淺談工商監(jiān)管體制與手段的若干對策

PAGE2PAGE5淺談工商監(jiān)管體制與手段的若干對策【內(nèi)容摘要】工商監(jiān)管既是一個前沿理論問題,同時又是一個同日常監(jiān)管實踐緊密相關(guān)、具有操作性強的現(xiàn)實問題。本文就工商監(jiān)管的基本理論及現(xiàn)實問題進行分析,辯證地討論了工商監(jiān)管體制創(chuàng)新與手段創(chuàng)新的對策問題。全文共分三部分。第一部分主要闡述了工商監(jiān)管和監(jiān)管體制與監(jiān)管手段的概念,討論了市場監(jiān)管的必要性;第二部分著重就工商監(jiān)管體制與監(jiān)管手段的發(fā)展演變和存在問題進行了分析;第三部分是全文的重點,在繼承發(fā)揚現(xiàn)有監(jiān)管體制和監(jiān)管手段先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合工商監(jiān)管實際,探討了改革和完善市場監(jiān)管體制與監(jiān)管手段的若干對策?！娟P(guān)鍵詞】工商監(jiān)管體制創(chuàng)新手段創(chuàng)新對策建議落實科學(xué)發(fā)展觀，推進工商監(jiān)管體制和監(jiān)管手段的創(chuàng)新，是工商部門實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型的重大課題。2006年4月26日至27日，國家工商總局局長王眾孚在河北考察時強調(diào)：“以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)工商工作，推進監(jiān)管體制和監(jiān)管手段創(chuàng)新（以下簡稱“兩個創(chuàng)新”）?！彼鼘τ谥笇?dǎo)和促進工商監(jiān)管實踐具有十分重要的意義。一、創(chuàng)新監(jiān)管體制與手段，是工商事業(yè)改革和發(fā)展的必然要求所謂工商監(jiān)管，是指為了建立和維護市場經(jīng)濟秩序，國家授權(quán)一定的經(jīng)濟行政管理機關(guān)，對市場經(jīng)營主體及其市場行為依法實施的行政監(jiān)督管理?！肮ど瘫O(jiān)管體制”屬于國家經(jīng)濟行政管理體制的范疇，它是按市場經(jīng)濟的要求和國家經(jīng)濟管理體制改革的方向所設(shè)置和構(gòu)成的工商管理機構(gòu)和組織制度、管理制度的總稱。包括工商監(jiān)管機構(gòu)體系及其法律地位，相互之間、上下級之間的職責(zé)權(quán)限劃分，管理手段和管理方式等等。“工商監(jiān)管手段”是工商行政管理方法的具體化，是工商部門為實現(xiàn)其管理目標而采取的具體操作方法。行政方法和法律方法的有機結(jié)合構(gòu)成了工商監(jiān)管的行政執(zhí)法手段，根據(jù)工商行政管理的方法特點和職能要求，工商監(jiān)管的手段概括起來就是行政執(zhí)法。表現(xiàn)為工商部門運用行政許可、行政措施、行政強制、行政處罰等執(zhí)法手段，以強化對市場經(jīng)營主體及其市場行為的監(jiān)督管理職能。因此，工商監(jiān)管職責(zé)是“體制+手段”的總和。發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)。以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求。堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)工商工作全局，既是工商部門理論武裝的重要課題，也是實踐體制與手段創(chuàng)新的重要任務(wù)。（一）推進“兩個創(chuàng)新”，是工商監(jiān)管全面發(fā)展的必然要求。工商監(jiān)管要全面發(fā)展，轉(zhuǎn)變觀念十分重要。轉(zhuǎn)變觀念作為強化工商監(jiān)管能力的對策之一，這幾年我們也一直在強調(diào)，但并未從根本上得到解決。比如還未準確地把握監(jiān)管社會主義大市場的深刻內(nèi)涵，有些方面仍停留于對集貿(mào)市場監(jiān)管的程度。因此，對于工商監(jiān)管工作來說，轉(zhuǎn)變觀念是一項刻不容緩的工作任務(wù)，但這不是一蹴而就而是一個長期漸進的過程。當前，轉(zhuǎn)變觀念就是要求廣大工商干部深刻理解和準確把握科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，認清監(jiān)管社會主義大市場的深刻內(nèi)涵和重要意義，調(diào)準管理觀念和管理思想，自覺提高管理層次，從狹隘的集貿(mào)市場監(jiān)管中擺脫出來，增強監(jiān)管的自覺性和準確性。（二）推進“兩個創(chuàng)新”，是工商監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。當前，市場管理雖然不完全由政府職能部門直接進行，但也還是占絕對的主體地位，而未形成多層次、均衡的市場監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。市場經(jīng)濟要求工商監(jiān)管呈多層次、多元化、均衡的網(wǎng)絡(luò)體系，要求分解傳統(tǒng)的政府職能，由完全直接管理變?yōu)楦嗟亻g接管理，將更多的市場職能逐層過去單兵作戰(zhàn)和簡陋小生產(chǎn)，發(fā)展為大規(guī)模的專業(yè)化生產(chǎn)。有的甚至利用電子商務(wù)售假，利用網(wǎng)絡(luò)搞傳銷，利用現(xiàn)代科技搞違法犯罪活動。而作為負擔(dān)市場監(jiān)管執(zhí)法的工商行政管理部門，包括其他行政執(zhí)法部門，無論是打擊力度還是執(zhí)法力度都遠遠不夠，這除了主觀原因之外，還有一個重要原因就是監(jiān)管手段的科技含量不高。表現(xiàn)在打假手段有限，辦案所需經(jīng)費短缺，辦案裝備落后，執(zhí)法人員的科學(xué)文化素質(zhì)不高，績效考核機制不全，許多工作“考”而不“核”，這一切都說明，加大市場監(jiān)管的科技含量已成為一項十分艱巨而又緊迫的任務(wù)。三、創(chuàng)新監(jiān)管體制與手段，是工商事業(yè)改革和發(fā)展的有效途徑現(xiàn)行的工商監(jiān)管體制與手段是在經(jīng)濟改革和職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上建立的，還存在舊體制的管理方式及弊端，因此必須進行創(chuàng)新，對此提出如下對策。（一）改革市場宏觀管理體制，加快建立綜合管理體系。首先，精簡管理機構(gòu)。保留那些綜合性的經(jīng)濟管理部門對市場的宏觀調(diào)控職能，撒并那些不必要的部門管理機構(gòu)，弱化一些市場專業(yè)管理部門的行政職能，將市場調(diào)控職能和手段由綜合性經(jīng)濟管理機構(gòu)掌握，以便使市場調(diào)控得以簡化、統(tǒng)一、有效。其次，改革分銷體制。政府要把改革分銷行政管理體制盡快提上日程，建立起一套符合國際慣例的流通管理體制和協(xié)調(diào)機構(gòu)。我們認為，在改革管理體制和設(shè)立管理機構(gòu)過程中需要把商品分銷和流通作為一個獨立的整體考慮管理體制的改革，制定出完善的規(guī)劃和政策措施，通過制度創(chuàng)新和強化法制來拆除各種市場壁壘，促進統(tǒng)一市場的形成。第三，轉(zhuǎn)換政府職能。建立、健全適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的調(diào)控手段，運用財政貨幣政策、經(jīng)濟杠桿、參數(shù)控制、信息導(dǎo)向、物資吞吐等手段，對市場進行科學(xué)、間接地調(diào)控。為此要加強基礎(chǔ)工作的建設(shè)，如宏觀制度建設(shè)、信息技術(shù)與信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、統(tǒng)計制度的建設(shè)、全面規(guī)劃建設(shè)等。第四，改革財政體制。要在樹立大財政一盤棋意識的基層上，工商行政管理的各項執(zhí)法辦公經(jīng)費和公務(wù)員個人工資、津貼、福利、獎金等由市財政統(tǒng)一全額拔付，不再實行以收定支、“分灶吃飯”、差額預(yù)算等現(xiàn)行辦法。（二）健全工商監(jiān)管組織機構(gòu)，著力構(gòu)建統(tǒng)一運行系統(tǒng)。第一個層次：市工商局的機構(gòu)設(shè)置。內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)計扁平型的組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)與國家工商總局基本保持一致，實行“蜂窩煤”式的上下對口專業(yè)管理模式?；蛟O(shè)計有機的附加結(jié)構(gòu)，如注冊登記、經(jīng)濟檢查、專業(yè)分局、質(zhì)量檢測、信用監(jiān)控等機構(gòu)，更能適應(yīng)現(xiàn)階段工商監(jiān)管工作的特點。市工商局的權(quán)限職責(zé)劃分要注意改變目前權(quán)大責(zé)小的現(xiàn)狀，重點履行立法調(diào)研、宏觀指導(dǎo)、宏觀監(jiān)管、組織協(xié)調(diào)的職能。第二個層次：區(qū)縣工商局的機構(gòu)設(shè)置。應(yīng)根據(jù)市局機構(gòu)設(shè)置模式，按監(jiān)管職能適當進行歸并整合，建立三大體系實行分管局長責(zé)任制：一是內(nèi)部運轉(zhuǎn)監(jiān)督保障體系。如設(shè)置辦公室、行政財務(wù)、法制監(jiān)督、行政監(jiān)察等科室；二是市場監(jiān)管專業(yè)執(zhí)法體系。如注冊登記、市場合同、商標廣告、經(jīng)濟檢查等監(jiān)管和消費者權(quán)益保護等科室；三是工商監(jiān)管協(xié)調(diào)服務(wù)體系，如12315網(wǎng)絡(luò)、信息中心、工商學(xué)會、企業(yè)信用協(xié)會、消委、個私協(xié)會等社團性的機構(gòu)。第三個層次：工商所的機構(gòu)設(shè)置。機構(gòu)設(shè)置要突出綜合執(zhí)法的特點，內(nèi)設(shè)登統(tǒng)服務(wù)室、市場巡查室、經(jīng)濟檢查室。目前，工商所在職責(zé)履行上應(yīng)著力要認真研究解決兩個問題：一是監(jiān)管重心下移，市場監(jiān)管的所有業(yè)務(wù)要加大屬地管轄的份量，輔之以少量的級別管轄和特別管轄。二是要明確權(quán)責(zé)配置，按照“以責(zé)配權(quán)、以權(quán)負責(zé)、權(quán)責(zé)對等”的原則，科學(xué)配置、明確劃分各級工商行政管理機關(guān)特別是區(qū)縣級工商局和基層工商所的權(quán)力和職責(zé)，避免基層責(zé)大權(quán)小而難以負責(zé)，上層責(zé)小權(quán)大而無責(zé)可負甚至濫用權(quán)力。（三）建立工商監(jiān)管工作規(guī)則，完善市場管理基本制度。市場監(jiān)管的目標是建立規(guī)范的市場經(jīng)濟秩序,為市場主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。要實現(xiàn)這一目標,就必須有一系列制度。這里的制度，即市場管理制度，是指置于相應(yīng)的市場管理體制之下的，或構(gòu)成市場管理體制的基本要素，它包括宏觀的和宏觀的一系列管理制度。實踐證明，市場管理制度是市場管理的有效手段，它是市場管理活動規(guī)律的總結(jié)和經(jīng)驗的積累，我們應(yīng)當重視市場管理基本制度的研究和建設(shè)。在監(jiān)管對象方面，我們應(yīng)當在流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)管中繼續(xù)推進商品準入制度改革，進一步探索和完善標準準入、協(xié)議準入、備案準入制度和不合格商品退市制度，推行進貨查驗、索證索票、購銷臺帳、質(zhì)量承諾、先行賠付等經(jīng)營自律制度。在監(jiān)管領(lǐng)域方面，要切實加強高危行業(yè)監(jiān)管，在市場準入、年檢驗照、監(jiān)管巡查、主體退出等重點環(huán)節(jié)上嚴格制度把關(guān)，通過動態(tài)監(jiān)管巡查隨時掌握高危行業(yè)市場主體的變動情況，變被動滯后監(jiān)管為主動提前監(jiān)管。在監(jiān)管方式方面，我們要全面理解和牢固樹立“分類監(jiān)管”的思想，全力推進以信用狀況為依據(jù)實施信用分類監(jiān)管，以行業(yè)風(fēng)險等級為依據(jù)實施風(fēng)險分類監(jiān)管，以警示信息為依據(jù)實施預(yù)警分類監(jiān)管，以經(jīng)營地域為依據(jù)實施區(qū)域分類監(jiān)管，以經(jīng)營規(guī)模為依據(jù)實施規(guī)模分類監(jiān)管。在監(jiān)管效果方面，對單位要重點考核監(jiān)管執(zhí)法服務(wù)的效能?？己说闹攸c是執(zhí)法人員的能力、市場監(jiān)管的效果、執(zhí)法辦案的質(zhì)量、服務(wù)發(fā)展的成果以及地方黨委政府和人民群眾的滿意度。要注重考核方式的創(chuàng)新，變“關(guān)門考核”為“開門考核”，實行黨委、人大、政府、政協(xié)、部門、管理對象、消費者參加的“股份制”考核。（四）強力構(gòu)建工商監(jiān)管體系，盡快形成聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)格局如何實現(xiàn)對市場的有效監(jiān)管呢？決不能簡單考慮這個問題，因為這是一個系統(tǒng)工程。它需要從宏觀層次（政府及其職能機構(gòu)）、中觀層次（非政府組織，特別是行業(yè)自律組織）、微觀層次（公民個體）共同努力，形成一個相互聯(lián)結(jié)的監(jiān)管體系。進一步理順職責(zé)權(quán)限，形成層級分工、各有側(cè)重、相互銜接、合理監(jiān)管的機制，正確處理好屬地管理與統(tǒng)一執(zhí)法、合理分權(quán)與強化集權(quán)、放權(quán)到位與執(zhí)法到位的關(guān)系，盡快形成執(zhí)法權(quán)相對統(tǒng)一、案件審批權(quán)相對統(tǒng)一、指導(dǎo)協(xié)調(diào)相對統(tǒng)一的執(zhí)法體系，增強監(jiān)管實力。要充分調(diào)動社會各方面的積極性，形成監(jiān)管合力。主動爭取黨委、政府的大力支持，把工商工作納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展的總體部署當中。加強部門之間、地區(qū)之間的協(xié)作配合，建立完善大要案線索通報和協(xié)查制度，加強跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)案件的查處。充分發(fā)揮各級協(xié)會的橋梁紐帶作用，引導(dǎo)廣大經(jīng)營者自覺守法、誠信經(jīng)營、公平競爭。加強與新聞媒體的聯(lián)系協(xié)作，適時曝光典型案件，震懾違法分子，教育廣大群眾。建立健全消保維權(quán)工作機制，積極推進“一會兩站”建設(shè)，著力構(gòu)建設(shè)機制完善、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、反應(yīng)靈敏、處置高效的基層維權(quán)工作網(wǎng)絡(luò)。（五）不斷提升工商監(jiān)管手段，加大裝備運用科技含量。所謂科技含量，是指先進的科學(xué)技術(shù)和方式方法在某一項事務(wù)中所占的分量和比重。加大工商監(jiān)管的科技含量，就是要在大力提高隊伍素質(zhì)的基礎(chǔ)上，加快現(xiàn)代化監(jiān)管技術(shù)的應(yīng)用，更新監(jiān)管手段和創(chuàng)新監(jiān)管方法，使市場監(jiān)管和行政執(zhí)法在現(xiàn)代科技的應(yīng)用上能跟上時代發(fā)展的步伐。在繼續(xù)完善行政法規(guī)賦予工商監(jiān)管手段的基礎(chǔ)上，要把信息化建設(shè)作為一項全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重點工作來抓，加快國際互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，全面實施信息化建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，繼續(xù)推進研發(fā)建設(shè)工作，加快業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的整合共享；建立健全信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)的長效機制，確保入庫數(shù)據(jù)真實、準確、完整、及時和安全；全面應(yīng)用現(xiàn)有各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和工商所分類監(jiān)管平臺，嚴格應(yīng)用考核機制，促進全系統(tǒng)信息化建設(shè)與應(yīng)用的不斷深入發(fā)展；繼續(xù)抓緊開發(fā)聯(lián)合征信系統(tǒng)，實現(xiàn)企業(yè)信用信息征集整合共享，為全社會企業(yè)信用信息應(yīng)用服務(wù)；要把跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用落實到日常工作之中，在企業(yè)設(shè)立、變更、注銷、年檢和日常巡查、立案調(diào)查、專項整治、申訴舉報辦理以及其他查詢應(yīng)用工作環(huán)節(jié)中，實現(xiàn)全國黑牌企業(yè)數(shù)據(jù)的適時應(yīng)用。其次，要積極采用新的科技手段，進一步推動監(jiān)管執(zhí)法由使用信息技術(shù)向綜合開發(fā)利用多種現(xiàn)代科技手段轉(zhuǎn)變。要按照全面打造“科技型”工商和市場監(jiān)管現(xiàn)代化、專業(yè)化、標準化的要求，繼續(xù)加大投入，加強執(zhí)法車輛、食品速測設(shè)備、廣告監(jiān)