單元下沉與村民自治的困境與出路

單元下沉與村民自治的困境與出路

“單位沉沒”是最近修訂村民自治的最新動向。它的提法最早出現(xiàn)在2013年廣東佛岡村治管理的經(jīng)驗總結(jié)中。2014年1月,中央一號文件在“改善鄉(xiāng)村治理機制”中提出:“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方,可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點。”這一內(nèi)容也被理解為“單元下沉”的政策依據(jù)?！皢卧鲁痢本褪峭黄拼迕褡灾巍敖ㄖ拼濉钡膶嵺`單元,將自治功能下沉到更小的自治單元,包括自然村、村民小組、傳統(tǒng)村落、合作社、理事會等,以激活農(nóng)村自治功能,促進農(nóng)村民主的社會發(fā)育。它以“單元”的視角重新審視村民自治制度為什么無法在農(nóng)村社會“落地”,及其“空轉(zhuǎn)”問題。作為一種新的研究趨勢,村民自治“單元下沉”在研究起點、理論論證以及本身的科學(xué)性等方面都沒有給出整體的解釋,其研究的合理性值得質(zhì)疑。正相反,目前農(nóng)村治理領(lǐng)域的一些理論和實踐狀態(tài),正將中國農(nóng)村自治的單元不斷向上推,形成與其對應(yīng)的“單元上移”。中國村民自治的發(fā)展趨勢是“單元下沉”,還是“單元上移”?這是作者在本文擬予以討論的核心問題。自治單元下沉“單元下沉”作為新一波村民自治研究的起點,能否實現(xiàn)廣西研討會所寄托的“找回村民自治”呢?從中央政策精神與部分地方實踐來看,“單元下沉”具有這樣的學(xué)術(shù)潛質(zhì)。然而,當(dāng)我們從更加細(xì)致的層面來剖析時,就會發(fā)現(xiàn)它存在的問題。第一,村民自治實踐困境能否通過“單元下沉”來解決?“單元下沉”的一個核心假設(shè)是自治單元的不合理是導(dǎo)致村民自治無法“落地”的主要原因,于是要求自治單元下沉,在建制村單元的基礎(chǔ)上發(fā)展以自然村、村民小組、合作社等多種微單元的自治形式。假如是自治單元的問題,在行政村無法有效實現(xiàn)村民自治時,那么行政村以下的自然村或者是村民小組是不是可以出現(xiàn)自治的有效方式呢?從中國農(nóng)村的整體運行來看,好像并沒有。以皖北農(nóng)村為例,自然村或村民小組內(nèi)部無法對組內(nèi)的公共事務(wù)達(dá)成共識并產(chǎn)生行動,也不存在具有公共性質(zhì)的組織,單個家戶之間都是相互獨立的。家戶與家戶之間的沖突經(jīng)常充斥在村莊生活內(nèi)部。面對一些村干部的貪污與不作為,只是私下嘴上“說說”。唯一的合作主要表現(xiàn)為小親族內(nèi)部在婚喪嫁娶上的互幫互助。不可否認(rèn)的是,村落共同體確實存在于自然村或村民小組內(nèi)部,但是這種村落共同體已經(jīng)不再具有傳統(tǒng)意義上的自治功能,僅僅是作為一種地緣與身份符號的象征存在于農(nóng)民的內(nèi)心世界。在日常村莊生活中,農(nóng)民不在乎如何開展自治,更多關(guān)注的是政府什么時候修路,什么時候處理垃圾,以及怎么處理糾紛等更加現(xiàn)實的公共服務(wù)問題。農(nóng)民更多的公共服務(wù)需求背后是更多的公共財政支出,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身都無法提供,自然村或者村民小組能夠通過自治的方式來提供嗎?面對農(nóng)民公共服務(wù)需求的擴大,沒有財政支持的村莊如何自治?如果真是自治單元的問題,那也不是自治單元下沉,而是自治單元上移。從佛岡的實踐來看,“單元下沉”要解決農(nóng)民參與意識不高,組織能力不強,以及各種組織職責(zé)不清的問題。于是,在原村民小組的基礎(chǔ)上,通過合作社產(chǎn)權(quán)改革,完善各種以村民小組為單元的微自治形式,找到了解決以上問題的有效方式。但從具體的實踐過程來看,佛岡經(jīng)驗并不能完整地推導(dǎo)出單元的不合理是導(dǎo)致村民自治無法“落地”的主要原因。首先,佛岡經(jīng)驗的關(guān)鍵在于通過政府推動的合作社產(chǎn)權(quán)改革,激發(fā)農(nóng)民各自的產(chǎn)權(quán)利益意識和參與意識。其核心點是利益與行動的結(jié)合。這本身同村民小組沒有實質(zhì)性的關(guān)系。同時,在建制村無法有效實現(xiàn)自治的同時,具有傳統(tǒng)自治功能的村民小組內(nèi)部也沒有發(fā)展出成熟的自治組織或者自治方式。所謂的以村民小組為單元的自治方式,也主要是佛岡地方政府建構(gòu)出來的。其次,建立議事會、監(jiān)事會以及合作社等村莊內(nèi)部組織促進自治,并不是什么新鮮的事物,是以往村民自治組織建設(shè)和社會發(fā)育的基本內(nèi)容,但這些都沒有經(jīng)得起實踐的長期檢驗。只不過以前在建制村的層面上談,現(xiàn)在是在村民小組的層面上談。在新的空間平臺上,這樣的“下沉”恐怕也難逃曇花一現(xiàn)的制度怪圈。再次,通過合作社產(chǎn)權(quán)改革,只是解決了農(nóng)戶在合作社內(nèi)部的參與問題,合作社以外的領(lǐng)域,如村莊內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)等,該如何實現(xiàn)或如何參與呢?從本質(zhì)上看,佛岡、廣東以及湖北等地的實踐創(chuàng)新更多是組織形式上的創(chuàng)新,目的在于搭建農(nóng)民的參與平臺和培養(yǎng)農(nóng)民的參與能力。參與是不是等于自治,本身就存在問題?？偟膩碚f,佛岡等地的村民自治問題同“單元下沉”的必然性聯(lián)系并沒有被完整的展示出來,至少在目前的實踐成果和制度機制上沒有給我們一個滿意的答復(fù)。目前的研究與地方實踐,并不能完整地說明自治“單元下沉”可以解決村民自治實踐的困境及其問題。第二,“單元下沉”在理論邏輯上是否存在矛盾?從早先的村民自治制度體系研究,到后來村民自治深化研究,再到農(nóng)村治理研究中對村民自治的反思,如何重新發(fā)現(xiàn)、回歸和創(chuàng)新村民自治研究,為中國村民自治研究找到新的出路,成為很多村民自治研究者一直探索的方向?！皢卧鲁痢北毁x予了中國村民自治研究的新方向。但從本質(zhì)上看,“單元下沉”更多是延續(xù)村民自治在社會發(fā)育層面的研究,因為社會發(fā)育的過程,就是村民自治“落地”的過程。它要解決的同樣是村民自治的“空轉(zhuǎn)”問題,只不過多年的實踐和研究并沒有找到有效的解決方式,各種組織建設(shè)都基本歸于失敗。當(dāng)年大規(guī)模的農(nóng)村社會組織建設(shè)都沒有解決農(nóng)村自治層面的問題,如今以少數(shù)幾個地方的實踐經(jīng)驗,能否承擔(dān)起一種研究趨勢的重任,并解決實際問題,是值得懷疑的。同時,伴隨著市場化進程的快速與深入推進,中國農(nóng)民已經(jīng)基本擺脫各種外在的組織束縛,退回到家戶內(nèi)部。具有中國農(nóng)村歷史制度底色的家戶主義,比以往任何時候都體現(xiàn)得更加具體更加明顯。從筆者對吉林、河南、安徽、陜西等地部分農(nóng)村的調(diào)研來看,在村莊內(nèi)部,家戶利益構(gòu)成了農(nóng)民行為的基本邏輯。在市場化進程的推動下,農(nóng)戶的行為動機主要表現(xiàn)為如何滿足家戶內(nèi)部日益擴大的消費需求,以及這種消費需求帶來的巨大貨幣壓力。農(nóng)戶不斷退出村落公共空間,回到家戶內(nèi)部,很多研究者將其概括為中國農(nóng)民的個體化趨勢,而事實上是“家戶化”。這種“家戶化”的過程使得農(nóng)民在家戶利益之外,基本上不存在可供合作的村落空間。導(dǎo)致村莊內(nèi)部各種合作治理失敗的根本原因是農(nóng)民對“家戶”的回歸,而不是“單元”的問題。正式的農(nóng)村治理體系在不損害農(nóng)民家戶利益的情況上,農(nóng)民一般意義上都不會參與。所以,在常態(tài)的中國農(nóng)村,農(nóng)民行為一般不會影響到國家的治理體系,更不會對基層社會穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊。當(dāng)前的問題是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系在公共服務(wù)層面的不足與缺陷,導(dǎo)致農(nóng)民具體的家戶利益同基層治理體系之間不斷產(chǎn)生沖突,如涉及到拆遷、土地、生育、宅基地等敏感問題時,農(nóng)民往往出現(xiàn)“以身抗?fàn)帯?、“以死抗?fàn)帯钡燃みM行為。同時,家戶主義導(dǎo)致農(nóng)民在村莊公共層面的不合作,也將“政府”引入到農(nóng)村公共治理層面。傳統(tǒng)的農(nóng)村公共事業(yè)是由農(nóng)村社會內(nèi)部的自治來實現(xiàn)的,現(xiàn)在的農(nóng)村公共事業(yè)必須依靠政府的公共財政支出。所以,中國農(nóng)村家戶制傳統(tǒng)的現(xiàn)代意義,不在于追求小范圍的自治,而是更大范圍內(nèi)對政府公共服務(wù)能力和公共財政分配的考驗。按照這樣的理論發(fā)展邏輯,“單元下沉”并不能解決問題。第三,“單元下沉”的提法是否科學(xué)?現(xiàn)代治理的一般邏輯是強調(diào)治理單位的不斷上移,從宗族自治到鄉(xiāng)村自治,再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,還有學(xué)者提出縣域自治?，F(xiàn)代治理的過程,是民主國家的建構(gòu)過程,這一過程的核心是不斷擴大地方自治的空間與權(quán)力,促進現(xiàn)代民主的發(fā)育與運行。而“單元下沉”卻從相反的方向,強調(diào)自治單元的下移,推崇“微自治”,是不是又回到了過去,回到了傳統(tǒng),這是讓人疑惑的方面。換一個視角來看,“單元下沉”最早來源于佛岡社會管理創(chuàng)新的經(jīng)驗總結(jié),它本身也就具有了先入為主的嫌疑,目的是為經(jīng)驗本身提供學(xué)理上的支撐,是證實的過程,而不是證偽的過程。所有研究都是圍繞村民自治“單元下沉”的正當(dāng)性而展開的,這里包括實踐層面的制度設(shè)計、資政層面的政策提煉,以及理論層面的學(xué)術(shù)提升。同時,隨著新的中央一號文件對于村民自治探索的強調(diào),更加強化和堅定了這種研究取向與定位。這樣就使得“單元下沉”的政策意圖特別明顯,進而也消解了它本身的學(xué)術(shù)價值。但是,我們注意到中央一號文件對于探索村民自治多種有效形式的強調(diào)是有條件的,是在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體所有權(quán)在村民小組的地方展開試點。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)本身在治理體系上,具有城鄉(xiāng)治理一體化的追求,是配套新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的,它本身就注重治理的整體性和服務(wù)性,同時具有一定的地方財政支持。集體所有權(quán)在村民小組,則賦予了村民小組有自身相對獨立的財政機制。這就基本限定了村民自治創(chuàng)新的條件。而一般意義上的自然村和村民小組都不具有一定的財力,如何在公共層面展開合作與治理?治理成本誰來墊付?這些都成為問題。綜合以上分析,“單元下沉”能否找回村民自治研究還是一個未知數(shù)。從佛岡的實踐來看,村民自治下沉的過程,也不是自發(fā)的過程,而是在地方政府的推動下實現(xiàn),現(xiàn)有的研究認(rèn)為這種下沉過程具有內(nèi)生的需求,因此將其概括為“內(nèi)生外動”。但是,我們不禁要問,這種模式不正是之前村民自治的運行模式嗎?正如肖立輝教授所言,自治下沉的過程,并不能解決村民自治體制性問題,反而將這種問題下移了。那么,自治“單元下沉”的模式,會不會繼續(xù)重走村民自治的老路呢?到目前為止,答案尚未可知。這也注定了村民自治“單元下移”還需要更加細(xì)化更加精致的研究,以回應(yīng)上述質(zhì)疑。社會化小農(nóng)分析框架的理論分析村民自治30多年來,經(jīng)歷了一系列的改革與發(fā)展,這些改革與發(fā)展對于農(nóng)民來說是否具有實效性呢?從筆者對于部分省區(qū)農(nóng)村的調(diào)研來看,至少在當(dāng)下,村民自治對于農(nóng)民來說基本是一種形式,農(nóng)民的日常生活同村民自治之間基本沒有交集,除了投出自己手中的“選票”。當(dāng)農(nóng)民的利益受到威脅時,農(nóng)民往往會根據(jù)威脅的程度采取沉默、找關(guān)系、暴力反抗或者以身試法,其實走的還是老路———官逼民反。以皖北村莊為例,農(nóng)民辦個事要給村干部送禮,要托人找關(guān)系請客吃飯,村里換屆選舉就是拉票吃飯加塞錢,村干部的核心工作就是完成上級指標(biāo)任務(wù)。而在日常村莊生活中,村干部與普通村民的交往就是基于人情關(guān)系“照個面”、“打個招呼”,偶爾開個代表會、黨員會就是吃飯發(fā)錢贈禮品。對于農(nóng)民來說,自治改變了什么?好像什么也沒有改變,改變農(nóng)民生活的是同農(nóng)民生計密切相關(guān)的村民自治以外的國家政策,如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、取消農(nóng)業(yè)稅、惠農(nóng)政策等。那么,農(nóng)民到底在干什么?需要什么?伴隨著農(nóng)村市場化進程的深入,農(nóng)民面對日趨擴張的市場消費,如何獲得貨幣收入的最大化,基本成為農(nóng)民行為的主要動機,這也是社會化小農(nóng)分析框架的合理性所在。但是社會化小農(nóng)分析框架并沒有指出,伴隨著消費的擴張,農(nóng)民在利益考量上更加趨向于家戶內(nèi)部,利益的家戶主義導(dǎo)向十分明顯。在家戶之外,農(nóng)民很難達(dá)成合作共識,這就導(dǎo)致以協(xié)商合作為基本方式的村民自治制度失去了生存的根基,民主的公平性就無法得以保證與實現(xiàn)。正如農(nóng)民所言:“什么是公平?公平就是你得到利益就是公平,你得不到利益就是不公平?！闭f白了,農(nóng)民都在忙著賺錢,以彌補消費膨脹帶來的貨幣缺口,這里包括子女教育支出、婚姻支出、建房支出、生活必需品支出、交通工具支出。就連農(nóng)民本可以自給自足的東西,也都要依靠市場。為了維持家戶生計,農(nóng)民不得不離開公共空間,去維護自身的家戶利益體系。這種境況最終導(dǎo)致了村落公共空間治理的失敗,這也是當(dāng)前村民自治困境的根本原因。既然農(nóng)民離開了村落公共空間,那么誰來彌補這種公共空間治理的空缺呢?這時就要思考,對于農(nóng)民而言,村落空間缺什么?其實,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行是中國農(nóng)村公共空間的第一次坍塌。面對突如其來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)民的個體空間得以釋放,農(nóng)民開始脫離公社走向家庭,各忙各的。那么,人民公社解體以后,國家的公共需求怎么辦?于是,村民委員會制度代替人民公社制度,承擔(dān)起國家對基層農(nóng)村社會的管理和控制。從本質(zhì)上來講,村民自治制度就是國家基于自身需求建構(gòu)的一種制度體系,它一方面能夠適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,另一方面又能夠保證國家對農(nóng)村資源的分配與索取。所以,村民自治本身就不是基于農(nóng)民需求建立的制度體系,而是國家給自己設(shè)置的制度陷阱。在村民自治試行階段,由于稅收等政策原因,村委會同農(nóng)民的生活還保持著相對密切的聯(lián)系,村民自治還具有一定的活力。進入新世紀(jì)以后,伴隨著農(nóng)村市場化進程的深入,農(nóng)民物質(zhì)消費欲望和消費能力都大幅度提升。尤其是農(nóng)業(yè)稅的廢除以及國家惠農(nóng)政策的出臺,將原來僅有的村委會同農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)打碎了,農(nóng)民的家戶利益幾乎同村委會沒有任何關(guān)聯(lián),村民自治實踐也就越來越陷入困局。這是中國農(nóng)村公共空間的第二次坍塌,它的標(biāo)志是農(nóng)業(yè)稅的廢除。如果說在這以前的村民自治還有一定的發(fā)展空間的話,那么在此之后,要面對改革和重組的就是村民自治制度本身了,這就如同當(dāng)年人民公社的命運一樣。由于農(nóng)民基本上徹底退出了公共事務(wù)空間,那么村莊的公共事務(wù)由誰來承擔(dān)?其實,這個問題在受訪農(nóng)民看來,很簡單,就是“國家”。這包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共環(huán)境衛(wèi)生等等。這些內(nèi)容,已經(jīng)構(gòu)成當(dāng)前農(nóng)民政治認(rèn)同的基本內(nèi)容,并關(guān)系到意識形態(tài)建設(shè)。而這些投入則需要較大的財政支出,如果不具有財政的獨立性和支配權(quán),如何治理?這樣一來,村民自治就根本無法有效運行。那“財權(quán)”在哪一級?在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。一方面要適應(yīng)現(xiàn)代國家治理的基本邏輯,將管理轉(zhuǎn)化為治理、轉(zhuǎn)化為服務(wù),另一方面又要遵循現(xiàn)代民主國家的發(fā)展趨勢,不能拋棄民主,拋棄自治。為此,未來的自治趨勢是單位上移,是財權(quán)獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。當(dāng)然,目前的時機是不成熟的,但趨勢是明顯的。所以,中央一號文件關(guān)于村民自治有效形式的探索方式,也主要限制在有一定財權(quán)獨立性的單元內(nèi)部。中國農(nóng)村自治的趨勢:單元下沉與歷史原型基于以上的分析,我們可以發(fā)現(xiàn),中國村民自治的基本方向可能不是“單元下沉”,而是“單元上移”,其具體的實踐形態(tài)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。但這種“單元上移”不是基于農(nóng)民的民主需求和民主主張而逐漸發(fā)展起來的,而是基于家戶主義擴散的一種“被迫式”民主與自治方式。家戶主義的蔓延使得農(nóng)民在涉及到家戶利益之外的任何事務(wù)上,不具有參與的內(nèi)在行為動力,進而導(dǎo)致農(nóng)村公共事務(wù)治理的失敗。但是不參與,并不代表農(nóng)民沒有需求。在農(nóng)村公共服務(wù)與治理層面,農(nóng)民存在巨大的需求空間,并將這種需求的實現(xiàn)寄托于國家,形成“有需求,不參與”的矛盾狀態(tài)。農(nóng)民有民主與自治層面的需求,但是家戶主義的行為模式導(dǎo)致農(nóng)民在具體行動上不主張、不參與。因此,廣泛的普遍的自治方式并不能適應(yīng)現(xiàn)有的中國農(nóng)村和農(nóng)民。農(nóng)民不愿意將更多的精力與時間投入到同自身家戶利益關(guān)聯(lián)不大的公共空間。而國家要實現(xiàn)現(xiàn)代治理,又必須解決農(nóng)村公共事務(wù)治理中民主合作與參與的困境。為此,國家行動代替農(nóng)民行動來滿足農(nóng)民各種治理需求。而國家行動在農(nóng)村的展開是由基層政府來代表的。所以,中國農(nóng)村治理的趨勢不是村民自治,而是國家建構(gòu)和推動的一種被迫式的基層政府自治———鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這種自治不是基于農(nóng)民的民主主張和民主能力,而是基于現(xiàn)代民主治理的基本要求。這種民主與自治是被國家建構(gòu)出來的,但也是時代與形勢發(fā)展的要求。從農(nóng)民的視角來看,農(nóng)民對村莊的治理需求,主要是希望農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)以及政策的公平公正等,能夠彌補家戶利益之外的生活、生產(chǎn)與交往需求,至少不要同現(xiàn)有的家戶利益體系相沖突。而這些治理需求肯定不是自然村、村民小組這類組織能夠滿足的。這就將中國農(nóng)村民主治理的基本單元推向了具有財權(quán)和政府職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。但是現(xiàn)有的中國農(nóng)村民主狀況,并不能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治提供有效的民主平臺支持。所以,我們說鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是一種趨勢,但尚不成熟。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治尚不成熟的當(dāng)前,村民自治仍將運行一段時間。而村民自治“單元下沉”更多的意義應(yīng)該指向在微觀層面尋找中國農(nóng)村自治的制度原型與底色,突出的應(yīng)該是研究視角的“單元下沉”,而不是制度實踐單元的“下沉”。民主與自治制度實踐的“單元下沉”是違背現(xiàn)代民主國家建構(gòu)的基本準(zhǔn)則的?，F(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢是民主單元的不斷上移與擴展,而不是退縮到更小的共同體空間。中國是一個有著自身文化