市場失靈、政府失靈與農(nóng)業(yè)科研成績的關(guān)系

市場失靈、政府失靈與農(nóng)業(yè)科研成績的關(guān)系

解決三個農(nóng)業(yè)問題的重要途徑是提高農(nóng)業(yè)科技對農(nóng)業(yè)的貢獻率。這需要提高農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費的使用效益,其前提是改革農(nóng)研體制,健全市場規(guī)則、規(guī)范市場秩序、確保市場對農(nóng)研資源配置的基礎(chǔ)性作用。一、整合各方資源,優(yōu)化農(nóng)研體系從多頭管理向成立跨部門的國家農(nóng)研委員會轉(zhuǎn)變。全國一盤棋,按照有利于資源優(yōu)化配置、人才培養(yǎng)與使用、突出特色、發(fā)揮優(yōu)勢的原則,通過“并、轉(zhuǎn)、建、撤”的整合、改革、改造和改建,解決國有科技力量分散、課題小、重復(fù)、農(nóng)研資源浪費的問題,逐步建立以重點農(nóng)研機構(gòu)和涉農(nóng)大學(xué)為主體、力量集中、機構(gòu)精干、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、功能互補、競爭合作、官研學(xué)產(chǎn)中(介)聯(lián)系緊密、相互配套、相互促進、效益優(yōu)化的農(nóng)研體系。農(nóng)研主體創(chuàng)新。按照其社會效益的大小,農(nóng)研院所可以分為公益性與應(yīng)用性二類。前者是非贏利組織,后者是企業(yè)。公益性院所從事業(yè)單位向非營利性、自治性的組織轉(zhuǎn)變。二、政府和市場的失靈科研機構(gòu)分公益類和應(yīng)用開發(fā)類二大類。歷經(jīng)20多年的探索,最終把農(nóng)業(yè)科研性質(zhì)重新定位為“公益性”,并已形成共識。很多國家都把農(nóng)業(yè)科研作為政府保護的對象。農(nóng)業(yè)高新技術(shù)成果因自身科技含量高、技術(shù)商品化難度大、保密性差等特點,以及國家相關(guān)配套政策還不完善,許多經(jīng)營性高科技成果交給企業(yè)開發(fā)的效果普遍較差,不僅科研院所回報率低,而且往往導(dǎo)致科技成果夭折。公益性農(nóng)研院所轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)是不成功的。長期以來,農(nóng)民無償或低償?shù)厥褂棉r(nóng)研成果,為增加農(nóng)產(chǎn)品供給提供了強有力的支撐?！笆袌鍪ъ`”和市場機制缺陷造成的收入分配不公,都需要政府介入。但是“政府失靈”。公共選擇理論認(rèn)為,面對社會成員不同的偏好和不同的利益集團的壓力,政府不可能計算出社會福利函數(shù)的最優(yōu)解;政府的工作人員和其它人一樣,都是“經(jīng)濟人”,由他們組成的政府自然要把個人利益帶進政府決策中。在市場失靈和政府失靈雙重困擾下,非營利組織被當(dāng)作除市場和政府之外,解決一些重大社會經(jīng)濟發(fā)展問題的第三種可供選擇的解決方式。與“市場失靈”、“政府失靈”理論相比,漢斯曼用企業(yè)所有權(quán)理論解釋非營利組織的理論(合約失靈理論,contractfailuretheory)影響較大。他認(rèn)為,當(dāng)與某類客戶相聯(lián)系的市場交易成本和所有權(quán)成本都非常高的時候,最有效率的安排可能是不讓任何人取得企業(yè)的所有權(quán),而是把企業(yè)塑造成一個無所有人的或非營利性的機構(gòu)。薩拉蒙認(rèn)為,通過第三方機構(gòu)來實施政府功能,政府與第三方分享在公共基金支出和公共權(quán)威運用上的處理權(quán)。政府更多的是充任福利項目管理者,而把相當(dāng)程度的處理權(quán)留給非政府部門。政府既為公共福利提供更多的資金;又避免出現(xiàn)龐大的政府官僚機構(gòu)。在薩拉蒙看來,在政府失靈和合約失靈理論中,非盈利組織往往被視為在政府和市場失靈之后的輔助性衍生物,是由于政府局限而產(chǎn)生的公共物品生產(chǎn)的替代物(品)。美國學(xué)者伯頓·韋斯布羅德提出的“政府失靈和市場失靈”理論。韋斯布羅德認(rèn)為,政府、市場和社會組織在滿足個人的需求方面存在相互替代性。正是政府和市場在提供公共物品方面的局限性,導(dǎo)致了對社會組織的功能需求,這是社會組織存在的主要原因。他的思維邏輯:個人的需求是異質(zhì)性的,而政府對于公共物品的提供是傾向于多數(shù)選民的偏好的,這就必然導(dǎo)致一部分人對公共物品的需求得不到滿足,這些不滿意的個人一般可以有如下幾種替代性選擇:一是移民;二是形成較低層次的政府;三是求助于市場;四是求助于社會組織。由于遷移成本的不確定性、政府的有限福利責(zé)任以及由于公共物品的供給連帶性和排除他人消費的不可能性而導(dǎo)致市場的無效率,這些替代性選擇都不足以完全滿足不同消費者的需求。這就意味著社會組織作為政府之外的公共物品的提供者有存在的功能需求,其提供公共物品的數(shù)量取決于公共部門能夠滿足選民多樣性需求的程度,以及選民需求的差異性程度。政府和非盈利院所的分工:政府提供資金,后者配送服務(wù)。合作模式有兩種:一種是“合作賣者”的模式,后者僅僅是政府項目管理的代理人,擁有較少的處理權(quán)或討價還價權(quán)。另一種是“合作伙伴關(guān)系”的模式,后者擁有大量的自治和決策權(quán),在項目管理上更有發(fā)言權(quán)?？萍忌唐坊蚍?wù)由非營利組織來提供,生產(chǎn)者的欺詐行為就會少得多。這是因為非營利組織受到“非分配約束”,在提供存在信息不對稱的商品和服務(wù)時,雖然有能力提高價格或降低產(chǎn)品質(zhì)量,而且不用擔(dān)心消費者的報復(fù),但他們?nèi)匀徊粫p害消費者的利益,因為他們所獲得的利潤不能參與分配。這在很大程度上抑制了生產(chǎn)者實施機會主義行為的動機,從而維護了消費者的利益。我國的政府失靈包括政府在不斷滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中所需要的農(nóng)研等物品和服務(wù)嚴(yán)重不足。發(fā)展非盈利院所,目的是提高農(nóng)研產(chǎn)品的質(zhì)量,提高政府科技投資的效率。我國非盈利院所發(fā)展的目標(biāo)是混合模式,在這種混合模式中,其功能是提高政府科技服務(wù)的質(zhì)量。我國政府和非盈利院所的目標(biāo)一致性,使二者將互相支持,協(xié)調(diào)發(fā)展?？萍挤钦M織大致可分為五類:(1)專業(yè)性學(xué)會、研究會;(2)行業(yè)科協(xié)和綜合性科協(xié);(3)教育、科研等非營利性大學(xué)、科研院所;(4)生產(chǎn)力促進中心等中介機構(gòu);(5)自然科學(xué)基金和社會科學(xué)基金等。非盈利院所的原則:維護社會公平;“不以營利為目的”。非盈利組織雖弘揚科研人員的奉獻精神,但仍然要按個人的貢獻分配,多勞多得。根據(jù)國際非盈利組織的發(fā)展趨勢,非盈利院所應(yīng)該有合理利潤,以引進和留住人才。但是要限制股金分紅額。自主、民主管理,發(fā)揮本院所專長,院所之間結(jié)成相互需求、互為市場的功能性聯(lián)系,以推動共同成長。把非盈利院所的資金籌集和使用分開,按照專業(yè)化分工進行專業(yè)化協(xié)作,就會形成理想的機制性功能結(jié)構(gòu)。通過國內(nèi)外、省市內(nèi)外的院所合作與聯(lián)合,優(yōu)化配置科技資源,提高科研競爭力和效益。引入合理、有效的課題全成本核算機制。資助方、受助方和科研人員都要按照最小成本和最大效益原則,加強對研發(fā)成本的控制。非盈利院所的配套條件:加大財政投入。由于我國捐資助研的體制不完善,缺乏專門為非營利院所服務(wù)的籌資組織,使得一些組織或個人的捐款愿望無從實施,導(dǎo)致非營利院所資金不足。這就需要增加財政投入,政府從非營利院所那里購買公共服務(wù)。建立農(nóng)研基金會,解決資金不足的問題。農(nóng)村科技基金會應(yīng)該具有三點特性:一是在資金運用上不受來自任何部門的強制干預(yù);二是通過自身公正、透明、高效的工作,樹立可信度,培育穩(wěn)定的資金來源;三是著重提高科技產(chǎn)品質(zhì)量,贏得社會認(rèn)可;四是接受法律、和輿論的嚴(yán)格監(jiān)督。非盈利院所經(jīng)費來源必須以國家投入為主,以募集資金為輔。在院所初創(chuàng)時期,政府應(yīng)給予更多的投入;資金使用以政府監(jiān)督、公眾、媒介輿論監(jiān)督為主,內(nèi)部自律為輔。要向主管部門或單位和科技行政管理部門報送年度工作報告,接受業(yè)績考核?？萍夹姓芾聿块T應(yīng)會同財政等有關(guān)部門對非營利科研機構(gòu)的運行績效定期進行評估考核。法制有力、揚善抑惡,使更多的人投入慈善事業(yè)。制定《遺產(chǎn)法》和《捐贈法》,后者規(guī)定,當(dāng)捐款人經(jīng)濟條件惡化時,財政和社會按照捐款的規(guī)模,給予回報性補助,保證捐款人的合法利益和基本生存條件,誘導(dǎo)人們更多的捐款;《國有資產(chǎn)法》使國有資產(chǎn)不流失,鼓勵人們向國有的非盈利院所捐款。三、農(nóng)研所的法人治理。我國現(xiàn)行的法律分建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府和法治政府,制定和實施科技法規(guī),創(chuàng)造科技發(fā)展的公平、公正的市場環(huán)境。在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中,逐步建立政府指導(dǎo)農(nóng)研市場、市場引導(dǎo)院所的體制。政府對院所從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理,從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理,從事無巨細(xì)的指令性、分配性行政轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性、服務(wù)性行政。實現(xiàn)有限行政、依法行政和依法管理,不是用行政審批來決定院所的設(shè)置,而是用“院所設(shè)置法”來規(guī)范院所的生死存亡;不是批課題撥經(jīng)費,而是依據(jù)“農(nóng)業(yè)科研法”來分配項目、獎勵科研成果;不是壟斷學(xué)科評價和質(zhì)量評估,而是依據(jù)“科技質(zhì)量法”,開展社會評估和市場評估。凡是能夠放下的權(quán)利,政府都要還給院所,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)院所的主觀能動性。院所要摸索適合本單位、本學(xué)科科技的管理辦法。政府通過項目配置引導(dǎo)院所服務(wù)于國家的戰(zhàn)略目標(biāo),學(xué)科設(shè)置突出前瞻性、交叉性、高起點,根據(jù)學(xué)科發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整。堅持社會利益最大化原則,先進齊全的設(shè)備等資源配置傾斜于優(yōu)勢學(xué)科;強化成果管理理念,促進院所間學(xué)術(shù)交流,建立和完善成果的共享平臺,促進先進設(shè)備、信息等科技資源的共享,促進成果的社會應(yīng)用。部分國有的科技機構(gòu)可委托給大學(xué)、企業(yè)或非營利組織代為運營,農(nóng)研院所的內(nèi)部事務(wù)接受政府依法監(jiān)督和檢查。應(yīng)用性院所從事業(yè)單位向現(xiàn)代院所制度轉(zhuǎn)變?？萍荚核ㄈ酥卫淼幕A(chǔ)是所有權(quán)與管理權(quán)相分離,政府、社會組織、企業(yè)、個人(知識產(chǎn)權(quán)所有者),作為科技院所的出資者,擁有其所有權(quán)。由出資方代表、專家代表組成的董事會或理事會是院所的最高決策機構(gòu),負(fù)責(zé)確定院所的組織章程、宗旨、發(fā)展方向、發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和財務(wù)收支計劃,面向社會選聘院(所)長。院(所)長負(fù)責(zé)科技業(yè)務(wù)和日常管理工作,對董事會負(fù)責(zé);院(所)學(xué)術(shù)委員會決定學(xué)科設(shè)置、課題設(shè)置、科技人員組成和科技方案及其實施。第一,建立一整套科學(xué)的組織制度安排規(guī)范企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)行為,股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層依法行使職權(quán),相互依存,相互制衡,各司其職,各負(fù)其責(zé)。建立獨立董事制度。第二,建立“法治”,按照科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)管理公司。股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層都要按照公司法、公司章程及相應(yīng)的議事規(guī)則行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任。第三,建立一整套規(guī)范的激勵、監(jiān)督、制衡機制,激勵代理人和廣大職工,同時使公司內(nèi)部的監(jiān)督、制衡機制與院所的監(jiān)督、制衡機制相結(jié)合,形成有序運作。對企業(yè)高層管理者與技術(shù)創(chuàng)新者的激勵,主要采取與績效掛鉤的薪酬制度,其薪酬應(yīng)包括基薪、崗位工資、年終獎、期權(quán)期股、職務(wù)消費以及福利補貼等。第四,健全監(jiān)事會,強化監(jiān)督機制;建立和完善對公司董事會和經(jīng)理層的監(jiān)督評價體系;實行公司會計由股東單位委派與輪崗制度;實行嚴(yán)格的內(nèi)部審計制度;建立企業(yè)安全預(yù)警評價體系。四、建立項目考評、評估體系和獎勵機制從“小范圍”轉(zhuǎn)向“大市場”和“大社會”分配項目。堅持經(jīng)濟效益和社會效益最大化原則,構(gòu)建切實可行、公開公平、清晰規(guī)范、客觀公正、招標(biāo)競標(biāo)、擇優(yōu)委托的評審項目制度,構(gòu)建非政府的社會評估、市場評估等中介評估評審制度,構(gòu)建與國際評價方法和標(biāo)準(zhǔn)一致的項目分配、評審和人才績效考核指標(biāo)體系。重大項目實行首席專家負(fù)責(zé)制,將更多的控制權(quán)給予科技產(chǎn)出影響最大而又最難監(jiān)督的專家和研究團體,要其承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(即成功的榮譽和失敗的懲罰)。適當(dāng)使用“集體懲罰”機制和問責(zé)制度。集體懲罰可以迫使組織內(nèi)部的精英成員更多地采取合作態(tài)度。從項目經(jīng)費制向項目前部分劃撥與項目中、項目后獎勵結(jié)合的經(jīng)費投入制度轉(zhuǎn)變。根據(jù)具體情況,把部分項目經(jīng)費改變成為獎勵基金。凡是取得成果者,即獲得獎勵。五、充分利用科研平臺,培養(yǎng)農(nóng)村專業(yè)人才重視引進外資和人才,加強農(nóng)研機構(gòu)與國外農(nóng)研機構(gòu)的合作與交流,通過對一些重大科技項目的共同研發(fā),解決資金不足、人才不足和創(chuàng)新不足的問題。從傳統(tǒng)的人事管理向人才資源是第一資源的戰(zhàn)略思想轉(zhuǎn)變。發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)造就、凝聚、使用數(shù)以萬計的科研、推廣、經(jīng)營、服務(wù)、管理等人才組成的農(nóng)研隊伍。進一步提高科技人員的待遇,吸引優(yōu)秀人才從事農(nóng)研,充分發(fā)揮他們的積極性。公益型科技院所的科技人員應(yīng)確認(rèn)公務(wù)員身份,構(gòu)建有效的內(nèi)部動力機制、激勵機制。按照成果和課題的完成質(zhì)量和社會效益、科技創(chuàng)新程度對科技人員實行激勵措施。合理配置人員,制定實施合同聘任制,能者上、庸者下,優(yōu)勝劣汰,形成開放流動、競爭高效、自由探索、鼓勵創(chuàng)新的研究氛圍,使科技機構(gòu)始終保持活力,多快好省地出成果。提高涉農(nóng)專業(yè)研究生質(zhì)量。政策傾斜,投入支持,條件改善,制度保障,培養(yǎng)農(nóng)研領(lǐng)軍人物。鼓勵農(nóng)研機構(gòu)以自己的科研成果通過股份制或利用信貸資金等形式,興辦科技企業(yè),促進科技成果產(chǎn)業(yè)化,走自我發(fā)展之路。六、建立“農(nóng)研法”,確?？萍钾敭a(chǎn)獲得個實施世界最嚴(yán)厲的保護知識產(chǎn)權(quán)措施,以保護發(fā)明者、持有者的權(quán)益。重新修訂或制訂有關(guān)法律法