對(duì)重慶市城市二次供水管理模式的思考

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隨著城市的不斷發(fā)展和土地資源的日益稀缺，城市的高層建筑數(shù)量不斷增加，高度不斷攀升，針對(duì)這一現(xiàn)狀，我國(guó)大中城市大多采用二次供水的方式來(lái)解決城市高層供水的需要。從我市主城的情況來(lái)看，主城區(qū)有45萬(wàn)戶，130多萬(wàn)市民涉及二次供水，2008年供水量約3800萬(wàn)立方，無(wú)疑是關(guān)系民生的重要行業(yè)。相對(duì)于城市公共供水，二次供水易被污染，安全性問(wèn)題突出，且由于二次供水所產(chǎn)生的費(fèi)用大多由業(yè)主采用分?jǐn)偡绞浇鉀Q，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。我市早期建設(shè)的二次供水設(shè)施多建于上世紀(jì)八九十年代，設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，目前設(shè)備己進(jìn)入老化期，因二次供水而產(chǎn)生的各種社會(huì)矛盾已開始突顯，解決城市二次供水問(wèn)題己迫在眉睫。因此，筆者擬從二次供水的性質(zhì)特點(diǎn)入手，結(jié)合實(shí)際情況對(duì)我市城市二次供水的管理模式進(jìn)行探討，供公共管理部門決策參考。當(dāng)前，就解決城市二次供水的問(wèn)題，社會(huì)各界有提出了多種意見和設(shè)想，歸納起來(lái)大體有四種可供選擇的方案：第一種方案是業(yè)主自建自管自行負(fù)責(zé)的供水模式；第二種方案是公共供水企業(yè)管理與業(yè)主自管相結(jié)合的模式；第三種方案是將二次供水全部納入城市公共供水體系，實(shí)現(xiàn)同城同價(jià)的供水模式；第四種方案是在城市公共供水體系之外，由市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)、專業(yè)化管理模式。四種可供選擇的方案或從社會(huì)公平、或從公共管理理性、或從管理成本與效益角度提出，資金的投入、產(chǎn)生的效果存在較大區(qū)別。城市供水涉及城市市民的切身利益，是公民基本生存權(quán)的重要構(gòu)成要素，茲事體大，需要政府、市民、企業(yè)站在維護(hù)公共利益和推動(dòng)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度認(rèn)真加以研究討論。一、業(yè)主自建自管自行負(fù)責(zé)的供水模式早期建設(shè)的二次供水設(shè)施大多都是采用業(yè)主自建自管自行負(fù)責(zé)的供水模式，在重慶市主城二次供水總用戶數(shù)中約占50%。通常是由開發(fā)商或單位代建，管理維護(hù)交由物業(yè)或業(yè)主自行負(fù)責(zé)，實(shí)行總表計(jì)量，由業(yè)主自行分?jǐn)倱p耗和費(fèi)用的管理模式。這種模式存在以下問(wèn)題：一是建管分離，建設(shè)單位和管理人分別是不同的利益主體，建設(shè)單位為追求最大化的利益，在二次供水設(shè)施建設(shè)和材料選擇上低質(zhì)化，造成后期管理服務(wù)正常運(yùn)營(yíng)難以為繼；二是沒有明確的管理責(zé)任主體，水質(zhì)出現(xiàn)問(wèn)題很難分清是物業(yè)的責(zé)任還是公共供水企業(yè)的責(zé)任；三是物業(yè)并不具備管理供水設(shè)施的專業(yè)能力，低下管理產(chǎn)生的不良后果完全由業(yè)主承擔(dān)；四是不能實(shí)現(xiàn)計(jì)量到戶，用水量分?jǐn)偛煌该?。二、公共供水企業(yè)管理與業(yè)主自管相結(jié)合的模式（上海模式）公共供水企業(yè)管理與業(yè)主自管相結(jié)合的模式是當(dāng)前上海市正在推進(jìn)的二次供水管理模式。上海市城市公共供水管網(wǎng)壓力為1.6公斤，僅供水至三樓，三樓以上均為二次供水，公共供水與二次供水采用同一供水管道，在供水壓力不足時(shí)由供水增壓設(shè)備將自來(lái)水加壓至屋頂水箱，再由屋頂水箱重力流供水至用戶。上海市原本采取二次供水設(shè)施等由用戶（單位、物業(yè)）自行負(fù)責(zé)管理維護(hù)的模式。2010年以來(lái)上海市積極推進(jìn)二次供水管理模式改革，實(shí)施了以下措施：1、在建設(shè)方面。新建住宅除建筑內(nèi)立管和入戶管道由開發(fā)商自行建設(shè)外，二次供水設(shè)施（包括增壓水泵機(jī)組、配電設(shè)備、屋頂水箱）、庭院管網(wǎng)和入戶表由供水企業(yè)負(fù)責(zé)施工安裝進(jìn)行統(tǒng)一代建。老舊住宅改造部分其中住宅供水設(shè)施中的屋頂水箱、水表更換由供水企業(yè)負(fù)責(zé)，其他部分（庭院管網(wǎng)、二次供水設(shè)備、立管）的改造由當(dāng)?shù)卣蜆I(yè)主承擔(dān)，新老設(shè)施的產(chǎn)權(quán)仍為業(yè)主所有。2、在運(yùn)營(yíng)管理方面。除加壓產(chǎn)生的電費(fèi)由業(yè)主分?jǐn)傄约傲⒐芎腿霊艄艿赖木S護(hù)由業(yè)主負(fù)責(zé)外（電費(fèi)和入樓后的管道維護(hù)費(fèi)用與物業(yè)費(fèi)合并計(jì)收），其他二次立方米0.13元；二是己完成改造部分，在公共供水范圍內(nèi)現(xiàn)己完成總表改“一戶一表”約100萬(wàn)戶，涉及資產(chǎn)約5億元，市二次供水公司代管部分22.28萬(wàn)戶，涉及資產(chǎn)按改造費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算約6.3億元（如按工程造價(jià)計(jì)算估計(jì)還要大），按相同折舊率、供水量計(jì)算，約增加供水成本每立方米0.167元。二是運(yùn)行維護(hù)管理費(fèi)用。參照市二次供水公司2008年二次供水完全單位成本為每立方米1.3383元，按2008年主城二次供水量3800萬(wàn)立方米，在年供水量3.6億立方米中分?jǐn)?，則增加公共供水成本每立方米約0.14元。83.11萬(wàn)供水總表用戶改為一戶一表后，按每3500戶配備一名抄表維護(hù)人員計(jì)（二次供水減半計(jì)算），將增加抄表和維護(hù)人員約200人，按市自來(lái)水公司2008年人均工資5萬(wàn)元并加45%的五險(xiǎn)一金計(jì)算，每年將增加人工費(fèi)用約1450萬(wàn)元，增加公共供水成本每立方米0.04元。理論上說(shuō)，23.11萬(wàn)二次供水用戶運(yùn)行維護(hù)費(fèi)已經(jīng)按照重慶市二次供水公司的運(yùn)行費(fèi)用進(jìn)行了折算計(jì)入了成本，本不應(yīng)再重復(fù)計(jì)人工費(fèi)用，但實(shí)際上，由于重慶市二次供水公司代管的物業(yè)小區(qū)量大分散，為減少人工費(fèi)用，該司采用了智能電表和遠(yuǎn)程抄表監(jiān)管系統(tǒng)，節(jié)約了大量的人力，如城市公共供水和二次供水用戶的一戶一表設(shè)施改造不采用智能遠(yuǎn)程抄表技術(shù)，人力費(fèi)用的增加是不可避免的。折舊、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理費(fèi)用和人員費(fèi)用共計(jì)將增加城市公共供水成本約0.477元/立方米。（四）現(xiàn)階段實(shí)施“同城同價(jià)”的政策風(fēng)險(xiǎn)將二次供水全部納入城市公共供水范圍，實(shí)現(xiàn)同城同價(jià)的供水模式實(shí)際上還會(huì)面臨以下兩個(gè)方面的政策風(fēng)險(xiǎn)：一是作為準(zhǔn)公共物品的城市公共供水，在其自來(lái)水供應(yīng)范圍以內(nèi)是具有非排他性的，但如果超出一定地域空間范圍，排他性依然會(huì)顯現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：在城市自來(lái)水供應(yīng)的空間高度上，這樣的排他性也會(huì)在一定空間界限之下出現(xiàn)，這個(gè)空間界限就是以城市公共供水管網(wǎng)設(shè)備所能夠承受的水壓將自來(lái)水送達(dá)用戶的最大海拔高度，在此高度以內(nèi)具有非排他性，超越該高度，排他性顯現(xiàn)。同理，城市自來(lái)水供應(yīng)不會(huì)超過(guò)其供水網(wǎng)絡(luò)延伸的范圍，對(duì)于其管網(wǎng)覆蓋范圍之外的城市居民（在我市城市建制區(qū)內(nèi)，仍然存在未被自來(lái)水公司管網(wǎng)覆蓋的居民區(qū)），即具備了排他性?，F(xiàn)階段將二次供水全部納入城市公共供水范圍，實(shí)現(xiàn)同城同價(jià)的供水模式無(wú)疑打破了城市公共供水的空間限度，當(dāng)主城規(guī)劃區(qū)其他供水用戶要求打破城市公共供水的地域限度享受主城區(qū)公共供水和同城同價(jià)時(shí)，政府又能以何種理由拒絕呢？二是可能會(huì)影響到主城人口占大多數(shù)的原有城市公共供水用戶的利益。實(shí)施同城同價(jià)，二次供水的設(shè)施改造和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用必將進(jìn)入城市公共供水的成本之中，必將導(dǎo)致城市公共供水價(jià)格的提高，讓占人口比例五分之四的公共供水用戶來(lái)分?jǐn)偽宸种坏某龉补┧秶脩舻馁M(fèi)用是否能夠被多數(shù)市民認(rèn)同？政府的政策若是以影響多數(shù)人利益的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)同城同價(jià)的目標(biāo)，社會(huì)維穩(wěn)的成本會(huì)加大。四、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)專業(yè)化管理模式所謂市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)專業(yè)化管理模式，由政府設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，采用建管合一、專業(yè)化統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理、有限度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式。這種管理模式，其方法是由政府確立二次供水市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)確保專業(yè)化的供水管理企業(yè)進(jìn)入二次供水服務(wù)市場(chǎng)，由二次供水管理企業(yè)與開發(fā)商和業(yè)主分別簽定委托協(xié)議（開發(fā)商委托建設(shè)、用戶委托管理），承擔(dān)起由前期設(shè)施建設(shè)到后期維護(hù)管理設(shè)備更新的一條龍服務(wù)，實(shí)現(xiàn)建管合一，雙方的權(quán)利和義務(wù)通過(guò)委托協(xié)議加以明確。二次供水設(shè)備的產(chǎn)權(quán)歸屬不變，仍屬于業(yè)主，二次供水管理企業(yè)純粹為受委托代管理性質(zhì)，與法律的規(guī)定不相抵觸，二次供水設(shè)施的更新仍由大修基金解決。對(duì)于舊有二次供水用戶的設(shè)備改造，可由政府主導(dǎo)推動(dòng)，按“三個(gè)一點(diǎn)”的方式，分階段實(shí)施，完成改造后由用戶委托二供水專業(yè)管理企業(yè)管理維護(hù)。這種方式，同樣可實(shí)現(xiàn)計(jì)量到戶，建管合一與專業(yè)化管理使二次供水用戶的用水安全和質(zhì)量得到保障，能夠克服產(chǎn)權(quán)歸屬的法律障礙，委托協(xié)議約定的明確的權(quán)責(zé)關(guān)系能夠獲得用戶的認(rèn)同，也避免了同城同價(jià)模式中增加大多數(shù)用戶費(fèi)用的問(wèn)題，有利社會(huì)穩(wěn)定。專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理模式可由政府設(shè)立二次供水市場(chǎng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)安裝和運(yùn)營(yíng)規(guī)范，允許多家專業(yè)化公司在政府制定的技術(shù)規(guī)則內(nèi)有限度的競(jìng)爭(zhēng)，由企業(yè)根據(jù)成本和供求情況自行制定價(jià)格（同一公司統(tǒng)一價(jià)格），由于競(jìng)爭(zhēng)的存在，價(jià)格亦勿需政府以政府定價(jià)的行政手段予以管制即能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)。為保障二次供水用戶公共福利的最大化，政府還可通過(guò)其他方式來(lái)扶持二次供水市場(chǎng)，降低二次供水運(yùn)營(yíng)成本，例如對(duì)二次供水企業(yè)在稅收上進(jìn)行減免，公共供水企業(yè)對(duì)二次供水專業(yè)化公司實(shí)行躉售價(jià)格等政策配套措施。我市現(xiàn)有的二次供水管理模式即是一家專業(yè)化公司統(tǒng)一為主城二次供水用戶提供服務(wù)（部分未完成改造用戶仍由物業(yè)負(fù)責(zé)），與上述模式的區(qū)別僅限于是壟斷而非競(jìng)爭(zhēng)，但該公司在經(jīng)營(yíng)中按低于運(yùn)營(yíng)成本的價(jià)格收取費(fèi)用，通過(guò)二次供水設(shè)施管網(wǎng)建設(shè)的盈利（與開發(fā)商簽訂委托建設(shè)協(xié)議）沖抵運(yùn)營(yíng)的虧損。較之有限度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，壟斷會(huì)導(dǎo)致公共福利的損失，但這種以建補(bǔ)運(yùn)的方式也在一定程度上能維護(hù)用戶的利益，不失為次優(yōu)的選擇。據(jù)重慶市物價(jià)局成本調(diào)查隊(duì)調(diào)查，重慶市二次供水公司2005年售水量為18.7萬(wàn)立方米，單位供水成本為6.66元/立方米（不含一次供水價(jià)格）；2006年售水量為73萬(wàn)立方米，單位供水成本為3.39元/立方米；2007年售水量為183萬(wàn)立方米，單位供水成本為2.2元/立方米。據(jù)水務(wù)集團(tuán)提供的數(shù)據(jù)，2008年售水量為440.39萬(wàn)立方米，單位供水成本降至1.338元/立方米。（據(jù)二次供水公司最新統(tǒng)計(jì)，2010年年供水量可能達(dá)到1300萬(wàn)立方米），而二次供水公司只向二次供水用戶收取0.8元/立方米代管服務(wù)費(fèi)。本文試對(duì)我市二次供水管理模式改革的方法路徑進(jìn)行探討，乃一家之言、管窺之見，認(rèn)識(shí)未必全面，只能作為供政府決策的參考意見，還需要社會(huì)各方的建言獻(xiàn)策。成立二次供水改革專題調(diào)研小組，認(rèn)真研究二次供水改革方案，學(xué)習(xí)上海等地改革經(jīng)驗(yàn)，研究重慶市二次供水公司在二次供水運(yùn)營(yíng)中的利弊得失，拿出包括管理模式、資金投入、建設(shè)安裝、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、價(jià)格管理、供應(yīng)保障的二次供水改革方案供市政府決策。擰開家里的水龍頭，流淌出來(lái)的也許不是直接來(lái)自自來(lái)水廠，而是來(lái)自小區(qū)蓄水箱的二次供水。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市40個(gè)區(qū)縣二次供水單位約1500家，主城區(qū)近1000家。其中，主城區(qū)除巴南區(qū)和大渡口區(qū)外，普查登記的有704家，涉及183937戶共118萬(wàn)市民。二次供水雖然方便了市民，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)等問(wèn)題越來(lái)越引起社會(huì)的關(guān)注。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一針對(duì)二次供水的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，目前事實(shí)上流行著各種各樣的收費(fèi)計(jì)算方法，但大致有兩種收費(fèi)方式：一種是在直供水價(jià)格基礎(chǔ)上每噸加收二次供水費(fèi)用，雖然明碼標(biāo)價(jià)好計(jì)算，但市民心里也打鼓，這加收的標(biāo)準(zhǔn)到底是什么？另一種方式是分?jǐn)傆秒娂觾r(jià)，各不虧欠，即根據(jù)每月二次供水的耗電量，除以該月二次供水量，即可得出該月每噸二次供水的加價(jià)，計(jì)算數(shù)據(jù)當(dāng)月定期公布，業(yè)主繳費(fèi)時(shí)做到心中有數(shù)。費(fèi)用不是大問(wèn)題，但不少的業(yè)主更關(guān)心的是二次供水的質(zhì)量，比如水池定期保潔、管道按時(shí)清理，這些工作到位才會(huì)讓業(yè)主放心用水。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)尚未最終確定2005年，重慶市物價(jià)局明確了市二次供水公司試行水價(jià)的構(gòu)成部分，其中允許收取合理利潤(rùn)，但不超過(guò)成本的5%。就此，市二次供水公司透露，將經(jīng)過(guò)測(cè)算制定統(tǒng)一水價(jià)，方便百姓明白消費(fèi)，主城區(qū)老百姓的每噸用水統(tǒng)一加價(jià)0.8元，試行一年后，根據(jù)實(shí)際情況再進(jìn)行調(diào)整。一年之后，現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)又如何？記者致電市二次供水公司營(yíng)業(yè)部經(jīng)理謝振地，謝經(jīng)理表示，雖然電價(jià)上漲，但二次供水加價(jià)部分目前還沒有變化，仍然執(zhí)行的是0.8元的標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)目前市場(chǎng)存在多種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，謝經(jīng)理表示，有部分地方二次供水通過(guò)協(xié)商方式納入二次供水公司統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收