分較低,而消防和地震部門的評分則較高,反應(yīng)了不同領(lǐng)域的專家掌握的情況存在一定的差異。不同部門的專家打分情況見圖3、圖4所示。南方某市建設(shè)的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)是我國第一套城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng),該系統(tǒng)的建立明顯提高了城市應(yīng)急能力,改善了政府應(yīng)急管理水平,這與該市應(yīng)急能力評估結(jié)果比較高是一致的。當(dāng)然,經(jīng)過評估發(fā)現(xiàn)南方某市在應(yīng)急能力建設(shè)方面仍然存在一些不足之處,如備用應(yīng)急中心、志愿者、與周邊應(yīng)急中心的聯(lián)系等方面急需改進(jìn)。5相關(guān)城市應(yīng)急能力評估與分析通過上述研究得到了如下基本結(jié)論:(1)明確了在當(dāng)前形勢下開展城市應(yīng)急能力評估的目的和意義,并建立了城市應(yīng)急能力評估指標(biāo)體系;(2)給出了城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評估的方式和方法;(3)選擇南方某市進(jìn)行了應(yīng)急能力評估試點,利用Kappa方法對評估得到的數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計分析,表明評估數(shù)據(jù)具有良好的一致性。(4)南方某城市應(yīng)急能力評估結(jié)果表明,該市應(yīng)急能力水平較高,這與該市的實際情況是一致的,同時指出了該市在今后應(yīng)急能力建設(shè)的方向。城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評估可以檢驗各級政府部門在應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害時所擁有的人力、組織、機構(gòu)、手段和資源等應(yīng)急要素的完備性、協(xié)調(diào)性以及最大程度減輕災(zāi)害損失的綜合能力。中央領(lǐng)導(dǎo)把