市場轉(zhuǎn)型時期中國勞動關(guān)系政策的核心問題

市場轉(zhuǎn)型時期中國勞動關(guān)系政策的核心問題

自20世紀80年代以來，中國的勞動關(guān)系政策經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟時期國家統(tǒng)一勞動計劃和管理政策向以市場勞動關(guān)系為核心的政治體系轉(zhuǎn)變的過程。在歐美國家,勞動關(guān)系政策主要是為了解決勞工問題;在中國,為了配合勞動力市場的建立與發(fā)展,勞動關(guān)系政策除了實現(xiàn)勞工權(quán)益保護的目標之外,另一個需要解決的核心問題是勞動關(guān)系的市場化。所以,在市場轉(zhuǎn)型時期,勞動關(guān)系的市場化和解決勞工問題成為中國勞動關(guān)系政策的兩大核心目標。本文以兩大核心政策目標為邏輯線索,梳理中國勞動關(guān)系政策的發(fā)展歷程與策略選擇。文章將回答以下幾個問題:第一,圍繞這兩個核心目標,勞動關(guān)系政策構(gòu)建了哪些政策與制度?第二,在改革開放的30多年時間中,勞動關(guān)系政策在不同時期所要解決的重點問題是什么?第三,目前勞動關(guān)系政策存在哪些缺陷與問題?第四,如何完善和發(fā)展勞動關(guān)系政策體系?一、國外學者關(guān)于中國勞動關(guān)系政策的研究。在對作為社會政策的一部分,勞動關(guān)系政策是指由政府制定的用以保障勞動者基本權(quán)益的各類法律、法規(guī)和條例等。(1)佟新認為,勞工政策要滿足兩方面內(nèi)容:一是要解決勞動者所需解決的公共問題,如勞動時間、勞動保護、勞動安全、最低工資標準等社會控制問題,可稱為勞工政策的“控制性”;二是要有能力和具體的辦法解決社會存在的損害勞動者權(quán)益的公共問題,可稱為勞工政策的“效能性”。如果按此界定,勞動關(guān)系政策的核心目標在于通過立法解決勞工問題。喬健做了類似的表述,他認為,狹義的勞工政策一般是指由國家向勞動者提供制度化的權(quán)益保障和服務,廣義的勞工政策可延伸到那些對勞工問題有重要影響的政治、經(jīng)濟及社會政策方面。所以,無論是從狹義還是從廣義的角度進行界定,勞工政策的核心目標都在于解決勞工問題。但是,中國的勞動關(guān)系政策面臨著工業(yè)化和市場化轉(zhuǎn)型的問題,輔助和促進勞動力市場的發(fā)展也成為其核心目標之一。因此,在以往分析中國勞動關(guān)系政策的文獻當中,學者們通常會用“勞動力市場政策”來取代勞動關(guān)系政策。概念的混用充分說明,在市場轉(zhuǎn)型時期,勞動關(guān)系政策的側(cè)重點主要放在制定和完善勞動力市場規(guī)則方面,目的在于促進勞動力市場自由化和高效運行。那么,該如何研究中國的勞動關(guān)系政策呢?國外研究勞動關(guān)系政策的文獻偏重于具體國度的政策與制度。例如,美國學者側(cè)重于研究1935年以來的集體談判制度、平等就業(yè)制度以及公平勞動制度。用這些國外的研究成果來分析中國勞動關(guān)系政策,存在著一定的欠缺,因為:第一,中國與歐美市場經(jīng)濟國家勞動關(guān)系政策發(fā)展的歷程存在巨大的差異;第二,對歐美國家具體政策的研究成果難以從總體上把握中國勞動關(guān)系政策框架與體系。所以,我們在分析中國勞動關(guān)系政策時,將政策所要解決的問題和所要實現(xiàn)的目標作為分析的切入點,具體研究政策在不同階段是如何解決現(xiàn)實問題的,即如何解決勞動關(guān)系的市場化與勞工權(quán)益保護這兩個問題。關(guān)于中國勞動關(guān)系政策要促進實現(xiàn)勞動關(guān)系市場化的目標,學界已給出了很多分析。弗里德曼(EliFriedman)和李靜君(LeeChingKwan)認為,在過去30多年的時間里,雇傭勞動的商品化和短期化貫穿于中國雇傭關(guān)系的整個改革過程。在從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的過程中,中國首先要解決的問題是建立市場經(jīng)濟。作為市場經(jīng)濟建立和完善的配套制度,勞動關(guān)系政策的基本任務和目標是要解決勞動關(guān)系的市場化問題,但中國過于強調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展,帶來了勞動關(guān)系的短期化問題。沃納(MalcolmWarner)認為,1978年改革開放之后,中國首先要解決的問題是如何打破“鐵飯碗”,從計劃經(jīng)濟時期的單位制轉(zhuǎn)向市場化的契約用工制度。這種轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在中國勞動關(guān)系政策的轉(zhuǎn)型上,而且直接影響到工作場所中人力資源的管理工作。岳經(jīng)綸(NgokKinglun)以1994年的《勞動法》和2007年的《勞動合同法》為分析重點,研究中國勞動關(guān)系政策和勞動立法的市場化轉(zhuǎn)型。他認為,推動中國勞動關(guān)系政策轉(zhuǎn)型的巨大動力來自于20世紀70年代末80年代初的失業(yè)危機,國家為解決失業(yè)危機逐漸釋放了對勞動力流動的控制與工作分配。在之后的20多年時間里,中國勞動關(guān)系政策最重要的變化是市場化的勞動合同關(guān)系替代了終身雇傭關(guān)系,勞動力市場替代了國家工作分配。西蒙·克拉克(SimonClarke)等人也表述了同樣的觀點,認為中國勞動關(guān)系的改革可以視為用勞動合同規(guī)范替代了行政管理的規(guī)范。為了建立市場經(jīng)濟和進入全球市場,中國政府對傳統(tǒng)行政管理的勞動關(guān)系規(guī)范進行了拆分,建立了一套新的制度規(guī)范,即市場化的勞動合同規(guī)范體系。這套新的勞動關(guān)系規(guī)范體系主要體現(xiàn)在三個方面:勞動關(guān)系的合同制度、勞動爭議處理的三方機制以及工會與雇主之間的集體協(xié)商制度。這三項制度的目標是一致的,即要建立符合市場經(jīng)濟體制要求的勞動關(guān)系規(guī)范體系。在上面的文獻中,學者們的觀點較為一致,都認為中國勞動關(guān)系政策轉(zhuǎn)型的主要目標是要實現(xiàn)勞動關(guān)系的市場化。但是,按照國外勞動關(guān)系政策的界定,勞動關(guān)系政策的核心目標在于解決勞工問題。那么,改革開放以來中國勞動關(guān)系政策的轉(zhuǎn)型是如何處理這兩大目標的呢?弗里德曼和李靜君認為,勞動關(guān)系的市場化必然會帶來勞工的不滿和反抗,所以國家通過勞動法律和調(diào)解仲裁的機制,以實現(xiàn)勞動沖突得到個體化和制度化的解決。勞動立法和勞動關(guān)系制度的構(gòu)建是國家規(guī)范和控制勞工反抗的策略,國家通過立法的途徑來化解勞工反抗,從而維護社會的穩(wěn)定。他們認為,勞動關(guān)系政策改革的主要目標是要實現(xiàn)勞動關(guān)系的市場化,同時也要通過立法的形式來控制勞工的反抗。在這里,他們把勞工問題視為勞工反抗,所以勞動關(guān)系政策的兩個目標是一致的,解決勞工反抗問題就是為了更好地實現(xiàn)勞動關(guān)系的市場化。在他們看來,勞動關(guān)系政策起不到維護勞動者權(quán)益的作用。與他們的觀點相類似,有些學者認為,勞動關(guān)系政策改革的首要目標是實現(xiàn)勞動關(guān)系的市場化,但同時也要實現(xiàn)維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展的目標?？死说热苏J為,在新的市場化勞動關(guān)系規(guī)范中,勞動法律和政策必然要考慮是否與發(fā)展市場經(jīng)濟相適應。國家在建立市場化勞動關(guān)系規(guī)范的同時,也加強了國家對勞工的控制,通過控制勞動關(guān)系規(guī)范,起到維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展的作用。但也有學者認為,中國勞動關(guān)系政策的改革是在尋求勞動關(guān)系市場化和個體權(quán)益保護的平衡。在岳經(jīng)綸看來,在新的勞動關(guān)系政策體系中,勞工政策對勞動關(guān)系的治理職能得到了加強。在促進經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的前提下,勞動關(guān)系政策一直在尋求穩(wěn)定勞動關(guān)系市場化改革和保護勞工權(quán)益的平衡。他認為:就整體而言,在市場化、工業(yè)化和全球化的沖擊和制約下,中國的勞動關(guān)系政策在資本與勞工、效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定之間左沖右突,艱難地尋求平衡,但是,市場轉(zhuǎn)型期中國勞動關(guān)系政策的主要問題是對勞動問題缺乏前瞻性和整合性的回應,沒有切實保障勞工權(quán)益。在他看來,決策者們把勞工問題簡化成經(jīng)濟問題或人力資源問題,把勞動政策等同于就業(yè)政策,或者說,把勞動政策主要理解為就業(yè)政策。所以,應該在科學發(fā)展觀的指導下,重新思考轉(zhuǎn)型期的勞動關(guān)系政策,把勞動關(guān)系政策的重心放在勞工權(quán)益的保護上。通過對文獻的梳理,我們發(fā)現(xiàn),對于勞動關(guān)系政策要實現(xiàn)勞動關(guān)系市場化這一目標,學界達成了共識,但對于解決勞工問題的目標卻存在一定的分歧。對于以上觀點,我們認為都存在著一定的偏頗。第一,忽視了勞動關(guān)系政策對勞工權(quán)益的保護。李靜君和克拉克等人僅看到勞動關(guān)系政策對基層產(chǎn)業(yè)秩序進行規(guī)范的作用,卻沒有看到自1994年以來勞動關(guān)系政策對勞工權(quán)益的保護,特別是《勞動法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《就業(yè)促進法》等相關(guān)法律法規(guī)對勞動者權(quán)益的保護。第二,對勞工權(quán)益保護的分析過于模糊。岳經(jīng)綸雖然看到了目前勞動關(guān)系政策對勞動者權(quán)益的保護,但卻未對勞動者個體權(quán)益保護和集體權(quán)益保護進行詳細的區(qū)分和分析。第三,未對勞動關(guān)系政策在過去30多年的發(fā)展歷程進行區(qū)分。在這些學者的分析中,都把勞動關(guān)系政策發(fā)展看成是一成不變的過程,實際上在不同的時間段,中國勞動關(guān)系政策所要解決的問題存在著一定差異。所以,在文獻分析的基礎上,我們對研究當前的勞動關(guān)系政策提出三點基本預設:第一,勞動關(guān)系的市場化和勞工權(quán)益保護是勞動關(guān)系政策要解決的兩大基本問題;第二,要對勞動關(guān)系政策的發(fā)展歷程進行階段性劃分,在不同階段,勞動關(guān)系政策所要解決的核心問題是不一樣的;第三,勞動者權(quán)益保護要區(qū)分為個體勞動權(quán)益保護和集體勞動權(quán)益保護,現(xiàn)有的勞動關(guān)系政策的重點在于保護個體勞動權(quán)益,忽視了對集體勞動權(quán)益的保護。二、起步階段1978—從勞動關(guān)系市場化向勞工權(quán)益保護轉(zhuǎn)型根據(jù)上述三個基本假定,我們對勞動關(guān)系政策發(fā)展的不同階段以及所要重點解決的問題進行初步界定。第一階段,1978年至20世紀90年代初期,勞動關(guān)系政策主要解決的問題是勞動關(guān)系的市場化。第二階段,20世紀90年代中期至21世紀初,勞動關(guān)系政策主要解決的問題仍然是勞動關(guān)系的市場化,同時開始解決個體勞動權(quán)益保護的問題。第三階段,21世紀初至今,勞動關(guān)系的市場化基本實現(xiàn),勞動關(guān)系政策主要解決個體勞動權(quán)益保護的問題,同時開始關(guān)注解決集體勞動權(quán)益保護問題。第一階段,1978—1993年。改革開放初期,為配合國有企業(yè)改革和市場經(jīng)濟體制建立,國家在勞動就業(yè)、勞動用工、勞動報酬、社會保險與福利及勞動關(guān)系等領域進行了改革,頒布了一系列相關(guān)的勞動政策。這一時期的勞動關(guān)系政策是作為市場經(jīng)濟改革的配套政策而出現(xiàn)的,屬于寬泛意義上的勞動政策的一部分。所以,這一階段的勞動關(guān)系政策要解決的核心問題是促進勞動關(guān)系的市場化,配合國有企業(yè)就業(yè)與用工制度改革和勞動力市場的建立。在這一時期,保護勞工權(quán)益的目標并非核心目標。自20世紀50年代以來,我國國有企業(yè)逐步建起一套“固定工”的用工制度,職工和單位、國家之間形成的是一種終身固定的隱性社會契約關(guān)系。20世紀80年代勞動政策改革的直接目的就在于建立勞動力市場,并在此基礎上構(gòu)建市場化的勞動關(guān)系,改變國家、單位和職工利益一體化的用工模式,打破國家統(tǒng)籌統(tǒng)包的就業(yè)、管理與收入分配的勞動制度。這一階段勞動關(guān)系政策改革主要體現(xiàn)在勞動合同制度的試行與初步發(fā)展上。1983年,當時的勞動人事部頒布了《關(guān)于積極試行勞動合同制的通知》,開啟了勞動合同制度的改革,在全國開始試行勞動合同制度。此次推行勞動合同制的目的在于:“打破‘鐵飯碗’、‘大鍋飯’,真正實行‘各盡所能、按勞分配’的社會主義原則,充分調(diào)動人們的社會主義積極性,解放生產(chǎn)力”。時隔三年,國務院于1986年7月頒布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》,明確規(guī)定,在國營企業(yè)新招用的工人中推行勞動合同制度,使企業(yè)可以根據(jù)生產(chǎn)的需要確定對勞動力的需求,當勞動合同期滿時,企業(yè)可以根據(jù)需要,延續(xù)或終止合同。該規(guī)定還指出:“用工形式,由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)、工作的特點和需要確定,可以招用五年以上的長期工、一年至五年的短期工和定期輪換工。不論采取哪一種用工形式,都應當按照本規(guī)定簽訂勞動合同。企業(yè)招用一年以內(nèi)的臨時工、季節(jié)工,也應當簽訂勞動合同?！辈⑶?不僅要在國營企業(yè)推行勞動合同制度,而且國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體在常年性崗位上招用的工人也要執(zhí)行勞動合同制度。當時國務院推動勞動合同制的核心目標仍在于“增強企業(yè)的活力,充分發(fā)揮勞動者的積極性和創(chuàng)造性”,所以,此階段的勞動合同制度仍然是國有企業(yè)改革和勞動力市場的配套政策。到1992年,勞動部又頒布了《關(guān)于擴大試行全員勞動合同制的通知》。在1986年的《規(guī)定》中,還是實行“老人老辦法,新人新辦法”的原則,即新招用的職工實行勞動合同制度,而對固定工沒有硬性的要求。但是,1992年的《通知》要求企業(yè)實行全員勞動合同制,明確規(guī)定:“試行全員勞動合同制,重點是在國營大、中型企業(yè)和新建國營企業(yè),其他有條件的企業(yè)也要積極試行。在企業(yè)內(nèi)部,試行全員勞動合同制的范圍包括企業(yè)干部、固定工人、勞動合同制工人及其他工人。試點企業(yè)中新進的職工,包括按國家規(guī)定統(tǒng)一分配的大、中專畢業(yè)生,城鎮(zhèn)復員退伍軍人,軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部以及外單位流動進入企業(yè)的原固定職工等均試行全員勞動合同制?！痹囆腥珕T勞動合同制的目的在于,“適應社會主義有計劃商品經(jīng)濟發(fā)展的需要,有利于搞好國營大中型企業(yè),合理配置勞動力,保障企業(yè)和職工的合法權(quán)益,維護職工的主人翁地位,調(diào)動企業(yè)和職工的積極性,提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益,推動生產(chǎn)力發(fā)展”。所以,推動勞動合同制度的核心目標仍然未發(fā)生根本性變化。第二階段,1994—2001年。20世紀90年代初期,社會主義市場經(jīng)濟體制開始建立,隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的推行與私營經(jīng)濟的發(fā)展,工作單位不再是職工“依附型”的組織,無論是國有企業(yè)還是私營企業(yè),都變成了“無序?qū)Ｖ啤钡陌詸?quán)組織。李靜君認為,進入社會主義市場經(jīng)濟初期階段的中國企業(yè)已超越了華爾德(AndrewWalder)研究的“新傳統(tǒng)主義”下的單位,企業(yè)在用工、勞動報酬和解雇工人時都存在隨意性,工人已不再是企業(yè)的“主人翁”,勞動力僅是勞動力市場中的商品而已,勞動者的權(quán)益受到了極大的損害。所以,從1994年開始,中國的勞動關(guān)系政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)向,在繼續(xù)推動勞動關(guān)系市場化的同時,開始關(guān)注勞動者權(quán)益的保護。但這一時期的市場經(jīng)濟體制仍不完善,國有企業(yè)在1997年之后又加大了改革的力度,在“下崗分流、減員增效”的政策導引下,勞動關(guān)系政策繼續(xù)保留著促進勞動關(guān)系市場化的功能。因此,這一階段勞動關(guān)系政策主要解決的是勞動關(guān)系的市場化以及保護市場經(jīng)濟中勞動者的權(quán)益問題。這一階段以1994年《中華人民共和國勞動法》等法律法規(guī)的頒布為標志?！秳趧臃ā返谝粭l明確規(guī)定了該部法律的宗旨,即“為了保護勞動者的合法權(quán)益,調(diào)整勞動關(guān)系,建立和維護適應社會主義市場經(jīng)濟的勞動制度,促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步”。該條明確規(guī)定了《勞動法》實施的是對勞動者權(quán)益“單保護”的宗旨,也說明中國的勞動關(guān)系政策回到了國際上普遍采取的保護勞動力市場中勞動者權(quán)益的軌道上來。在《勞動法》的具體規(guī)定中,勞動者享有一系列的權(quán)利保護,如“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動報酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓的權(quán)利、享受社會保險和福利的權(quán)利、提請勞動爭議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動權(quán)利”?！秳趧臃ā芳仁菍?0世紀90年代初期勞動者受損局面的扭轉(zhuǎn),同時也奠定了直到今天整個勞動關(guān)系政策的基準。它不僅有效地保護了勞動者權(quán)益,而且也對中國市場經(jīng)濟的完善與發(fā)展起到了重要的作用。此外,國家還頒布了一系列法律法規(guī),對勞動者在工資、工時、勞動安全與衛(wèi)生以及女職工和未成年工等方面的權(quán)益進行保護。例如,1994年勞動部發(fā)布《工資支付暫行規(guī)定》,以維護勞動者獲取勞動報酬的權(quán)利,并規(guī)范用人單位的工資支付行為。1995年國務院頒布《關(guān)于職工工作時間的規(guī)定》,規(guī)定了勞動者每日工作8小時、每周工作40小時的制度,以維護勞動者的休息權(quán)利。1992年以后,國家相繼頒布了《礦山安全法》、《礦山安全法實施條例》以及《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī),保護了勞動者獲得勞動安全衛(wèi)生的權(quán)利。另外,國家還頒布了《女職工權(quán)益保護法》、《未成年工特殊保護規(guī)定》等,對女職工和未成年工實施特殊保護。這些法律法規(guī)從勞動者權(quán)益的各個方面進行了具體規(guī)定,對市場經(jīng)濟中勞動者的權(quán)益起到了有效的保護作用。在20世紀90年代中后期,勞動關(guān)系的市場化并沒有全部完成,1998年又開始大范圍實行“下崗分流、減員增效”的國有企業(yè)改革,來推動勞動關(guān)系的市場化。所以,勞動關(guān)系政策在解決勞動者權(quán)益保護問題的同時,仍然要解決勞動關(guān)系市場化的問題。在這一階段,勞動合同制度實現(xiàn)了巨大的突破。1994年勞動部發(fā)布了《關(guān)于全面實行勞動合同制度的通知》,這是在1992年全面試行勞動合同制度的基礎上的進一步發(fā)展。該通知明確規(guī)定了要在企業(yè)實行全員勞動合同制度,改變固定工的用工制度。在此基礎上,勞動部又于1995年和1996年相繼發(fā)布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行勞動法若干問題的意見》和《關(guān)于實行勞動合同制度若干問題的通知》,對企業(yè)各種特殊人員,包括企業(yè)黨委書記、廠長、停薪留職工人和臨時工簽訂勞動合同的問題做了具體規(guī)定。這些文件的頒布促進了勞動合同制度的發(fā)展,有力地推動了勞動關(guān)系的市場化進程。第三階段,2002年至今。進入新世紀,隨著國有企業(yè)改革的深入開展和統(tǒng)一勞動力市場的建立與發(fā)展,勞動關(guān)系的市場化基本完成,初步實現(xiàn)了從以政府為主體的行政控制到以企業(yè)為主體的市場調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為:勞動關(guān)系的歸屬企業(yè)化、勞動關(guān)系調(diào)節(jié)市場化和勞動關(guān)系規(guī)范契約化。但勞動權(quán)益受損的狀況并沒有得到根本改善,所以,國家加大了勞動關(guān)系政策的推行力度,頒布了一系列法律法規(guī)。這一階段的勞動關(guān)系政策所要解決的核心問題不再是勞動關(guān)系市場化的問題,而是保護勞動者權(quán)益的問題。當然,這一階段勞動者權(quán)益的保護并不僅限于個體勞動者權(quán)益的保護,同時也開始關(guān)注集體勞動權(quán)益保護的問題。勞動關(guān)系政策對勞動者個體權(quán)益的保護,集中表現(xiàn)在兩個方面:第一,勞動關(guān)系法律法規(guī)的頒布;第二,對農(nóng)民工權(quán)益的保護。自2002年開始,國家陸續(xù)頒布了《安全生產(chǎn)法》、《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》以及《社會保險法》等法律,同時還頒布了《最低工資規(guī)定》、《工傷保險條例》、《勞動保障監(jiān)察條例》、《安全生產(chǎn)許可條例》、《勞動合同法實施條例》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法實施條例》等法規(guī)。這10年勞動關(guān)系政策制定的數(shù)目和涵蓋的范圍,是改革開放之后從未出現(xiàn)過的。勞動關(guān)系政策對勞動者就業(yè)、工資、工時、勞動合同、勞動安全與衛(wèi)生以及培訓等各方面權(quán)益進行了保護。以《中華人民共和國勞動合同法》為例,法律的立法宗旨就在于保護勞動者的權(quán)益,即“為了完善勞動合同制度,明確勞動合同雙方當事人的權(quán)利和義務,保護勞動者的合法權(quán)益,構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系”。《勞動合同法》要求通過勞動合同的形式保護勞動者的合法權(quán)益,限制用人單位單方面決定勞動過程中涉及勞動者權(quán)益的事項。總的來說,勞動關(guān)系政策在近10年取得了巨大發(fā)展,不僅涉及的主題增加了,而且對勞動者個體權(quán)益的保護力度也加大了。對農(nóng)民工權(quán)益的保護是從規(guī)范企業(yè)拖欠工資開始的。從2003年開始,國務院和各部委頒發(fā)了一系列文件來解決農(nóng)民工工資拖欠問題,如2003年國務院發(fā)布了《關(guān)于切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知》,2003年勞動部和建設部發(fā)布了《關(guān)于切實解決建筑業(yè)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的通知》,2003年建設部發(fā)布了《關(guān)于建立解決拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資問題情況報告制度的通知》,并且在2004年發(fā)布了《關(guān)于進一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》,勞動部也在2004年發(fā)布了《建設領域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》。這些法規(guī)的頒布為解決農(nóng)民工工資拖欠問題起到了有效的作用。除了工資之外,國家還頒布了其他政策文件來保護農(nóng)民工在就業(yè)、技能培訓、工資、社會保障以及勞動安全與衛(wèi)生等方面的權(quán)益,其中最為突出的是2006年國務院頒布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。該意見的宗旨很明確,即“為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,保障農(nóng)民工合法權(quán)益,改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境,引導農(nóng)村富余勞動力合理有序轉(zhuǎn)移,推動全面建設小康社會進程”。要重點解決的是當時農(nóng)民工存在的一系列的權(quán)益受損嚴重的問題,即“工資偏低,被拖欠現(xiàn)象嚴重;勞動時間長,安全條件差;缺乏社會保障,職業(yè)病和工傷事故多;培訓就業(yè)、子女上學、生活居住等方面也存在諸多困難,經(jīng)濟、政治、文化權(quán)益得不到有效保障”。該意見把解決好農(nóng)民工問題視為關(guān)系到社會公平正義與社會和諧穩(wěn)定的問題,為農(nóng)民工權(quán)益的各方面提供了政策上的保障,為保護農(nóng)民工在勞動力市場中的權(quán)益起到了關(guān)鍵性作用。雖然進入新世紀以后勞動關(guān)系政策加大了對勞動者權(quán)益保護的力度,但是勞資矛盾和沖突仍然激烈,停工和游行等群體性事件時有發(fā)生。自2004年開始,國家加大了對集體勞動權(quán)益的保護。2004年勞動部發(fā)布了《集體合同規(guī)定》,明確規(guī)定,用人單位在確定勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、職業(yè)培訓、保險福利等事項時,要與本單位職工進行集體協(xié)商,簽訂集體合同。2010年,國家人力資源和社會保障部、全國總工會以及中國企業(yè)聯(lián)合會/中國企業(yè)家協(xié)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進集體合同制度實施彩虹計劃的通知》,開始在全國范圍內(nèi)全面大力推行集體合同制度。全國總工會于2010年提出了“兩個普遍”,并于2011年下發(fā)了《中華全國總工會2011—2013年深入推進工資集體協(xié)商工作規(guī)劃》。這些關(guān)于集體協(xié)商與集體合同的勞動關(guān)系政策,在一定程度上保護了勞動者的集體勞動權(quán)益?；仡檮趧雨P(guān)系政策30多年的發(fā)展歷程,我們看到,勞動關(guān)系政策在不同時段所要解決的核心問題是不一樣的。在進入新世紀之前,勞動關(guān)系的市場化和保護勞動者權(quán)益一直是兩大核心問題,但不同的歷史階段所要解決問題的側(cè)重點有所不同。當勞動關(guān)系市場化基本完成之后,勞動關(guān)系政策所要解決的核心問題便轉(zhuǎn)向了勞動者權(quán)益保護,勞動關(guān)系政策也從改革初始的市場經(jīng)濟配套政策轉(zhuǎn)向了勞工政策。當時的勞動關(guān)系政策對勞動者個體權(quán)益進行了較為全面的保護,對勞動者集體權(quán)益雖有涉及,但仍然存在著較大的欠缺與不足。三、中美兩國勞動關(guān)系政策管理中制度設計缺陷、政策實施和集體權(quán)益保護的缺陷是一個無法說1994年《勞動法》頒布伊始,中國勞動關(guān)系政策就開始著手解決勞動者權(quán)益保障問題,但時至今日,個體勞動者權(quán)益受損現(xiàn)象仍然嚴重。勞動關(guān)系領域中的問題不斷凸顯,暴露出目前的勞動關(guān)系政策在解決勞工問題時陷入了困境。那么,到底是勞動關(guān)系政策設計本身出現(xiàn)了問題,還是勞動關(guān)系政策在實施中出現(xiàn)了問題呢?吳忠民認為,目前中國現(xiàn)代型的勞動政策框架基本形成,但現(xiàn)階段仍然存在著明顯的不足之處。具體表現(xiàn)為:第一,勞動政策的體系化程度較低,即罷工政策缺失和雇主組織政策基本缺失;第二,勞動政策缺乏同一性和公平性;第三,勞動政策的執(zhí)行和落實十分不力,勞動政策的具體實施狀況同勞動政策的規(guī)定之間存在著幾乎是全方位的巨大落差。喬健也認為,中國轉(zhuǎn)型時期的勞工政策體系已經(jīng)形成,但其對勞工權(quán)益的保護是初步的和低水平的,進城務工的農(nóng)民工、彈性就業(yè)人員及下崗失業(yè)人員等社會弱勢群體的權(quán)益保護亟待加強。他從政策的覆蓋范圍和實施效果兩個方面做了評估,具體表現(xiàn)在:(1)勞動合同制度覆蓋范圍主要在城鎮(zhèn),對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進城農(nóng)民工還存在空白;(2)勞資集體協(xié)商工資制度的實施范圍和力度非常有限;(3)集體談判制度有待進一步完善,勞動監(jiān)察制度難以發(fā)揮應有作用;(4)勞動爭議處理制度存在設計上的缺陷。從上面兩位學者的分析當中可以看出,學界在分析和解釋當前勞動關(guān)系政策的問題時,普遍存在著兩大不足。具體表現(xiàn)為:第一,把勞動關(guān)系政策制度設計缺陷與政策實施中出現(xiàn)的問題混在一起,這樣一來,我們很難辨識目前到底是制度設計本身出現(xiàn)了問題,還是制度實施過程中出現(xiàn)了問題;第二,把勞動關(guān)系政策對勞動者個體權(quán)益的保護與對集體權(quán)益的保護混在一起分析,從而無法對目前的政策做出客觀的評價。我們認為,要解釋清楚目前勞動關(guān)系政策存在的困境,首先要把勞動關(guān)系政策設計缺陷與政策實施中的問題區(qū)分開來。當然,這兩個問題是緊密聯(lián)系在一起的,但是,導致這兩大問題的原因非常復雜,一旦混為一談,就很難清晰且客觀地評價目前的政策體系。其次,要把勞動關(guān)系政策對勞動者個體權(quán)益的保護與對集體權(quán)益的保護區(qū)分開來。就目前的政策體系來說,對勞動者個體權(quán)益保護雖有不完善的地方,但中國的勞工標準與國際勞工標準逐步接軌,保障的水平和范圍與國際勞工標準差距并不大。目前存在的最大問題是,勞動關(guān)系政策沒有有效地保障勞動者集體權(quán)益。巴德認為,自20世紀30年代“羅斯福新政”實施以后,美國勞動關(guān)系政策是以集體談判和勞工標準為基準的,集體談判保障的是勞動者集體權(quán)益,而制定和實施勞工標準保障的是勞動者個體權(quán)益。所以,對比中美兩國,目前中國勞動關(guān)系政策最為關(guān)鍵的問題就在于集體勞動權(quán)益保護方面存在著嚴重缺陷。這種缺陷和不足集中表現(xiàn)在中國勞動關(guān)系政策體系缺乏對勞動者的團結(jié)權(quán)、罷工權(quán)和談判權(quán)等集體勞動權(quán)益的有效保護上。關(guān)于勞動者的團結(jié)權(quán),雖然《工會法》(2001年修訂)規(guī)定工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織,但是中國實行的是“一元化”的工會組織體系,勞動者并不享有在全國總工會組織體系之外的結(jié)社自由。對于此問題,學界已做了很多探討,并且這一問題涉及工會組織體系、工會與黨和國家之間的復雜關(guān)系,所以在此不做更多討論。關(guān)于罷工權(quán)的問題,也是目前學界探討的熱點話題,特別是2010年以來出現(xiàn)了較大范圍停工事件之后,更是社會的焦點問題。自1982年《憲法》(修訂)取消了“罷工自由”之后,中國的勞動關(guān)系法律法規(guī)中就缺失了關(guān)于勞動者享有罷工權(quán)的明確規(guī)定,但同時法律法規(guī)也從來沒有關(guān)于禁止罷工的規(guī)定。所以在目前勞動關(guān)系政策當中,關(guān)于罷工權(quán)的規(guī)定基本上是空白,現(xiàn)行的《勞動法》、《勞動合同法》、《工會法》及《勞動爭議調(diào)解仲裁法》都未對罷工權(quán)和罷工問題做相應規(guī)定。罷工權(quán)相關(guān)規(guī)定的缺失,“從一個重要的方面造成中國勞動關(guān)系政策明顯的不完整性”。所以,加快罷工權(quán)的立法,將是促使勞動關(guān)系政策趨于完整的不可或缺的部分。關(guān)于集體談判權(quán)的問題,盡管進入新世紀之后,中國加大了推動集體協(xié)商與集體合同制度的力度,但是目前對勞動者集體談判權(quán)的保護還存在著許多不完善的地方。集體協(xié)商與集體合同制度存在的問題主要表現(xiàn)在:第一,立法層次太低。雖然國家勞動和社會保障部于2000年發(fā)布了《工資集體協(xié)商暫行規(guī)定》,2004年又修訂了《集體合同規(guī)定》,并且《勞動合同法》就集體合同做了專門的規(guī)定,但到目前為止,中國還未就集體協(xié)商和集體合同頒布一部獨立的部門法,立法層級僅停留在政府部門的規(guī)章層面上。第二,設立的協(xié)商層級過低,大部分協(xié)商都設立在企業(yè)層級。雖然相關(guān)政策中規(guī)定工會可以在企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域各個層級上進行集體協(xié)商,但就目前的勞動關(guān)系政策來分析,集體協(xié)商的主要層級仍然是企業(yè)層級。從2009年開始,全國總工會推動全國實施區(qū)域性和行業(yè)性工資集體協(xié)商,但是就目前全總發(fā)布的幾個文件來看,在區(qū)域性和行業(yè)性層次的協(xié)商主體、協(xié)商代表選舉程序、協(xié)商過程以及簽訂集體合同程序等方面,在制度設計上都存在著嚴重的缺陷和不足。第三,對集體協(xié)商程序的規(guī)定過于簡單和模糊。集體協(xié)商要經(jīng)過反復多次的討價還價,協(xié)商的過程實際上也是雙方求同存異、逐步達成共識、解決矛盾和分歧的過程。但是目前的政策法規(guī)對此的界定卻過于簡化,如在《集體合同規(guī)定》中,僅用了第三十二、三十三、三十四、三十五條進行規(guī)定協(xié)商的程序,其中真正規(guī)定程序的只有第三十四、三十五條,第三十二、三十三條分別是為協(xié)商做準備的條文,目前中國集體協(xié)商制度在程序設定上存在缺陷與不足。雖然勞動關(guān)系政策在勞動者集體權(quán)益保護方面存在著嚴重的缺陷和問題,但并不能否定近10年來在勞動者個體權(quán)益保護方面的作用與功能。既然政策在個體權(quán)益保護方面取得了進步與發(fā)展,那么為什么目前中國勞動者的權(quán)益受損現(xiàn)象依然嚴重呢?我們認為,