社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與財(cái)政體制改革

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與財(cái)政體制改革

中共中央提出了建設(shè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一屆五年規(guī)劃的建議。它第一次定義了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重點(diǎn)任務(wù)?！鞍l(fā)展生產(chǎn)、豐富生活、湘民族風(fēng)格、優(yōu)美服務(wù)、民主管理”。要求在繼續(xù)堅(jiān)持“多予、少取、放活”政策的同時(shí),加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度,擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍,強(qiáng)化農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù),建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。這些內(nèi)容必須以強(qiáng)有力的財(cái)政保障為前提才可能穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村目標(biāo)的提出,意味著財(cái)政體制需要進(jìn)行相應(yīng)的改革。財(cái)政是落實(shí)黨和國(guó)家大政方針的物質(zhì)基礎(chǔ)、政策工具、體制保障和監(jiān)管手段,一定的財(cái)政體制總是與一定的發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的,一定的發(fā)展目標(biāo)對(duì)財(cái)政體制的安排起著決定作用。財(cái)政體制既是國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障,同時(shí)也是國(guó)家引導(dǎo)和實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略的政策工具和手段。財(cái)政體制與發(fā)展戰(zhàn)略之間的關(guān)系始終處于一種動(dòng)態(tài)的適應(yīng)過(guò)程中,當(dāng)財(cái)政體制與發(fā)展戰(zhàn)略的不匹配時(shí),發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)就失去了物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障。農(nóng)村問(wèn)題的出現(xiàn),首先與前一階段的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。從財(cái)政體制的角度看,主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)業(yè)、對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投入的不足,基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后或缺失是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、農(nóng)村發(fā)展和剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要原因。社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的提出,標(biāo)志著未來(lái)發(fā)展目標(biāo)和取向上的重要變化,也是和諧社會(huì)、均衡發(fā)展、全面小康目標(biāo)下的關(guān)鍵性內(nèi)容,要求財(cái)政體制改革與保障機(jī)制建設(shè)適應(yīng)這種變化,進(jìn)行積極調(diào)整。一、19分稅制財(cái)政體制的演進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的沿革大致經(jīng)歷了這樣幾個(gè)階段。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村,由于通過(guò)稅收手段能籌集到的公共資源非常有限,而且僅限于公社本級(jí),公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供主要通過(guò)制度外供給來(lái)實(shí)現(xiàn),財(cái)政保障力度非常小。1978年改革開(kāi)放以后,提出了將重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略,財(cái)政體制成為全面啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口,財(cái)政體制圍繞著如何通過(guò)帶動(dòng)傳統(tǒng)體制的退讓,引入市場(chǎng)化因素而進(jìn)行著調(diào)整。1984-1987年是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的初期,縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的主要形式是“定收定支,收入上繳,支出下劃,超收分成”。這種財(cái)政體制在相當(dāng)程度上是統(tǒng)收統(tǒng)支體制的延續(xù)。1988-1990年,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的完善,我國(guó)重新核定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支基數(shù),實(shí)行了“核定基數(shù),超收分成,多支不補(bǔ),結(jié)余留用”的管理體制。這種體制摻雜了“分灶吃飯”的思想,但由于處在探索初期,許多利益協(xié)調(diào)的難度較大,分灶還非常不徹底。1991-1993年,為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財(cái)?shù)姆e極性和減輕上級(jí)財(cái)政壓力,實(shí)行了較徹底的“分灶吃飯”體制,即“核定收支基數(shù),收支包干,遞增上交或定額補(bǔ)貼,短收超支自理”。但由于這一時(shí)期財(cái)政總體實(shí)力過(guò)弱、財(cái)政體制內(nèi)部關(guān)系混亂等問(wèn)題突出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政越來(lái)越依賴各種名目的收費(fèi)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。1994年的分稅制改革是我國(guó)第一次按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架要求進(jìn)行的財(cái)政體制設(shè)計(jì),其直接目的是振興財(cái)政,尋求財(cái)權(quán)在“兩個(gè)比重”上的迅速增長(zhǎng),以增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政和中央財(cái)政的調(diào)控能力,對(duì)事權(quán)關(guān)系和支出的結(jié)構(gòu)性調(diào)整沒(méi)有大的觸動(dòng)。因此省以下財(cái)政體制的完善、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村公共服務(wù)的保障等并不是改革的內(nèi)容。分稅制改革調(diào)整的重點(diǎn)是財(cái)政與經(jīng)濟(jì)之間、中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的關(guān)系,對(duì)省以下財(cái)政關(guān)系缺乏明確的指導(dǎo)。實(shí)際運(yùn)行中在中央財(cái)政集中財(cái)力的基礎(chǔ)上,大部分省級(jí)財(cái)政又“二次”集中了財(cái)力,市級(jí)財(cái)政“三次”集中了財(cái)力,對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“劃分稅種,核定收支,增收分成,短收自補(bǔ)”的管理辦法。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅源零散且不穩(wěn)定,組織財(cái)政收入的難度較大,財(cái)力薄弱,在省以下各級(jí)政府間的事權(quán)劃分格局和支出劃分格局沒(méi)有大的變動(dòng)的前提下,很難保障提供領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè),做好公安、民政、司法、文教科衛(wèi)、計(jì)劃生育等工作的公共服務(wù)。為了緩解這種矛盾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)預(yù)算外資金——鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和自行安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金,和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金——在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算內(nèi)、外資金以外,按照國(guó)家政策和上級(jí)政府規(guī)定所允許的范圍,自行籌集和安排使用的資金,主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤(rùn)、管理費(fèi),鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金,各種集資、捐款等,這兩項(xiàng)缺乏嚴(yán)格管理和監(jiān)督的制度外財(cái)政收入來(lái)保障農(nóng)村的正常運(yùn)行。從上述財(cái)政體制演進(jìn)及與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系可以看出,改革開(kāi)放以來(lái)的財(cái)政體制安排總體上是服從于非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的。在20多年的運(yùn)行過(guò)程中,財(cái)政保障機(jī)制的主要任務(wù)是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè),一方面保證“人吃馬喂”的基本需要,一方面大力投入和支持企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市建設(shè)。應(yīng)該說(shuō),這種定位在體制的頻繁變動(dòng)過(guò)程中基本沒(méi)有發(fā)生大的改變。至于這一階段財(cái)政體制頻繁變動(dòng)的原因,主要是服從于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的要求,財(cái)政的退讓是實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌的突破口和持續(xù)推動(dòng)力。這種體制性變動(dòng)直至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本框架確立,1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革后,才基本穩(wěn)定下來(lái)。對(duì)于這一階段改革發(fā)展與財(cái)政體制的關(guān)系我們可以得出這樣兩個(gè)判斷:一是發(fā)展戰(zhàn)略與財(cái)政體制的關(guān)系基本沒(méi)有變,非均衡的、以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的發(fā)展戰(zhàn)略決定著財(cái)政體制的基本內(nèi)容,決定著財(cái)政保障的重點(diǎn);二是改革進(jìn)程與財(cái)政體制的關(guān)系一直處于頻繁變動(dòng)中,由于這一階段體制改革的推進(jìn)速度較快,體制轉(zhuǎn)換的幅度較大,財(cái)政體制從傳統(tǒng)資源配置領(lǐng)域退出的力度也很大,財(cái)政體制通過(guò)自身的頻繁變動(dòng)來(lái)主動(dòng)和被動(dòng)地適應(yīng)改革進(jìn)程的整體要求。1994年財(cái)政體制改革的力度很大,但在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面繼續(xù)遵循了非均衡戰(zhàn)略的要求,體現(xiàn)著與發(fā)展戰(zhàn)略之間的契合,至今沒(méi)有發(fā)生大的體制性調(diào)整。在10多年的連續(xù)運(yùn)行中,這一體制在振興財(cái)政、推動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的同時(shí),也呈現(xiàn)出越來(lái)越清晰的體制性傾向:1.重上輕下、重財(cái)權(quán)輕事權(quán)。1994年財(cái)政體制主要關(guān)注財(cái)權(quán)方面的“兩個(gè)比重”問(wèn)題,對(duì)一些事權(quán)的安排缺乏界定,對(duì)變動(dòng)中可能形成的縣鄉(xiāng)財(cái)政基礎(chǔ)難以保障的問(wèn)題估計(jì)不足。在執(zhí)行中財(cái)政收支矛盾隨著體制運(yùn)行而越來(lái)越集中于基層縣鄉(xiāng),一些正常性支出無(wú)法得到保證,財(cái)政政策的目標(biāo)與傳導(dǎo)效果在基層遇到障礙。實(shí)際執(zhí)行中,部分省在一定程度上依照中央對(duì)省的體制,層層向上集中了部分財(cái)力以供調(diào)劑,從而產(chǎn)生了省、地、縣財(cái)力相對(duì)事權(quán)的縱向上移,體制矛盾則縱向下移,逐步集中于縣、鄉(xiāng)層次。這樣的財(cái)力集中缺少劃分稅種的規(guī)范性,財(cái)權(quán)的上收并無(wú)相應(yīng)的事權(quán)調(diào)整相配套,特別是在農(nóng)村公共服務(wù)提供方面,本應(yīng)由上級(jí)政府投資的公共產(chǎn)品,如提供義務(wù)教育、本區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等有的卻通過(guò)轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級(jí)政府提供,甚至村民自治委員會(huì)也承擔(dān)了較多的事務(wù)?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)支出基數(shù)和支出剛性增大,省以下體制的矛盾和省以下各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系不對(duì)稱問(wèn)題日漸突出。2.重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)。改革開(kāi)放以來(lái)我們?cè)诔鞘型度氪罅控?cái)力推進(jìn)城市工業(yè)化進(jìn)程、深化國(guó)有企業(yè)改革,支持民營(yíng)企業(yè)快速發(fā)展,搞活經(jīng)濟(jì),為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供必要的財(cái)政保障。但是對(duì)農(nóng)村保障的關(guān)注則相對(duì)滯后,分稅制后隨著我國(guó)對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的高度重視和規(guī)定遞增比例,財(cái)政需求越來(lái)越大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾深化,特別是一些應(yīng)該由財(cái)政承擔(dān)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障等支出職能缺位,導(dǎo)致這些支出負(fù)擔(dān)要么轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上,要么不作安排,影響了農(nóng)民的根本利益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。比如在教育資源的占有水平上,我國(guó)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間差別很大,存在比較嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題,直接影響到教育的公平性。據(jù)測(cè)算,2003年生均公用經(jīng)費(fèi)支出,農(nóng)村小學(xué)和初中僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的71%和64%;生均教育事業(yè)費(fèi)方面,東部地區(qū)幾乎相當(dāng)于中部地區(qū)的兩倍。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面,城鎮(zhèn)居民基本上可以享受公費(fèi)醫(yī)療或醫(yī)療保險(xiǎn)待遇,農(nóng)村除少數(shù)富裕地區(qū)外,大部分地區(qū)居民仍基本處于“小病不看,大病沒(méi)錢(qián)看”的狀態(tài)。3.重建設(shè)性投入、輕公共性投入。1994年財(cái)政體制改革后,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生顯著變化,經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政事業(yè)支出仍然占相當(dāng)大的比重,公共事業(yè)發(fā)展支出增長(zhǎng)不足,新增財(cái)力在使用上的政策導(dǎo)向不夠突出,特別是農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)問(wèn)題由于相對(duì)于城市更易被忽視,保障機(jī)制更加薄弱。據(jù)測(cè)算,改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)財(cái)政總體的公共化取向是明顯的,非公共性支出隨著財(cái)政由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變,比重持續(xù)下降。2003年我國(guó)財(cái)政非公共性支出為17.4%,比1981年32.5%的最高水平已大大降低。但是具體分析公共性支出領(lǐng)域內(nèi)部,結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍然是突出的。國(guó)家安全和政權(quán)建設(shè)支出逐年增長(zhǎng),1978年比重不足20%,2003年已達(dá)到31.39%;公共投資支出領(lǐng)域的比重從1978年以來(lái)一直保持下降趨勢(shì),1998年政策性投資的拉動(dòng)使這一支出出現(xiàn)反彈,2003年占20.14%;公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域總體上保持穩(wěn)步增長(zhǎng),但近年來(lái)在財(cái)政收入增幅很大的背景下反而趨于穩(wěn)定,2003年占28.13%;再分配性轉(zhuǎn)移支出領(lǐng)域有所增長(zhǎng),但比重過(guò)低,2003年占2.93%。①1因此,真正體現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的公共事業(yè)發(fā)展支出、再分配性轉(zhuǎn)移支出安排明顯不足,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公共事業(yè)發(fā)展的需要。顯然,近年來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題、城鄉(xiāng)差距、公共領(lǐng)域發(fā)展滯后等矛盾的突出和受關(guān)注,除了由整體發(fā)展戰(zhàn)略所決定,反映著長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中不協(xié)調(diào)、不和諧、受益不均等因素的積累外,也直接與現(xiàn)行的財(cái)政保障機(jī)制相聯(lián)系,體現(xiàn)著財(cái)政體制在這一過(guò)程中的作用。二、19實(shí)行“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策,增加縣級(jí)財(cái)政困難縣稅收保障雖然財(cái)政體制在一定歷史階段必然要承載著特定的發(fā)展戰(zhàn)略,既推動(dòng)著戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也加深著實(shí)施特定戰(zhàn)略過(guò)程中所產(chǎn)生的缺陷,但是在實(shí)踐中有一個(gè)現(xiàn)象是值得特別注意和研究的。這就是當(dāng)特定戰(zhàn)略暫時(shí)無(wú)法調(diào)整而其導(dǎo)致的負(fù)效應(yīng)又越來(lái)越突出時(shí),財(cái)政有可能在體制框架和總體取向不變的前提下,通過(guò)短期的、應(yīng)急性的財(cái)政政策進(jìn)行適應(yīng)性、針對(duì)性調(diào)整,借助財(cái)政政策的靈活性對(duì)缺陷進(jìn)行臨時(shí)修補(bǔ),以防止矛盾的集中、大量暴露和過(guò)度尖銳化。從近10多年的財(cái)政運(yùn)行軌跡來(lái)考察,這種情況隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中主要矛盾的變化和1994年財(cái)政體制在運(yùn)行過(guò)程中正負(fù)效應(yīng)的日漸顯露,隨著1998年以來(lái)積極財(cái)政政策和后續(xù)一系列的政策性應(yīng)對(duì),包括建設(shè)公共財(cái)政目標(biāo)的提出,我們已經(jīng)可以明顯感受到。體制框架沒(méi)有大的調(diào)整,但年度政策的著力點(diǎn)和收入增量的安排上已經(jīng)發(fā)生了較大變化,突出表現(xiàn)在對(duì)公共問(wèn)題、尤其是對(duì)農(nóng)村公共問(wèn)題的積極應(yīng)對(duì)方面。在政策導(dǎo)向上明確提出了讓公共財(cái)政陽(yáng)光更多照耀農(nóng)村的目標(biāo),明確了“多予、少取、放活”的原則。具體來(lái)講,農(nóng)村財(cái)政保障的政策性變化主要集中于以下三個(gè)方面:一是規(guī)范省以下體制,緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。省以下財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度的不完善、財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)過(guò)快,導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行出現(xiàn)困難,制約了地方政府職能的發(fā)揮和地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,影響了基層政權(quán)的穩(wěn)定。2005年中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金150億元,實(shí)行緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策,即對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)政府增加縣鄉(xiāng)稅收收入和省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)產(chǎn)糧大縣給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)以前緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助?！蔼?jiǎng)”和“補(bǔ)”相結(jié)合強(qiáng)化了政策導(dǎo)向,有效地激勵(lì)了省、市、縣級(jí)政府緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的積極性。財(cái)政部還制定并下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法>的通知》,要求用指標(biāo)給地方財(cái)政緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作績(jī)效打分,分?jǐn)?shù)與獎(jiǎng)罰掛鉤。根據(jù)實(shí)地調(diào)研的情況,一些省已逐步從總體上理順了省及省以下各級(jí)政府之間的分配關(guān)系,通過(guò)綜合治理、激勵(lì)約束、分類指導(dǎo)等方式,通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不斷加大基層財(cái)權(quán)。作為基層財(cái)政部門(mén)的縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)著多項(xiàng)重要支出的責(zé)任,縣級(jí)財(cái)政在支出構(gòu)成中占最大的部分,其財(cái)力保障主要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)。這既有效地緩解了縣級(jí)財(cái)政困難的局面,同時(shí)支出主體的下移也有利于資金使用效率的不斷提高。二是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增加農(nóng)民收入為重點(diǎn),實(shí)施了以稅費(fèi)減免和直接補(bǔ)貼為主的政策。2000年3月,中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》,按照自愿的原則,在安徽省進(jìn)行改革試點(diǎn),正式啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”納入農(nóng)業(yè)稅,村“三提留”成為農(nóng)業(yè)稅附加,農(nóng)民除了繳納7%的農(nóng)業(yè)稅和1.4%的農(nóng)業(yè)稅附加外,不再承擔(dān)其他任何收費(fèi)。2003年該項(xiàng)改革在全國(guó)所有省市進(jìn)一步推開(kāi),取得了預(yù)期的績(jī)效,2004年與1999年相比,全國(guó)農(nóng)民共減輕負(fù)擔(dān)815億元,人均減負(fù)約91元。2004年國(guó)務(wù)院做出了5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的決定,實(shí)際執(zhí)行中2006年就將在全國(guó)全部免征農(nóng)業(yè)稅,比原定目標(biāo)提前了3年。與稅費(fèi)改革并行,財(cái)政還加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼,即“三補(bǔ)貼”:全面推開(kāi)糧食直補(bǔ)工作。2004年全國(guó)共有29個(gè)省(區(qū)、市)實(shí)行對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼,資金總額達(dá)到116億元。對(duì)13個(gè)糧食主產(chǎn)省水稻、小麥、玉米、大豆等品種實(shí)施良種補(bǔ)貼。落實(shí)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的財(cái)稅優(yōu)惠政策。對(duì)中央直屬墾區(qū)和66個(gè)糧食主產(chǎn)縣購(gòu)置大型農(nóng)機(jī)具實(shí)施補(bǔ)貼,對(duì)磷酸二銨銷售和進(jìn)口每噸補(bǔ)貼100元、尿素生產(chǎn)企業(yè)增值稅實(shí)行先征后返50%、出口尿素產(chǎn)品一律暫停增值稅出口退稅。三是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),加大農(nóng)村公共服務(wù)支出。農(nóng)村公共性服務(wù)建設(shè)相對(duì)于城鎮(zhèn)而言明顯滯后,嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,近兩年財(cái)政明顯加大了重點(diǎn)公共事業(yè)向農(nóng)村覆蓋的力度。如針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問(wèn)題,2004年春季開(kāi)始我國(guó)分年度對(duì)貧困學(xué)生免除雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi),2005年中央與地方財(cái)政開(kāi)始實(shí)施“兩免一補(bǔ)”(免雜費(fèi)、免課本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))政策,安排專項(xiàng)資金70億元,惠及中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段3000多萬(wàn)名貧困家庭學(xué)生,占中西部農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生人數(shù)的26%。針對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保障的嚴(yán)重缺失,2002年10月,中國(guó)政府做出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》,明確提出逐步在全國(guó)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,即自愿參加合作醫(yī)療的農(nóng)民,以家庭為單位按每人每年10元(部分東、中部地區(qū)稍高)繳納合作醫(yī)療資金,與各級(jí)政府每年每人補(bǔ)助的20元一起形成合作醫(yī)療基金,儲(chǔ)存在縣(市)國(guó)有商業(yè)銀行或信用社的財(cái)政基金專戶內(nèi)。農(nóng)民每次到縣(市)內(nèi)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診時(shí),可直接按比例報(bào)銷部分醫(yī)藥費(fèi)用。1998年以來(lái)的大背景是中國(guó)從建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制到完善體制、構(gòu)建和諧社會(huì)、全面小康社會(huì),從非均衡發(fā)展到科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略過(guò)渡期,隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策的醞釀和局部調(diào)整,財(cái)政運(yùn)行也處于一個(gè)過(guò)渡期中,一方面積極通過(guò)臨時(shí)性政策應(yīng)對(duì)激化的矛盾,一方面也大膽地根據(jù)實(shí)踐的要求進(jìn)行新政策的試點(diǎn)與探索?？傮w來(lái)看,在1994年以來(lái)體制性問(wèn)題逐漸暴露的情況下,我國(guó)連續(xù)實(shí)施的在原有財(cái)政體制基礎(chǔ)上的政策性微調(diào)取得了積極的效果,使體制漏洞得到了的有效的彌補(bǔ),有的政策甚至已經(jīng)觸動(dòng)和改變了原體制的部分格局,引起了系列連續(xù)反應(yīng)。但是作為一種以政策性為主的安排,它們?cè)谡麄€(gè)體制中的作用畢竟是有限的。因此如果將這一時(shí)期的政策意義上升到體制層面來(lái)評(píng)價(jià),其對(duì)于農(nóng)村財(cái)政保障的效果還存在以下不足:1.政策設(shè)計(jì)缺乏一定的銜接和配套,還不足以讓人們認(rèn)識(shí)到其在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和影響,也還無(wú)法全面評(píng)價(jià)其對(duì)財(cái)政體制的影響。農(nóng)村是由眾多矛盾相互交織構(gòu)成的系統(tǒng),盡管在特定的時(shí)期某些矛盾可能更為明顯或激化,但要從根本上化解或緩和這些矛盾,必須進(jìn)行系統(tǒng)考慮和連續(xù)操作。1998年以來(lái)針對(duì)農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的財(cái)政政策很多,如工資性轉(zhuǎn)移支付、縣(和農(nóng)村)公路、引水灌溉工程、農(nóng)網(wǎng)改造、天然林項(xiàng)目、天然草場(chǎng)保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施和公檢法司設(shè)施建設(shè)、“兩免一補(bǔ)”政策、“村村通”工程,以及西部大開(kāi)發(fā)中用于西部農(nóng)村的生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目。在資金安排上有國(guó)債資金、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等多種方式。但總體來(lái)看,這些政策的過(guò)渡性、階段性作用比較強(qiáng),還沒(méi)有形成系統(tǒng)的改革和保障思路,也看不到這些政策的未來(lái)走向與預(yù)期目標(biāo),在具體的實(shí)施過(guò)程中缺乏一定的銜接和配套。以農(nóng)村稅費(fèi)改革為例,其直接目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),但由于瓦解了農(nóng)村財(cái)政長(zhǎng)期以來(lái)賴以運(yùn)行的非正式制度,在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移沒(méi)有完全到位或不可持續(xù)的情況下,導(dǎo)致了農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重?fù)p害。在鄉(xiāng)村行政體制沒(méi)有變革的情況下,稅費(fèi)改革導(dǎo)致的可能是農(nóng)村公共服務(wù)提供的減少。2.大部分政策都是通過(guò)中央財(cái)政直接的轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)施的,雖然一些政策已經(jīng)從臨時(shí)性安排逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性安排,但仍然缺乏體制上的保障與規(guī)范。1994年分稅制改革后,中國(guó)農(nóng)村的財(cái)政保障已經(jīng)在很大程度上依賴于上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革之后,農(nóng)村財(cái)政保障則基本上完全由上級(jí)財(cái)政提供,其中中央財(cái)政是轉(zhuǎn)移支付的主體。目前我國(guó)實(shí)行的仍是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政體制和與之配套的財(cái)政體制,這是與傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的信息傳遞和資源配置方式相適應(yīng)的模式。這一方面可能造成政府職能轉(zhuǎn)換的障礙,導(dǎo)致政府行為對(duì)市場(chǎng)的侵蝕,如地區(qū)主義限制了資源以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的流動(dòng)與配置。另一方面,即使在合理的政府職能界定下,過(guò)長(zhǎng)的鏈條也加大了委托-代理的成本,信息難以實(shí)現(xiàn)快速、準(zhǔn)確的傳遞?！耙粋€(gè)集權(quán)的政府傾向于在全國(guó)提供相同水平的公共服務(wù),而不顧人們偏好不同的事實(shí)?！绕鹬醒胝畞?lái),地方政府與人們更為親近,這將使地方政府更關(guān)心公民的偏好。尤其可能是這樣的一種情形,即在一個(gè)大國(guó),獲取與處理有關(guān)各人偏好方面的情報(bào)的成本是巨額的?！雹?在當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下,中央財(cái)政直接對(duì)基層財(cái)政的保障主要以專款的方式實(shí)施,具有較大程度的隨機(jī)性和非持續(xù)性,并且過(guò)長(zhǎng)的支付鏈由于信息鏈的冗長(zhǎng),不可能及時(shí)的根據(jù)農(nóng)村出現(xiàn)的矛盾進(jìn)行靈活的調(diào)整,農(nóng)村許多矛盾只能在比較激化的情況下才可能得到相應(yīng)的解決,無(wú)形中增加了解決矛盾的成本,降低了資金使用的效率。另一方面在全國(guó)一盤(pán)棋的思路下很難將各地的差異性納入總體方案中,做到對(duì)癥下藥。上級(jí)政府通常只能通過(guò)調(diào)研或聽(tīng)取下級(jí)報(bào)告的形式來(lái)了解到農(nóng)村的真實(shí)情況,在增加政策制訂成本的同時(shí)也容易產(chǎn)生信息的失真和人為扭曲,從而導(dǎo)致政策制定者和政策執(zhí)行者的雙重困境,影響了政策的效果。3.對(duì)正在實(shí)施中的政策的繼續(xù)深化和未來(lái)走向,財(cái)政如何保障,目前還缺乏連續(xù)性的考慮和安排。1994年分稅制改革以來(lái),我國(guó)財(cái)政收入一直保持持續(xù)、快速增長(zhǎng),尤其是近幾年增勢(shì)更為明顯,近五年的稅收收入已經(jīng)翻了一番。正是在這樣一種比較寬松的財(cái)政運(yùn)行環(huán)境下,我們通過(guò)對(duì)財(cái)政收入增量的政策性安排,在很多方面緩解了社會(huì)矛盾,支持了農(nóng)村和公共事業(yè)的發(fā)展,也在一定程度上對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)起到了調(diào)整的作用。需要指出的是,這些政策雖然都是針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中暴露的問(wèn)題做出的,是務(wù)實(shí)的、有效的,但在決策和規(guī)劃上也存在明顯的隨意性。或者根據(jù)當(dāng)年財(cái)政收支狀況、或者根據(jù)當(dāng)年暴露出來(lái)的主要矛盾,作為是否安排和安排多少的依據(jù)。今后是否繼續(xù)安排、安排多少、計(jì)劃用多長(zhǎng)時(shí)間達(dá)到一個(gè)什么樣的目標(biāo),并沒(méi)有一個(gè)明確的思路。另一個(gè)值得注意的問(wèn)題是,政策性安排往往不易明確界定各級(jí)財(cái)政的支出和保障責(zé)任,難以建立約束機(jī)制。政府間的職責(zé)不清容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn),無(wú)法考察各級(jí)政府的努力程度。因此,單純的政策性安排與事業(yè)本身發(fā)展的要求之間存在著脫節(jié)、不匹配的情況。1998年以來(lái)的財(cái)政政策安排是在1994年財(cái)政體制安排的背景下對(duì)所暴露出的問(wèn)題進(jìn)行的應(yīng)急性安排,盡管這些政策對(duì)于農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題起到了緩解的作用,但并沒(méi)有形成一種長(zhǎng)期的制度性安排,沒(méi)有固化于財(cái)政體制之中。這在相當(dāng)程度上是因?yàn)楫?dāng)時(shí)處于一種原有戰(zhàn)略下的問(wèn)題已逐步顯現(xiàn),但新戰(zhàn)略目標(biāo)仍在摸索并未成型的戰(zhàn)略調(diào)整與過(guò)渡期,戰(zhàn)略的過(guò)渡狀態(tài)導(dǎo)致了原有財(cái)政體制的不協(xié)調(diào)與政策性微調(diào)的必然出現(xiàn)。盡管如此,這些過(guò)渡性政策實(shí)施的意義仍然是不容置疑的。這些應(yīng)急性的政策既是解決既有問(wèn)題的有效途徑,也是對(duì)未來(lái)戰(zhàn)略和財(cái)政體制調(diào)整方向的先驗(yàn)性嘗試。它們?cè)谟行浹a(bǔ)既有財(cái)政體制在農(nóng)村方面保障能力不足的同時(shí),也為下一步體制改革和調(diào)整的方向、步驟與措施,進(jìn)行了有益的探索,積累了前期經(jīng)驗(yàn)。我們要看到這種發(fā)展的連續(xù)性、繼承性。過(guò)渡性政策是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與財(cái)政體制之間關(guān)系調(diào)整的結(jié)果,在相當(dāng)?shù)某潭壬蠀f(xié)調(diào)了財(cái)政體制與國(guó)家戰(zhàn)略之間的錯(cuò)位,緩解了發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整過(guò)程中出現(xiàn)矛盾。但我們同時(shí)也應(yīng)該看到,在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)確立后,如果仍僅依靠以化解矛盾為導(dǎo)向的政策性安排來(lái)進(jìn)行保障,而不上升到體制層面來(lái)考慮,必然無(wú)法保證新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)現(xiàn)。在保留過(guò)渡性政策中合理因素的前提下,通過(guò)深化財(cái)政體制改革,構(gòu)建承載社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政保障機(jī)制,是我們已經(jīng)面臨的任務(wù)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大進(jìn)步,也為構(gòu)建與新農(nóng)村戰(zhàn)略相適應(yīng)的財(cái)政體制奠定了基礎(chǔ)。三、由財(cái)政體制的視角探討建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的確立,從根本上對(duì)財(cái)政體制的調(diào)整與完善提出了現(xiàn)實(shí)要求。這既要求我們從1994年財(cái)政體制的內(nèi)涵出發(fā),深刻了解原有體制存在的疏漏與不足,又要求我們認(rèn)識(shí)1998年以來(lái)的應(yīng)急性政策安排,對(duì)其中的合理成分加以吸收并固化為體制性安排,著眼于新時(shí)期新農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在要求,構(gòu)建一套系統(tǒng)的、有利于推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政體制。將著眼點(diǎn)放在財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)上,推動(dòng)過(guò)渡性政策逐漸向體制性安排轉(zhuǎn)化,并進(jìn)一步推進(jìn)體制性建設(shè),使新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政保障機(jī)制漸進(jìn)地、階段地的固化下來(lái),從政策性保障上升為機(jī)制性保障,逐步形成一種常態(tài)機(jī)制,應(yīng)該是推進(jìn)新農(nóng)村戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的合理和現(xiàn)實(shí)路徑。從近10多年我國(guó)財(cái)政體制演進(jìn)邏輯來(lái)看,未來(lái)構(gòu)建農(nóng)村財(cái)政保障機(jī)制應(yīng)該遵循“重點(diǎn)突破、固化體制、均等安排、全面保障”的原則,點(diǎn)面結(jié)合、瞻前顧后。重點(diǎn)需要考慮以下幾個(gè)方面的工作:1.總體上的體制改革應(yīng)堅(jiān)持均等化的政策取向,逐步建立有利于縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距的公共服務(wù)均等化安排。1994年財(cái)政體制安排在促進(jìn)財(cái)力增長(zhǎng)、改善財(cái)政結(jié)構(gòu)以及支持積極財(cái)政政策的貢獻(xiàn)的同時(shí),非均等化發(fā)展的矛盾也在不斷積累。從縱向看,財(cái)政、事權(quán)關(guān)系不對(duì)稱,縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難已經(jīng)成為矛盾的焦點(diǎn);從橫向看,中央財(cái)政疲于應(yīng)付、轉(zhuǎn)移支付固化和調(diào)控能力不足正在成為矛盾的焦點(diǎn)。當(dāng)縱向與橫向的矛盾并行于體制運(yùn)行中時(shí),矛盾的焦點(diǎn)最終集中于中央財(cái)政和基層財(cái)政兩級(jí),特別在面對(duì)工資、社會(huì)保障等統(tǒng)一性的公共支出時(shí),為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,中央財(cái)政不得不通過(guò)大量的轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn),使中央財(cái)政固化在一些應(yīng)急性支出上。就未來(lái)的體制改革而言,化解上述矛盾的著力點(diǎn)應(yīng)放在省以下財(cái)政體制的規(guī)范和財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上,即向均等化方向發(fā)展。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制從一個(gè)基本框架到最終實(shí)現(xiàn),決定了作為其組成部分的財(cái)政體制也必須在實(shí)踐中創(chuàng)新和完善。在下一步的發(fā)展中,由于中央財(cái)政宏觀調(diào)控任務(wù)的加重、基層財(cái)權(quán)事權(quán)范圍的擴(kuò)大,中央與基層應(yīng)屬于財(cái)政逐步強(qiáng)化的兩極。在過(guò)去強(qiáng)化中觀調(diào)控思路的基礎(chǔ)上,體制設(shè)計(jì)應(yīng)同時(shí)注意逐漸向這兩級(jí)傾斜,逐步構(gòu)建起中央、省、縣三級(jí)為主的財(cái)政體制,和全國(guó)、省兩級(jí)公共服務(wù)均等化調(diào)控體系。從近期來(lái)看,中央直接對(duì)縣、鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付首先應(yīng)該保證基層政府的事權(quán),縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難解決不了,一些必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生等事業(yè)不能保證,加快城鎮(zhèn)建設(shè)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題都會(huì)受到影響。就支持農(nóng)村稅費(fèi)改革而言,解除對(duì)農(nóng)民的不合理的契約而帶來(lái)的成本支付不是一次性的,需要通過(guò)新的契約關(guān)系來(lái)解決,這種新的契約關(guān)系要通過(guò)財(cái)政體制來(lái)固化。2.逐步將目前實(shí)施中的合理的政策性安排內(nèi)化為體制性安排,并處理好各級(jí)財(cái)政之間的分擔(dān)責(zé)任。公共事業(yè)發(fā)展在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的重要性已不容置疑,從財(cái)政的角度考慮,在增大投入的同時(shí),如何從事業(yè)發(fā)展的角度完整設(shè)計(jì)、細(xì)化事權(quán)關(guān)系,形成各級(jí)財(cái)政間的合理分擔(dān),并在此基礎(chǔ)上對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的匹配,使一些現(xiàn)行的政策性安排內(nèi)化為體制性安排,是一個(gè)比單純?cè)黾迂?cái)政投入更為重要的問(wèn)題,也是發(fā)展好各項(xiàng)事業(yè)的根本保證。沒(méi)有體制保障的投入是不可能持續(xù)和有效的,也無(wú)法維持事業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)安排亟待解決的問(wèn)題包括兩個(gè)層次:一是確定財(cái)政行為的基礎(chǔ),從而衍生出財(cái)政職能和相應(yīng)的財(cái)權(quán)與事權(quán)的整體安排。即根據(jù)效率的要求,政府與市場(chǎng)都只做自己應(yīng)該做并且有能力做好的事情,從而形成對(duì)各級(jí)財(cái)政的整體安排,形成財(cái)政分級(jí)的基礎(chǔ)。如教育類的公共事業(yè)應(yīng)根據(jù)其公共性和重要性的不同區(qū)分為義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等,然后將有限的財(cái)力首先確定在公共性和重要性最明顯的義務(wù)教育領(lǐng)域,從而形成對(duì)財(cái)政資源的整體安排。二是從事業(yè)發(fā)展的角度對(duì)各級(jí)財(cái)政的事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行劃分。即根據(jù)效率的要求,凡是下級(jí)政府能夠有效處理的事務(wù)就交給下一級(jí)政府,并安排相應(yīng)