廣州城中村改造方案評析

廣州城中村改造方案評析

1“城中村”的形成機制“中間村”是指隨著城市郊區(qū)的城市化、工業(yè)分散化和鄉(xiāng)村城市化的快速發(fā)展，被列入城建建工地框架內(nèi)的現(xiàn)有農(nóng)村居民點。它是一個有著區(qū)域?qū)嶓w的村莊，在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)中是不完整的，并且是一個明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的區(qū)域單位。簡言之,“城中村”是指城市建成區(qū)或發(fā)展用地范圍內(nèi)處于城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民社區(qū),內(nèi)涵是“市民城市社會中的農(nóng)民村”。1990年代中期以前,中國“城中村”現(xiàn)象和問題尚未顯現(xiàn)。1990年代中后期,城市蔓延和郊區(qū)化進程加速,城市邊緣區(qū)土地被大量征用。由于城市政府要在“城中村”土地補償和村民安置方面支付巨額經(jīng)濟成本和社會成本,為規(guī)避巨額成本,城市政府選擇了繞開村落的迂回發(fā)展思路,導(dǎo)致“城中村”在土地利用、建設(shè)、景觀、規(guī)劃管理、社區(qū)文化等方面表現(xiàn)出強烈的城鄉(xiāng)差異及矛盾,影響城市的建設(shè)質(zhì)量和發(fā)展秩序,引起城市政府和社會各界的廣泛關(guān)注。“城中村”是中國快速城市化進程中的產(chǎn)物,在此過程中產(chǎn)生了不少的問題,集中體現(xiàn)在如下幾個方面:(1)土地利用和城市景觀問題。優(yōu)越的地理區(qū)位和周邊完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施使“城中村”土地極具升值潛力和開發(fā)價值。土地制度的城鄉(xiāng)差異,造成“城中村”土地權(quán)屬和使用混亂,擴展失控,用地功能紊亂,內(nèi)部建設(shè)過密且缺少必要的基礎(chǔ)設(shè)施,與城市景觀極不協(xié)調(diào)。(2)規(guī)劃管理問題。土地、戶籍制度以及行政管理上的城鄉(xiāng)二元性使“城中村”發(fā)展未納入城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理,其發(fā)展具有很大的自發(fā)性、盲目性,集中體現(xiàn)在“出租屋經(jīng)濟”的畸形發(fā)展。(3)社區(qū)治安問題?！俺侵写濉背蔀榇迕?、流動人口和城市居民的混合社區(qū),多元文化與生活方式在此交流、沖突、融合,管理滯后的缺失使“城中村”成為城市社會治安問題的“重災(zāi)區(qū)”。(4)社區(qū)的文化觀念問題?！俺侵写濉背鞘谢M程的被動性和激進性,傳統(tǒng)農(nóng)村文化尚未轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市文化,村民顯得難以適從;物質(zhì)財富的急速增長并未帶來村民素質(zhì)的提高,中青年村民的城鄉(xiāng)二元性和社會邊緣性凸顯(李培林,2002;周大鳴,1993,1994;周大鳴、高崇,2001),富裕之后不工作不讀書成為“主觀剩余勞動力(1)”(鄭慧華、肖美平,2002)和“二世祖”(丘海雄、張永宏,1997;曾堅朋、潭媛,2002);村民文化素質(zhì)的低下,道德品質(zhì)的沒落、法律意識的淡漠日益成為“城中村”城市化進程的主要障礙(劉均演、涂敏霞,1999;梁均杰,2000)。關(guān)于“城中村”的形成機制,張建明(1998)認(rèn)為“焦點在土地,原因在規(guī)劃管理,癥結(jié)在體制”;李立勛(2001)將其歸結(jié)為城鄉(xiāng)二元體制和政策所形成的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局,而社會調(diào)節(jié)系統(tǒng)的局限則成為“城中村”形成的社會因素;李培林(2002)則將”城中村”的產(chǎn)生歸結(jié)于土地和房屋租金收益的刺激以及“類單位制”的塊狀管理?！俺侵写濉钡男纬蓹C制具體可歸結(jié)為以下幾點:(1)快速城市化、城市蔓延及郊區(qū)化使“城中村”用地被包圍、蠶食。(2)“城中村”土地的集體所有制造成城鄉(xiāng)土地市場脫節(jié),土地流轉(zhuǎn)受阻,收益分配、土地利用混亂。(3)傳統(tǒng)農(nóng)村管理機制使城市政府無法對其行使統(tǒng)一有效的規(guī)劃和管理,滋生許多社會治安問題。(4)鄉(xiāng)村到城市的急速轉(zhuǎn)型并未改變村民狹隘封閉的小農(nóng)意識。(5)城鄉(xiāng)二元體制為“亦城亦鄉(xiāng)、亦農(nóng)非農(nóng)”的“城中村”提供了城市、鄉(xiāng)村的雙重優(yōu)待。由于“城中村”形成機制的復(fù)雜性,必須有多樣化的改造思路和模式與之相適應(yīng)。(1)在新城建設(shè)或城市用地擴展時引入農(nóng)業(yè)景觀,將“城中村”改造成“都市型農(nóng)業(yè)”社區(qū)(張立生,2001)。(2)對“城中村”建設(shè)景觀進行改造,從分散、混雜、設(shè)施不足、居住環(huán)境差的傳統(tǒng)農(nóng)村聚落,轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?、設(shè)施完善、環(huán)境宜人的現(xiàn)代化人居環(huán)境,流程為“拆遷——補償——重新安置”(張建明,1998;田莉,1998;敬東,1999;李立勛,2001)。(3)自上而下的“撤村改制”模式,即用城市管理體制取代農(nóng)村管理體制(敬東,1999;杜杰,1999;房慶方,等,1999;鄭靜,2002)。(4)“城中村”集體經(jīng)濟的社區(qū)型股份合作制改革(房慶方,等,1999;鄭靜,2002)。以上改造思路和模式均期望調(diào)和“城中村”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃管理體制,改善人居環(huán)境,促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但具體改造方案卻側(cè)重“城中村”的物質(zhì)空間改造,而對村集體經(jīng)濟、村民的最終出路關(guān)注不夠,更沒有提出旨在解決外來流動人口居住需求的方案(房慶方,等,1994,1999;李立勛,2001;鄭靜,2002),緊張的城鄉(xiāng)關(guān)系并未得到緩解,甚至有惡化的趨勢。盡管“城中村”研究起步較晚,但政府和學(xué)術(shù)界對“城中村”諸多問題的認(rèn)識和研究已達成部分共識,一些地方政府的“城中村”改造方案也已付諸實施。然而由于在“城中村”的形成機制、改造思路和方案上仍存在分歧,并且缺乏實際的調(diào)查分析,對“城中村”出現(xiàn)的問題批評、揭示得多,實際可操作性的指導(dǎo)少(李立勛,2001),對改造的效果反饋和出現(xiàn)的問題研究少之甚少。鑒于此,本文以廣州市的“城中村”改造為例,探討快速城市化地區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系的構(gòu)建。2“城中村”及社區(qū)廣州市(2)城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)除東山區(qū)、荔灣區(qū)和越秀區(qū)之外的5個區(qū)就有139個“城中村”,其中城市建成區(qū)內(nèi)達到45個(未包括黃浦區(qū))。2000年“城中村”總用地面積80.6km2,占建成區(qū)總面積的26.17%,“城中村”主要分布在城市近郊,沿交通干線呈軸向布局(李俊夫,2003)?！俺侵写濉币劳袃?yōu)越的地理區(qū)位和豐厚的征地補償金發(fā)展,積累了巨額的集體經(jīng)濟,并形成以出租屋租賃為主要謀生方式的家庭經(jīng)濟,但外來流動人口的大量涌入和以宅基地為基礎(chǔ)所形成的競爭性的出租屋市場形成了“城中村”特有的景觀特征,并引發(fā)了一系列社會問題,譬如屢禁不止的地下非法經(jīng)濟、難于管理的出租屋和流動人口等問題(張建明,1998;田莉,1998;敬東,1999)從而使“城中村”成為一個“社會——經(jīng)濟塌陷帶”,以下主要從村集體經(jīng)濟運營、村民及流動人口生存狀態(tài)來分析。2.1經(jīng)營效益分析“城中村”村集體經(jīng)濟以第三產(chǎn)業(yè)尤其是純土地出租、物業(yè)租賃為主業(yè),經(jīng)濟收入依賴于出租屋租金和政府或開發(fā)商征地補償金,為典型的“寄生型、外生式經(jīng)濟”,經(jīng)營效益決定于城中村的區(qū)位以及周邊流動人口的聚集狀況。瀕臨火車站的三元里村擁有11間大中型酒店和多個綜合批發(fā)市場;位于新CBD中心地帶的石牌村擁有商鋪、酒店、倉庫、寫字樓等物業(yè)20多萬m2,村集體年純收入9000多萬元,除去稅收、日常行政支出、社會公共支出之外,尚余4000~5000萬元供集體分紅。村集體經(jīng)濟由村委會管理,并由其全面負(fù)責(zé)社區(qū)生活,包括福利及市政基礎(chǔ)供給、外來人口管理等,形成“類國有企業(yè)的單位制式”的塊狀管理模式。2.2從集體分紅到“食利從供”村民家庭收入主要源于集體分紅和出租屋收益。獵德村130份問卷調(diào)查表明,村民家庭收入中74.8%來源于集體分紅,25.1%來源于出租屋租金,約81%的村民處于失業(yè)或無業(yè)狀態(tài),村民就業(yè)能力低且沒有門路,成為“客觀剩余勞動力”(鄭慧華,肖美平,2002)。集體分紅因村集體經(jīng)濟的經(jīng)營業(yè)績不同而差異明顯。1999年三元里村戶年均分配3.5萬元,石牌村一戶三口之家,年集體分紅所得在5萬元以上,加上出租屋租金收入,10萬元的年收入不成問題(易穎,2002),而獵德村戶均集體分紅僅為4095元(李立勛,2001)。部分“城中村”村民由于可以從集體分紅和出租屋租金中獲取巨額收入,甘愿作“主觀剩余勞動力”過“食利寄生”的生活,成為“寄生型村民”。以海珠區(qū)瑞寶村為例:3000村民中具有勞動能力的有2200人,但就業(yè)人口僅為500~600人,就業(yè)率僅為22%~27%;就業(yè)人口的性別和年齡結(jié)構(gòu)是:30~40歲的男性和女性就業(yè)率分別為30%和不足20%,25~30歲的男性和女性村民就業(yè)率分別為25%和10%(鄭慧華,肖美平,2002)。除了城鄉(xiāng)二元管理體制、“寄生型經(jīng)濟(3)”之外,快速的城市化進程對村民價值觀造成很大沖擊,現(xiàn)代教育的匱乏與家庭、社區(qū)教育的缺失,促成村民心態(tài)的“兩面性”,即重金錢、講實際,但缺乏開拓進取精神和投資創(chuàng)業(yè)意識,同時保留了求穩(wěn)、知足、享樂的小農(nóng)意識。2.3石牌村、海棠溪村低收入以及出租屋的低租金使“城中村”成為流動人口居住的首選場所,2000年廣州市僅省外流動人口就達到1249890人,大部分寄居于“城中村”的出租屋或自搭窩棚中。石牌村外來人口42000余人,是村民的4倍;棠溪村外來人口達到21393人,是村民的7倍。外來人口的大量涌入,直接或間接引起“城中村”居住環(huán)境、治安環(huán)境的惡化,外來人口的高流動性造成其社區(qū)歸屬感淡漠,而防范式(非服務(wù)式)的管理,使外來人口對社區(qū)更加缺乏責(zé)任感和歸屬感,社區(qū)環(huán)境趨于惡化,同時造成外來人口婚育及子女教育問題。3廣州市“鎮(zhèn)中心”改造方案與評論3.1建立“城中村”物質(zhì)空間改造體系廣州市“城中村”改造堅持“市政府不直接投資”和“不進行商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)”兩個原則,首先從“四項轉(zhuǎn)制”入手,即城市建成區(qū)內(nèi)的“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民;村委會轉(zhuǎn)為居委會;原農(nóng)民使用并所有的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地,村民宅基地房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)屬;原村委會管理的集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)為集體法人股東和個人股東共同持股的股份公司,將原農(nóng)村管理納入城市一體化管理,并逐步把市政、環(huán)衛(wèi)、供電、供氣以及治安等納入城市管理范疇。在此基礎(chǔ)上,再有步驟地推進“城中村”物質(zhì)空間的改善,改造的主要形式是新建農(nóng)民公寓和舊村改造相結(jié)合,其中舊村改造依據(jù)農(nóng)民公寓建設(shè)進展及搬遷村民安置狀況逐步實施。從目前試點村改造狀況看,該方案實踐阻力很大(4)。3.2改造方案的評論3.2.1改造資金籌集方面,應(yīng)努力克服“城中村”改造“受益人”資金來源是“城中村”改造的瓶頸問題,廣州市“城中村”改造資金籌措原則為“誰受益,誰投資”,以村集體和村民個人出資為主,市、區(qū)兩級政府視情況給予適當(dāng)支持,不允許房地產(chǎn)商插手。具體資金構(gòu)成為:村集體經(jīng)濟或改制后的股份制經(jīng)濟實體拿出一部分自有資金、村民共同集資和銀行優(yōu)惠貸款;所在區(qū)政府籌集部分資金;市政府提供優(yōu)惠政策,并承擔(dān)部分市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施。在改造資金籌措原則上,事先假定“城中村”集體經(jīng)濟實體和村民是受益者,應(yīng)當(dāng)作為投資主體,但村集體經(jīng)濟在“城中村”轉(zhuǎn)制和改造過程中預(yù)期收益尚不明朗,村民的出路更是模糊,在此情況下,“城中村”改造“受益者”的定位能否得到村集體和村民的認(rèn)可尚難定論。至于“投資”,則無異于作繭自縛,具有極強的資金籌措和市場運營能力的房地產(chǎn)商被排斥在投資主體之外,既增加了“城中村”改造資金籌措的難度,又在資金投資份額方面引發(fā)政府與“城中村”高額的協(xié)商談判成本。3.2.2要尊重歷史,既交往不變,以物業(yè)租賃為業(yè),“城中村”重建以村委會為管理層的村集體經(jīng)濟實行“類國有企業(yè)的單位制式”的塊狀管理,全面負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)生活。治安、環(huán)衛(wèi)、市場管理、計生、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、福利補貼、市政等公共支出占到城中村集體經(jīng)濟年純利潤的12%~15%(李培林,2002)。多年來村集體經(jīng)濟已建立相當(dāng)龐大的市政配套設(shè)施,轉(zhuǎn)制之后這部分固定資產(chǎn)的折價補償應(yīng)處理得當(dāng),“尊重歷史,既往不咎,”以避免因集體資產(chǎn)的大幅縮水引發(fā)村民的抵觸情緒。三元里實業(yè)有限公司(原三元里村集體經(jīng)濟)截止2001年7月,凈資產(chǎn)約5億元,去年被政府拆除17萬m2的臨建物業(yè),損失慘重(5)。土地轉(zhuǎn)制之后,以物業(yè)出租為主業(yè)的村集體經(jīng)濟的責(zé)權(quán)利必須界定明晰。政府既然不作為“城中村”改造的投資主體,就應(yīng)當(dāng)全面接管原村集體經(jīng)濟負(fù)責(zé)的各項社會公共事務(wù)支出,確?！俺侵写濉鞭D(zhuǎn)制過程的社會穩(wěn)定和總體福利水平不下滑;新組建的“村集體經(jīng)濟股份制公司”則按照公司法規(guī)定,逐步削減純福利型支出,“有所為有所不為”,切實“減負(fù)”以安心“創(chuàng)收”。三元里村于2001年“村改居”之后,村民生活福利、社會保障依然由三元里實業(yè)有限公司負(fù)責(zé),僅年治安維護費就260萬,街道尚不具備接管教育、環(huán)衛(wèi)、市政等的財力和能力。白云區(qū)棠溪村“村改居”之后,社區(qū)管理不善,老人兒童的福利水平、醫(yī)療保障、教育支出急劇下降,尤其是街道因財政有限而裁減治安人員,導(dǎo)致社區(qū)治安狀況惡化,村集體股份公司不得不為其提供資金,以維護社區(qū)治安。3.2.3“城中村”的改造目標(biāo)“城中村”建筑密度高、容積率高,公共空間極度匱乏,“一線天”、“握手樓”比比皆是,并且用地類型高度混雜,居住、商業(yè)乃至生產(chǎn)等功能混雜于同一棟建筑;不同職業(yè)、籍貫的外來人口高密度混居,管理困難,社區(qū)治安環(huán)境惡化,成為城市管理的“真空地帶”;因而城市政府迫切需要改造“城中村物質(zhì)空間”,達到“景觀上的城市化”?！俺侵写濉北举|(zhì)上是“市民城市社會中的農(nóng)民村”,作為一種生活制度和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),其終結(jié)過程要比作為職業(yè)身分的農(nóng)民更加延遲和艱難。李俊夫(2003)對廣州市6個“城中村”村民文化程度隨機調(diào)查顯示,初中學(xué)歷占42.49%,高中學(xué)歷占44.31%,大學(xué)本科及以上占10.41%,文化素質(zhì)普遍低于市民;村集體經(jīng)濟實體提供的就業(yè)機會有限,大部分村民選擇“坐收租金”作為謀生方式。三元里村原有2500多勞動力,公司內(nèi)部僅能解決500人,其余2000余人無事可做,但享受29700元/人·年的集體分紅(5)?！俺侵写濉备脑斓母救∠蚴前ù迕裆罘绞?、現(xiàn)代文化素質(zhì)在內(nèi)的綜合社會轉(zhuǎn)變過程,需要全方位的物質(zhì)建設(shè)、制度建設(shè)和社會文化建設(shè)。若村民就業(yè)能力不能適應(yīng)市場競爭的話,“城中村”可能陷入“改造——重建——改造——重建”的“死循環(huán)”。4“城市中心”的產(chǎn)生、變化和主要問題的理解4.1“城鄉(xiāng)”的產(chǎn)生和改造4.1.1“城中村”的現(xiàn)狀以高密度、高容積率為空間特征的出租屋經(jīng)濟是符合住房市場供求形勢的。2000年在廣州市居住半年以上,戶口登記地在外省的人口達到1249890人,外來人口受教育程度以初中文化程度為最多,達到59.7%,多從事勞動密集型產(chǎn)業(yè)或商貿(mào)服務(wù)業(yè),月平均收入500元左右,受過高等教育的僅僅為4.5%。海珠區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)、黃浦區(qū)共計聚居廣州市省外流動人口總量的76.7%,“城中村”數(shù)量占全市總量的76.26%;李俊夫(2003)對廣州市6個“城中村”出租屋租金進行了調(diào)查,其平均月租金為7元/m2,為周邊商品住宅月租金的1/10~1/5。廣州市城市住房多為商品房,2000年均價3978元/m2,外來流動人口消費不起?！俺侵写逭胤俊本哂械土耐恋爻杀?、建房成本和經(jīng)營費用,且交通便捷、接近工作地,租金低廉,自然成為外來流動人口的居住首選。廣州市為幾百萬外地流動人員提供工作機會,但未提供其所需的廉價住房,在外來勞工住房需求方面,城市政府和開發(fā)商存在著職能缺失?！俺侵写濉钡慕巧愃朴谖鞣匠鞘械摹柏毭窨摺?“城中村”物質(zhì)空間改造若不能轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化出租屋市場需求,或在“政府——村民——開發(fā)商”之間構(gòu)建合理的利益分享機制;一個可能的理論推測就是,若“城中村”出租屋被強制鏟平的話,肯定會在另一個空間重新形成類似“貧民窟”的聚居形態(tài),以滿足旺盛的廉價出租屋市場需求。4.1.2“農(nóng)民村”的現(xiàn)狀落后的小農(nóng)意識、偏低的文化素質(zhì)以及對集體經(jīng)濟分紅和出租屋租金的依附性,使“城中村”村民缺乏一種現(xiàn)代的、理性的城市精神,具體體現(xiàn)為經(jīng)濟生活上的無序化、社會生活上的隨意化和政治生活上的邊緣化。征地補償金可以滿足村民的物質(zhì)享受,但并不能解決“農(nóng)民村”的社會問題。周大鳴(1991)追蹤研究二沙島居民轉(zhuǎn)制之后(1984)的征地補償金使用情況,發(fā)現(xiàn)“一年過去后,有誤入歧途至錢財一空者,有因不諳經(jīng)營之道而瀕臨破產(chǎn)者,至于那些花天酒地、賭博的人早已兩手空空,身無半文了。隨之社區(qū)生活也出現(xiàn)了混亂,偷盜、打斗、賭博、嫖宿等各種越軌行為也增多了?！贝迓涔芾碇贫认鹿餐畹纳鐣P(guān)系網(wǎng)絡(luò)和“類國有企業(yè)的單位制式”的經(jīng)營管理模式,使村民在精神上和經(jīng)濟上依附于村集體經(jīng)濟,村民甘愿做“主觀剩余勞動力”,喪失市場競爭能力的村民只能固守現(xiàn)狀。村落利益的排他性和內(nèi)聚力使村民過多關(guān)注于征地補償金的數(shù)額,不斷攀升的征地補償金以及為此引發(fā)的激烈的城鄉(xiāng)矛盾一直困擾著“城中村”的改造進程。4.1.3傳統(tǒng)文化與建筑風(fēng)貌的繼承與延續(xù)盡管“城中村”在人居環(huán)境及社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面存在眾多被城市政府所深惡痛絕的問題,但是由于許多村落歷史久遠(yuǎn),形成了特定的村落文化與景觀風(fēng)貌,因此舊村改造要充分考慮傳統(tǒng)文化與建筑風(fēng)貌特色的繼承與延續(xù);此外外來人口的涌入,豐富了廣州的地域文化構(gòu)成,具有相同地域來源的外來人口聚居地可以培育成為具有異域特色的城市文化單元,體現(xiàn)在飲食、手工藝品、服飾、習(xí)俗等方面?！俺侵写濉备脑炱毡椴扇〉摹扮P平——重建——村民外遷(或回遷)”方式不利于村落傳統(tǒng)文化風(fēng)貌的延續(xù),并且當(dāng)外來流動人口失去居所而被迫另覓新居時,異域文化隨之消散。因而“城中村”改造應(yīng)“一村一模式”,切忌“一刀切”。獵德村改造中就開始重視傳統(tǒng)文化風(fēng)貌的保護、延續(xù)和繼承(李立勛,2001)。4.1.4征地拆遷補償村民時的法律應(yīng)對“城中村”改造的首要目的是整合城市建成區(qū)土地資源,打破城鄉(xiāng)二元管理體制,實行城市一體化經(jīng)營。但就掌握的信息數(shù)量和質(zhì)量而言,政府和村民之間存在嚴(yán)重的信息不對稱,擁有規(guī)劃決策權(quán)和實施權(quán)的城市政府要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于村民。得到村委會以及村民的理解與配合的各項城市規(guī)劃條例、法規(guī)和政策才會切實可行,村民民主法律意識的提高更需要一個善于與村民溝通的城市政府,城鄉(xiāng)互惠互利的協(xié)商式的利益分享機制必然依托高效和諧的信息溝通平臺;信息溝通應(yīng)當(dāng)是反復(fù)的、多層面的,而非一次性的、流于形式的征地拆遷補償村民聽證會。2001年12月,廣州大學(xué)城選址小谷圍島獲批,2002年8月設(shè)計招標(biāo),2003年4月整體設(shè)計與校區(qū)組團詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計、道路交通及市政工程綜合規(guī)劃等方案完成,并擬于2004年9月竣工。2003年5月是農(nóng)民動遷的最后月份,截止到5月18日,練溪村(其他5個村沒有開展工作)拒不搬遷的占24%,不明確表態(tài)的占43%,自愿搬遷以及簽訂補償協(xié)議的僅僅為6%(6),征地拆遷安置補償工作舉步維艱,并不斷引發(fā)村民與拆遷工作組的激烈沖突,其根源是未建立與村民“面對面”的合乎法律程序的、人性化的信息溝通渠道,在“征地——拆遷——補償——安置”四個環(huán)節(jié)均遇到村民的抵觸。2003年6月西安市碑林區(qū)祭臺村在任不滿一年的村主任,因在“城中村”改造中沒有“及時召開會議與村民商量”,改造方案村民“不知情不滿意”而被村民大會以多數(shù)票罷免,說明在村民民主法律意識提高的形勢下,城鄉(xiāng)信息溝通日益重要。4.2“城鄉(xiāng)”問題的核心4.2.1“城中村”改造:村集體資產(chǎn)和物業(yè)運營價值的自然價值“城中村”依托村集體土地發(fā)展商貿(mào)服務(wù)經(jīng)濟,其經(jīng)營形式主要有三種:自主經(jīng)營商貿(mào)服務(wù)業(yè),純土地出租和村集體物業(yè)出租,后兩種形式成為村集體經(jīng)濟的主要收入來源,其中村集體出租物業(yè)年租金占到村集體年總收入的50%以上;村集體股份制公司沒有自身的經(jīng)濟增長點,依靠純土地出租及物業(yè)租金等外在的經(jīng)濟增長點維持生存,這種經(jīng)濟增長方式為“外生型”,收益量完全依賴物業(yè)出租的數(shù)量和租金水平,且易受城市政策、物業(yè)供給等外在因素影響,從長遠(yuǎn)來看是脆弱的和不可持續(xù)的,將其轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽恐R、技術(shù)參與市場競爭的“內(nèi)生型”企業(yè)成為根本出路。由此將村集體資產(chǎn)“做大做強”提高村民(股權(quán)擁有者)的收益,但近期內(nèi)保持村集體物業(yè)收益的現(xiàn)值乃至增值成為當(dāng)前“城中村”亟待解決的問題。“城中村”物質(zhì)空間改造必然涉及村集體物業(yè)和出租屋,影響村民的現(xiàn)實收益,因為村民對“村集體資產(chǎn)和出租屋”存在經(jīng)濟依附關(guān)系。村民的出租屋競爭異常激烈,擴建、加建、改建以增加租房面積成為租金一定情況下的無奈選擇,“有錢建房,沒有錢借錢也要建房”,住房建成了,自己又重新變得貧窮。石牌村部分村民搬遷至均價7000元/m2的南國花園,失去出租屋的村民難以支撐基本的住房裝修(易穎,2002)?！笆谌擞梏~”不如“授人予漁”,完成村民到市民(而非形式上的“城市居民”)的轉(zhuǎn)變成為“城中村”改造的另一核心問題。從政府對“城中村”改造實施來看,村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理和村民的最終出路問題的解決決定著“城中村”物質(zhì)空間改造的成功與否。4.2.2發(fā)揮政府和商業(yè)等職能,滿足居民住房需求“城中村”出租屋為上百萬外來流動人口提供廉價的住房。外來人口居住在“城中村”,工作在城市,從事著勞動密集型產(chǎn)業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)。從城市總體職能角度來看,城中村承擔(dān)著“居住組團的功能”。在滿足外來勞工住房需求方面,城市政府和開發(fā)商存在著職能缺失。一方面,城市居民住房尚不寬裕,政府無力也無暇顧及外來勞工的住房供給;開發(fā)商不會投資于預(yù)期收益小、風(fēng)險大的廉租房。另一方面,“城中村”出租屋實質(zhì)上發(fā)揮著政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的角色,其一,為城市弱勢群體、低收入階層提供住房福利或者變相的住房補貼(低廉的租金),其二,為目前尚不具備市場就業(yè)能力的村民提供收入來源。鑒于此,“城中村”物質(zhì)空間改造無論采取社區(qū)改造、舊村重建還是綜合開發(fā)等模式,保留出租屋市場,并盡可能為外來勞工提供舒適、廉價的住房成為政府在改造“城中村”前必須解決的現(xiàn)實問題。5“城鄉(xiāng)”改造新模式5.1政府引導(dǎo),形成“城中村”改造平臺李培林(2002)認(rèn)為,“城中村”這種特殊建筑群體的形成,是農(nóng)民追求土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果。村民出租屋經(jīng)濟收益的保值乃至可預(yù)期的增值成為“城中村”改造的邏輯起點。“事先假定”村集體和村民為投資主體和不允許開發(fā)商介入的前提下,“城中村”物質(zhì)空間改造失去了動力和利益刺激主體,開發(fā)商的介入成為必然。作為改造主體的開發(fā)商和被改造主體的村集體及村民均應(yīng)當(dāng)是受益主體,政府則作為“城中村”改造“公平、和平和效率”的維護者、監(jiān)管者和仲裁者(圖1)。改造的核心是在政府兼顧村民利益和開發(fā)商效率的基礎(chǔ)上,村民、開發(fā)商參與協(xié)商并制定“城中村”改造規(guī)劃,由政府職能部門監(jiān)督執(zhí)行,并規(guī)范和監(jiān)管村民及開發(fā)商的行為。根據(jù)“城中村”周邊城市功能類型進行個性化規(guī)劃設(shè)計,要“一村一策”,“一村一模式”;既保留出租屋,壯大集體經(jīng)濟,又兼顧開發(fā)商收益。同時針對外來流動人口的城市住房供給體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)在“政府——村民——開發(fā)商”之間形成,通過規(guī)劃和法律保障確保其實施。廣州市石牌村西路IT步行街的規(guī)劃設(shè)計在這方面進行了初步嘗試,但尚未觸及石牌村居住環(huán)境的徹底整治(溫峰華,2003)。5.2建立“城中村”資產(chǎn)管理機制“城中村”村委會全面負(fù)責(zé)村內(nèi)的社會公共事務(wù),并以村集體資產(chǎn)管理者的身份掌握著龐大的集體出租物業(yè)。村集體經(jīng)濟股份制改造之后,集體資產(chǎn)管理與運營并使其保值乃至不斷“做大做強”成為村委會的第一要務(wù)。政府通過“智力補償”,對村委會成員進行現(xiàn)代資產(chǎn)經(jīng)營管理或MBA培訓(xùn);集體股份制公司通過自身培養(yǎng)或人才引進逐步置換不具備管理能力的原村委會成員,最終將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代經(jīng)理階層(圖2)。村集體物業(yè)租金收入以分紅形式在村民中的再分配并不能促成集體資產(chǎn)的持續(xù)增值,部分“城中村”將巨額征地補償金按“村民人頭”均分更不利于集體經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展。鑒于此,城市政府可以建立“資產(chǎn)資金咨詢管理中心”,對“城中村”集體資產(chǎn)運營和征地補償金加以指導(dǎo),集體資產(chǎn)的持續(xù)盈利可以加強社區(qū)管理和公共福利事業(yè)建設(shè),緩解“城中村”村民的抵觸情緒。提高村民的現(xiàn)代文化素質(zhì)促成村民向“城市人”的徹底轉(zhuǎn)變早已被學(xué)者認(rèn)識,但由于缺乏可行性措施而收效甚微。石牌村40歲以下的人口中,只有16%的人是初中和小學(xué)文化程度,剩下的幾乎都是文盲、半文盲(易穎,2002)?？梢钥紤]如下措施:以集體股份制公司為實施主體,考慮集體股份制公司的職業(yè)需求和開發(fā)商的經(jīng)營類型(7),對村民進行針對性的知識技能培訓(xùn),并將村民培訓(xùn)效果乃至就業(yè)與年終集體分紅掛鉤,以激勵村民學(xué)習(xí)的自覺性。村民學(xué)齡子女的教育正面臨“城中村”污濁的社會環(huán)境和家庭環(huán)境的侵蝕,盡管“城中村”自辦中小學(xué)硬件一流,而教學(xué)質(zhì)量普遍較差;城市政府可以采取調(diào)集優(yōu)秀教師支援“城中村”,以提高其師資水平,或?qū)ⅰ俺侵写濉睘閿?shù)不多的學(xué)生分配到教學(xué)質(zhì)量較好的重點中小學(xué),但以后者的成效為最。這樣既體現(xiàn)政府對村民的“人性化關(guān)懷”,又可將“教育補償”作為換取村民配合“城中村”改造的重要籌碼。5.3征地拆遷補償基金構(gòu)建高效暢通的城鄉(xiāng)信息交流平臺以促成補償方式的多樣化,將不同層面、不同形式的公眾參與納入法定程序并貫穿“城中村”轉(zhuǎn)制與規(guī)劃設(shè)計實施的全過程,可以調(diào)解或避免城中村改造中的沖突和矛盾,尤其是村集體資產(chǎn)保值與增值和村民的出路問題。目前廣州大學(xué)城“農(nóng)民村”改造步履維艱,城鄉(xiāng)信息溝通渠道的堵塞以及補償方式的單一化成為引發(fā)城鄉(xiāng)激烈沖突的重要原因。廣州大學(xué)城農(nóng)村集體土地畝均補償6.47萬元,異地補償原村集體土地總量的15%,其征地費用由村集體負(fù)擔(dān),畝均耗費6萬余元,且欠缺優(yōu)惠政策;地類面積依據(jù)20