北約亞洲政策的表現(xiàn)及其影響

北約“亞洲政策”的表現(xiàn)及其影響許海云2013-2-179:54:38來源：《現(xiàn)代國際關(guān)系》（京）2007年2期作者簡介：許海云，中國人民大學(xué)歷史學(xué)院副教授，主要從事國際關(guān)系史及北約問題研究。內(nèi)容提要：北約的“亞洲政策”包括中東政策、中亞政策和亞太政策三個(gè)部分，三者交叉進(jìn)行，互相影響。北約“亞洲政策''的整體戰(zhàn)略設(shè)想在于：以整合亞洲戰(zhàn)略安全格局為契機(jī)，構(gòu)建全球新安全結(jié)構(gòu)。北約的“亞洲政策”不僅對亞洲政治與安全走向產(chǎn)生重大影響，而且也影響到北約自身的安全戰(zhàn)略與政治發(fā)展道路。關(guān)鍵詞：北約戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型新戰(zhàn)略安全概念亞洲政策冷戰(zhàn)后，北約實(shí)施了兩次大規(guī)模東擴(kuò)，其政治與安全職能進(jìn)一步擴(kuò)展，防務(wù)安全方針也由“集體安全防御''轉(zhuǎn)向“預(yù)防與處理危機(jī)”，北約在國際事務(wù)中的作用明顯加強(qiáng)。與此同時(shí)，北約還明顯突破其防御安全地域界限，深深揳入歐洲腹地，首次將其政治與安全目標(biāo)指向亞洲。在其新安全思想中，北約明確提出了針對亞洲的政治指導(dǎo)方針與安全戰(zhàn)略，并將此視為未來北約發(fā)展的一個(gè)重要方向。在第42屆慕尼黑安全政策會(huì)議召開后，北約“亞洲政策〃及其實(shí)踐呈現(xiàn)出新變化，北約與亞洲的戰(zhàn)略關(guān)系由此被提上一個(gè)新的歷史高度。一、北約“亞洲政策”的緣起及其表現(xiàn)自1949年4月《北大西洋公約》訂立后，北約一直將北大西洋區(qū)域安全作為其防御安全政策的重點(diǎn)，較少涉足國際政治與安全問題，更絕少介入亞洲事務(wù)，在整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期，北約的政治指導(dǎo)方針與安全戰(zhàn)略對亞洲的影響極其有限。北約“亞洲政策”的起點(diǎn)是在冷戰(zhàn)結(jié)束，直接出自北約對其政治指導(dǎo)方針與安全戰(zhàn)略的調(diào)整。就其主導(dǎo)思想與政策內(nèi)容來看，北約“亞洲政策”主要包含三部分：中東政策、中亞政策和亞太政策。從1990年代初北約首次提出中東政策，到2006年慕尼黑安全政策會(huì)議北約確定其亞太戰(zhàn)略構(gòu)想，北約持續(xù)、深入地調(diào)整其政治方針與安全戰(zhàn)略，將亞洲政治與安全態(tài)勢的發(fā)展置于未來北約的全球安全戰(zhàn)略中，使其服務(wù)于北約在全球范圍內(nèi)的政治與安全利益。在北約“亞洲政策”中，上述三部分并非同步，而是以遞進(jìn)和交叉方式進(jìn)行，中東政策為先，中亞政策次之，亞太政策居后。早在1991年，在北約羅馬首腦會(huì)議期間，北大西洋理事會(huì)就提出了“北約新戰(zhàn)略概念”，以“預(yù)防沖突和處理危機(jī)”代替“前沿防御戰(zhàn)略”，以分散的“有限前沿存在”代替集中的前沿力量部署。在劃定危機(jī)預(yù)防的范圍內(nèi)，北約不僅將東歐、東南歐國家悉數(shù)納入其中，還將與之有重大利益關(guān)系的地中海區(qū)域、中東地區(qū)統(tǒng)統(tǒng)列入安全防御范圍。在北約看來，中東地區(qū)既占據(jù)重要戰(zhàn)略地位，又有豐富的石油資源，兩者對北約都至關(guān)重要。然而，中東地區(qū)長期以來政治紛爭不斷，民族與種族沖突時(shí)有激化，這不僅造成了中東地區(qū)政治與安全環(huán)境的混亂，而且也波及整個(gè)地中海地區(qū)，甚至影響到歐洲的安全與穩(wěn)定。因此，北大西洋理事會(huì)認(rèn)定，北約無論在客觀還是主觀上都必須遏制中東地區(qū)性沖突的擴(kuò)展、縮小其對北大西洋地區(qū)安全秩序的沖擊。“波斯灣沖突表明了北約聯(lián)盟內(nèi)部進(jìn)行協(xié)商與情報(bào)分享的重要性，這有助于盟國之間加強(qiáng)其政治穩(wěn)定。”①盡管北約具有影響和控制中東事務(wù)的政治沖動(dòng)和利益需要，但鑒于中東地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活以及民族關(guān)系的復(fù)雜性，北約對中東事務(wù)最終采取了相對保守、低調(diào)的態(tài)度，即通過迂回或間接方式來影響中東的政治與安全形勢，避免直接卷入錯(cuò)綜復(fù)雜的民族矛盾與國家沖突中。比如，北約雖然參加了阿富汗戰(zhàn)爭，甚至還在聯(lián)合國常駐戰(zhàn)后阿富汗的“國際安全援助力量”中扮演了重要角色，卻沒有傾注全力，即使是在“國際安全援助力量”被納入北約軍事指揮體系后，北約也沒有將其政治與安全政策重心完全置于阿富汗。②對北約來說，它對阿富汗所采取的軍事行動(dòng)不過是北約實(shí)施新安全戰(zhàn)略的一種嘗試。同樣，在伊拉克戰(zhàn)爭中，北約組織也沒有參加美國領(lǐng)導(dǎo)的對伊戰(zhàn)爭，而只有少數(shù)成員國以單個(gè)國家名義參加了對伊軍事行動(dòng)。由此可見，北約為其中東政策所確定的基本政治方針是：依靠聯(lián)合國安全體制，最大限度地限制、縮小中東的政治矛盾與民族沖突，避免禍及北大西洋區(qū)域，加強(qiáng)北約組織內(nèi)部在中東問題上的團(tuán)結(jié)協(xié)作?；谶@一方針，北約中東政策的對抗性與進(jìn)攻性相對較弱，其政治與安全目標(biāo)也主要以維護(hù)北大西洋區(qū)域安全為重點(diǎn)，較少意識形態(tài)色彩。相較中東政策，北約的中亞政策雖然起步晚，但政治影響卻很大，這實(shí)際上反映了北約“亞洲政策”的深化。1999年4月，北約實(shí)施首輪東擴(kuò)，波蘭、捷克、匈牙利成為北約新成員國，北約的防御安全疆域推展至波羅的海一線；2004年3月，北約實(shí)施第二輪東擴(kuò)，愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、保加利亞、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞7國正式入盟北約，這使北約防御安全的地域疆界躍出歐洲范圍，直抵烏克蘭、格魯吉亞、亞美尼亞等前蘇聯(lián)的腹地，其擴(kuò)展的前鋒直指位于歐亞大陸心臟地帶的中亞各國，這為北約推出其中亞政策提供了契機(jī)。北約中亞政策的核心目標(biāo)在于：第一，進(jìn)一步壓縮俄羅斯在國際政治與安全事務(wù)中的活動(dòng)空間，消除北約在建立全球安全體制中可能會(huì)遇到的來自俄羅斯的阻力，強(qiáng)化北約在亞歐大陸的戰(zhàn)略地位；第二，持續(xù)打擊并削弱阿富汗戰(zhàn)爭后已呈衰勢的“基地組織”，強(qiáng)力威懾整個(gè)中亞地區(qū)的恐怖主義、分裂主義、民族主義以及教派主義，遏制針對英美等西方國家的國際恐怖主義浪潮；第三，鑒于中亞各國富有石油和天然氣資源，而且與中國、俄羅斯成立了上海合作組織，因此，北約認(rèn)為應(yīng)采取措施防止中亞地區(qū)成為北約的對于。③北約在其中亞政策的實(shí)踐中，政治、經(jīng)濟(jì)和軍事三管齊下，一方面對中亞地區(qū)實(shí)施大規(guī)模軍事滲透，通過租借或者直接建立軍事基地的方式，加強(qiáng)與中亞各國的軍事合作；按照北約的軍事標(biāo)準(zhǔn)對中亞各國武裝力量進(jìn)行改造，最大限度地強(qiáng)化北約組織在中亞的直接軍事存在，以此牽制與中亞國家毗鄰的俄羅斯、中國等。另一方面，北約也竭力強(qiáng)化其在中亞各國的政治影響，對各國政黨選舉、政府執(zhí)政大肆干預(yù)、竭力施加影響，同時(shí)擴(kuò)大對中亞各國的經(jīng)濟(jì)援助額度，使其在經(jīng)濟(jì)上不斷向西方國家靠攏。與中東政策不同，北約的中亞政策不再強(qiáng)調(diào)“危機(jī)預(yù)防”，而是強(qiáng)調(diào)對恐怖主義的直接軍事打擊；其對中亞地區(qū)的安全設(shè)計(jì)既有現(xiàn)實(shí)考慮，也有長遠(yuǎn)考慮；主動(dòng)性明顯增加，而被動(dòng)、暫時(shí)性因素則大大減少；更注重政治與意識形態(tài)，其政治方針與安全戰(zhàn)略思想滲透著濃厚的冷戰(zhàn)色彩，矛頭直指俄羅斯與中國。與中亞政策相比，北約亞太政策的政治訴求與戰(zhàn)略需要又有新的發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來，以中國、印度為代表的亞洲國家發(fā)展迅猛，在世界政治、經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的作用與日俱增，亞洲作為一支正在改變世界政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大力量，引起了西方政府機(jī)構(gòu)和地區(qū)組織的極大關(guān)注，北約也不例外。2006年2月，第42屆慕尼黑安全政策會(huì)議召開，北約首次提出發(fā)展與亞太地區(qū)戰(zhàn)略關(guān)系的設(shè)想。過去，慕尼黑安全政策會(huì)議雖然名為世界防務(wù)大會(huì)，但在其政治思想、安全與防務(wù)方針上一直保持著濃厚的大西洋色彩，很少關(guān)注亞洲政治與安全事務(wù)。然而，此次會(huì)議卻改變了這一狀況，中國、印度、日本等亞洲國家代表都受邀參加了會(huì)議，并就亞太地區(qū)的戰(zhàn)略與安全問題進(jìn)行了研討。北約在此次會(huì)議上提出了完整的亞太戰(zhàn)略，包括在該地區(qū)實(shí)施大規(guī)模戰(zhàn)略伙伴計(jì)劃。北約秘書長夏侯雅伯明確提出，“我們需要確保與那些能夠并且愿意幫助我們捍衛(wèi)共同價(jià)值的國家，建立起盡可能最親近的伙伴關(guān)系。據(jù)我所見，這將意味著北約需要與歐洲以外、與其他抱有同樣想法的國家建立一種更親近關(guān)系，比如澳大利亞、新西蘭、韓國以及日本。北約不是世界警察，但我們擁有不斷增多的全球性伙伴”④。與此同時(shí)，德國總理默克爾也聲稱，北約將建立全球性的伙伴關(guān)系，將亞太地區(qū)作為政策重點(diǎn)，加強(qiáng)與澳大利亞、新西蘭、日本與韓國的合作與磋商，以政治對話為先導(dǎo)，為全面軍事合作鋪平道路。⑤從形式上看，北約亞太政策中的“聯(lián)系國”計(jì)劃堪稱是“和平伙伴關(guān)系計(jì)劃”的翻版，但在內(nèi)容上兩者卻有重大差別。歐洲版“和平伙伴關(guān)系計(jì)劃”的重心是為北約東擴(kuò)開辟道路，消化北約東擴(kuò)所產(chǎn)生的各種不良政治影響，該計(jì)劃實(shí)質(zhì)上是北約傳統(tǒng)政治擴(kuò)張模式、安全戰(zhàn)略模式的一個(gè)變種；而北約在亞太地區(qū)將要實(shí)施的“聯(lián)系國”計(jì)劃，則使北約在防御安全地域上全面突破了北大西洋這一固有的地理界限，這并非防御安全區(qū)域的簡單擴(kuò)大，而是北約政治與安全職能進(jìn)一步走向復(fù)雜化，意味著北約邁向全球性政治與安全組織的步驟不斷加強(qiáng)。二、北約“亞洲政策”的整體設(shè)想北約推出“亞洲政策”，這在其歷史上可謂破天荒頭一次，這是不是意味著北約將徹底改變其長期推行的以北大西洋區(qū)域安全為中心的安全戰(zhàn)略呢？另外，這種變化會(huì)不會(huì)削弱北大西洋地區(qū)的戰(zhàn)略核心地位？答案顯然是“不”。從北約“亞洲政策”的全部看，北約對亞洲政治與安全格局具有完整的戰(zhàn)略考慮，它對亞洲的整體戰(zhàn)略設(shè)想已經(jīng)牢牢地與其全球新安全戰(zhàn)略融為一體。北約“亞洲政策”的出臺(tái)是冷戰(zhàn)后北約全球安全戰(zhàn)略發(fā)展的直接產(chǎn)物。北約試圖以亞洲政策為契機(jī)，在全球范圍內(nèi)謀求構(gòu)建新的戰(zhàn)略安全框架?！皝喼拚摺辈⒉皇且环N權(quán)宜之計(jì)，也不是大西洋聯(lián)盟政策的簡單重復(fù)，該政策與北約的大西洋安全政策共同構(gòu)成了北約在新歷史時(shí)期創(chuàng)建全球政治與安全新格局的重要內(nèi)容。然而，北約“亞洲政策”在形式上和內(nèi)容上又表現(xiàn)出自身的特點(diǎn)，使之區(qū)別于大西洋聯(lián)盟政策。首先，北約視“亞洲政策”及其實(shí)踐為世紀(jì)之交實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、加深其政治發(fā)展的一個(gè)重大契機(jī)。從中東政策到中亞政策再到亞太政策，盡管政策綱領(lǐng)與內(nèi)容相對簡單，但目標(biāo)非常明確，就是要實(shí)現(xiàn)北約政治利益與安全利益的最大化，構(gòu)建以北約為中心的全球戰(zhàn)略安全體系。因?yàn)樽?990年代以來，全球政治與安全形勢變幻多樣，使北約不得不調(diào)整思路，探索新的發(fā)展模式。對于多年來一直沉寂于北大西洋區(qū)域的北約來說，生機(jī)勃勃的亞洲為其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)成的政治舞臺(tái)。在北約的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中，“亞洲政策”既為之創(chuàng)造發(fā)展機(jī)遇，又使之遇到了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。北約在插手和控制亞洲事務(wù)的同時(shí)，必須面對亞洲長期沉淀的政治矛盾、民族隔閡與種族仇視、社會(huì)動(dòng)蕩。北約要貫徹其亞洲新戰(zhàn)略構(gòu)想、實(shí)現(xiàn)全球新戰(zhàn)略目標(biāo)，首先要解決這些錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾，整合各種各樣的宗教勢力、民族勢力以及政治勢力，穩(wěn)定亞洲的政治、軍事與社會(huì)秩序，因勢利導(dǎo)，使整合后的亞洲政治與安全格局能順應(yīng)北約的全球安全戰(zhàn)略需要。顯然，從北約整個(gè)“亞洲政策”的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)看，它還沒有在心理上、物質(zhì)上做好準(zhǔn)備，亞洲政治與安全形勢的復(fù)雜性與艱巨性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了北約的戰(zhàn)略構(gòu)想，超出了其對外實(shí)施干預(yù)的能力上限。所以，北約“亞洲政策”盡管立意深遠(yuǎn)，但能否順利實(shí)施，尚屬未知。第二，北約“亞洲政策”立意在于構(gòu)建新的全球戰(zhàn)略安全框架，但其指導(dǎo)思想?yún)s仍承襲了北約舊的冷戰(zhàn)思維模式，在實(shí)踐方式上也顯示出濃厚的單邊主義色彩，因此，冷戰(zhàn)思維與單邊主義貫穿了北約“亞洲政策”的全程，構(gòu)成了其整體戰(zhàn)略設(shè)想的思想基礎(chǔ)。“就其大部分歷史而言，北約將其計(jì)劃置于一種假設(shè)之上，即'蘇聯(lián)企圖擊敗北約武裝力量，并且將會(huì)到達(dá)大西洋海濱、地中海以及中東?！雹蘩鋺?zhàn)結(jié)束后，北約勵(lì)精圖治、全面致力于新安全戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，但是它并沒有完全告別過去，在其思維模式、指導(dǎo)思想甚至實(shí)踐方法上，北約繼承了許多舊的內(nèi)容，而只是在形式上做了某種更新，這一思想特征不可避免地影響到北約的“亞洲政策”。2002年12月，在布拉格北約首腦會(huì)議上，北大西洋理事會(huì)提出了新戰(zhàn)略概念，將“恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、失敗國家”確定為北約在新歷史時(shí)期需要面對的基本安全任務(wù)。北約新戰(zhàn)略所提及的上述種種“危險(xiǎn)”，事實(shí)上很少存在于北大西洋區(qū)域，更多存在于不發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，特別是亞洲。因此，北約的新戰(zhàn)略目標(biāo)一方面具有某種普遍化的全球性戰(zhàn)略需要，展示出北約在全球范圍內(nèi)、以其泛化的政治與意識形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，對全球政治與安全力量進(jìn)行整合之意；另一方面，新戰(zhàn)略目標(biāo)同時(shí)兼具較強(qiáng)的針對性，其政治與安全實(shí)踐主要立足于亞洲地區(qū)，著眼于對亞洲政治與安全格局的整肅。針對其亞洲戰(zhàn)略目標(biāo)，北約在冷戰(zhàn)思維的指導(dǎo)下，全面推進(jìn)其政治與安全目標(biāo)。在北約“亞洲政策”的整體戰(zhàn)略設(shè)想中，北約實(shí)際上并沒有充分考慮亞洲政治與安全的實(shí)際需要，而是完全以自我為中心，單方面制定并實(shí)施其對亞洲的各項(xiàng)政策與戰(zhàn)略，試圖最大限度地引導(dǎo)和制約亞洲的政治與安全走勢。第三，從北約“亞洲政策”的整體戰(zhàn)略設(shè)想看，“亞洲政策”的政治基礎(chǔ)歸根到底還在于北大西洋安全政策，這是北約制定其新安全戰(zhàn)略的根本。盡管北約在構(gòu)建全球新安全戰(zhàn)略中，特別強(qiáng)調(diào)全球化的戰(zhàn)略安全目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)北約在亞洲的政治與安全利益，甚至在亞洲擺出一副咄咄逼人的戰(zhàn)略進(jìn)攻態(tài)勢，但這絲毫不能改變北約全球安全戰(zhàn)略以大西洋防御安全為重點(diǎn)這一基本事實(shí)。至少在相當(dāng)長一段時(shí)間里，北約“亞洲政策”實(shí)際上無法完全取得與大西洋政策比肩同行的政治地位，當(dāng)然更談不上削弱或者取代大西洋政策。北約“亞洲政策”盡管強(qiáng)調(diào)了亞洲政治與安全的戰(zhàn)略重要性，但不能掩蓋其中所彌漫著的大西洋中心主義氣息。而且它在許多方面就是要服務(wù)于北大西洋安全目標(biāo)。因此，北約“亞洲政策”充其量只能是北約全球新安全戰(zhàn)略的配角，且從一開始就處于對大西洋政策的依附地位。慕尼黑會(huì)議為北約列出一份全球安全任務(wù)清單，將阿富汗、巴勒斯坦、伊拉克、伊朗、白俄羅斯、南高加索、中亞國家都列入存在危險(xiǎn)與挑戰(zhàn)的地區(qū)，都屬于北約需要重點(diǎn)防范的地區(qū)。從上述國家或地區(qū)可見，北約對亞洲的整體戰(zhàn)略思考仍然局限在“防、治、堵”的認(rèn)識范疇，并沒有上升到“融、合、同”的高度。盡管北約及其成員國領(lǐng)導(dǎo)人一再呼吁加強(qiáng)北約與亞洲的關(guān)系，但絲毫無助于改變北約整體戰(zhàn)略設(shè)想中亞洲與歐洲戰(zhàn)略不對等的景況，無法改變“亞洲政策”在北約全球新安全戰(zhàn)略中的附屬地位。“在第二次世界大戰(zhàn)的噩夢之后，美國試圖建立并組織一個(gè)北大西洋以及東南亞地區(qū)集團(tuán)，這些區(qū)域性集團(tuán)的機(jī)構(gòu)形式有很大不同。與北大西洋伙伴一起，美國寧可在一個(gè)多邊主義基礎(chǔ)上采取行動(dòng)；與東南亞伙伴一起，美國則更愿意以雙邊主義方式展開行動(dòng)?！雹呙绹谛袆?dòng)方式上的差異反映了“亞洲政策”在美國安全戰(zhàn)略中的權(quán)重。第四，北約“亞洲政策”的整體戰(zhàn)略設(shè)想并非凝固不動(dòng)，而是伴隨著亞洲政治與安全形勢的發(fā)展，不斷調(diào)整、不斷深化，這一內(nèi)容直接反映在北約“亞洲政策”的變化與發(fā)展中。北約“亞洲政策”經(jīng)歷了一個(gè)從簡單到復(fù)雜的發(fā)展過程?？偟内厔菔牵咧斜粍?dòng)的、以消極預(yù)防為主的思想成分急劇減少，主動(dòng)的、積極參與式的思想內(nèi)容不斷增加，“亞洲政策”呈現(xiàn)出一種獨(dú)立發(fā)展的趨勢。從北約中東政策觀察，其中東戰(zhàn)略安全目標(biāo)的立足點(diǎn)在于遏制該地區(qū)的反對勢力，防范中東地區(qū)的政治矛盾與民族沖突。北約中東政策的總目標(biāo)在于為大西洋防御安全服務(wù)。及全中亞政策，北約的戰(zhàn)略立足點(diǎn)已經(jīng)不再滿足于簡單“預(yù)防”或者“規(guī)避”危機(jī)，而是突破北大西洋安全的地域界限，深入歐亞大陸的腹地。至此，北約“亞洲政策”的整體戰(zhàn)略反映出北約在歐亞大陸構(gòu)建新政治與安全框架的戰(zhàn)略高度。與中東政策相比，中亞政策在很大程度上增強(qiáng)了北約“亞洲政策”的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性不僅僅表現(xiàn)在政治指導(dǎo)思想中的意識形態(tài)特征，而且表現(xiàn)在其安全戰(zhàn)略中所蘊(yùn)涵的主動(dòng)性、進(jìn)攻性以及危險(xiǎn)性。最后，北約亞太政策的推出，將其“亞洲政策”發(fā)展到一個(gè)新高度。亞太政策的戰(zhàn)略著眼點(diǎn)不再停留于歐亞大陸，而是面向全世界。北約試圖通過建設(shè)一個(gè)全新的、與歐洲對等的亞洲政治-安全戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)北約由區(qū)域性政治-軍事組織向全球性政治-軍事組織的跨越。簡言之，就是通過構(gòu)建北約版的亞洲戰(zhàn)略安全格局，實(shí)現(xiàn)北約對亞洲政治-安全力量的整合，使亞洲政治與安全形勢朝北約所劃定的方向發(fā)展。在中亞政策和亞太政策中，北約明確地將其在亞洲的政治與軍事存在與構(gòu)建全球戰(zhàn)略安全框架緊緊地聯(lián)系在一起。在“亞洲政策”的整體戰(zhàn)略設(shè)想中，北約在貫徹其安全利益之外，又增加了政治利益、經(jīng)濟(jì)利益的戰(zhàn)略思考與實(shí)踐，從而使北約“亞洲政策”步入一個(gè)新的歷史階段。三、北約“亞洲政策”的政治與安全影響誠如上文所述，北約“亞洲政策”在很大程度上是后冷戰(zhàn)時(shí)期國際戰(zhàn)略形勢的變化使然，特別是受到亞洲政治與安全形勢的影響。反之，北約“亞洲政策”及其實(shí)踐也對亞洲的地緣政治、戰(zhàn)略格局產(chǎn)生了較大的政治作用。這種作用力既有積極的一面，也有消極的一面；既對亞洲以及世界的戰(zhàn)略態(tài)勢產(chǎn)生了重大影響，又深深地作用于北約自身的政治與軍事發(fā)展，進(jìn)而影響到北約的未來走向。由于亞洲地域遼闊、國家眾多，各國的政治、經(jīng)濟(jì)與軍事狀況大相徑庭，北約無法在短期內(nèi)制定完整、系統(tǒng)的亞洲政策，而只能針對某個(gè)具體的國家或地區(qū)逐個(gè)確定其方針戰(zhàn)略，因而導(dǎo)致其對亞洲不同地區(qū)及國家的政策常常自成一體、相對獨(dú)立，無法在各項(xiàng)政策中間建立一種有機(jī)的聯(lián)系。在其“亞洲政策”的整體戰(zhàn)略設(shè)想中，北約雖很勉強(qiáng)地將亞洲各地區(qū)連接起來，但無法形成統(tǒng)一的整體。從北約“亞洲政策”所涉及的地域可見，它所憑借的重點(diǎn)只能按照亞洲的熱點(diǎn)地區(qū)、圍繞現(xiàn)在或者將來與北約有重大政治、經(jīng)濟(jì)與安全關(guān)系的國家或地區(qū)展開，其政策涉及的范圍既不可能涵蓋亞洲所有國家或地區(qū)，也不會(huì)囊括所有的亞洲政治與安全事務(wù)，所以北約的“亞洲政策”必然存在著大量空白。北約“亞洲政策”奉行避開矛盾、追求利益最大化的原則，這導(dǎo)致了一種結(jié)果，即亞洲戰(zhàn)略安全所需，非北約“亞洲政策”所寄；北約“亞洲政策”所予，非亞洲戰(zhàn)略安全所求。因此，北約“亞洲政策”的這種不完整性以及或然性反映了其功利主義政治動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致其政策易變且反復(fù)，而這些問題注定會(huì)限制“亞洲政策”作用的發(fā)揮。首先，就北約的中東政策而言，北約將其政策立足點(diǎn)從一開始就置于防止中東地區(qū)政治沖突與民族矛盾擴(kuò)散、確保北大西洋區(qū)域安全的高度，并為此展開了大量實(shí)踐，但總體效果欠佳，中東政策并沒有在解決中東地區(qū)政治矛盾與民族糾葛中發(fā)揮多少作用。相較聯(lián)合國、歐盟等國際組織與機(jī)構(gòu)，北約的作用明顯要小得多。形成這一局面的關(guān)鍵在于，北約對其中東政策的政治與安全定位嚴(yán)重失當(dāng)，其中東政策存在著嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義傾向。一方面，北約片面地試圖使中東地區(qū)的政治與安全事務(wù)全面服從于北約新安全戰(zhàn)略的需要，服從于北約“亞洲政策”的整體戰(zhàn)略設(shè)想，并沒有從一開始就真正深入解決中東地區(qū)矛盾這一問題的實(shí)質(zhì)；另一方面，北約對中東事務(wù)的介入，并非立足于整體，而只是選擇了方便北約十預(yù)、對北約政治與安全利益直接相關(guān)的局部或者重點(diǎn)地區(qū)。所以，北約對中東政治與安全事務(wù)的介入或者干預(yù)，幾同隔靴搔癢，又如蜻蜓點(diǎn)水，既不能安定中東地區(qū)的混亂與不穩(wěn)定狀況，也無法使北約真正能應(yīng)對該地區(qū)不斷涌現(xiàn)的、針對北大西洋區(qū)域安全的各種“危機(jī)與挑戰(zhàn)”。北約中東政策的理論意義要大于其實(shí)踐意義，中東政策的政治表述與戰(zhàn)略訴求非常豐富，但在實(shí)踐上，北約嚴(yán)重缺乏獨(dú)立意識與個(gè)性內(nèi)容。在北約針對中東地區(qū)所進(jìn)行的政治與安全實(shí)踐中，北約嚴(yán)重依附于聯(lián)合國。在北約內(nèi)部，各成員國也主要聽命于美國，任憑美國中東政策及其實(shí)踐所左右，難以體現(xiàn)北約自身的政治獨(dú)立地位。冷戰(zhàn)后，在北約針對中東地區(qū)所實(shí)施的政治與軍事干預(yù)行動(dòng)中，美國扮演了關(guān)鍵性角色。在大多數(shù)情況下，北約擔(dān)當(dāng)了聯(lián)合國“附屬”角色，在中東地區(qū)的政治與安全進(jìn)程中，北約發(fā)揮了間接性作用，北約的中東政策更多表現(xiàn)出一種道義作用。中東政策存在的實(shí)際意義在于，其理論價(jià)值重于實(shí)踐效果，預(yù)防措施多于處置行動(dòng)。與中亞政策、亞太政策相比，中東政策盡管起步早、持續(xù)時(shí)間長，但其實(shí)踐效果最差，對北約來說如此，對中東地區(qū)更是如此。其次，作為北約東擴(kuò)的直接產(chǎn)物，中亞政策較強(qiáng)烈地反映出某種意識形態(tài)特征，反映出地緣政治的內(nèi)容。中亞政策集中體現(xiàn)了北約在冷戰(zhàn)結(jié)束后急于在全球范圍內(nèi)謀求戰(zhàn)略擴(kuò)張的政治需要，同時(shí)也反映出北約著意于亞洲戰(zhàn)略格局的塑造、對不同政治與安全力量進(jìn)行整合的戰(zhàn)略設(shè)想。北約中亞政策追求政治與軍事雙重目標(biāo)。在政治上，北約在地理上越過烏克蘭、格魯吉亞、亞美尼亞等國，對中亞各國實(shí)施政治滲透，在中亞地區(qū)直接屯兵并建立大量的軍事基地，在政治、經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)上竭力強(qiáng)化對中亞各國的影響，培植親西方勢力，力促該地區(qū)發(fā)生“顏色革命”，使之不僅在政治上遠(yuǎn)離俄羅斯的“控制和影響”，而且使北約能夠在戰(zhàn)略上全面控制中亞地區(qū)。事實(shí)上，北約的中亞政策及其實(shí)踐已經(jīng)產(chǎn)生了政治效果，即中亞地區(qū)親西方的政治勢力不斷加強(qiáng)，中亞各國在政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活中與西方國家不斷接近，與俄羅斯則漸行漸遠(yuǎn)，中亞地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了有利于西方國家的大戰(zhàn)略環(huán)境。然而，北約中亞政策及其實(shí)踐中的不平衡性、對抗性，也形成了一些問題。北約對待中亞各國的外交態(tài)度并不相同，這導(dǎo)致了中亞各國對北約的安全戰(zhàn)略反應(yīng)不一，各國多有政策抵觸和利益齟齬，因而加劇了中亞地區(qū)的政治不平衡，影響了其穩(wěn)定。同時(shí)，鑒于北約在政治上、軍事上加強(qiáng)對中亞滲透，俄羅斯亦加強(qiáng)了與中亞國家的合作，借以抵消由于北約涉足中亞而造成的戰(zhàn)略失衡，這使中亞地區(qū)形成新的政治與安全競爭關(guān)系。在軍事上，北約的中亞政策確實(shí)對打擊和遏制該地區(qū)國際恐怖主義發(fā)揮了一定作用，但它也造成了整個(gè)中亞地區(qū)政治與安全局勢的緊張化。在打擊中亞地區(qū)恐怖主義實(shí)踐中，北約采用了雙重政治標(biāo)準(zhǔn)：一方面，針對目標(biāo)直指美英等西方國家的“基地組織”以及伊拉克境內(nèi)的恐怖主義武裝，北約不遺余力地予以政治譴責(zé)和經(jīng)濟(jì)與財(cái)政壓迫，甚至實(shí)施直接軍事打擊，必欲先除之而后快；但在另一方面，對事關(guān)中國、俄羅斯等國的各種恐怖主義活動(dòng)則聽之任之，特別是美國，在對中國境內(nèi)恐怖主義組織的認(rèn)定上大搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，直接或間接地鼓勵(lì)了中國新疆的分裂主義者、恐怖分子。另外，針對俄羅斯反對車臣分裂主義而采取的軍事行動(dòng)，北約似乎并不認(rèn)同，美國則更是說三道四、妄加評論。因此，北約在中亞地區(qū)反恐實(shí)踐中的雙重標(biāo)準(zhǔn)非但無法徹底根除恐怖主義，反而使這一地區(qū)主權(quán)國家反恐、反分裂的形勢變得更加復(fù)雜。再次，與中東政策和中亞政策相比，北約的亞太政策基本上還處于理論構(gòu)想與戰(zhàn)略思考層面，其實(shí)踐效果尚有待歷史的檢驗(yàn)。慕尼黑會(huì)議只是提出了未來北約“亞洲政策”的發(fā)展方向，這并不能從根本上決定未來亞太政策的具體內(nèi)容與實(shí)踐步驟。然而，不可否認(rèn)的是，按照北約亞太政策現(xiàn)有的發(fā)展態(tài)勢看，不論北約能否使澳大利亞、新西蘭、日本、韓國成為其“聯(lián)系國”，亦不論北約能否按照其新戰(zhàn)略概念順利地在亞洲實(shí)施擴(kuò)展，北約亞太政策的政治導(dǎo)向與戰(zhàn)略意圖，都將對亞太地區(qū)的安全態(tài)勢產(chǎn)生重大影響，促使上述國家在外交政策、安全戰(zhàn)略以及地緣政治實(shí)踐中向北約靠攏。在慕尼黑會(huì)議上，面對北約拋出的政治繡球，日本、澳大利亞、新西蘭等國都表現(xiàn)出積極的外交姿態(tài)。日本代表、副外相鹽崎恭久更是異常積極地表示，日本公開呼吁加強(qiáng)與歐洲、北約的關(guān)系，提出雙方的合作問題。在日本政界與學(xué)界，比較一致的看法是，北美、西歐以及日本之間的三角關(guān)系對世界的未來至關(guān)重要，美國與西歐的政治關(guān)系，對日本的外交以及安全具有極其重要的作用。⑧因此，日本積極呼吁與歐洲、北約加強(qiáng)合作，認(rèn)為這將有助于亞洲的穩(wěn)定和繁榮。北約的亞太政策及其實(shí)踐的一個(gè)直接后果必然是加重北約對亞太地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)與安全事務(wù)及其發(fā)展趨勢的影響，使之向有利于北約安全戰(zhàn)略的方向傾斜。按照北約亞太政策的政治邏輯，其最終結(jié)果將會(huì)造成整個(gè)亞太地區(qū)的“大西洋化”，形成一個(gè)北約版的亞洲政治-軍事新戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)，它直接對準(zhǔn)中國，而且會(huì)形成對中國更加嚴(yán)重的政治、安全封堵。此舉無疑會(huì)導(dǎo)致亞太地區(qū)政治與安全形勢的緊張化和復(fù)雜化。此外，北約亞太政策中的“聯(lián)系國”計(jì)劃只涉及到該地區(qū)極少數(shù)幾個(gè)國家，排斥了大多數(shù)亞太國家或地區(qū)的參與，由此觀之，其亞太政策的政治與戰(zhàn)略目標(biāo)顯然不能代表和反映亞太地區(qū)各國普遍的政治與安全要求。就北約現(xiàn)有的政治影響和軍事能力看，其新戰(zhàn)略概念所列舉的安全目標(biāo)對北約來說已經(jīng)不堪重負(fù)，北約現(xiàn)有力量只能部分滿足北大西洋區(qū)域政治與安全實(shí)踐的需要，根本沒有余力兼顧遠(yuǎn)比北大西洋區(qū)域復(fù)雜的亞太地區(qū)。最后，北約“亞洲政策”對北約自身現(xiàn)行的政治方針、安全戰(zhàn)略以及發(fā)展模式將帶來巨大沖擊。具體表現(xiàn)在，在北約“亞洲政策”及其實(shí)踐中，美國與其歐洲盟國在亞洲的政治與安全實(shí)踐中一直存在著分歧。由于美國在亞洲擁有“重大戰(zhàn)略安全利益”，因此竭力鼓動(dòng)北約積極參與亞洲事務(wù)，美國比歐洲國家更傾向于采取對抗性強(qiáng)、意識形態(tài)色彩厚重的方針政策；而歐洲國家則態(tài)度謹(jǐn)慎，它們只贊成分步驟、有限度地推進(jìn)北約在亞洲的政治與安全戰(zhàn)略，反對北約在亞洲無限擴(kuò)展，害怕由于過度推進(jìn)“亞洲政策”而削弱大西洋安全，因此對“亞洲政策”的許多方面始終持保留態(tài)度。隨著北約“亞洲政策”的深入，美歐雙方的分歧將進(jìn)一步加劇，而這種來自大西洋聯(lián)盟內(nèi)部的矛盾、分歧，必將影響到北約的發(fā)展。與此同時(shí)，北約全面鋪開“亞洲政策”，必然會(huì)部分轉(zhuǎn)移它在大西洋地區(qū)的政治注意力、經(jīng)濟(jì)以及軍事資源，分散其有限的政治、經(jīng)濟(jì)與軍事能力，造成北大西洋戰(zhàn)略框架的某種空虛，制約北約現(xiàn)行的對外干預(yù)體制。因此，北約必須在眾多的戰(zhàn)略目標(biāo)中有所取舍，因?yàn)橹挥羞@樣，才能保證北約“亞洲政策”得到順利執(zhí)行，并保證北約“亞洲政策”與大西洋安全政策相得益彰、共同發(fā)展?？傊奔s“亞洲政策”目前還不是一種完整、成熟的政策，還具有相當(dāng)大的模糊性與矛盾性，缺乏作為一種成熟外交政策所具有的恒定、持久的基本特征。因此，北約“亞洲政策”在理論上還只是一種政策意向，無法獨(dú)立成型。北約“亞洲政策”的深化以及成熟，還有待實(shí)踐的充分磨合，還需要北約審時(shí)度勢、不斷調(diào)整其自身的方針、策略，使之順應(yīng)亞洲戰(zhàn)略安全的發(fā)展大勢，而不是相反。北約“亞洲政策”的未來走勢，既取決于國際戰(zhàn)略格局以及亞洲戰(zhàn)略形勢的變化，又取決于北約自身對其亞洲安全概念的重新定位。如果不去除北約“亞洲政策”中根深蒂固的冷戰(zhàn)思維，不改變北約在現(xiàn)行國際政治與安全實(shí)踐中單邊主義的狹隘做法，北約“亞洲政策”的作用不僅會(huì)受到限制