完善人大制度 建設(shè)政治文明的研究

完善人大制度建設(shè)政治文明非常感謝會議主席給我這個寶貴的機會，使我能和在座的領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者暢談我國人大制度取得的巨大成就，交流堅持和完善人大制度的心得體會，展望政治文明健康發(fā)展的美好遠景。我曾經(jīng)在深圳市人大常委會機關(guān)工作達6年半之久。在人大工作期間，我親身經(jīng)歷或者說耳聞目睹了深圳市人大在我市的民主法制建設(shè)中銳意改革進取、忠實履行職責(zé)、發(fā)揮主導(dǎo)作用的偉大實踐，對人大作為國家權(quán)力機關(guān)的地位和作用有了深刻認識。在這里，請允許我向所有的人大代表、向曾經(jīng)以及現(xiàn)在仍然工作在人大的領(lǐng)導(dǎo)和曾經(jīng)共事過的同事們表達我的敬意。剛才許多同志的發(fā)言給我很大啟發(fā)，他們的觀點和意見我深以為是。這里，我著重就人大制度的完善問題談兩點不成熟的認識和體會，不正確的地方請批評指正。一、為什么要重視和探索人大制度的完善問題在我國，人大建設(shè)半個世紀的歷程充分證明：人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建的、具有中國特色的根本政治制度，是國家政權(quán)賴以建立的基礎(chǔ)，是人民當家作主的基本民主形式，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政得以實現(xiàn)的主要方式和渠道。人大制度的發(fā)展和完善與我國政治文明建設(shè)息息相關(guān)，是衡量我國社會主義政治文明建設(shè)水平的一個重要標志。所以，依法治國、建設(shè)法治國家，建設(shè)政治文明，建設(shè)小康社會，必須堅持人民代表大會制度。那么，如何更好地堅持人大制度呢?我認為，完善人大制度是堅持人大制度的必由之路。在紀念人大制度50周年之際，我們更應(yīng)當在認識上高度重視、在實踐中認真探索如何完善人大制度這一課題，我們之所以提出要重視和探索完善人大制度?可以從歷史和現(xiàn)實兩個方面來回答：首先，回顧歷史，我們知道，人大制度作為新型的代議制度和中國政治文明的制度創(chuàng)新，與西方成長兩百多年的、成熟的、定型化的政權(quán)組織形式相比，畢竟歷史較短，從正式確立到今年還只有五十年，因此它不可避免地存在需要完善和改進的地方。五十年來，人大制度建設(shè)經(jīng)歷了艱難曲折的發(fā)展過程。1957年以后，由于眾所周知的原因，全國人大及其常委會不能正常按期開會，有的人大會議會期推遲近一年;即使能夠開會，會議也流于形式，如二屆人大三次會議和三屆人大一次會議，連國民經(jīng)濟計劃和財政預(yù)決算報告都沒有提交大會審議，有些會議因財政狀況不好等原因就舉行秘密會議;國家重大事項基本上不提交全國人大及其常委會審議，如決定大規(guī)模調(diào)整國民經(jīng)濟計劃和變更財政預(yù)算的大躍進、成立改變憲法規(guī)定的農(nóng)村政權(quán)體制的人民公社等重大問題，均沒有提交全國人大及其常委會審議通過，而由黨中央一手包辦;立法工作一度停頓，監(jiān)督工作更是無從談起。而到了十年“文革”期間，人大制度幾乎陷于癱瘓境地，從“文革”一開始至1975年長達八年間，全國人大及其常委會未舉行會議，形同虛設(shè)，直至1975年召開四屆人大一次會議，并制定了1975年憲法，人大制度才在形式上有所恢復(fù)。這一時期的地方各級人大及其人民委員會也被砸爛，由所謂集黨政軍權(quán)于一體的“革命委員會”取而代之。公、檢、法被取締，打、砸、搶橫行，法制被嚴重踐踏，公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)被任意侵犯，整個國家陷入了政治動蕩無序、經(jīng)濟瀕臨崩潰、憲政蕩然無存的嚴重局面。這反面教訓(xùn)告訴我們：人大制度不完善，人大制度遭到破壞，則國家遭殃、人民遭殃。而黨的十一屆三中全會以后，人大制度建設(shè)迎來了春天，步入了正常發(fā)展的軌道，并不斷改革完善，充分發(fā)揮作用，取得了重大成就。而且它的作用越來越大，地位也越來越突出。別的不說，以推進政治體制改革為例，我國二十多年的改革實踐中，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革的每一步都離不開人民代表大會制度，改革的每一項重大成果都直接或間接由人民代表大會制度予以確認，形成為法律或決議而付諸實施，如廢除國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、采取差額選舉制度、提高直接選舉的層次、縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會、建立鄉(xiāng)政權(quán)、確立依法治國方略、中央和地方政府機構(gòu)的改革、立法制度的改革、依法行政的推進、司法公正及司法改革的推進、監(jiān)督體制的加強等都是在人民代表大會制度框架內(nèi)發(fā)展完成的。毫無疑問，在我國，政治體制的改革必須依托人民代表大會制度，離開人民代表大會制度的所謂改革，就可能脫離人民，違背人民的意志和利益，也就不可能成功。在我國加入世界貿(mào)易組織以后，在全面建設(shè)小康社會的偉大征程中，人民代表大會制度基于人民的共同意志和社會發(fā)展規(guī)律，在促進政治體制改革和公民權(quán)利保障方面將發(fā)揮更加重要的、不可或缺的獨特作用。我們不難發(fā)現(xiàn)，人大制度發(fā)展完善的20多年也正是憲政建設(shè)健康穩(wěn)定發(fā)展的歷史時期，這一正面的歷史經(jīng)驗也充分說明：人大制度建設(shè)和發(fā)展完善是憲政建設(shè)的重要內(nèi)容，憲政建設(shè)的發(fā)展完善離不開人大制度的發(fā)展完善。歷史告訴我們：堅持和完善人大制度，與國家和民族的命運息息相關(guān)!一次，每次4天左右，全年加在一起也不到30天，而地方各級人大會議會期則更短(甚至有的地方還縮短會議的日期，名之曰提高會議效率、減少會議開支)。由于會期短，加之會議議程又十分繁多，大多數(shù)代表均沒有在大會發(fā)言的機會，加上代表又大多來自生產(chǎn)、工作一線，有的對法律案或決議案中的概念還未來得及理解，就要投票表決，很難避免草率;關(guān)于代表數(shù)量過多問題。我這里也有個統(tǒng)計數(shù)字：我國全國到地方各級人大代表320萬人，全國人大代表近3000人，居世界各國議會議員之最。地方的也是人員龐大，如上海市第十二屆(本屆)人民代表大會就有人大代表860人，比美國參眾兩院議員之和535名還多出300多人。國外政治學(xué)家早就分析過，一個國家國會議員的理想規(guī)模是總?cè)丝诘拈_立方，這個定理被譽為可獲得政治學(xué)領(lǐng)域的諾貝爾獎。按照這個定理，我們?nèi)珖舜笠?guī)模大約在1100人左右。我們看到，代表過多給會議組織工作帶來了難題。最突出的是，由于代表多，根本不可能用全體會議審議議案，只能采取代表團和小組會議的形式來審議議案。從而影響代表廣泛、直接地交流，決策的民意基礎(chǔ)不夠充分;最后是會后的代表活動流于形式。會議結(jié)束后代表奔赴各自的工作崗位，無暇顧及代表的工作，也很難獲悉比普通民眾更多的政治信息(缺乏平臺，既無經(jīng)費來源，也無秘書助手幫助和辦公條件，更何況還沒有時間)，對被監(jiān)督主體(政府、兩院)的大量決策、執(zhí)行及其效果幾乎沒有比民眾更多的了解渠道。即使是組織代表開展視察或代表個人持證檢查工作，也是數(shù)量既少，浮于表面，代表對選區(qū)或選舉單位的情況接觸面很少。甚至有的代表除了參加大會以外，以工作繁忙為由，幾乎不參加閉會期間的代表活動，有的代表在一屆任期內(nèi)幾乎沒有發(fā)表過什么具有建設(shè)性或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容的意見和建議。由于代表活動機會太少，代表如何聯(lián)系選民流于形式，代表尤其是間接選舉的代表很少向他們的選舉單位匯報自己的工作和人大會議的情況，選民或選舉單位也就無法有效監(jiān)督他們履行職務(wù)?，F(xiàn)實中沒有一個代表因為參政議政水平不足而被罷免的事例，只有因觸犯刑律受到法律追究被罷免的例子，這很能說明問題。所以，上述這些不足使得人大的立法質(zhì)量還不高(有人稱立法是立了別人的法，因為大部分是抄襲國家和別的地方的法律法規(guī))，監(jiān)督比較薄弱是必然現(xiàn)象(有人說“坐著車子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看，問題當作希望談，臨走拍著肩膀說‘繼續(xù)努力好好干’”。)4、還有一點，人大制度運行的環(huán)境還不十分理想，比如在認識方面，盡管人大的性質(zhì)、地位和作用雖然在憲法和法律中有明確規(guī)定，盡管人們對人民代表大會制度的認識逐步有所提高，但這樣、那樣的模糊認識甚至錯誤看法依然存在。比如社會上把人大看作可有可無，或者是無關(guān)緊要，甚至不知道人大是干什么的大有人在;有的人不能充分認識人大在實現(xiàn)人民當家作主中的重要地位和作用，把人大當成“二線機關(guān)”，把黨政機關(guān)當成“一線機關(guān)”;有的人習(xí)慣于把人大同政協(xié)、群眾團體相提并論;有的人認為人大制度僅僅是與人大及其常委會有關(guān)的制度，因此，要發(fā)揮人大制度的作用，只是人大的事情，與自己關(guān)系不大;還有的人把堅持黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大依法履行職權(quán)對立，干涉人大依法辦事的現(xiàn)象時有發(fā)生，如認為人大行使憲法法律規(guī)定的職權(quán)是“礙手礙腳”，對人大行使重大事項的決定權(quán)、行使監(jiān)督權(quán)非議頗多;有的侵犯選民或代表的民主權(quán)利，拒絕將選民或代表提出的候選人列入候選人名單，勉強甚至靠壓制代表的方式保證組織提出的候選人當選。還有，人大及其常委會法定職權(quán)運作的外部阻力不小，從全國的層面來看，各級人大尤其是地方各級人大因同級其他國家機關(guān)的阻礙使得難以有效行使職權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮，如在制定地方性法規(guī)、作出決議、決定地方重大事務(wù)方面，政府領(lǐng)導(dǎo)成員事前不配合、事后敷衍了事者有之。在任免權(quán)方面對屬于人大或常委會任免范圍的人員不經(jīng)法定程序就公布任職到差或隨意調(diào)離現(xiàn)職者有之。在監(jiān)督權(quán)方面，原則上表示自覺接受人大監(jiān)督，具體問題上軟拖硬抗者有之。此外，涉及人大具體工作及程序制度方面的的立法比較滯后，如監(jiān)督法遲遲未能出臺，使得人大對“一府兩院”行使監(jiān)督權(quán)，具體的監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式到監(jiān)督程序均無法可依。以上這些情況，充分說明，完善人大制度已成為開拓人大工作新局面，建設(shè)政治文明的關(guān)鍵所在。二、如何完善人大制度談兩點：(一)完善人民代表大會制度必須堅持和把握的憲政原則完善人民代表大會制度是憲政建設(shè)的重要內(nèi)容，是社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展，是社會主義政治文明發(fā)展的組成部分，為此必須堅持和把握以下幾個原則：一是必須堅持“三個代表”重要思想?！叭齻€代表”重要思想是在新的歷史時期我們黨和國家的指導(dǎo)思想，是全面建設(shè)小康社會、指導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)各個領(lǐng)域不斷發(fā)展進步的強大理論武器，它已經(jīng)載入憲法，成為現(xiàn)行憲法的指導(dǎo)思想，自然也是完善人大制度的指導(dǎo)思想。實踐中正在實施或準備推出實施的人大各項制度、具體程序是否正確，最終要以是否符合“三個代表”重要思想為標準，符合的就應(yīng)該堅持，不符合的就予以改善甚至摒棄。二是要堅持五個“有利于”作為完善人大制度的總目標。十六大報告指出：“推進政治體制改革要有利于增強黨和國家的活力，發(fā)揮社會主義制度的特點和優(yōu)勢，充分調(diào)動人民群眾的積極性創(chuàng)造性，維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步。”這“五個有利于”既是繼續(xù)推進政治體制改革的總的目的，也是完善人大制度的總目標;三是要正確處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大行使職權(quán)的關(guān)系，按照黨的十六大政治報告提出的“把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”的要求，切實加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)把握執(zhí)政規(guī)律，提高執(zhí)政水平。提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，完善共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式，最重要的內(nèi)容就是運用人大制度實現(xiàn)黨對國家權(quán)力的掌握。最關(guān)鍵的就是各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要作到嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。加強政權(quán)建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，但黨本身也要置身于憲政程序之中，憲法一方面規(guī)定了憲法的最高法律地位和根本行為準則，另一方面也確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，黨章規(guī)定了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”?？梢哉f，中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政是新時期完善人民代表大會制度的根本出路。四是要堅持人民主權(quán)、保障人權(quán)、社會主義法治和民主集中制原則。一切權(quán)力屬于人民是社會主義憲政的首要原則，而人民代表大會制度是實現(xiàn)這一憲政原則的根本政治制度保證;尊重和保障人權(quán)是人民主權(quán)原則的必然延伸，因而必然構(gòu)成人民代表大會制度的基本宗旨和政治責(zé)任;社會主義法治原則內(nèi)涵人民的立法權(quán)、公民在法律面前一律平等、維護國家法制的統(tǒng)一和尊嚴、維護憲法的最高法律地位等要件，而這與人民代表大會制度須臾不可分離;民主集中制更是通過人民代表大會制度這一中樞來建構(gòu)和展開。因此，我們認定，堅持人民主權(quán)、保障人權(quán)、社會主義法治和民主集中制原則是完善人民代表大會制度的題中應(yīng)有之義。(二)完善人民代表大會制度的路徑選擇根據(jù)中國憲政建設(shè)的客觀實際，完善人民代表大會制度的路徑選擇至少包括以下幾點：第一，著眼于人民代表大會制度的特定主體，設(shè)計改革舉措，推進制度創(chuàng)新。任何制度都是由特定的人來運作，特定的人的素養(yǎng)和行為影響著制度功能發(fā)揮和它的整體形象。中國的農(nóng)村改革、企業(yè)改革的制度創(chuàng)新都是著眼于發(fā)揮特定經(jīng)濟組織制度內(nèi)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性這一根本目的而展開的。所以，從人民代表這一政治主體入手，有助于抓住人大制度改革的根本。只有從代表這一制度主體入手，著眼于完善代表的選舉方式、逐步完善代表的組織構(gòu)成、提高代表的素養(yǎng)、建筑堅實的活動平臺、建設(shè)代表履行職務(wù)的實在環(huán)境和保障措施、加強對代表的監(jiān)督制約機制、提高人大的權(quán)能、加強人大制度運行的有效供給，才可能為人大制度和憲政建設(shè)奠定真正的主體之本、動力之基、活力之源。第二，要著重從程序入手、著眼于具體細節(jié)、立足于微觀環(huán)節(jié)，采取先易后難的改革思路，具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進地將人大制度推向前進。人大制度自建立以來，改革和完善的呼聲就一直伴隨著它的發(fā)展進程，但原則性的呼吁、宏大述事風(fēng)格的制度設(shè)計始終淹沒了審慎的、具體的制度創(chuàng)新。人民代表大會制度是根本政治制度，但任何宏觀層面上的制度都需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實施，發(fā)揮實效。我國的人大制度雖然在宏觀層面上已經(jīng)建立，但微觀層面上的具體制度還很不完善，這一點前面已經(jīng)作了分析。常言道：細節(jié)決定過程甚至決定結(jié)果。因此，高度重視人民代表大會制度的內(nèi)部組織制度、工作程序的健全完善，是今后一個相當長的時期內(nèi)，完善人大制度的主要方向。實際上，民主政治的許多內(nèi)容本身就是形式，民主政治的實體離不開具體程序，沒有民主程序的保障落實，就沒有民主政治的真正實體。孫中山先生曾專門