公法學(xué)研究的基本問題探析

第第頁公法學(xué)研究的基本問題探析公法學(xué)在內(nèi)容上有廣義和狹義之分。廣義的公法學(xué)包括憲法學(xué)、行政法學(xué)、訴訟法學(xué)、刑法學(xué)以及國際公法學(xué)和社會(huì)公法學(xué)等數(shù)個(gè)二級法學(xué)學(xué)科；狹義的公法學(xué)僅指憲法學(xué)和行政法學(xué)。

公法學(xué)在形式上有統(tǒng)一公法學(xué)（公法學(xué)總論）和部門公法學(xué)（公法學(xué)分論）之分。統(tǒng)一公法學(xué)（公法學(xué)總論）是介于作為一級學(xué)科的法學(xué)和作為二級學(xué)科的部門公法學(xué)的中間學(xué)科，它研究各個(gè)部門公法學(xué)（憲法學(xué)、行政法學(xué)、訴訟法學(xué)等）涉及的共同性和一般性的問題，是高等學(xué)校法律院系為學(xué)習(xí)公法的學(xué)生開設(shè)的一門公法學(xué)基礎(chǔ)課程；部門公法學(xué)（公法學(xué)分論）是法學(xué)的二級學(xué)科，它分別研究各相應(yīng)部門公法學(xué)的特殊性問題，是高等學(xué)校法律院系為所有學(xué)生（學(xué)習(xí)公法的學(xué)生和學(xué)習(xí)私法的學(xué)生）開設(shè)的法學(xué)專業(yè)課程。

本文討論的問題――公法學(xué)研究的基本問題是什么？――是指廣義的和統(tǒng)一的公法學(xué)涉及的問題。

公法學(xué)，顧名思義，是關(guān)于公法的科學(xué)，凡是涉及公法和與公法有關(guān)的問題，都是公法學(xué)的研究對象。例如：

什么是公法？公法是怎么產(chǎn)生的？

什么是公權(quán)力？公權(quán)力為什么需要法律控制和規(guī)范？

法律怎樣控制和規(guī)范公權(quán)力？

公權(quán)力有哪些種類？其相互關(guān)系如何？

什么是公法關(guān)系？公法關(guān)系是怎樣形成的？

公法關(guān)系有哪些主體？

國家、公民、社團(tuán)、國際組織在公法關(guān)系中各處于什么地位？

各種公法關(guān)系主體分別有哪些權(quán)力、權(quán)利？這些權(quán)力、權(quán)利源于何處？

公法有哪些基本制度？這些制度的功能、作用是什么？

公法有哪些具體法律部門？這些法律部門分別調(diào)整什么權(quán)力（權(quán)利）關(guān)系？

……。

所有這些問題和其他類似問題無疑都是公法學(xué)必須研究的問題。但是，公法學(xué)研究的最基本問題是什么呢？

法國權(quán)威公法學(xué)家狄驥認(rèn)為，支撐傳統(tǒng)公法學(xué)的理論和原則的基本支柱有二：一為公權(quán)力（他多稱之為“主權(quán)”）學(xué)說；一為個(gè)人權(quán)利學(xué)說。公權(quán)力是國家對于個(gè)人的優(yōu)越性：“國家是組織而成的。它建立了一個(gè)政府代表自己。政府是作為國家意志的代表來行為的。因此，政府以國家的名義來行使主權(quán)（公權(quán)力），……”但個(gè)人權(quán)利是一種不可轉(zhuǎn)讓、不容侵犯的自然權(quán)利?！八鼩w屬于個(gè)人，僅僅因?yàn)槿酥疄槿说膶傩?。這種權(quán)利先于，甚至高于國家的權(quán)力。之所以要建立國家，就是為了有效地保障個(gè)人的權(quán)利”?！皩€(gè)人權(quán)利的這種認(rèn)可既確定了公共活動(dòng)的方向，又決定了政府行為的限度。它本身就是規(guī)制個(gè)人與國家關(guān)系的所有規(guī)則的源泉。國家有義務(wù)保護(hù)個(gè)人的權(quán)利；但是，如果限制個(gè)人的權(quán)利對于保護(hù)國家的普遍權(quán)利而言必不可少，國家也擁有這種限制權(quán)”。“國家有義務(wù)給予這種個(gè)人權(quán)利以最大可能的保護(hù)。也正是因?yàn)槿绱?，?dāng)個(gè)人的這種權(quán)利與其他所有人的權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，國家有義務(wù)對之加以限制――正是為了履行這種義務(wù)，才有理由創(chuàng)立軍隊(duì)、警察和司法機(jī)構(gòu)，并使它們保持持續(xù)的運(yùn)作”。

狄驥并不認(rèn)同上述傳統(tǒng)公法學(xué)的理論，他認(rèn)為，20世紀(jì)，公法已經(jīng)發(fā)生變遷，“公共服務(wù)的概念正在取代主權(quán)的概念。國家不再是一種發(fā)布命令的主權(quán)權(quán)力。它是由一群個(gè)人組成的機(jī)構(gòu)，這些個(gè)人必須使用他們所擁有的力量來服務(wù)于公眾需要?！薄皩τ诂F(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)組織來說，國家所需要的已經(jīng)不再是發(fā)布命令的權(quán)力，而是滿足需要的義務(wù)。我們承認(rèn)統(tǒng)治階級仍然保有著一定的權(quán)力；但是，他們?nèi)缃癖Ｓ袡?quán)力的根據(jù)不再是它們所享有的權(quán)利，而是他們所必須履行的義務(wù)?！薄澳切┦聦?shí)上掌握著權(quán)力的人并不享有行使公權(quán)力的某種主觀權(quán)利；而恰恰相反，他們負(fù)有使用其手中的權(quán)利來組織公共服務(wù)，并保障和支配公共服務(wù)進(jìn)行的義務(wù)”。

考察傳統(tǒng)的公法理論和狄驥的公法理論，他們的觀點(diǎn)雖然迥異，但研究的基本問題卻是相同的，這就是公權(quán)力（國家享有政府行使的權(quán)力、主權(quán)）與公權(quán)力相對人（個(gè)人、公眾）的關(guān)系（前者認(rèn)為是命令－服從關(guān)系，后者認(rèn)為是服務(wù)關(guān)系）。盡管狄驥認(rèn)為現(xiàn)代公法的基本概念是公共服務(wù)而非主權(quán)（公權(quán)力），但公共服務(wù)的基本問題仍然是服務(wù)提供者（公權(quán)力主體）與服務(wù)接受者（個(gè)人、公眾）的關(guān)系。

由此可見，公法關(guān)系――公權(quán)力與公權(quán)力相對人的關(guān)系――是公法學(xué)研究的基本問題。而為著研究公法關(guān)系，必須首先研究公權(quán)力，并同時(shí)研究規(guī)范公權(quán)力、調(diào)整公法關(guān)系的公法制度。因此，筆者認(rèn)為，公權(quán)力、公法關(guān)系、公法制度是公法學(xué)的三個(gè)基本范疇，是公法學(xué)研究的三個(gè)基本問題。

一、公權(quán)力

人類的社會(huì)生活由私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域構(gòu)成。權(quán)力可以相應(yīng)地劃分為存在并作用于私人領(lǐng)域的權(quán)力和存在并作用于公共領(lǐng)域的權(quán)力，即私權(quán)力和公權(quán)力。公權(quán)力是人類共同體組織以共同體的名義，代表共同體作出某種行為的能力或力量。人類共同體組織有不同的各種形式，如國家、社團(tuán)（國家內(nèi)部的非政府、非營利的社會(huì)組織）、國際組織（包括由主權(quán)國家組成的國際組織和由非政府組織組成的國際組織），從而公權(quán)力也有不同的各種形式，其中主要有國家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國際公權(quán)力三種。國家公權(quán)力雖然是最主要、最基本的公權(quán)力，但也只是公權(quán)力的一種，而不是公權(quán)力的唯一。

國家公權(quán)力是為人們所熟知的一種公權(quán)力類型，也是漫長的有階級社會(huì)中最為活躍的公權(quán)力形式，以至于長期以來人們把公權(quán)力等同于國家公權(quán)力。國家公權(quán)力是隨著國家的產(chǎn)生而形成的一種公權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)國家職能的途徑，各類國家機(jī)關(guān)是國家公權(quán)力的組織載體。比較公認(rèn)的看法認(rèn)為國家公權(quán)力從橫向可以分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，從縱向可以分為中央的權(quán)力與地方的權(quán)力。國家公權(quán)力與其他公權(quán)力形式區(qū)別的主要特征在于，國家公權(quán)力的主體是擁有適用合法的國家強(qiáng)制力的壟斷性權(quán)威的機(jī)構(gòu)。

社會(huì)公權(quán)力是人類共同體最初形

成的公權(quán)力，在國家公權(quán)力出現(xiàn)以后，社會(huì)公權(quán)力曾逐步衰落，乃至幾乎被國家公權(quán)力完全呑并；在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)公權(quán)力又逐步興起，部分國家公權(quán)力開始向社會(huì)轉(zhuǎn)移，呈現(xiàn)出否定之否定的發(fā)展趨勢。早在國家公權(quán)力出現(xiàn)之前的原始社會(huì)中，人們就需要維護(hù)社會(huì)秩序、解決糾紛的公共力量的存在，此時(shí)的公權(quán)力可以稱為社會(huì)公權(quán)力。它是氏族公社和部落中的公權(quán)力，代表著公社和部落中全體成員的利益和意志，因而是與普通社會(huì)成員相結(jié)合的權(quán)力。它以共同生產(chǎn)和血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，基本上是事實(shí)強(qiáng)制性的權(quán)力。而在現(xiàn)代社會(huì)的政治國家中，社會(huì)公權(quán)力的組織載體主要是政府以外的各種社會(huì)組織。社會(huì)公權(quán)力是社會(huì)自治的表現(xiàn)。

我國有著特殊的國家與社會(huì)關(guān)系的發(fā)展歷程。隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深入，國家公權(quán)力壟斷一切，社會(huì)自治能力不足的弊病越來越顯現(xiàn)，政府難以即時(shí)地、全面地回應(yīng)人民日益增長的經(jīng)濟(jì)與文化多樣化的需求，同時(shí)，人民參與政治、監(jiān)控國家權(quán)力的權(quán)利要求日趨強(qiáng)烈。公權(quán)力社會(huì)化，賦予社會(huì)組織一定的公權(quán)力職能是政府走出困境的有效舉措之一。為了解決政府部門管得太多、太寬、太死的問題，政府開始把一些原本就不應(yīng)由政府承載的職能還給相關(guān)的社會(huì)組織行使，以孕育社會(huì)公權(quán)力的成長。社會(huì)公權(quán)力的成長壯大可以避免權(quán)力過分集中，充分發(fā)揮各種社會(huì)資源的優(yōu)勢，把政府做不好的和無力做的公共事務(wù)交由社會(huì)公權(quán)力組織去做，還可以增加公民表達(dá)利益訴求的渠道，提高公民參與公共事務(wù)的積極性。

在國家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力的關(guān)系問題上，國家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力各自相對獨(dú)立地根據(jù)法律的規(guī)定在法定范圍內(nèi)發(fā)揮自己的作用。社會(huì)公權(quán)力組織的內(nèi)部活動(dòng)只要與法律不相違背，就具有自治性，國家公權(quán)力不得介入。當(dāng)然，國家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力需要互相制約：為了防止國家公權(quán)力的腐敗，加強(qiáng)和完善社會(huì)對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員行使職權(quán)的監(jiān)督機(jī)制是必要的；而為了防止社會(huì)公權(quán)力的濫用，加強(qiáng)和完善國家對社會(huì)公權(quán)力組織行使職權(quán)的監(jiān)督機(jī)制同樣也是必要的。國家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力之間除應(yīng)相互制約以外，也有合作的關(guān)系：國家公權(quán)力應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公權(quán)力，為社會(huì)公權(quán)力發(fā)揮作用創(chuàng)造條件；社會(huì)公權(quán)力應(yīng)自覺接受到國家公權(quán)力的監(jiān)督，協(xié)助國家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)國家的目標(biāo)和任務(wù)。

國際公權(quán)力是國家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力的延續(xù)。人不僅是國家的一員，也是國際社會(huì)的一員。隨著國際社會(huì)的日益組織化和全球化，國際公權(quán)力成為國際社會(huì)的重要現(xiàn)象。尤其是二戰(zhàn)以來，新興獨(dú)立國家的激增，科學(xué)技術(shù)的突破性發(fā)展與傳播，國家間相互依存關(guān)系的加強(qiáng)，不但極大地拓展了國際社會(huì)的規(guī)模，而且將整個(gè)人類的命運(yùn)空前的聯(lián)系在了一起。一國的國家權(quán)力已無力去獨(dú)自包攬所有的公共事務(wù)。國家之間經(jīng)過協(xié)商建立國際組織，賦予這些組織一定的權(quán)力，協(xié)調(diào)國際糾紛，加強(qiáng)國際合作，解決一國的力量所解決不了的全球或者地域性問題。在現(xiàn)代社會(huì)，國際公權(quán)力的作用領(lǐng)域極其廣泛，幾乎遍布人類生活的所有領(lǐng)域，從解決貿(mào)易爭端到維護(hù)區(qū)域和平，從賑災(zāi)救難到艾滋病的防治，從全球的大氣污染控制到人權(quán)的國際保護(hù)，上至外層空間，下到海床洋底，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各個(gè)方面，只要人類活動(dòng)所及，就有國際公權(quán)力的存在。國際公權(quán)力是現(xiàn)代國家既相互獨(dú)立又相互依存這種矛盾現(xiàn)象的連接點(diǎn)。國家主動(dòng)對自己的權(quán)力進(jìn)行必要的限制，自愿承認(rèn)國際公權(quán)力的存在，是為了使所有的主權(quán)國家在彼此依賴程度日漸加深的整個(gè)地球村里和諧相處，維持和平穩(wěn)定的國際秩序。

目前，國際公權(quán)力組織有各種形式，如聯(lián)合國及聯(lián)合國的各種組織、世界貿(mào)易組織、歐盟、東盟、上海合作組織、各種國際性非政府組織等。

公法學(xué)中與公權(quán)力這一核心范疇相對應(yīng)的一個(gè)概念是公權(quán)利。公權(quán)力與公權(quán)利的關(guān)系是貫穿公法始終的邏輯主線?，F(xiàn)代意義上的公權(quán)利概念的建立，一般認(rèn)為應(yīng)自CarlFriedrichvonGerber于1852年所著《公權(quán)論》一書而肇其端。從歷史發(fā)展的軌跡看，人民長久以來僅是行政客體或被統(tǒng)治的對象，不能對君主或國家主張其公法上的權(quán)利，只有服從與義務(wù)。公權(quán)利概念的形成有助于弘揚(yáng)“人民脫離被統(tǒng)治者的地位，而成為公法上的主體，可以對國家請求一定的作為或不作為，并在法律上與國家同為人格主體，享受權(quán)利，負(fù)擔(dān)義務(wù)”的公法精神。這就是說，公權(quán)利是私人在公法上的法律地位的體現(xiàn)，是人民基于公法關(guān)系請求公權(quán)力主體為一定行為或不為一定行為的權(quán)利。就目前對公權(quán)利的使用來看，公權(quán)利的含義有兩個(gè)層面：作為原權(quán)利的公權(quán)利和作為救濟(jì)權(quán)的公權(quán)利。

作為原權(quán)利的公權(quán)利側(cè)重于描述私人在公法上的地位，或者說私人與公權(quán)力主體之間的公法關(guān)系，。私人與公權(quán)力主體之間的關(guān)系可以概括為四種：即被動(dòng)關(guān)系、消極關(guān)系、積極關(guān)系和主動(dòng)關(guān)系。私人需要服從公權(quán)力主體的命令，服從公權(quán)力主體的意志的關(guān)系是被動(dòng)關(guān)系；私人在法律所允許的范圍內(nèi)有自主選擇的權(quán)利，不受公權(quán)力的干涉的關(guān)系是消極關(guān)系；私人要求國家為一定行為以增加公共福利，提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量的關(guān)系是積極關(guān)系；私人以公法主體的身份參與公權(quán)力的運(yùn)作過程，表達(dá)自己的意志、監(jiān)督公權(quán)力的運(yùn)作的關(guān)系是主動(dòng)關(guān)系。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，個(gè)人的公權(quán)利主要表現(xiàn)為平等權(quán)、自由權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、受益權(quán)、參政權(quán)等。

作為救濟(jì)權(quán)的公權(quán)利側(cè)重于解決私人是否享有要求公權(quán)力主體為一定行為或不為一定行為的請求權(quán)?！艾F(xiàn)代國家由于國民之生活對行政機(jī)關(guān)依賴與日俱增，給付行政已成為國家作用之重要機(jī)能，但在具體事件上，人民如欲請求國家為一定之作為或不作為，則非有公法上的權(quán)利不可，……”。公權(quán)利理論發(fā)展至今已不僅限于抽象概念的理論探討。公權(quán)利能否落實(shí)，到最后必須依賴于司法救濟(jì)制度，所以司法救濟(jì)制度的創(chuàng)設(shè)是公權(quán)利存在的前提條件。就公法內(nèi)涵的發(fā)展流變來看，公權(quán)利已從“權(quán)利”發(fā)展到“法益”，甚至更及于“事實(shí)上的利益”，認(rèn)為公權(quán)利并不以“實(shí)體上的權(quán)利”為限，“法律上的利益”也屬之，甚至連值得法律保護(hù)的“事實(shí)上的利益”也包含在內(nèi)；并且由“兩面關(guān)系”發(fā)展到第三人也包括在內(nèi)的“三面關(guān)系”。

二、公法關(guān)系

公法關(guān)系是公法學(xué)的另一個(gè)重要范疇，是公法學(xué)研究的另一個(gè)基本問題。

公法關(guān)系是指公權(quán)力主體與公權(quán)力相對人之間以及公權(quán)力主體相互之間發(fā)生的受公法調(diào)整的各種關(guān)系。公法關(guān)系有各種類別、各種形式，要對之進(jìn)行深入研究，以從整體上、宏觀上把握整個(gè)公法關(guān)系的內(nèi)容，必須首先按一定的標(biāo)準(zhǔn)，對公法關(guān)系進(jìn)行分類和循相應(yīng)研究方法對之進(jìn)行分類探討。

公法關(guān)系依雙方主體的不同，可分為公權(quán)力主體與相對人的關(guān)系和公權(quán)力主體相互之間的關(guān)系。公權(quán)力主體與公權(quán)力相對人之間的關(guān)系包括國家公權(quán)力主體與公民之間的關(guān)系、社會(huì)公權(quán)力主體與社團(tuán)成員之間的關(guān)系、國際公權(quán)力主體與國際組織成員的關(guān)系。國家公權(quán)力主體與公民之間的關(guān)系受國家制定法調(diào)整；社會(huì)公權(quán)力主體與社團(tuán)成員之間的關(guān)系既受國家制定法調(diào)整，又受相應(yīng)社會(huì)團(tuán)體自治章程（廣義的公法）調(diào)整；國際公權(quán)力主體與國際組織成員的關(guān)系受國際公法（包括國際公約、國際組織章程等）調(diào)整。公權(quán)力主體相互之間的關(guān)系包括橫向關(guān)系和縱向關(guān)系。前者如國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系、社團(tuán)組織之間的相互關(guān)系、國際組織之間的相互關(guān)系、國家機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織、國際組織相互之間的關(guān)系；后者如中央國家機(jī)關(guān)與地方國家機(jī)關(guān)之間，地方國家機(jī)關(guān)上下級之間的關(guān)系，等等。

公法關(guān)系依法律關(guān)系內(nèi)容的不同，可分為公權(quán)力組織法關(guān)系、公權(quán)力運(yùn)作程序法關(guān)系和公權(quán)力監(jiān)督法關(guān)系。公權(quán)力的組織法關(guān)系指有關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)的組成、權(quán)力分配、組織和活動(dòng)原則的確定等而形成的法律

關(guān)系。公權(quán)力運(yùn)作程序法關(guān)系指公權(quán)力主體因行使公權(quán)力而與相對人或其他公權(quán)力主體形成的法律關(guān)系。公權(quán)力監(jiān)督法關(guān)系指公權(quán)力的主體因接受法制監(jiān)督，以避免權(quán)力濫用而與各種監(jiān)督主體而發(fā)生的各種關(guān)系。

公法關(guān)系依公權(quán)力行使主體的不同，可分為因國家公權(quán)力主體行使公權(quán)力產(chǎn)生的公法關(guān)系、因社會(huì)公權(quán)力主體行使公權(quán)力產(chǎn)生的公法關(guān)系和因國際公權(quán)力主體行使公權(quán)力產(chǎn)生的公法關(guān)系。國家公權(quán)力主體包括立法、行政、司法等機(jī)關(guān)，有時(shí)也包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織。這些公權(quán)力主體因行使相應(yīng)職權(quán)，會(huì)與公民、法人和其他組織形成各種不同的公法關(guān)系。社會(huì)公權(quán)力主體包括各種行業(yè)組織（如律師協(xié)會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)、注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等）、各種基層群眾自治性組織（如村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等）、各種利益團(tuán)體（如工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消協(xié)等）。這些公權(quán)力主體因行使相應(yīng)職權(quán)能，會(huì)與其組織內(nèi)部成員和外部利益團(tuán)體，乃至國家機(jī)關(guān)形成各種不同的公法關(guān)系。國際公權(quán)力主體在行使相應(yīng)職能時(shí)，通常會(huì)與作為國際組織成員的主權(quán)國家或非政府組織發(fā)生關(guān)系，有時(shí)也會(huì)與主權(quán)國家內(nèi)的一般國民或企事業(yè)組織發(fā)生關(guān)系。

公法關(guān)系依公權(quán)力相對方歸屬的不同，可分為內(nèi)部公法關(guān)系和外部公法關(guān)系。內(nèi)部公法關(guān)系指公權(quán)力主體內(nèi)部發(fā)生的受公法調(diào)整的各種關(guān)系，如公權(quán)力主體上下級之間的關(guān)系、公權(quán)力主體內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、公權(quán)力主體與內(nèi)部公職人員的關(guān)系等；外部公法關(guān)系指公權(quán)力主體與外部相對人或與其他行政主體之間發(fā)生的關(guān)系，如國家行政機(jī)關(guān)因?qū)嵤┬姓芾矶c公民、法人或其他組織而發(fā)生的關(guān)系；律師協(xié)會(huì)因處理當(dāng)事人投訴而與律師事務(wù)所、律師以及當(dāng)事人發(fā)生的關(guān)系；世界貿(mào)易組織因解決反傾銷、反補(bǔ)貼爭議而與有關(guān)成員國而發(fā)生的關(guān)系，等等。

公法關(guān)系依關(guān)系雙方地位的不同，可分為權(quán)利義務(wù)對等關(guān)系和權(quán)利義務(wù)不對等關(guān)系。權(quán)利義務(wù)對等關(guān)系通常發(fā)生在不同類公權(quán)力主體或同類同級公權(quán)力主體之間，前者如教育部與消協(xié)、律協(xié)的關(guān)系，后者如同級政府不同工作部門之間的關(guān)系。權(quán)利義務(wù)不對等關(guān)系通常發(fā)生在公權(quán)力主體與相對人之間，如行政機(jī)關(guān)與被管理的個(gè)人、組織之間的關(guān)系，社團(tuán)組織與其成員的關(guān)系，等等。公法關(guān)系大多屬于權(quán)利義務(wù)不對等關(guān)系。

公法關(guān)系還可依所調(diào)整的公法部門的不同，分為憲法關(guān)系、行政法關(guān)系、刑法關(guān)系、訴訟法關(guān)系、國際公法關(guān)系等。憲法關(guān)系主要指人民與國家公權(quán)力主體的關(guān)系，也包括國家公權(quán)力主體之間的關(guān)系。此外，外國人、難民、無國籍人等在特定情況下也可成為憲法關(guān)系的主體。行政法關(guān)系主要指國家行政機(jī)關(guān)因行使國家行政職權(quán)而與作為行政相對人的公民、法人或其他組織發(fā)生的關(guān)系，也包括社會(huì)公權(quán)力主體因受法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)而與行政相對人或相應(yīng)社會(huì)組織成員發(fā)生的關(guān)系。刑法關(guān)系主要指由國家刑法調(diào)整的因國家懲罰犯罪而發(fā)生的關(guān)系，也包括由國際法調(diào)整的因國際法院審判國際刑事案件而發(fā)生的關(guān)系。訴訟法律關(guān)系指作為原告的個(gè)人、組織或作為公訴人的檢察機(jī)關(guān)依法向法院提起訴訟而與法院以及被告、其他訴訟參加人、參與人而發(fā)生的關(guān)系。訴訟法律關(guān)系主要包括民事訴訟法律關(guān)系、刑事訴訟法律關(guān)系和行政訴訟法律關(guān)系。國際公法關(guān)系主要指國際公權(quán)力組織因行使職權(quán)而與作為國際組織成員的主權(quán)國家、非政府組織發(fā)生的關(guān)系以及主權(quán)國家相互之間、國際組織相互之間發(fā)生的關(guān)系等

公法學(xué)研究公法關(guān)系，主要研究各種公法關(guān)系的主體、各方主體的法律地位、權(quán)利、義務(wù)（含職權(quán)、職責(zé)）、行使權(quán)利、履行義務(wù)應(yīng)遵守的規(guī)則和程序、糾紛處理途徑和救濟(jì)機(jī)制等。

三、公法制度

公法對公權(quán)力的規(guī)范、控制和對公法關(guān)系的調(diào)整主要是通過公法制度實(shí)現(xiàn)的。沒有公法制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施，公法的功能和作用就只能停留在理論層面而不能變成現(xiàn)實(shí)。因此，公法學(xué)研究公權(quán)力和公法關(guān)系，必須同時(shí)研究公法制度。公法制度同樣是公法學(xué)研究的基本問題。

公法制度是大量的和各種各樣的。人類幾千年的政治文明建設(shè)，創(chuàng)設(shè)了各種各樣不同性質(zhì)、不同目標(biāo)、不同內(nèi)容、不同形式的公法制度。這些制度從公法部門分，包括憲法制度、行政法制度、訴訟法制度、社會(huì)公法制度、國際公法制度等；從法的功能分，包括制約性制度、激勵(lì)性制度、協(xié)調(diào)性制度、救濟(jì)性制度等；從法的形式分，包括成文法制度、非成文法制度、正式制度、非正式制度等；從法的調(diào)整對象分，包括規(guī)范國家公權(quán)力的制度、規(guī)范社會(huì)公權(quán)力的制度、規(guī)范國際公權(quán)力的制度等

下面我們介紹現(xiàn)代公法的幾項(xiàng)主要制度。

分權(quán)制度。在公法制度設(shè)計(jì)方面，許多思想家和理論家都主張建立分權(quán)制度，特別是國家公權(quán)力領(lǐng)域的分權(quán)制度。認(rèn)為分權(quán)是防止權(quán)力濫用，防止腐敗的最基本的制度架構(gòu)。亞里士多德指出：“一切政體都有三個(gè)要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)，……三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能；其二為行政機(jī)能；其三為審判機(jī)能?！崩^亞里士多德之后討論分權(quán)思想的有波里比阿（Polibius）。波里比阿特別欣賞羅馬政制中執(zhí)政官、元老院、保民官三者的權(quán)力分立，三者互相配合，互相制衡的政體，認(rèn)為這是羅馬興盛的重要原因。他就三者之間的關(guān)系作了詳盡的闡述，認(rèn)為這三個(gè)方面互相配合和互相牽制，可以把整個(gè)國家團(tuán)結(jié)起來應(yīng)付一切非常事變；可

以抵制一切攬權(quán)的傾向以及防止產(chǎn)生一個(gè)部門專權(quán)的現(xiàn)象?！叭魏卧綑?quán)的行為都必然會(huì)被制止，而且每個(gè)部門自始就得擔(dān)心受到其它部門的干涉······”古希臘、古羅馬的這些早期的分權(quán)思想經(jīng)由洛克、孟德斯鳩等啟蒙思想家的智慧和經(jīng)過的洗禮在政治實(shí)踐中獲得了持續(xù)不斷的生命力，權(quán)力分工和制約是現(xiàn)代社會(huì)任何一個(gè)國家在權(quán)力配置模式中都要考慮的因素。但是，稍加分析不難發(fā)，這些思想家、政治家的論述主要是針對國家整體權(quán)力的分工。而隨著合理處理中央和地方關(guān)系的呼聲日高、國家與社會(huì)二元化格局的不斷形成，國與國之間的交流與合作不斷頻繁和密切，這種僅限于國家整體權(quán)力的分權(quán)思想顯然需要有所突破。權(quán)力分工制約的原理不僅用來處理中央層次的國家公權(quán)力之間的關(guān)系，也可以處理中央和地方的關(guān)系，國家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力與國際公權(quán)力的關(guān)系，還可以在法律制度的細(xì)小之處加以有效的運(yùn)用。例如近年來在行政管理領(lǐng)域?qū)嵭械牧P繳分離制度，國家機(jī)關(guān)與會(huì)計(jì)結(jié)算分離、收支兩條線、政府采購制度等都是分權(quán)思想在微觀權(quán)力領(lǐng)域的應(yīng)用。

議會(huì)制度。王世杰和錢端升先生在其二人合著的《比較憲法》一書中指出：“所謂議會(huì)制度或代議制度，即是議會(huì)得行使國家最重要的職權(quán)的政體。這種政體與專制政體及純粹民治政體，俱不相同，因?yàn)樵趯Ｖ普w之下，議會(huì)常不存在（或雖存在，亦無重要職權(quán)），而在純粹民治政體（如古希臘的城市國家之下，則國家一切重要職權(quán)，俱由公民大會(huì)直接行使，議會(huì)亦不存在”。對于議會(huì)制度，公法學(xué)者雖有不少批評，例如，龔祥瑞先生指出，“議會(huì)本來是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但是，……其立法、財(cái)政、監(jiān)督三項(xiàng)大權(quán)都轉(zhuǎn)移到執(zhí)政黨手里?！?jīng)盛極一時(shí)的議會(huì)制度，到現(xiàn)在除了內(nèi)閣，就只剩下一個(gè)占少數(shù)議席的官方反對黨了”。然而議會(huì)制度仍然是現(xiàn)代公法的基本制度，人們可以以其他制度彌補(bǔ)這一制度的不足或缺陷，但不可能以其他制度完全取代這一制度。因?yàn)楝F(xiàn)代民主除了以通過民選產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)為基本途徑外，不可能有其他更好的途徑作為民主實(shí)現(xiàn)的基本途徑。直接民主，即王世杰和錢端升先生所稱的“純粹民治政體”，在現(xiàn)代社會(huì)的任何國家都幾乎是不可能實(shí)行的。當(dāng)然，議會(huì)制度，包括我們的人民代表大會(huì)制度，需要改革，需要完善，而這正是我們現(xiàn)代公法學(xué)應(yīng)研究的重要課題。

公眾參與制度。對于公眾參與制度，筆者曾經(jīng)寫過一篇專門論文，討論過它的意義和公法對它的規(guī)范和調(diào)整路徑。該文認(rèn)為，公眾參與，包括公民通過投票、聽證、集會(huì)、結(jié)社、發(fā)表對公共事務(wù)的意見、提出批評、建議等各種形式和途徑參與國家立法、國家重大問題的決策、行政管理和其他公共事務(wù)，參與公權(quán)力的行使，是現(xiàn)代民主的重要形式，公眾參與不僅是議會(huì)制民主的補(bǔ)充，而且甚至有與議會(huì)制民主并駕齊驅(qū)的趨勢（當(dāng)然不可能取代議會(huì)制民主）。參與制民主的重要意義主要表現(xiàn)在：其一，有助于克服代議制民主在運(yùn)行過程中不可避免產(chǎn)生的種種弊端，如議會(huì)中的政黨控制，少數(shù)服從多數(shù)導(dǎo)致少數(shù)人，特別是弱勢群體的利益被侵犯等；其二，有助于公權(quán)力相對人在公權(quán)力主體實(shí)施直接涉及其切身權(quán)益的公權(quán)力行為中，維護(hù)相對人自己的合法權(quán)益，防止公權(quán)力主體單方面行為對其做出不公正的處理，侵犯其合法權(quán)益；其三，有利于公權(quán)力相對人對公權(quán)力主體作出的決策、決定的理解，從而有助于消除公權(quán)力主體決策、決定在執(zhí)行中的障礙，使之能得以較順利的執(zhí)行；其四，有助于防止公權(quán)力運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)的歧視、偏袒，以保障社會(huì)公正；其五，有助于加強(qiáng)對公權(quán)力行使的監(jiān)督，防止腐敗和公權(quán)力濫用；其六，有助于加強(qiáng)公權(quán)力相對人的社會(huì)主體和國家主體意識，并有利于國家公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，為推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

政黨制度。政黨制度似應(yīng)是一項(xiàng)純政治制度，而非一項(xiàng)法律制度。但是，在現(xiàn)代法治社會(huì)，特別是在共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的社會(huì)主義法治國家，政黨制度應(yīng)該成為一項(xiàng)公法制度：國家應(yīng)通過法律規(guī)范執(zhí)政黨的行為，使執(zhí)政黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，依法執(zhí)政，依法行使公權(quán)力。當(dāng)然，黨有黨章，黨要依黨章行為。但是，黨與國家有著密切的聯(lián)系，黨是為執(zhí)掌國家政權(quán)而存在的，執(zhí)政黨則直接執(zhí)掌政權(quán)。因此，黨應(yīng)該同時(shí)依國法而行為，凡是黨行使國家公權(quán)力或與行使國家公權(quán)力有關(guān)的行為，均應(yīng)受國法調(diào)整。就我國的情況而言，執(zhí)政黨的下述行為應(yīng)逐步通過法律予以規(guī)范：其一，執(zhí)政黨推薦干部擔(dān)任國家機(jī)關(guān)公職人員的行為；其二，執(zhí)政黨就國家重大事項(xiàng)作出決策的行為；其三，執(zhí)政黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的一般關(guān)系；其四，執(zhí)政黨的機(jī)關(guān)與國家、政府相應(yīng)部門的具體關(guān)系，如黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨的組織部門與政府人事管理機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨的政法機(jī)關(guān)與國家司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，黨的宣傳部門與政府文化、出版、廣電管理等機(jī)關(guān)的關(guān)系，等等?？傊?，只有把執(zhí)政黨與國家的關(guān)系和執(zhí)政黨行使國家公權(quán)力的行為納入公法的調(diào)整范圍，才能把依法執(zhí)政的口號變成現(xiàn)實(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國家、法治社會(huì)的目標(biāo)。

程序制度。程序制度同樣是現(xiàn)代公法的重要制度。公法程序包括國家公權(quán)力運(yùn)作程序，如立法程序、行政程序、司法程序等，也包括社會(huì)公權(quán)力和國際公權(quán)力運(yùn)作程度。除了各種公權(quán)力運(yùn)作程序以外，公法程序還包括對公權(quán)力的監(jiān)督、控制、制約程序。對公權(quán)力的監(jiān)督、控制、制約可以分為事前、事中和事后的監(jiān)督、控制、制約，公法程序重在對公權(quán)力行使的事前和事中監(jiān)督、控制、制約。事后對公權(quán)力的違法行使依法追究法律責(zé)任固然可以起到遏制公權(quán)力濫用的效果，但畢竟公權(quán)力違法行使所導(dǎo)致的危害已經(jīng)發(fā)生，而且有些危害是事后無法彌補(bǔ)的。因此，建立和完善公開、公正、公平的事前、事中程序制度，對于確保公權(quán)力的合法、正當(dāng)行使，防止公權(quán)力主體違法、濫權(quán)、腐敗，是極為重要的。目前，我國公權(quán)力運(yùn)作程序制度（如政務(wù)信息公開制度、行政程序制度等）和對公權(quán)力的監(jiān)督、控制、制約的程序制度（如司法審查程序、憲法監(jiān)督程序等）都還很不健全、完善，從而迫切需要公法學(xué)加強(qiáng)這方面的研究，為健全、完善我國公法程序制度提供科學(xué)的設(shè)計(jì)方案。

責(zé)任制度。公法責(zé)任制度包括憲法責(zé)任、行政法責(zé)任、刑事責(zé)任、社會(huì)公法責(zé)任和國際公法責(zé)任等。憲法責(zé)任主要有兩種形式：一是通過違憲審查撤銷違反憲法的公權(quán)力行為及其結(jié)果，如違憲的法律、法規(guī)、決議、決定、命令、條約、協(xié)定等，追究違憲行使公權(quán)力的公職人員的責(zé)任；二是通過不信任投票、罷免、彈劾等方式撤換決策失誤，失去公眾和議會(huì)信任的政府及失職、瀆職的政府首長和政府部門負(fù)責(zé)人。行政法責(zé)任也主要有兩種形式：一是通過行政復(fù)議、行政訴訟撤銷違法的行政行為，賠償其權(quán)益因違法行政行為受到損害的行政相對人的損失；二是通過行政處分、行政處理追究違法失職的