從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型中國(guó)政府管理體制的轉(zhuǎn)變

從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型中國(guó)政府管理體制的轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放前，中國(guó)的行政管轄范圍非常廣泛，幾乎沒(méi)有重疊。1978年后,數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革將全能型政府逐步改造為經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府,走改革開(kāi)放之路,促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展,成為各級(jí)政府的第一要?jiǎng)?wù)。進(jìn)入21世紀(jì)后,在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下,我國(guó)政府正經(jīng)歷著從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的新轉(zhuǎn)變,并給我國(guó)財(cái)政體制的進(jìn)一步改革提供了新契機(jī)。一、公共服務(wù)的內(nèi)涵將我國(guó)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型,是基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)需要之上的一項(xiàng)英明決斷。改革開(kāi)放以來(lái),尤其是1994年分稅制財(cái)政體制改革以來(lái),在我國(guó)取得經(jīng)濟(jì)建設(shè)巨大成就的同時(shí),也面臨著公共服務(wù)不足與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難并存等尷尬局面。公共服務(wù)不足,意味著未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展必將受到新的阻礙與約束;縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,說(shuō)明經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固。因此,在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí),增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力,緩解基層財(cái)政困難,是不容我們回避的政治命題。始于1978年的改革開(kāi)放開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的新局面,同時(shí)也將中華民族的偉大復(fù)興推向一個(gè)新的歷史起點(diǎn)。2003年后,我國(guó)人均GDP在突破1000美元的基礎(chǔ)上繼續(xù)向上提升,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架初步建成,市場(chǎng)發(fā)揮著日益重要的基礎(chǔ)性作用,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)始步入“黃金發(fā)展期”。然而,我們也面臨著更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。市場(chǎng)作用的有效發(fā)揮,需要政府提供良好的公共服務(wù),而“黃金發(fā)展期”同時(shí)伴隨著“矛盾凸現(xiàn)期”與“問(wèn)題多發(fā)期”,深化改革阻力變大,擴(kuò)大開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)驟增,資源環(huán)境制約趨緊,社會(huì)矛盾沖突加重。在這種情況下,保證公共服務(wù)的充分供給,不僅是政府解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與破除社會(huì)矛盾的重要途徑,而且還能為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展打造優(yōu)質(zhì)環(huán)境,提供新的動(dòng)力。所謂公共服務(wù),就是“提供公共產(chǎn)品和服務(wù),包括加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè),發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè),發(fā)布公共信息等”,【注文1】它是社會(huì)公眾生活與經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)正常開(kāi)展的重要保障和前提條件,與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同時(shí)構(gòu)成了一個(gè)事物的兩個(gè)方面。無(wú)論是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè),還是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù),其根本目標(biāo)是一致的,都是為了滿足廣大人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。然而,一定時(shí)期的社會(huì)資源畢竟是有限的,用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的多了,必然導(dǎo)致公共服務(wù)領(lǐng)域的減少。兩者之間,既矛盾又統(tǒng)一,不能割裂開(kāi)來(lái),顧此失彼,只能相輔相成,協(xié)調(diào)發(fā)展。世界銀行早在《1997年世界發(fā)展報(bào)告》中就曾提出,良好的政府服務(wù)并不是奢侈品,而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必需品,有效的政府是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)有些地方政府片面地追求政績(jī)目標(biāo),通過(guò)財(cái)政、金融等多種渠道,動(dòng)用大量社會(huì)資源用于經(jīng)濟(jì)建設(shè),一些投資周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的公共項(xiàng)目以及一些應(yīng)由地方政府提供的公共產(chǎn)品,卻大多在緩建、停建或無(wú)力提供之列。有些地方政府從局部利益出發(fā),以行政手段封閉地方市場(chǎng),以達(dá)到促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的,卻延緩了建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的進(jìn)程,并從根本上阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。諸多事例,不一而足,真可謂“南轅北轍”,適得其反!事實(shí)證明,加快建設(shè)公共服務(wù)型政府,強(qiáng)化政府公共服務(wù)的供給能力,優(yōu)化公共服務(wù)職責(zé)的政府間配置,突出公共服務(wù)領(lǐng)域的政績(jī)考核指標(biāo),是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難與防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的客觀需要與根本出路。二、公共服務(wù)的區(qū)域邊界不同且職責(zé)的中央與地方政府根據(jù)我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃規(guī)劃綱要》的規(guī)定,“公共財(cái)政配置的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)到為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)的方向”,義務(wù)教育、中等職業(yè)教育和勞動(dòng)力技能培訓(xùn),重大疾病防治體系,基層公共衛(wèi)生、社會(huì)福利、公共文化和體育設(shè)施,公檢法司基礎(chǔ)設(shè)施,就業(yè)服務(wù),社區(qū)服務(wù),食品藥品安全監(jiān)管設(shè)施,安全生產(chǎn)監(jiān)管、煤礦安全監(jiān)察設(shè)施及支撐體系,防洪、氣象、地震等防災(zāi)減災(zāi),貧困地區(qū)以工代賑和易地扶貧等,已成為我國(guó)政府投資重點(diǎn)支持的領(lǐng)域。除此之外,社會(huì)保障、城鄉(xiāng)建設(shè)、住房等公共服務(wù),也是各級(jí)政府不可推卸的責(zé)任。從內(nèi)容上看,上述公共服務(wù)項(xiàng)目都與居民日常生活密切相關(guān),符合政府為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)的根本原則。但從受益范圍角度看,則具有明顯的層次性特征。有些屬于全國(guó)性的,如重大疾病防治體系;有些屬于跨省區(qū)的,如防洪防災(zāi)與減災(zāi);有些屬于特定區(qū)域的,如某些文化體育設(shè)施;有些屬于某一群體使用的,如勞動(dòng)技能培訓(xùn)。從最終效果上看,某項(xiàng)公共服務(wù)可能使有的主體受益,有的主體受損,也可能導(dǎo)致每個(gè)人受益或受損的程度不同,從而在不同服務(wù)對(duì)象身上產(chǎn)生不同層次的效益。與層次性特征相對(duì)應(yīng),每一項(xiàng)具體的公共服務(wù)都具有明確的區(qū)域邊界。在既定轄區(qū)范圍內(nèi),有些公共服務(wù)屬純公共性事務(wù),適合由基層政府單獨(dú)提供;有些屬混合性事務(wù),適合由當(dāng)?shù)鼐用衽c轄區(qū)政府聯(lián)合提供;有些則具有正外部性,適合由轄區(qū)政府與上級(jí)政府聯(lián)合提供。在政府特定安排下,有些公共服務(wù)也可由私人部門(mén)提供,或由政府與私人部門(mén)聯(lián)合提供。基于公共服務(wù)的公共性,政府要始終發(fā)揮主導(dǎo)作用。雖然非政府行為主體也會(huì)提供公共服務(wù),但這并不能否定政府的重要性,相反更需要政府的輔助與管理。實(shí)踐告訴我們,公共服務(wù)供給與基層政府的聯(lián)系極為密切,這里僅以基礎(chǔ)教育為例。在美國(guó),基礎(chǔ)教育主要由州以下的地方政府承擔(dān),聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定與實(shí)施全國(guó)性最低教育標(biāo)準(zhǔn),以維持地區(qū)間教育水平的大致公平;在英國(guó),基礎(chǔ)教育所需經(jīng)費(fèi)來(lái)自于中央政府的固定撥款,但主要由地方政府管理;在日本,基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)由中央和地方共同負(fù)擔(dān),地方政府負(fù)責(zé)學(xué)校建設(shè)和管理,中央政府和省級(jí)政府負(fù)責(zé)大部分的教師工資。實(shí)踐中,由于基礎(chǔ)教育這項(xiàng)公共服務(wù)具有極強(qiáng)的外部性,客觀上要求中央與地方政府共同承擔(dān)公共服務(wù)的支出職責(zé);又由于其規(guī)模龐大,學(xué)校數(shù)量眾多,相應(yīng)的管理責(zé)任只能由具有信息優(yōu)勢(shì)與管理優(yōu)勢(shì)的基層政府負(fù)責(zé)。事實(shí)上,地方政府職責(zé)主要是提供部分公共服務(wù),已被公認(rèn)為是西方發(fā)達(dá)國(guó)家劃分中央與地方政府職責(zé)的基本原則。由于地方政府,尤其是基層政府,貼近居民日常生活,在公共服務(wù)供給上承擔(dān)著更多的責(zé)任。在日本,都道府縣級(jí)政府比較側(cè)重經(jīng)濟(jì)服務(wù),基層的市町村政府比較側(cè)重居民生活服務(wù)?！咀⑽?】比如,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行密切相關(guān)的港灣、警察等公共服務(wù),由都道府縣政府負(fù)責(zé);與居民日常生活密切相關(guān)的消防、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、住宅等,由市町村政府負(fù)責(zé)。都道府縣財(cái)政有警察費(fèi)支出,無(wú)消防支出,而市町村財(cái)政則恰恰有消防支出,無(wú)警察費(fèi)支出,就是這一原則的具體體現(xiàn)。進(jìn)一步講,不同的供給主體,具有不同的側(cè)重點(diǎn),這就需要在不同層級(jí)政府之間、在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間,合理分配公共服務(wù)職責(zé),建立起統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的公共服務(wù)供給體系?？偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),公共服務(wù)職責(zé)有必要細(xì)分為支出責(zé)任與管理責(zé)任。支出責(zé)任,應(yīng)依據(jù)具體公共服務(wù)項(xiàng)目的自身特征而定,或由基層政府獨(dú)自承擔(dān),或由上下級(jí)政府共同負(fù)擔(dān),或由基層政府與轄區(qū)居民共同承擔(dān),一般情況下由基層政府承擔(dān)較多支出責(zé)任。管理責(zé)任,是在支出責(zé)任分配之后、資金具有充分保障的前提下,實(shí)際提供公共服務(wù)過(guò)程中所需履行的責(zé)任,通常只能由具有信息優(yōu)勢(shì)與管理優(yōu)勢(shì)的基層政府全部承擔(dān)。無(wú)論是支出責(zé)任,還是管理責(zé)任,它的履行必須要以一定的收入來(lái)源為基礎(chǔ),要求獲得與所承擔(dān)責(zé)任相匹配的財(cái)權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中,由于上級(jí)政府、尤其是中央與省級(jí)政府為了發(fā)揮調(diào)控作用,往往具有比下級(jí)政府更大的財(cái)權(quán);在基層政府財(cái)權(quán)較小而實(shí)際承擔(dān)較多責(zé)任的情況下,必須通過(guò)政府間轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)財(cái)力的下移,為基層政府履行相關(guān)支出及管理責(zé)任提供保障。綜上所述,支出責(zé)任、管理責(zé)任、財(cái)權(quán)、財(cái)力,構(gòu)成了公共服務(wù)供給中的四大要素。反映在現(xiàn)實(shí)中,這就意味著各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)的劃分,不必僅僅依據(jù)行政隸屬關(guān)系,政府機(jī)構(gòu)設(shè)置未必上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu),而可通過(guò)四要素之間的合理、靈活搭配,實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)公共服務(wù)的有效供給。三、各級(jí)政府公共服務(wù)供給能力不強(qiáng)目前,中國(guó)擁有世界上層級(jí)最多的政府體系,包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí),各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)缺乏明確而正式的劃分,導(dǎo)致各級(jí)政府間并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別,除少數(shù)公共服務(wù)如國(guó)防專屬中央政府以外,地方政府擁有的公共服務(wù)職責(zé)幾乎是中央政府的翻版,呈現(xiàn)出“上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu)”的特征,而且在實(shí)踐中往往采用“下管一級(jí)”的辦法,將更多的公共服務(wù)職責(zé)下推到基層政府。1994年分稅制體制改革對(duì)收入劃分進(jìn)行了重大變革,通過(guò)集中財(cái)力強(qiáng)化了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。隨后,省以下政府普遍模仿中央與省的財(cái)政關(guān)系,將財(cái)力層層上收。與此同時(shí),由于我國(guó)單一制集權(quán)傳統(tǒng)的深刻影響,大部分財(cái)權(quán)一直牢牢控制在上級(jí)及較上級(jí)政府的手中。與此相適應(yīng),中央、省及地市級(jí)政府的公共服務(wù)供給能力較強(qiáng),而縣(市)及鄉(xiāng)政府既缺少財(cái)權(quán),又缺乏財(cái)力,公共服務(wù)供給能力明顯不足。因此,要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給,必須科學(xué)調(diào)整政府層級(jí)之間公共服務(wù)支出責(zé)任的劃分,同時(shí)進(jìn)一步改革現(xiàn)行財(cái)政體制。公共服務(wù)供給的均衡公共服務(wù)供給要堅(jiān)持“以縣(市)為主”,原因是多方面的。從根本上講,縣(市)政府最了解居民日常生活中的真實(shí)需求,具有信息優(yōu)勢(shì)與管理優(yōu)勢(shì),此其一;從歷史上看,雖然我國(guó)在不同時(shí)期實(shí)行過(guò)三級(jí)、四級(jí)、五級(jí)等多種類(lèi)型的政府體系,但縣政始終最為穩(wěn)定,此其二;從現(xiàn)實(shí)角度看,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或以地市為主的公共服務(wù)供給模式,要么服務(wù)半徑過(guò)小,要么服務(wù)半徑過(guò)大,都不能更有效率地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給,此其三;就一般而言,在既定縣(市)轄區(qū)范圍內(nèi),經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異不大,有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給水平的均衡,此其四。此外需要說(shuō)明的一點(diǎn)是,建立“以縣(市)為主”公共服務(wù)供給體系,不能取代縣(市)以上政府承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的公共服務(wù)支出責(zé)任,恰恰需要以科學(xué)劃分政府層級(jí)之間公共服務(wù)支出責(zé)任為基礎(chǔ)。衛(wèi)生職責(zé)與設(shè)衛(wèi)單位的失衡,增加了縣財(cái)政困難。據(jù)縣衛(wèi)生體制的公“財(cái)政乃庶政之母”,公共服務(wù)供給“以縣(市)為主”,要求必須賦予縣(市)財(cái)政一定比例的財(cái)權(quán),通過(guò)分稅或分成建立與完善穩(wěn)固、堅(jiān)實(shí)的市縣稅制,使縣(市)政府成為有職、有責(zé)、有權(quán)的基層政府。這里僅以公共衛(wèi)生支出為例。1994年分稅制改革實(shí)行衛(wèi)生職責(zé)屬地分級(jí)負(fù)責(zé)原則,1997年進(jìn)一步明確“各級(jí)地方政府對(duì)本地區(qū)衛(wèi)生工作全面負(fù)責(zé)”,由此導(dǎo)致了在過(guò)去的10年中,中央衛(wèi)生支出僅占衛(wèi)生總支出的5%,其他均來(lái)自地方財(cái)政,而縣鄉(xiāng)衛(wèi)生支出占到衛(wèi)生總支出的55%~60%。在當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難沒(méi)有得到根本緩解的情況下,公共衛(wèi)生服務(wù)職責(zé)與縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)、財(cái)力之間嚴(yán)重失衡,只會(huì)加劇公共衛(wèi)生服務(wù)的缺失與縣鄉(xiāng)財(cái)政的進(jìn)一步困難。要么由中央與省級(jí)財(cái)政承擔(dān)更多的公共衛(wèi)生服務(wù)支出責(zé)任,要么賦予縣(市)財(cái)政相應(yīng)的財(cái)權(quán),否則,難以從根本上解決問(wèn)題?；鶎诱D(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題中央或省級(jí)財(cái)政具有重要的宏觀調(diào)控職能,也具有較大的財(cái)權(quán),這一局面的存在有其客觀必然性,在這種情況下,通過(guò)規(guī)范、完善的政府轉(zhuǎn)移支付制度向基層政府轉(zhuǎn)移財(cái)力,不僅是高層政府實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)職責(zé)及其宏觀調(diào)控目的的重要渠道,也是實(shí)現(xiàn)基層政府財(cái)力與服務(wù)責(zé)任均衡的必然要求。就我國(guó)現(xiàn)狀而言,現(xiàn)行政府轉(zhuǎn)移支付制度不僅帶有較深的舊體制烙印,同時(shí)也面臨著諸多困難,如地區(qū)間公共支出水平的懸殊差異,強(qiáng)烈的地方既得利益剛性,統(tǒng)計(jì)數(shù)字不完整和不準(zhǔn)確等,在一定程度上影響著公共服務(wù)的有效供給。為此,需要以公式化形式確定轉(zhuǎn)移支付金額,降低直至取消稅收返還,擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,規(guī)范專項(xiàng)撥款,實(shí)行以縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o的轉(zhuǎn)移支付模式等,以真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)支出及管理責(zé)任與財(cái)力之間的最終平衡。四、構(gòu)建基層社會(huì)公共服務(wù)供給體系的必要性通過(guò)調(diào)整政府層級(jí)之間公共服務(wù)支出責(zé)任的劃分,改革現(xiàn)行財(cái)政體制,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)、財(cái)力之間的匹配,建立“以縣(市)為主”公共服務(wù)供給體系,使縣(市)政府成為有職、有責(zé)、有權(quán)的基層政府,是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程,還有諸多問(wèn)題需要考慮并配套。上下級(jí)政府之間的博弈關(guān)系長(zhǎng)期以來(lái),上級(jí)政府由于掌握“游戲規(guī)則”的制定權(quán),在公共服務(wù)支出責(zé)任和財(cái)權(quán)的劃分上占盡上風(fēng),還采取權(quán)力、激勵(lì)、代替決策等方式,將本應(yīng)由本級(jí)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用強(qiáng)制下級(jí)負(fù)擔(dān)。迫于上級(jí)政府不斷傳遞的財(cái)政支出壓力,下級(jí)政府總是試圖憑借熟悉當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事務(wù)的絕對(duì)信息優(yōu)勢(shì),采取侵占上級(jí)收入、向上轉(zhuǎn)移支出及逃避實(shí)際支出責(zé)任等途徑,倒逼上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)支出。上下級(jí)政府間的這種博弈,從根本上有悖于分稅制的原意。所謂政府分稅,如同百姓分家,要分收入,也要分支出,要分權(quán)力,也要分責(zé)任。分稅完畢后,各級(jí)政府必須在自立基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自主。反映在公共服務(wù)供給上,就是要塑造“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的公共服務(wù)決策機(jī)制,以切實(shí)、有效地為全國(guó)人民提供均等化的基本公共服務(wù)。企業(yè)稅收征管機(jī)制的轉(zhuǎn)型1994年分稅制體制改革以來(lái),盡管沒(méi)有進(jìn)行根本性的大調(diào)整,但小的微調(diào)還是非常頻繁的。1997年調(diào)整了證券交易稅的中央地方分享比例,2001年起分3年把金融保險(xiǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅稅率降低至5%,2002年起企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅實(shí)行中央與地方共享,2004年起出口退稅增量部分由中央與地方共同負(fù)擔(dān)?？陀^地講,財(cái)政體制必須要適時(shí)調(diào)整,但在改革時(shí)機(jī)、方式等問(wèn)題上,應(yīng)考慮地方各級(jí)政府的現(xiàn)實(shí)需要與可能反應(yīng),上級(jí)政府不合時(shí)宜地“剔肉”,而將“骨頭”留于下級(jí)政府的做法,只會(huì)使下級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略選擇上無(wú)所適從,其負(fù)面影響至為深重。所有政府層級(jí)間的財(cái)政關(guān)系,都應(yīng)在盡可能穩(wěn)定的基礎(chǔ)上做到科學(xué)與規(guī)范,這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康與持續(xù)發(fā)展的客觀需要。地市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位這是兩個(gè)不同的問(wèn)題,卻有著密切的聯(lián)系。舉例來(lái)說(shuō),兩者都要求合理調(diào)整財(cái)權(quán)與財(cái)力劃分,也要求在行政管理方面進(jìn)行配套改革,在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上,不應(yīng)強(qiáng)求“上下對(duì)口”與“職責(zé)同構(gòu)”,在地市與鄉(xiāng)級(jí)政府改革問(wèn)題上,應(yīng)堅(jiān)持“虛市弱鄉(xiāng)”的基本思想,強(qiáng)化縣(市)作為基層政府的地位。更重要的是,完善公共服務(wù)供給體系,需要協(xié)調(diào)公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系,從根本上轉(zhuǎn)換我國(guó)政府職能,而這恰恰是解決我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的關(guān)鍵之一,因此我們可以說(shuō),將完善公共服務(wù)供給體系作為緩解我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要切入口,可以對(duì)創(chuàng)新公共財(cái)政理財(cái)思路、分類(lèi)管理地方政府債務(wù)、及時(shí)防范與嚴(yán)密控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。基層政府致力于公共服務(wù)的動(dòng)力不足,是一個(gè)不可忽視的一個(gè)要讓每一分財(cái)政資金