我國政府投資項(xiàng)目代建制模式研究

我國政府投資項(xiàng)目代建制模式研究

一、利用國內(nèi)外融資的項(xiàng)目中國政府投資項(xiàng)目旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社會(huì)文化和生活需求，并考慮政治、國防等因素。政府通過投資和財(cái)政狀況在證券市場上進(jìn)行融資，并通過政府贈(zèng)款、國家金融擔(dān)保和國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款和行政性收入進(jìn)行投資。政府投資項(xiàng)目具有一些特征,首先,公共物品的統(tǒng)一特征是非競爭性和非排他性;第二,具有投資帶動(dòng)效應(yīng)大、公益性強(qiáng);第三,政府投資項(xiàng)目的目的與競爭性建設(shè)項(xiàng)目的目的有所不同,政府投資項(xiàng)目主要著重于社會(huì)資源的有效配置,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)進(jìn)一步改善人民的福利水平。第四,投資收益衡量復(fù)雜,政府投資項(xiàng)目除了對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)之外,更重要的是要就其項(xiàng)目進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),由于政府投資項(xiàng)目對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成的影響大,其社會(huì)成本和社會(huì)收益很難用貨幣估量和評(píng)價(jià)。二、國家投資項(xiàng)目世代建設(shè)制度的現(xiàn)狀1.投資非專業(yè)化管理長期以來,我國政府投資項(xiàng)目主要是由使用單位自行籌組指揮部來實(shí)施管理,這種“四位(投資、建設(shè)、管理、使用)一體”的投資管理體制,其主要特征有:一是投資、建設(shè)、監(jiān)管和使用多位一體。二是工程建設(shè)管理政企職責(zé)交叉。三是工程建設(shè)非專業(yè)化管理。為了“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理,改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”,也為了更加規(guī)范的建立政府投資工程建設(shè)實(shí)施運(yùn)行機(jī)制,按照投資主體、管理主體、使用主體四個(gè)方面的分離、政府管理職能與項(xiàng)目專業(yè)性、技術(shù)性職能分開,按照權(quán)責(zé)明確的原則,2004年7月16日國務(wù)院頒布的20號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》),提出了代建制的框架概念:“政府(投資主體)通過招標(biāo)方式,選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位作為代建人,負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行投資管理和建設(shè)實(shí)施的組織工作,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度”。2.資評(píng)估過程的運(yùn)作目前根據(jù)代建制在我國的實(shí)踐地域劃分,可以將代建制劃分為三種模式,本文將其歸為三類:(1)我國政府投資項(xiàng)目代建制模式歸類表(2)三種模式及其比較(1)上海模式。上海模式的代建制首先它的實(shí)行不僅僅局限于政府投資工程,而是推廣到社會(huì)投資的基礎(chǔ)設(shè)施施工,是“對從未接觸過高速公路建設(shè)、缺乏高速公路的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的投資者,政府為了控制工程建設(shè),決定讓熟悉建設(shè)市場法律、法規(guī),精通工程建設(shè)的代建單位幫助業(yè)主管理工程建設(shè)?！痹谏虾ＤＪ街?各參與方的權(quán)責(zé)劃分如下:政府權(quán)責(zé)。政府對項(xiàng)目的決策中更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的戰(zhàn)略性以及前瞻性,對工程實(shí)施的監(jiān)管主要由項(xiàng)目管理公司完成,主要加強(qiáng)了對投資和項(xiàng)目管理公司的監(jiān)督。投資公司的權(quán)責(zé)。投資公司主要的職責(zé)是對整個(gè)項(xiàng)目的投資分析以及還貸管理等過程進(jìn)行全過程的管理。主要是完成三個(gè)方面的工作:第一,編制可行性研究報(bào)告,并報(bào)政府審批;第二,確定項(xiàng)目的投融資方式;第三,通過公開招標(biāo)選擇代建公司和監(jiān)理機(jī)構(gòu)。代建單位的權(quán)責(zé)。根據(jù)政府或者是投資公司的招標(biāo),組織開展項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì),中標(biāo)之后進(jìn)行項(xiàng)目管理的工作。(2)深圳模式。深圳模式主要是指深圳市政府建立公務(wù)局,公務(wù)局負(fù)責(zé)政府投資的市政工程和其他重要的公共工程的建設(shè)管理,代表政府實(shí)行業(yè)主職能和管理職能。深圳市公務(wù)局相當(dāng)于代建制方式下的政府委托的“代建方”。在深圳模式下,各參與方的權(quán)責(zé)劃分如下:政府權(quán)責(zé)。政府將全部的建設(shè)管理職能統(tǒng)一集中到深圳市公務(wù)局。公務(wù)局權(quán)責(zé)。深圳市公務(wù)局相當(dāng)于代建制的“代建方”,雖然權(quán)力集中,但是在處室的設(shè)置上,將權(quán)力分散,主要是,在工程管理上實(shí)行執(zhí)行與決策分離,現(xiàn)場管理、監(jiān)督、審批等職能獨(dú)立運(yùn)行,同時(shí)公務(wù)署不直接接觸資金,資金的劃撥要通過施工現(xiàn)場的監(jiān)理、公務(wù)署項(xiàng)目組和財(cái)務(wù)處三級(jí)審核之后,由公務(wù)署的領(lǐng)導(dǎo)復(fù)核,再由市財(cái)政局直接撥付到施工單位。其具體職責(zé)包括:第一,參與市政府投資建設(shè)項(xiàng)目的年度和中長期規(guī)劃;第二,主持政府投資項(xiàng)目的前期工作;第三,根據(jù)投資計(jì)劃編制項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目預(yù)算等并報(bào)相關(guān)部門批準(zhǔn);第四,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招標(biāo)、委托監(jiān)理公司以及簽訂合同等工作;第五,編制項(xiàng)目竣工結(jié)算、驗(yàn)收,并辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。(3)廈門模式。代建制模式起源于廈門,其模式的主要特征是通過市場化的操作方式解決項(xiàng)目管理專業(yè)化問題。由于全國還有一些城市推行的代建制與廈門相類似,所以統(tǒng)稱為“廈門模式”,該模式下,各參與方的權(quán)責(zé)劃分如下:政府權(quán)責(zé)。設(shè)立準(zhǔn)入條件,核準(zhǔn)若干既有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力、由良好的建設(shè)管理業(yè)績并能承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司參與項(xiàng)目的代建競爭,通過政府招標(biāo)選擇條件較好的公司承擔(dān)代建任務(wù)。在代建過程中,政府的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)審查認(rèn)定代建單位的資格,對代建活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,核準(zhǔn)項(xiàng)目是否實(shí)施代建制及代建招標(biāo)方式,對項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行行政監(jiān)督等。在招標(biāo)方式上采用低價(jià)中標(biāo)法。代建單位權(quán)責(zé)。代建單位運(yùn)用專業(yè)的項(xiàng)目管理方法管理政府投資項(xiàng)目,保證工程的質(zhì)量和進(jìn)度。按照招標(biāo)的規(guī)范要求選擇施工隊(duì)伍,并在施工過程中核定施工量和工程進(jìn)度,同時(shí)對工程成本和投資進(jìn)行控制。3.當(dāng)前的代建制度存在的主要問題從上述分析可以看出三種代建模式的區(qū)別,三種代建模式各有優(yōu)勢同時(shí)又有缺陷,目前來看代建制的主要問題仍然集中在幾個(gè)方面:(1)代建制模式下的公司責(zé)任目前在法律上尚未對代建制是一種民事上的委托關(guān)系還是行政上的委托關(guān)系有一個(gè)具體的說法,由于代建制不是一種法定的制度,所以,在代建制的模式下,委托代理管理從內(nèi)部轉(zhuǎn)移到了外部,通過委托代理,將民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)從政府即委托人轉(zhuǎn)移給了代建人,但是由于政府仍然承擔(dān)著行政責(zé)任,所以一旦工程質(zhì)量出現(xiàn)問題,政府依然要面對各方面的投訴。代建制的目的是使政府能夠通過市場機(jī)制的競爭從不專業(yè)的工程管理中擺脫出來,不必承擔(dān)這些專業(yè)的職責(zé)和義務(wù)。由于風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的不徹底,對代建制的推行有很大的不理作用。(2)隱蔽性動(dòng)和隱蔽信息的存在是有限理性的假設(shè)代建制的一個(gè)理論基礎(chǔ)就是委托代理理論,該理論認(rèn)為當(dāng)事人只有一種有限理性,也就是說,委托人追求利益最大化的意圖是理性的,但是能力是有限的。在這樣的一個(gè)有限理性的假設(shè)下,隱蔽性動(dòng)和隱蔽信息的存在給代理人偏離委托人的利益行動(dòng)提供了可能性。而在代建制的框架下,代建人和委托人之間明顯存在信息不對稱,如何能夠使代建人在項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)中不偏離委托人的目標(biāo),即如何設(shè)計(jì)一種合約機(jī)制來促使代理人的行為能夠最大限度的實(shí)現(xiàn)委托人的效用,降低“道德風(fēng)險(xiǎn)”的出現(xiàn)。三、代建制的目實(shí)施政府投資項(xiàng)目代建制,是與我國國情相匹配的,代建制的提出與我國政治體制改革,政府職能轉(zhuǎn)變,為了提高管理水平、優(yōu)化管理質(zhì)量的改革并進(jìn)的。代建制實(shí)施的根本目的是為了嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期。所以,我們認(rèn)為代建制的進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加以體現(xiàn):1.明確職能,規(guī)范投資管理依照項(xiàng)目投資、工程建設(shè)、市場監(jiān)管、工程使用職能分開的原則,將政府管理職能和代理政府事務(wù)性、技術(shù)性、專業(yè)性職能分開,投資決策、建設(shè)實(shí)施、工程使用相互配合和制約,權(quán)責(zé)明確的原則,規(guī)范政府投資工程的運(yùn)行機(jī)制,提高政府投資工程的效率和效益。2.項(xiàng)目申報(bào)的期表代建項(xiàng)目由使用單位提出功能要求,由財(cái)政、計(jì)劃部門提出建設(shè)規(guī)模和建設(shè)資金預(yù)算,代建單位根據(jù)委托代建合同的約定,在約定范圍內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目可行性研究編制與審批、初步設(shè)計(jì)文件編制與批復(fù)、土地征用、房屋拆遷、環(huán)保和消防等有關(guān)手續(xù)申報(bào)前期工作。項(xiàng)目確定以后財(cái)政部門著重于政府投資工程的投資計(jì)劃、資金撥付、資金使用監(jiān)督;建設(shè)實(shí)施代建階段,代建單位負(fù)責(zé)施工、設(shè)備材料采購招標(biāo)與合同簽訂,進(jìn)行工程建設(shè)全過程管理,財(cái)政部門根據(jù)代建單位的建設(shè)進(jìn)度簽證,按進(jìn)度將工程款直接撥付項(xiàng)目代建單位,使各環(huán)節(jié)形成一個(gè)既相互制約又相輔相成的制衡機(jī)制。3.規(guī)范合同的表示效力目前來