從2004到2007年的房地產(chǎn)政策及反思

2004-2007:中國房地產(chǎn)調(diào)控政策反思林成張紅利林成博士、講師linch@張紅利博士研究生、講師honglizhang@2004-2007:中國房地產(chǎn)調(diào)控政策反思林成張紅利摘要：2004-2007年，為了防范金融風險和保持經(jīng)濟穩(wěn)定，中國政府制訂和實施了一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策。但是，這些政策措施從總體上看未能收到預(yù)期效果，房價漲幅巨大。本文回顧了自2004年以來的房地產(chǎn)調(diào)控政策，將這些調(diào)控政策歸納為行業(yè)發(fā)展規(guī)范、稅收政策、金融政策和土地政策四個方面，調(diào)控效果不佳的根源在于多種政策目標和政府角色之間存在矛盾沖突，為此，要從規(guī)范政府行為、明確調(diào)控目標、深化土地市場改革等方面做出努力。關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)宏觀調(diào)控地方政府土地政策Abstract:From2004to2007,inordertoavoidfinancialriskandtomaintaineconomysteady,ChinaGovernmentcarriedoutaseriesofpoliciesaimingtoregulatetherealestatemarket.Butthesepoliciesdidnotachievethedesiredresults,housingpriceroseevenathigherspeed.ThispaperreflectedtheregulationpoliciesofrealestatemarketinChinasince2004.Inthispaper,theregulationpoliciesweredividedinto4aspectssuchasindustryinstitution,taxationpolicy,financepolicyandlandpolicy.Thepaperindicatedthatthedeepreasonsofthefailureofregulationpoliciesincludedtwoaspectssuchastheconflictsofpolicyaimsandofthelocalgovernmentroles.So,thepapersuggestedthattherestrictionoflocalgovernmentbehavior,thechoiceofregulationaimsandthedeepeningoflandmarketsystemshouldbetriedtodo.Keywords:RealEstate,RegulationPolicy,LocalGovernment,LandPolicy2000以來，中國房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，房地產(chǎn)投資年均增長率均高于25%。與此同時，房價快速上漲，房地產(chǎn)市場供求矛盾突出。為保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長、規(guī)避金融風險和緩解社會矛盾，從2003年開始，中國政府采取了一系列旨在調(diào)控房地產(chǎn)市場的政策措施，包括行業(yè)發(fā)展規(guī)范、金融政策、稅收政策、土地政策等方面的內(nèi)容。從實施效果來看，雖然房地產(chǎn)投資過熱的局面在一定時期內(nèi)有所改觀，但房價在較長時期內(nèi)持續(xù)高速增長，房地產(chǎn)市場的供求矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾未見明顯緩解，部分城市出現(xiàn)了房地產(chǎn)泡沫。造成這種局面的根源是什么？本文擬進行探討。一、房地產(chǎn)調(diào)控政策總攬及其階段性特征從2003年開始，中央政府各部委每年都陸續(xù)出臺多份關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的政策法規(guī)，但從總體上來看，實施效果并不理想。調(diào)控政策總攬本輪房地產(chǎn)調(diào)控中出臺的諸多政策措施，大體上可以分為行業(yè)發(fā)展規(guī)范、稅收政策、金融政策和土地政策四大類。第一類是有關(guān)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范的制度和政策法規(guī)，主要涉及房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想和市場規(guī)范。這些政策從宏觀上構(gòu)建了房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著引導(dǎo)和規(guī)范作用。表1：行業(yè)發(fā)展規(guī)范I時間發(fā)布單位主要內(nèi)容12003.8國務(wù)院明確房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)22004.5發(fā)改委、國土資源部、央行規(guī)9巨經(jīng)濟適用房、集資合作建房的有關(guān)制度32005.3舊國八條控制住房需求，改善供給結(jié)構(gòu)42005.4國務(wù)院新國八條增加保障性住房，加大金融監(jiān)管，限制房地產(chǎn)交易52)05.4建設(shè)部、人民銀行等落實新“國八條"，發(fā)布《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》62006.5國務(wù)院國六條，調(diào)整新建住房結(jié)構(gòu)，控制城鎮(zhèn)拆遷進度，加快保障性住房建設(shè)等72006.5國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)落實國六條，90/70政策，禁止土地閑置，中低檔和保障性住房建設(shè)82006.7建設(shè)部、發(fā)改委、工商總局加弓雖預(yù)售制許可管理92006.9建設(shè)部等房地產(chǎn)交易秩序?qū)ｍ椪?，?guī)定六類土地必須納入招拍掛102006.8爻耋設(shè)部《城鎮(zhèn)廉租住房工作規(guī)范化管理實施辦法》112006.8爻耋設(shè)部《關(guān)于制止違規(guī)集資合作建房的通知》，嚴格審批集資建房122007.3>k大《物權(quán)法》征地、拆遷必須合理補償，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，住宅用地期滿后可續(xù)約132007.6爻耋設(shè)部提示城鎮(zhèn)居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋142007.74匕京市規(guī)劃委北京市保障性住房及“兩限”商品住房用地布局規(guī)劃152007.8耳務(wù)院建立廉租房制度，保障最低收入家庭住房資料來源：中信證券研究部第二類是房地產(chǎn)稅收政策，涉及利益再分配，是影響行業(yè)發(fā)展的敏感因素。2005-2006年出臺的有關(guān)營業(yè)稅和個人所得稅征收法規(guī)，在一定程度上抑制了投機需求，調(diào)整了需求結(jié)構(gòu)。表2：稅收政策時間發(fā)布單位主要內(nèi)容12005.5稅務(wù)總局、財政部、建設(shè)部購入2年內(nèi)房屋的轉(zhuǎn)讓，全額征收營業(yè)稅22005.6北京市地方稅務(wù)局等開征房地產(chǎn)交易個人所得稅32006.5國家稅務(wù)總局個人房屋交易營業(yè)稅免征時間從2年延長到5年42006.7國家稅務(wù)總局5年內(nèi)轉(zhuǎn)讓二手房征收盈利部分20%的個人所得稅52006.11北京地稅局等5年內(nèi)轉(zhuǎn)讓非普通住宅繳納1%的土地增值稅62007.1國家稅務(wù)總局提高城鎮(zhèn)土地使用稅標準，最高到30元/平方米72007.1國家稅務(wù)總局將新增建設(shè)用地土地有償使用費標準提高1倍82007.2國家稅務(wù)總局明確房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅將實行清算式繳納92007.6上海地稅局對個人轉(zhuǎn)讓非普通住宅征收0.5%的個人土地增值稅

資料來源：中信證券研究部第三類是金融政策。與其他行業(yè)相比，房地產(chǎn)開發(fā)和交易涉及金額大，離不開銀行信貸支持。因此，金融政策的調(diào)整能夠深刻影響房地產(chǎn)市場資金流向和供求狀況。表3：金融政策時間發(fā)布單位主要內(nèi)容12003.6中國人民銀行加強商業(yè)銀行房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理22004.4中國人民銀行提高存款準備金率32004.4國務(wù)院提高房地產(chǎn)開發(fā)資本金比例42004.10中國人民銀行上調(diào)金融機構(gòu)存貸款基準利率52005.3中國人民銀行提高住房貸款利率62005.7中國人民銀行人民幣匯率制度改革，人民幣開始升值72005.8中國人民銀行建議取消期房預(yù)售制度82006.5中國人民銀行商品房空置三年不得抵押，首付比例提高至30%92006.7中國人民銀行人民幣存款準備金率上調(diào)0.5%102006.8中國人民銀行人民幣存款準備金率上調(diào)0.5%112006.8中國人民銀行一年期存、貸款基準利率均上調(diào)0.27%122006.9中國人民銀行等規(guī)范境外購房主體購買境內(nèi)商品房外匯管理132006.10北京銀監(jiān)會沒有結(jié)構(gòu)封頂商業(yè)銀行不準發(fā)放按揭貸款142007.1中國人民銀行人民幣存款準備金率上調(diào)0.5%152007.2中國人民銀行人民幣存款準備金率上調(diào)0.5%162007.3中國人民銀行人民幣存貸款基準利率上調(diào)0.27%172007.4中國人民銀行人民幣存款準備金率上調(diào)0.5%182007.5中國人民銀行人民幣存款準備金率上調(diào)0.5%192007.5中國人民銀行一年期存款基準利率上調(diào)0.27%202007.7中國人民銀行一年期貸款基準利率上調(diào)0.18%資料來源：中信證券研究部第四類是土地政策。土地是房地產(chǎn)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素，土地政策對房地產(chǎn)業(yè)的影響是不言而喻的，土地政策是本輪房地產(chǎn)調(diào)控的重要工具。表4：土地政策時間發(fā)布單位主要內(nèi)容12002.5國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》22003.2國土資源部清理整頓開發(fā)區(qū)和園區(qū)，嚴格控制建設(shè)用地總量32004.3國土資源部、監(jiān)察部土地招拍掛執(zhí)法監(jiān)察，解決歷史遺留問題42004.4國務(wù)院半年內(nèi)暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批52004.12國土資源部盤活存量建設(shè)用地62006.9國務(wù)院建立工業(yè)用地最低價標準，調(diào)整土地出讓稅費政策72006.11財政部、國土資源部、央行規(guī)范土地出讓金的使用和管理，嚴格地保護耕地82007.3國務(wù)院、國土資源部等實行最嚴格的耕地保護，堅守18億畝耕地紅線資料來源：中信證券研究部調(diào)控政策的階段性特征2003到2007年，房地產(chǎn)調(diào)控的目標和手段呈現(xiàn)出階段性特征。2003年下半年到2004年是本輪房地產(chǎn)調(diào)控的第一階段。這一階段調(diào)控的出發(fā)點是遏制投資過快增長，而不是控制房價，因此調(diào)控的指導(dǎo)思想被確定為“管嚴土地、看緊信貸”，即在嚴格土地審批、逐步推行經(jīng)營性用地“招拍掛”的同時上調(diào)金融機構(gòu)基準利率和存款準備金率、嚴控房地產(chǎn)開發(fā)貸款，將房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金比例由原來的20%提高到35%?？梢钥闯觯@些政策能夠抑制房地產(chǎn)供給增長，而對需求影響不大。在此階段，前些年刺激住房消費的政策還在發(fā)揮作用，房地產(chǎn)供需矛盾更加突出。同時，由于建造高檔、大戶型住宅利潤率相對較高，因此導(dǎo)致中低檔住宅供應(yīng)比例下降，住房供給結(jié)構(gòu)日趨不合理?？梢哉f，2003到2004年的房地產(chǎn)調(diào)控目標基本實現(xiàn)了。經(jīng)過調(diào)控，投資規(guī)模有所下降，固定資產(chǎn)投資完成額增速從2003年的40%以上降為2004-2006年的25%左右。此外，對土地的控制也初見成效。2005到2006年是本輪房地產(chǎn)調(diào)控的第二階段。這一階段的調(diào)控目標是雙重的，即既要控制投資規(guī)模，又要控制房價漲幅。2005年初，中央連續(xù)出臺多項調(diào)控政策，主要涉及通過規(guī)劃調(diào)控改善住房供給結(jié)構(gòu)、加大土地供給調(diào)控力度。從這一年開始，匯率改革引起人民幣升值，股票和房地產(chǎn)價格加速上漲的局面，房地產(chǎn)調(diào)控從過去單一的控制供給轉(zhuǎn)變?yōu)樵黾庸┙o和減少需求兩個方面。為此，一方面清理閑置土地，增加土地市場的有效供給；另一方面利用稅收政策抑制房產(chǎn)投機需求，并嚴控城市拆遷規(guī)模以減少被動需求。2005年房地產(chǎn)調(diào)控的效果并不理想，主要表現(xiàn)在住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理狀況加劇，大中城市中低價位商品房和經(jīng)濟適用房比例偏低，并且房價進一步大幅上漲。為此，2006年的調(diào)控目標被確定為調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定住房價格。針對部分城市房價上漲過快的情況，國務(wù)院提出了“國六條”，建設(shè)部、發(fā)改委等部委據(jù)此聯(lián)合發(fā)布“國十五條”，規(guī)定凡新審批、新開工的商品住宅項目，套型建筑面積90平方米以下住房所占比重必須達到70%以上，同時調(diào)整住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅、調(diào)整住房消費信貸政策、提高個人住房按揭貸款首付款比例。到2006年，又啟動了稅收調(diào)控政策，同時，央行多次提高存款準備金和存貸款利率。現(xiàn)然，這些措施對調(diào)整住房供給結(jié)構(gòu)是較為嚴厲的。但是，由于多種復(fù)雜因素的制約，如政策實施效果存在時滯，中央政府和地方政府的利益博弈等，2005-2006年的調(diào)控目標并未收到顯著效果，房價繼續(xù)高速上漲。2007年是房地產(chǎn)調(diào)控的第三階段。該年度的政府工作報告將房地產(chǎn)調(diào)控目標確定為“加強房價監(jiān)管和調(diào)控，抑制房地產(chǎn)價格過快上漲，保持合理的價格水平”。2007年5月，商務(wù)部、國家外匯管理局要求加強外商投資房地產(chǎn)企業(yè)的審批和監(jiān)管，嚴格控制外資投資高檔房地產(chǎn)。在金融政策方面，針對流動性過剩和資產(chǎn)價格膨脹，央行三次加息；在稅收政策方面，國家相關(guān)部門開始研究物業(yè)稅實施方案。2007年對房價的調(diào)控初見成效，北京、上海、深圳等大城市的房價漲幅明顯下降。當然，其政策效果還有待進一步觀察。本輪房地產(chǎn)調(diào)控呈現(xiàn)出三大特點：一是調(diào)控目標從單一抑制投資膨脹逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐种仆顿Y膨脹和穩(wěn)定房價；二是調(diào)控范圍從緊縮“地根”轉(zhuǎn)向既控制土地又增加住宅土地供給，從調(diào)控供給轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)控供給與調(diào)控需求并重；三是調(diào)控工具從單一的行政措施、金融政策向綜合運用行政、法律、金融、稅收手段轉(zhuǎn)變。二、影響房地產(chǎn)調(diào)控效果的兩大深層次矛盾從總體上看，本輪房地產(chǎn)調(diào)控績效并不理想，其深層次原因主要有二，一是調(diào)控目標多元化，且各目標之間存在矛盾，難以兼顧，二是政府職能錯位，調(diào)控者和土地供給者兩種身份合一，使房地產(chǎn)調(diào)控變成了中央政府和地方政府之間的利益博弈。調(diào)控目標的多元性及其沖突調(diào)控目標的多元性及其沖突是影響本輪房地產(chǎn)調(diào)控效果的根源之一。本輪房地產(chǎn)調(diào)控的主要目標，一是控制房地產(chǎn)投資規(guī)模，二是控制房價漲幅，這兩大目標及其實施手段之間是不兼容的。要控制住房投資過快增長，就必須緊縮銀根和“地根”，減少信貸投放和土地供給。但這些措施卻會導(dǎo)致住房供給減少，在需求不變甚至增加的情況下，必定會加速房價上漲。相應(yīng)地，要控制房價漲幅，就必須抑制需求和增加供給，但這樣會導(dǎo)致房地產(chǎn)投資過快增長，而且可能危機金融安全。2003年以來，政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控始終在這兩大相互沖突的目標之間徘徊。住房抵押貸款是商業(yè)銀行重要的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，因此，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況與金融體系休戚相關(guān)。早在2004年，房地產(chǎn)貸款余額已占全國金融機構(gòu)人民幣貸款余額的14.8%。工商銀行、中國銀行、交通銀行和招商銀行這四大上市銀行約有近半數(shù)的資產(chǎn)與房價有關(guān)，如果房價大幅下降，勢必危機金融安全。正是由于對金融安全和經(jīng)濟過熱的擔憂，政府在控制房價漲幅方面常常舉棋不定，這是影響調(diào)控效果的重要原因。地方政府角色的雙重性及其矛盾房地產(chǎn)市場是典型的區(qū)域性市場，房地產(chǎn)調(diào)控要想取得預(yù)期效果，就必須得到地方政府的積極響應(yīng)和得力執(zhí)行。但是，作為謀求自身利益最大化的經(jīng)濟主體，中國地方政府對房地產(chǎn)調(diào)控政策所持態(tài)度相當消極。在中國房地產(chǎn)市場，地方政府的角色是雙重的，它既是調(diào)控政策的執(zhí)行者，又是土地市場的供給者和房產(chǎn)市場的利益主體。由這種雙重角色所決定，地方政府執(zhí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策的過程，也是一個與中央政府進行利益博弈的過程。在與中央政府的博弈中，地方政府往往成為房地產(chǎn)過熱和房價上漲的推手。這是因為，地方政府是本地房地產(chǎn)投資和房價上漲的直接受益者。一方面，GDP增長率是衡量地方政府政績的重要指標，而追加房地產(chǎn)投資有助于推高GDP指標；另一方面，地方政府不僅能夠從房地產(chǎn)市場獲取正常的稅收收入，而且能夠隨著地價和房價上漲獲取巨額土地出讓金，因此，忠實執(zhí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策不符合地方政府的利益，這是調(diào)控政策效果不佳的又一重要原因。此外，雖然土地供不應(yīng)求的局面將招標拍賣等土地交易方式推到了前臺，但時至今日，采用“招拍掛”方式出讓的土地所占比重仍然不高。房地產(chǎn)調(diào)控政策的具體執(zhí)行者大都是地方政府官員，近幾年，土地出讓過程中出現(xiàn)的腐敗和違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮，大量存在的權(quán)力尋租無疑也削弱了房地產(chǎn)調(diào)控政策的威力。三、改進房地產(chǎn)調(diào)控的政策建議鑒于以上分析，在今后的房地產(chǎn)調(diào)控中，有必要堅持以下政策取向。規(guī)范地方政府行為房地產(chǎn)交易是市場行為，應(yīng)遵循市場規(guī)律。在房地產(chǎn)市場，政府的主要職責是提供法律保障、創(chuàng)造競爭有序的市場環(huán)境和監(jiān)督項目質(zhì)量。當前，由于缺乏明確合理的規(guī)范，地方政府官員的個人意志對土地出讓、開發(fā)資金投向等活動起著決定性作用，“尋租”活動猖獗。因此，有必要重新定義地方政府參與房地產(chǎn)市場的方式，規(guī)范其行為邊界，使地方政府逐步擺脫房地產(chǎn)市場利益主體的身份，成為調(diào)控政策的忠實執(zhí)行者。一是要規(guī)范地方政府的土地出讓行為。土地交易盡量采取招標、拍賣的方式，并向社會公布土地出讓信息，增強交易透明度；建立完善的城市土地供應(yīng)機制，規(guī)范土地出讓程序，使城市土地出讓遵循固定的模式，以減少人為因素的干擾和便于公眾監(jiān)督。二是要在房地產(chǎn)領(lǐng)域建立中央與地方政府共同治理的機制。為了使調(diào)控政策得到有效執(zhí)行，嘗試建立一種能夠保證中央和地方政府應(yīng)各司其職、在不同層面積極發(fā)揮作用的共同治理機制。具體來說，就是要通過利益激勵改變地方政府的行為模式。例如，可以將土地出讓收入更多地收歸中央政府，而將有利于房地產(chǎn)調(diào)控并且按年收取的國有土地使用稅更多地劃歸地方政府支配。與此相似，要盡量使得每項調(diào)控政策接近于地方政府的利益取向。三是要健全法律規(guī)范。由于中國房地產(chǎn)市場起步不久，法律體系和監(jiān)督機制不健全，涉及房地產(chǎn)開發(fā)、交易的法律規(guī)范不足，并且不夠具體，可操作性差，客觀上增加了交易成本和不確定性，影響資源配置效率。建立健全房地產(chǎn)法律規(guī)范，有助于克服上述問題，減少地方政府行為的隨意性，保證調(diào)控政策的有效性。選取恰當而明確的調(diào)控目標從中長期來看，中國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?，房地產(chǎn)調(diào)控的最終目標是促進行業(yè)和宏觀經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從短期來看，房地產(chǎn)調(diào)控應(yīng)當以保障居民基本住房需求為出發(fā)點，建立多元化的住房供應(yīng)體系，同時降低金融風險，保證經(jīng)濟穩(wěn)定增長。要將穩(wěn)定房價和保障低收入居民的基本住房需求作為兩個問題分別來抓。穩(wěn)