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文檔簡介

地方政府強制拆遷的成本收益分析

主講人:背景介紹隨著我國城市化進程逐漸加快,房屋拆遷已成為城市建設和發(fā)展的重要活動,由此引發(fā)了大量社會糾紛與矛盾。一方面,被拆遷方出于最基本的生存和生活需要而不愿在沒得到合理拆遷補償?shù)那闆r下搬遷;另一方面,地方政府則需要按照既定的城市建設規(guī)劃來推進拆遷改造工作,以實現(xiàn)某種政治、經濟或社會目標。在此背景下,城市房屋拆遷過程演變成被拆遷方與地方政府以及房地產開發(fā)商之間的一種博弈行為。由于以地方政府為代表拆遷方與普通居民等為代表的被拆遷方之間力量懸殊,故而無法實現(xiàn)博弈過程的平等對話和協(xié)商,近年來不斷發(fā)生的地方政府強制拆遷暴力案例便是有力佐證。本應作為轄區(qū)居民人身和財產權利保障主體的地方政府,何以成為這些權利的侵奪者呢?強制拆遷暴力案例強制拆遷暴力案例有形成本交易成本風險成本公信力成本地方政府強制拆遷的成本有形成本主要包括以下幾個方面:第一,拆遷補償安置成本。這部分成本在整個有形成本支出中所占比重最大。但是,由于地方政府通過壓低價格等方式,使得這部分成本相對于地方政府出讓土地的收益而言低很多。第二,綜合行政成本。大量的綜合行政管理及行政執(zhí)法工作,這就需要配置一定的人力、物力和財力,以便這些工作任務的順利完成。該項部分成本與拆遷工作量成正相關關系,會隨著拆遷工作量的增加而增長,這構成了地方政府強制拆遷有形成本中的重要組成部分,其主要來源于地方政府財政。第三,供給配套公共物品的成本。地方政府要確保房屋拆遷工作的順利開展,也必須更好地補償安置被拆遷方,往往這就需要在社會保障、教育、醫(yī)療、配套基礎設施等方面增加一定的公共費用支出。這部分成本可以從拆遷后土地出讓的增值收益中獲得部分補償,很大部分還需要依靠地方政府財政解決。交易成本地方政府的強制拆遷行為具備交易成本存在的三個決定條件,有限理性、機會主義和資產專用性。地方政府強制拆遷本身就說明拆遷方與被拆遷方未就拆遷補償協(xié)議(合同)達成一致,因而只是拆遷方的一種“單邊行動”或者說是一種“不均衡協(xié)議/不平等協(xié)議”行動。這也就奠定了強制拆遷行為之后執(zhí)行成本(阻力)大的既定事實前提與必然性后果。談判成本也是一種重要的交易成本。在地方政府的強制拆遷行為中,這類成本則相對較小。在沒有外在因素干擾(如上級政府、新聞媒體等)的情況下,地方政府同被拆遷方進行“談判協(xié)商”時往往居于強勢和主動地位,即使偶有聽取“民意”的“聽證會”之類的舉動,也是“逢聽必拆”。風險成本地方政府強制拆遷的風險成本主要源自于《城市房屋拆遷管理條例》與現(xiàn)行的法律法規(guī)的沖突所發(fā)生的成本。在實踐中,條例很多時候被漠視,被地方政府置于腦后,也有濫用該條例所賦予的權利,存在許多對被拆遷戶濫用強制措施的情況(例如不通過應有的法律程序,如拆遷方與被拆遷方洽談拆遷補償合同、對被拆遷戶土地進行市場估價、告知雙方各自的權利義務等),無序的強制拆遷大量存在于非法的拆遷活動中。同時,僅有的法律規(guī)章又執(zhí)行不力,地方政府本身的違法行為受到地方法院的“默許”甚至是“支持”。部分地方政府和地方法院之間存在“利益貫通”、“官官相護”的現(xiàn)象。因此,地方政府的違法成本在多數(shù)情況下是微乎其微的。公信力成本政府公信力反映了政府通過公共行政活動的成效被社會公眾所信任和認同的程度。然而,在地方政府強制拆遷事例中,一些地方政府一邊在拆遷地區(qū)打著諸如“堅持依法拆遷陽光拆遷親情拆遷和諧拆遷,千方百計為拆遷戶著想,全心全意為拆遷戶服務”的標語橫幅,另一方面,卻讓強制拆遷以及由此引起的暴力沖突、惡性事件發(fā)生在標語之下,這種行為口號與行為實質的巨大反差直接導致民眾對政府話語的不信任,進而延伸更為廣泛的公共政策領域之中,形成全方位的公信力缺失。強制拆遷導致惡性事件發(fā)生時,地方政府在當?shù)孛癖娦闹械耐艓缀跸ТM,在此之后的地方政府政策行為中,公眾對政府的響應力將會大為降低,對地方政府政策的支持度也將明顯下降,這些都構成了地方政府強制拆遷的公信力成本的來源。地方政府強制拆遷的收益政績收益2“第二財政”收益1灰色租金收益4制度租金收益3威懾收益5“第二財政”收益1“第二財政”收益,指的是強制拆遷后的土地出讓收益,從經濟層面而言,這是地方政府在強制拆遷中最大的收益。目前我國土地使用權的相關制度:地方政府依靠征地權(土地所有權)將土地征用地方政府出讓或者劃撥等方式將土地提供給房地產開發(fā)商房地產開發(fā)商再將商品房(內含土地使用權)出售給市民“第二財政”收益1占全國財政收入的比重接近20%。在一些地方政府,土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收占到了地方預算內收入的40%,土地出讓金凈收入占預算外收入的60%,成為名副其實的“土地財政”(或“第二財政”)。一方面,這種收益屬于國家和地方預算體系之外的收益,可以完全由地方政府自主決定如何支配使用。另一方面,正是由于該項收益屬于預算體系之外的收益,因而其使用情況在很大程度上不受人大等預算監(jiān)督部門的監(jiān)督。政績收益2對地方政府而言最大的自利即是政績。地方政府實施強制拆遷的區(qū)域,很大程度上意味著有后續(xù)性的經濟開發(fā)項目,這些項目的實施往往不需要地方政府財政負擔太多,同時,經濟開發(fā)又將大幅提升地方的國內生產總值,而與“城中村”改造、老城區(qū)重建等結合的房地產開發(fā)項目還會讓城市面貌煥然一新。城市改造后,通過招商引資則能夠在短時間內為地方政府迅速樹立切實可見的政績。兄弟城市的競爭。當這種競爭達到地方財政無法承擔時,地方政府特別是部分地方官員則會考慮幫助開發(fā)商降低拆遷成本來吸引更多的開發(fā)項目。在這種情況下,公民的合法財產便被當作其為實現(xiàn)政績的“條件”被承諾給開發(fā)商,地方政府再冠冕堂皇之為“為了公共利益”,這種侵害公民財產權的強制拆遷行為就“既合理、也合法”了。政績收益2賺足政治資本,完成工作任務的才是合格的官員,不管其通過何種手段完成任務。完成棘手的拆遷任務的相關官員,必定被“記大功”。事例:以2004年湖南省郴州市嘉禾縣拆遷事件為例,當時的嘉禾縣政府部門打出了“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子,我影響他一輩子”這樣明顯帶有恐嚇威脅色彩的宣傳標語,且明文規(guī)定當?shù)氐墓珓諉T要全力做好親屬的拆遷工作,如果有公務人員的親屬沒有拆遷的,公務員自身將受“株連”的處分(停止工作,停發(fā)工資)。制度租金收益3依據(jù)相關法定程序,在進行房屋拆遷之前,需要選定專門的估價機構對被拆遷房屋進行估價。拆遷方委托拆遷估價機構,不可避免的會通過給予估價機構若干經濟利益等方式來“獲得”有利于自身的“拆遷補償價格”,而該“拆遷補償價格”往往會低于市場價格或者低于被拆遷方的“預期收益價格”?;疑饨鹗找?一方面,房地產開發(fā)商為獲得拆遷地塊的開發(fā)權利,需要獲得地方主管部門的審批,但同時又面臨著諸多房地產開發(fā)商的競爭。這種情況下,地方政府一般會采取土地招標、拍賣或掛牌等方式出讓。在土地招拍掛的過程中,人為操作因素的影響力尤其是作為主管部門的影響力遠遠大于正常市場競爭因素。另一方面,部分地方政府主管部門官員受個人利益驅動而進行“政治創(chuàng)租”,積極主動地與開發(fā)商相互勾結,假公濟私,直接以政府的名義代替開發(fā)商拆遷或者充當開發(fā)商與社會黑惡勢力的保護傘,從而為開發(fā)商提供了“尋租”契機,同時獲得“灰色租金”收益。威懾收益5制度經濟學中的“威懾假說”認為懲罰的作用就是增加其犯罪的成本,從而減少犯罪,達到威懾的作用。地方政府對一個房屋拆遷項目的強制執(zhí)行,可以看作是對其他拆遷項目或者其他被拆遷人的一種“威懾”,“強制拆遷”某種意義上是政府對不接受拆遷條件的被拆遷人的“懲罰”,進而起到“拆一儆百”的作用,減小其他拆遷執(zhí)法阻力,提高日后行政執(zhí)法活動的順暢度。在這個意義上,地方政府就可以從強制拆遷中獲得了“威懾收益”。地方政府強制拆遷的力場動力、助力拆遷方主要是地方政府,但在很多情況下,房地產開發(fā)商在強制拆遷中也扮演著“幕后推手”的重要角色,是地方政府進行強制拆遷的“助力”。從利益相關程度上而言,房地產開發(fā)商與地方政府的利益實質上是一致的,處于同一“利益戰(zhàn)線”之上。在追求財政收益、政績收益、個人收益等收益最大化的驅動下,地方政府不惜充當房地產開發(fā)商的“保護傘”,甚至是“打手”。因此,地方政府自身和房地產開發(fā)商等利益集團是推動地方政府收益最大化、成本最小化的最主要因素,構成強制拆遷利益“力場”中的最核心動力源。地方政府強制拆遷的力場阻力被拆遷方在地方政府強制拆遷中的主要利益訴求表現(xiàn)為拆遷補償、拆遷后的住房安置、拆遷后的社會保障等。另外,被拆遷方,往往對地方政府的強制拆遷行為采取相應的較為激烈的“對抗措施”。成為地方政府強制拆遷利益“力場”中的“阻力”?!暗谌健敝傅氖且孕侣劽浇闉橹饕淼纳鐣草浾摲?。通過對事件的曝光、跟蹤調查等方式形成對地方政府的輿論壓力,給予被拆遷方以“外圍支持”?!暗谌健痹诘胤秸畯娭撇疬w的利益“力場”中扮演著“外圍阻力”或者說是“空氣阻力”的角色。成本收益模型成本收益比平衡點

政策建議要避免地方政府“積極”采用強制拆遷的方式,就必須將地方政府實施強制拆遷的諸多成本內化,降低其非正常收益,實現(xiàn)拆遷行為的正?;驼?guī)化。第一,為社會公眾提供參與地方政府形象評價的渠道,讓社會公眾為地方政府形象打分,并將所得到的“形象分”納入地方政府年度績效考核的指標體系中,與地方政府官員的評優(yōu)、晉升等掛鉤。對“形象分”低于平均標準的地方政府官員給予相應的處罰措施,如取消年終評優(yōu)資格,取消其年終獎金等。在精神層面和物質層面同時對其“問責”,以此增加地方政府(尤其是主要負責的官員)實施強制拆遷行為的心理成本和物質成本。政策建議

第二,拓寬社會公眾政治參與的途徑,增強社會公眾對地方政府公共行政行為的參與和監(jiān)督,防止地方政府公共權力的濫用,特別是強制力的濫用。地方政府的上級政府在對其政績進行考核時,應考慮社會公眾對地方政府“政績項目”的評價,也即應不僅僅聽取地方政府匯報的“一面之詞”,還應該聽取這些“政績項目”的受眾的反饋信息,從這些信息中考察地方政府公信力的高低。

政策建議第三,應從國家層面完善城市房屋拆遷改造等相關問題的法律法規(guī),避免地方政府“各自為政”的情況。用法律的方式嚴格規(guī)范房屋拆遷的實施程序,明確規(guī)定地方政府特別是基層執(zhí)法部門的權限,明確設置逾越權限、擅自濫用強制措施的法律責任,對致殘致傷致死的相關人員,要依黨紀國法追究其責任,嚴重者追究其刑事責任。以此抑制地方政府的機會主義動機和行為,抑制部分地方政府官員的“政績沖動”和“逐利沖動”,增加其強制拆遷的違法成本。

政策建議中央政府或者國土資源局及相關的中央部門,可考慮將地方政府土地出讓收益收歸中央,或者制定土地出讓收益的相關政策,規(guī)范地方政府土地出讓收益的使用,切斷地方政府獲得“非常規(guī)土地財政收益”的渠道,進而防范地方政府在土地出讓過程中出現(xiàn)的諸如“尋租”、“政治創(chuàng)租”等腐敗行為,進一步減少地方政府獲取

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