行政組織學(xué)課件

1行政組織學(xué)

ScienceofAdministrativeOrganization

2參考書目中文教材1、尹鋼等主編：《行政組織學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2005年。2、教軍章著：《公共行政組織論》，黑龍江人民出版社，2005年。3、龍朝雙、李曉玉主編：《行政組織學(xué)》，湖北人民出版社，2007年。4、倪星主編：《行政組織學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社，2011年。西文譯著5、（美）弗萊蒙特?E?卡斯特、詹姆斯?E?羅森茨韋克著：《組織與管理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年。6、（美）羅伯特?丹哈特著：《公共組織理論》，華夏出版社，2002年。7、（美）斯科特著：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年。3第一章緒論第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的含義（一）組織（二）行政（三）行政組織

4（一）組織的含義1、詞源中文“組織”

英文“Organization”5中文的“組織”（1）將絲麻紡織成布《遼史·食貨志》：“國(guó)人樹桑麻，習(xí)組織?！?/p>

（2）被引申為將一種物體的構(gòu)成部分組合成一個(gè)整體。6英文“組織”（Organization）

英文“組織”（Organization）源于“器官Organ”，即自成系統(tǒng)的、具有特定功能的細(xì)胞結(jié)構(gòu)。后被引申為按照一定的目標(biāo)而進(jìn)行的系統(tǒng)安排，并逐漸被用來解釋人類社會(huì)群體。72、關(guān)于組織的理論界說◆法約爾（古典管理學(xué)派）：組織是由物質(zhì)和人組裝成的社會(huì)有機(jī)體，其目的在于實(shí)現(xiàn)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。（物質(zhì)構(gòu)成/職能）◆巴納德（社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派）：組織是兩個(gè)或兩個(gè)以上的人的有意識(shí)協(xié)調(diào)的活動(dòng)或效力的系統(tǒng)。（共同目標(biāo)/協(xié)作意愿/溝通系統(tǒng)·人）◆穆尼和賴萊（管理過程學(xué)派）：組織是每一種人群聯(lián)合起來為了達(dá)到某種共同目標(biāo)的形式。（目的/結(jié)構(gòu)）◆卡斯特和羅森茨韋克（系統(tǒng)管理學(xué)派）：組織是以一個(gè)由若干子系統(tǒng)組成的開放式社會(huì)系統(tǒng)。（系統(tǒng)性/環(huán)境互動(dòng)）◆理查德·H·霍爾：2002年在其《組織：結(jié)構(gòu)、過程及結(jié)果》中對(duì)組織的定義作為小結(jié)。83.組織的含義·

◆組織是具有特定目標(biāo)，承擔(dān)特定功能的群體。（功能/目標(biāo)/人員）◆組織是按照一定的原則建構(gòu)形成的。（結(jié)構(gòu)/規(guī)則/技術(shù)）◆組織的本質(zhì)是一個(gè)相互協(xié)作的體系。（分工/合作/溝通/效率）◆組織是有一定邊界的。（產(chǎn)品/氣質(zhì)/差異/競(jìng)爭(zhēng)）組織是具有一致性目標(biāo)的人們依照一定的原則所建構(gòu)起來相互協(xié)作的，并具有一定邊界的社會(huì)群體。9不僅引導(dǎo)組織成員提供服務(wù)，而且也對(duì)他們進(jìn)行管理與協(xié)調(diào)從環(huán)境中獲得資源，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行分配必須界定或重新界定目標(biāo).4.組織的類型組織被認(rèn)為是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)，所有組織面臨著一些列共同的問題作為完成目標(biāo)的手段，其自身也要消耗一定的資源對(duì)參加者進(jìn)行選擇、培訓(xùn)和更換，以及協(xié)調(diào)周邊關(guān)系105.組織的構(gòu)成要素組織社會(huì)結(jié)構(gòu)目標(biāo)技術(shù)參與者環(huán)境哈羅德·J·利維特鉆石模型11（二）行政的概念

公共行政的西方傳統(tǒng)根植于憲政主義（制憲民主）的思想方法，一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約（法治的價(jià)值取向），另一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)公民自治的鼓勵(lì)（民主的價(jià)值取向）。尼古拉斯·亨利《公共行政與公共事務(wù)》

12憲政原則下的制度安排依法行政是行政活動(dòng)獲得正當(dāng)性的基礎(chǔ)國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的組織與管理行政

“三權(quán)分立”中的行政

行政法中的行政

公共行政中的行政131.“三權(quán)分立”中的行政英國(guó)美國(guó)法國(guó)約翰·洛克政府論相關(guān)論文基于承諾和契約的政治共同體、自然法《獨(dú)立宣言》、《聯(lián)邦條例》、聯(lián)邦憲法保障人權(quán)、基于同意的的統(tǒng)治、人民有權(quán)廢除政府以及“三權(quán)分立”讓-雅克·盧梭《社會(huì)契約論》主權(quán)在民、權(quán)利平等、法律的普遍性以及立法權(quán)與行政權(quán)分立立法權(quán)司法權(quán)行政權(quán)

憲政主義在各國(guó)的發(fā)展形成不同的民主共和范式.憲政原則142.行政法中的行政緊密法治的憲政模式權(quán)力的憲政模式國(guó)家職能較多而規(guī)模也較大國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系國(guó)家職能和規(guī)模憲政制度的傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市民社會(huì)相對(duì)獨(dú)立于政治國(guó)家，公民擁有獨(dú)立于社會(huì)與政治權(quán)威之外的個(gè)體權(quán)利。松散國(guó)家職能較少而規(guī)模也較小152.行政法中的行政憲法和法律授權(quán)，提供多種多樣公共服務(wù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利得到發(fā)展公民權(quán)利的發(fā)展行政權(quán)力的擴(kuò)張福利國(guó)家、行政國(guó)家國(guó)家干預(yù)的規(guī)模和范圍的不斷增長(zhǎng)，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)大；行政法的興起，即承認(rèn)行政擴(kuò)張的事實(shí)，又限制其對(duì)權(quán)利的傷害。163.公共行政中的行政無論是公共行政還是私人行政，它們都是一般性的行政管理。公共行政與其說是一個(gè)管理問題，不如說是一個(gè)統(tǒng)治或治理（governance）問題公共行政的法學(xué)途徑意味著依法行政和法治行政公共行政中的管理學(xué)途徑公共行政的政治學(xué)途徑公共行政的法學(xué)途徑戴維·H·羅森布魯姆《公共行政學(xué)——管理、政治和法律的途徑》173.行政組織研究行政組織行政組織的界定行政的組織研究行政組織的分類18

行政組織是為履行國(guó)家行政職能而依法建立起來的一切行政機(jī)關(guān)的綜合體。

行政組織的含義19僅指政府系統(tǒng)，即根據(jù)憲法和法律組建的、體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國(guó)家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。泛指一切具有計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等行政功能的組織。包括國(guó)家的政府系統(tǒng)、國(guó)家、立法司法機(jī)關(guān)，政黨、企事業(yè)單位以及群眾團(tuán)體等其他社會(huì)組織內(nèi)處理行政事務(wù)的組織。廣義狹義行政組織含義20行政組織的主要功能

行政組織功能的含義：是指作為國(guó)家行政管理主體的各種行政組織，在依法管理社會(huì)公共事務(wù)的過程中所具有的獨(dú)特作用。行政組織功能的主要內(nèi)容：1．政治功能2．經(jīng)濟(jì)功能3．文化功能4．社會(huì)功能211、政治功能階級(jí)統(tǒng)治的功能保衛(wèi)功能社會(huì)治安功能民主功能為政治價(jià)值和政治利益的根本實(shí)現(xiàn)提供組織保證222、經(jīng)濟(jì)功能

提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的最低條件的法律和制度；組織、生產(chǎn)、提供公共物品和公共服務(wù)；共有資源和自然資源的保護(hù)；宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控,保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和效率；233、文化功能進(jìn)行統(tǒng)治階級(jí)的政治思想教育和道德品質(zhì)教育推動(dòng)科學(xué)文化教育的發(fā)展244、社會(huì)管理功能提供社會(huì)保障社會(huì)收入的公平分配保護(hù)自然環(huán)境調(diào)節(jié)人口自身生產(chǎn)253.1行政組織的界定3.1.1管理3.1.2過程3.1.3價(jià)值中立與公民社會(huì)的關(guān)系公共性官僚制及政府再造263.1.1公共行政與私人行政了解：私人行政是資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者為了跟公共行政相區(qū)別，而提出的行政法上的一個(gè)理論概念。PS：凡為私人目的所進(jìn)行的管理就是私人行政。不同：(1)目的不同(2)涉及的利益不同。(3)自由程度不同。BUT！中國(guó)社會(huì)主義行政法理論不采用“私人行政”這一概念。273.1.2公共行政的過程不同于私人行政的過程1.領(lǐng)導(dǎo)者2.績(jī)效檢驗(yàn)3.終極價(jià)值4.監(jiān)督5.依賴不同6.監(jiān)控283.1.3價(jià)值中立了解。1.什么是政黨分肥制，以及這種做法的目的。2.官僚體制所包括的主要觀點(diǎn)。293.2行政的組織研究理論第2章從組織理論出發(fā)研究行政具有理論意義和現(xiàn)實(shí)意義環(huán)境第3~4章結(jié)構(gòu)第5章過程第6章績(jī)效第7章變革第八章303.3行政組織的分類公共部門第三部門私人部門政府部門/機(jī)構(gòu)政府企業(yè)為會(huì)員服務(wù)為公眾服務(wù)私人公司1、由政府資助2、在運(yùn)行過程中嚴(yán)格遵守法律1、全部或部門由政府資助2、在遵守法律上有靈活性3、獨(dú)立或市政府部門的一部分4、具有企業(yè)特征，一般為公眾服務(wù)而建立1、具有某些公共目的，但主要使成員獲益而不是大眾獲益2、大約40萬個(gè)在國(guó)內(nèi)稅務(wù)局注冊(cè)3、占第三部門總數(shù)的10%1、主要為公眾服務(wù)2、至少有120萬個(gè)這樣的組織3、占第三部門總數(shù)的90%1、私人擁有/控制2、追求利潤(rùn)商務(wù)部、環(huán)保局、警察局田納西流域管理局、農(nóng)村電話銀行社會(huì)聯(lián)誼組織、工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、政治組織、互利合作組織融資中介、教會(huì)IBM，保潔公司類型特征事例31政府部門行政機(jī)構(gòu)公法行政管理機(jī)構(gòu)私法實(shí)體與國(guó)家不可分法律意義上部分或完全獨(dú)立法律意義上的獨(dú)立實(shí)體公法實(shí)體私法實(shí)體部長(zhǎng)公共與私人客戶相結(jié)合大多數(shù)是私人客戶公務(wù)員部分公務(wù)員司法雇用稅收自己支持用戶繳費(fèi)、銷售銷售收入資金支持政府組織形式的分類32案例討論討論問題1、俄羅斯的民主政治與官僚體制是怎樣的關(guān)系？2、為什么俄羅斯的官僚體制20年來沒有變化？決定因素是文化，還是制度？3、基于憲政主義的視角，如何才能改善官僚體制的績(jī)效，更好地為人民服務(wù)？俄羅斯的官僚體制33第二章行政組織理論

AdministrativeOrganizationalTheory奴隸制時(shí)期的外國(guó)行政組織封建制時(shí)期的外國(guó)行政組織資本主義時(shí)期的外國(guó)行政組織第一節(jié)外國(guó)行政組織的演變34一、奴隸制時(shí)期的外國(guó)行政組織（一）古埃及的行政組織（二）古希臘的行政組織（三）古羅馬的行政組織（四）奴隸制時(shí)期外國(guó)行政組織的特點(diǎn)351、中央集權(quán)的奴隸制君主專制，“金字塔”式的行政組織體系。（一）古埃及的行政組織2、行政組織高度混同，權(quán)限劃分不明確。3、祭司在國(guó)家機(jī)構(gòu)中占有顯著地位。36（二）古希臘的行政組織古希臘沒有形成統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家，而是出現(xiàn)了許多政體各不相同的城邦國(guó)家，雅典是其代表。雅典行政組織的特征：雅典的行政組織具有原始的民主行政特征。強(qiáng)調(diào)依法行政。行政官員非專業(yè)化、非職業(yè)化，無報(bào)酬。行政職能簡(jiǎn)單。37雅典民主制度全盛時(shí)期國(guó)家的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)示意圖公民大會(huì)元老院公民陪審法庭五百人議事會(huì)執(zhí)政官十將軍委員會(huì)38（三）古羅馬的行政組織古羅馬共和國(guó)時(shí)期的行政組織

中央機(jī)關(guān)：人民大會(huì)——立法機(jī)關(guān)元老院——最高權(quán)力機(jī)關(guān)高級(jí)長(zhǎng)官——日常行政地方機(jī)構(gòu)：總督擁有該行省軍事、行政和司法的全權(quán)。古羅馬帝國(guó)時(shí)期的行政組織

建立了獨(dú)裁性質(zhì)的元首制度，主要的中央政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成。地方行政組織采用層級(jí)節(jié)制的組織體系。39（四）奴隸制時(shí)期外國(guó)行政組織的特點(diǎn)1、開始有了初步的原始的分工，帶有一定民主與法治色彩。2、行政組織職能簡(jiǎn)單且未明確分化。3、中央和地方的關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，權(quán)責(zé)劃分簡(jiǎn)單又統(tǒng)一。4、共和制時(shí)期，行政組織官員都無報(bào)酬，任期短，行政工作未職業(yè)化。40二、封建制時(shí)期的外國(guó)行政組織（一）英國(guó)行政組織（二）法國(guó)行政組織（三）封建時(shí)期英法行政組織的特點(diǎn)41（一）英國(guó)封建制時(shí)期的行政組織英國(guó)中世紀(jì)實(shí)行分權(quán)君主制：貴族會(huì)議和國(guó)王。地方政府處于一種半自治狀態(tài)。地方行政組織由郡、百戶區(qū)、村社三級(jí)組成。演變過程：1、公元9—10世紀(jì)的盎格魯·撒克遜時(shí)期，開始形成比較固定的行政組織形式：國(guó)王和賢人會(huì)議兩個(gè)權(quán)力中心。2、威廉時(shí)期，逐步形成召集貴族會(huì)議和御前會(huì)議的慣例。御前會(huì)議逐漸演化為上下兩院。3、都鐸王朝時(shí)期（1485—1603年），王權(quán)得到強(qiáng)化。42（二）法國(guó)封建制時(shí)期的行政組織法國(guó)中世紀(jì)逐步建立起高度集權(quán)的行政管理體制。1、地方分封的封建君主制：宮廷大臣管轄國(guó)王辦公機(jī)關(guān)的事務(wù)，各封建主有自己的行政機(jī)關(guān)。

2、等級(jí)君主制：國(guó)王的行政機(jī)關(guān)由家臣機(jī)關(guān)變成了全國(guó)性的官僚機(jī)構(gòu)。3、中央集權(quán)的專制君主制：由國(guó)王和他的幾位親信大臣組成最高國(guó)務(wù)會(huì)議。地方行政、財(cái)政、司法事務(wù)由國(guó)王欽命的監(jiān)察官負(fù)責(zé)。43（三）封建制時(shí)期英法行政組織的特點(diǎn)1、立法權(quán)與行政權(quán)分離，行政權(quán)受到立法權(quán)的制約。2、中世紀(jì)末期，宮廷的內(nèi)務(wù)組織演變成全國(guó)的中央行政組織。3、地方行政組織較之奴隸制時(shí)期有了較大發(fā)展。4、王權(quán)與教權(quán)的關(guān)系十分密切。44三、資本主義時(shí)期的外國(guó)行政組織（一）英國(guó)現(xiàn)代行政組織（二）美國(guó)現(xiàn)代行政組織（三）法國(guó)現(xiàn)代行政組織（四）資本主義時(shí)期外國(guó)行政組織的特點(diǎn)45（一）英國(guó)行政組織中央行政組織：樞密院——形式上的最高行政機(jī)關(guān)。內(nèi)閣——實(shí)際上的最高行政機(jī)關(guān)，英國(guó)政府的核心機(jī)構(gòu)，其首腦為首相。政府各部——中央行政的職能部門。地方行政組織：分為郡和區(qū)兩級(jí)，有時(shí)分為郡、區(qū)和教區(qū)（或社區(qū)）三級(jí)。地方行政組織的職能：管理交通道路、維護(hù)公共秩序和治安、搞好環(huán)境衛(wèi)生、制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展公共事業(yè)、提供福利服務(wù)。46（二）美國(guó)行政組織美國(guó)聯(lián)邦行政組織美國(guó)州行政組織美國(guó)地方行政組織471、美國(guó)聯(lián)邦行政組織（1）總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)（2）內(nèi)閣和行政部（3）獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)482、美國(guó)州行政組織州政府根據(jù)州的憲法而組織，聯(lián)邦政府與州政府實(shí)行分權(quán)制，不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)和從屬關(guān)系。由于各州的情況下一樣，設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)也不一樣。493、美國(guó)的地方行政組織在美國(guó)州以下的政府才稱為地方政府。州以下一般劃分為郡和市，下設(shè)教區(qū)和鎮(zhèn)，另外還設(shè)有特別行政區(qū)、學(xué)區(qū)。（1）美國(guó)郡政府組織（2）美國(guó)市行政組織（3）美國(guó)鎮(zhèn)行政組織（4）特別行政區(qū)50（三）法國(guó)現(xiàn)代行政組織法國(guó)中央行政組織由總統(tǒng)、總理和中央各部等行政機(jī)構(gòu)組成。（1）總統(tǒng)：1958年的憲法規(guī)定，總統(tǒng)和總理都享有最高行政權(quán)，這種現(xiàn)象被法國(guó)行政學(xué)者稱為“行政二頭制”。（2）總理：政府首腦，總理和部長(zhǎng)聯(lián)合稱為政府。（3）中央各部：部長(zhǎng)是中央專門行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)。法國(guó)地方行政組織有大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三個(gè)層次。51（四）資本主義時(shí)期外國(guó)行政組織的特點(diǎn)1、行政組織日趨獨(dú)立且職能不斷擴(kuò)大，組織分工不斷精細(xì)，管理趨于專業(yè)化、科學(xué)化。2、行政組織的職能已從原來的以政治職能為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能為主。3、行政權(quán)力越來越大。4、中央適度集權(quán)，地方適度分權(quán)。52第二節(jié)中國(guó)行政組織的演變一、中國(guó)古代的行政組織二、中華民國(guó)的行政組織三、中華人民共和國(guó)的行政組織53一、中國(guó)古代的行政組織

夏：王位世襲制、開始設(shè)官商：按照職能設(shè)官定制周：三司六太“外服”具有地方機(jī)關(guān)的屬性我國(guó)奴隸制時(shí)期的行政組織實(shí)行“親貴合一”的組織原則

。（一）夏、商、周時(shí)期的行政組織54秦:三公九卿制——丞相、太尉、御史大夫（集體宰相）；三公之下設(shè)九卿。漢光武帝以后，尚書權(quán)力越來越大。地方行政組織：秦朝——郡、縣兩級(jí)漢末——州、郡、縣三級(jí)

（二）秦、漢時(shí)期的行政組織55從魏晉至隋、唐形成了三省六部二十四司的行政組織體制三?。褐袝㈤T下、尚書（尚書省是全國(guó)的行政核心），三省長(zhǎng)官為集體宰相六部：（在尚書省下）吏、戶、禮、兵、刑、工隋唐時(shí)期的中央行政組織還包括九寺五監(jiān)地方行政組織——州縣兩級(jí)（三）隋唐時(shí)期的行政組織56（四）宋、元、明、清時(shí)期的行政組織宋、元時(shí)期：三省向一省過渡，中書省逐漸成為最高的行政機(jī)關(guān)明、清時(shí)期：設(shè)內(nèi)閣，清朝增設(shè)軍機(jī)處。地方行政組織：宋朝——路、州、縣三級(jí)元朝——省、路、縣(創(chuàng)行省制度，這是我國(guó)古代地方行政組織的一次重大改革)明朝——省、府、縣三級(jí)清朝——省、道、府、縣四級(jí)57（五）中國(guó)古代行政組織的特點(diǎn)1．強(qiáng)化中央集權(quán)，集國(guó)家最高權(quán)力于一人之手，是中國(guó)古代行政組織發(fā)展的主流。2．中國(guó)古代行政組織的演變具有前后因襲、循序漸進(jìn)的特點(diǎn)。3．中國(guó)古代行政組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，分工精細(xì)，層級(jí)節(jié)制，集中統(tǒng)一。4．中國(guó)古代的行政組織具有強(qiáng)烈的宗法色彩。58二、中華民國(guó)的行政組織

（一）南京臨時(shí)政府時(shí)期的行政組織（1912—1913年）（二）北洋政府時(shí)期的行政組織（1913—1928年）（三）國(guó)民政府時(shí)期的行政組織（1927—1949年）59孫中山的行政組織思想（1）創(chuàng)五權(quán)分立原則，謀求“萬能政府”（2）倡導(dǎo)地方自治，提出均權(quán)制主張（3）重視人才培養(yǎng)與合理使用，強(qiáng)調(diào)人盡其才。601、《臨時(shí)政府組織大綱》是1912年元旦成立中華民國(guó)政府的法律基礎(chǔ)。臨時(shí)政府采取總統(tǒng)制，臨時(shí)政府的行政部門共設(shè)九部。2、1912年3月，公布《中華民國(guó)臨時(shí)約法》改總統(tǒng)制為參議院下的內(nèi)閣制。

（一）南京臨時(shí)政府時(shí)期的行政組織（1912—1913年）611、1913年，袁世凱在北京就任大總統(tǒng)。次年5月，公布《新約法》，還內(nèi)閣制為“總統(tǒng)制”。2、1915年12月．袁世凱又實(shí)行由總統(tǒng)制向帝制的過渡。3、1916年，洪憲帝制失敗。這一時(shí)期，政制在總統(tǒng)制、帝制、內(nèi)閣制之間來回變動(dòng)。

（二）北洋政府時(shí)期的行政組織（1913—1928年）621、國(guó)民政府設(shè)立的法律依據(jù)是《國(guó)民政府組織法》。2、國(guó)民政府主席及委員組成國(guó)民政府會(huì)議共商國(guó)務(wù)。3、國(guó)民政府由五院組成。行政院是國(guó)民政府的最高行政機(jī)關(guān)。4、中華民國(guó)地方行政組織一般設(shè)省、縣兩級(jí)。

（三）國(guó)民政府時(shí)期的行政組織（1927—1949年）63

（四）中華民國(guó)的行政組織特點(diǎn)１、中華民國(guó)的行政組織在其初創(chuàng)期，接受了西方三權(quán)分立與民主共和國(guó)的思想。

2、孫中山提出的政權(quán)和治權(quán)相區(qū)別，在國(guó)民大會(huì)下實(shí)行立法、行政、司法、考試、監(jiān)察三權(quán)并立的思想，具有歷史的進(jìn)步意義。3、從法律上確立了國(guó)民黨一黨專政的政治體制。4、在中央與地方的關(guān)系上，中央集權(quán)制與地方軍閥割據(jù)并存。64（一）中華人民共和國(guó)中央行政組織

l．第一階段（1949——1954年）的行政組織

2．第二階段（1955——1966年）的行政組織

3．第三階段（1967——1974年）的行政組織

4．第四階段（1975——1981年）的行政組織

三、中華人民共和國(guó)的行政組織65l．第一階段（1949一1954年）的行政組織1949年9月，政務(wù)院是國(guó)家的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。政務(wù)院初步形成按行業(yè)或產(chǎn)品來設(shè)置經(jīng)濟(jì)管理部門的組織管理模式。

1954年9月，《國(guó)務(wù)院組織法》對(duì)原政務(wù)院的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大的調(diào)整，國(guó)務(wù)院由職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)三大塊組成的組織結(jié)構(gòu)基本上穩(wěn)定下來。

66

2．第二階段（1955——1966年）的行政組織1956年底，適應(yīng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求的行政組織格局基本形成。1957-1959年開始了以放權(quán)與精簡(jiǎn)為主要內(nèi)容的行政體制改革。1960-1965年重新收權(quán)使國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)重新膨脹。673．第三階段（1967——1974年）的行政組織1966年5月開始的“文化大革命”使國(guó)家機(jī)關(guān)普遍受到了沖擊，各級(jí)各部門都陷入嚴(yán)重的癱瘓狀態(tài)。從1970年開始，實(shí)行了新一輪權(quán)力大下放及機(jī)構(gòu)大精簡(jiǎn)。

684．第四階段（1975——1981年）的行政組織1975年召開的四屆全國(guó)人大，再次強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的設(shè)置也相應(yīng)作了調(diào)整和增加。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的集中統(tǒng)一管理，從1978年開始，進(jìn)行了又一輪以收權(quán)為主要內(nèi)容的調(diào)整。69

（二）中華人民共和國(guó)地方行政組織及其與中央行政組織的關(guān)系1．中華人民共和國(guó)地方行政組織的層級(jí)新中國(guó)成立初期：大區(qū)、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)；1954年憲法規(guī)定：省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)；80-90年代實(shí)際上我國(guó)多數(shù)地方政府是四級(jí)：省、市（地級(jí)）、縣、鄉(xiāng)。70

2．地方行政組織的組成、職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置地方各級(jí)人民政府由地方行政正副省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)?？h長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、部門首長(zhǎng)組成。各級(jí)地方政府對(duì)本區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。

主要職權(quán)71一般而言，地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)大致分為六類：（1）政法管理部門（2）經(jīng)濟(jì)管理部門（3）綜合管理部門（4）經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的監(jiān)督部門（5）教科文衛(wèi)事業(yè)管理部門（6）其他管理部門723．中央與地方的關(guān)系

這一時(shí)期，中國(guó)各級(jí)政府之間實(shí)行的是嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制，一級(jí)管一級(jí)，最后一切權(quán)力歸中央政府。故中國(guó)的行政體制屬于中央集權(quán)型體制。

改革開放后，對(duì)中央與地方權(quán)力分配關(guān)系逐漸進(jìn)行了改革，主要是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀管理權(quán)集中于中央、地方事務(wù)分權(quán)于地方方面進(jìn)行了改革。73后期行政組織的改革和發(fā)展（1）1982年機(jī)構(gòu)改革（2）1988年機(jī)構(gòu)改革（3）1993年機(jī)構(gòu)改革（4）1998年機(jī)構(gòu)改革（5）2003年機(jī)構(gòu)改革（6）2008年機(jī)構(gòu)改革（4）2013年機(jī)構(gòu)改革74（三）中華人民共和國(guó)行政組織的特點(diǎn)

（1）新中國(guó)行政組織具有充分的人民性。各族人民通過全國(guó)人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力。（2）新中國(guó)行政組織的設(shè)置與運(yùn)行，本著精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，不斷進(jìn)行改革與調(diào)整，并取得了一定的成就。它為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了活力。（3）在處理中央與地方的關(guān)系上，我國(guó)行政組織基本上貫徹了民主集中制原則。這是通過人民代表大會(huì)這一制度來保證的。（4）新中國(guó)行政組織在其發(fā)展的歷史過程中，也暴露出一些弊端。75

高度集權(quán)的管理體制以及政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的直接管理方式是根本原因，其根源于無所不包的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。

改革開放后，我們?cè)谶M(jìn)行由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中就認(rèn)識(shí)到，轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)行政組織改革的前提和基礎(chǔ)。

76第二章行政組織理論

AdministrativeOrganizationalTheory西方行政組織理論發(fā)展四階段:1.古典行政組織理論(傳統(tǒng)科學(xué)管理時(shí)期的行政組織理論)19世紀(jì)末至20世紀(jì)初2.新行政公共組織理論(行為科學(xué)管理時(shí)期的行政組織理論)20世紀(jì)30-60年代3.現(xiàn)代行政組織理論(系統(tǒng)科學(xué)管理時(shí)期的行政組織理論)20世紀(jì)60-80年代)4.當(dāng)代行政組織理論(行政組織理論的現(xiàn)代發(fā)展)20世紀(jì)80年代至今77第二章行政組織理論政治—行政范式理性—權(quán)變范式交易—制度范式系統(tǒng)—生態(tài)范式案例討論：官僚體制的經(jīng)濟(jì)學(xué)78《行政學(xué)之研究》，奠定了政治與行政二分的思想基礎(chǔ)《政治與行政》，政治與政策有關(guān)，它是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政與這些政策的執(zhí)行有關(guān)《公共行政研究導(dǎo)論》政黨政治不應(yīng)該侵入公共行政；管理學(xué)本身會(huì)導(dǎo)致科學(xué)性研究；公共行政自身能夠成為“價(jià)值中立”的科學(xué)；公共行政的使命是經(jīng)濟(jì)性和效率性。伍德羅·威爾遜弗蘭克·J·古德諾倫納德·D·懷特第一節(jié)政治—行政范式

一、政治行政二分政治與行政的二分法的長(zhǎng)期影響面對(duì)學(xué)術(shù)界的批判實(shí)踐性影響：城市管理的議會(huì)經(jīng)理制智識(shí)性影響：價(jià)值與事實(shí)二分，盧瑟·H·古立克和林德爾·厄威克20世紀(jì)40年代開始“行政”的事物與“政治”的事物實(shí)際上是很難分離的面對(duì)學(xué)術(shù)界的批判，公共行政的研究又回到了政治科學(xué)的范疇79二、統(tǒng)治的合法性·政治社會(huì)的中心問題是權(quán)力的分配和構(gòu)造。總之，一個(gè)具有合法性的政府被認(rèn)為是擁有權(quán)威的，也就是憲法所規(guī)定的決策權(quán)力，以及預(yù)期獲得的公民社會(huì)的廣泛遵從。·六個(gè)基礎(chǔ)的命題？·古典流派強(qiáng)調(diào)目標(biāo)朝向的管理原則？·韋伯（古典學(xué)派代表）合法權(quán)威：傳統(tǒng)型；魅力型；法理型。80三、作為統(tǒng)治階級(jí)的官僚組織在所有的社會(huì)中，存在的政府，亦即“統(tǒng)治階級(jí)”，或稱為“握有公共權(quán)力的人”，總是少數(shù)。并且在其治下的大眾，常常缺乏機(jī)會(huì)參與政治，他們只能唯命是從，稱之為“被統(tǒng)治階級(jí)”。政府形態(tài)可以分為兩類：一是封建的（feudal），另一類是官僚的（bureaucratic）。避免“官僚專制主義”需要代表系統(tǒng)的節(jié)制。探索官僚組織的起源不應(yīng)將分析的視角局限在國(guó)家，而應(yīng)從組織的角度入手。各種社會(huì)或政治活動(dòng)，無論其組織在其開始時(shí)如何民主化及大眾化，到后來一定會(huì)被少數(shù)領(lǐng)袖分子操縱，而失去原有的民主性質(zhì)和精神。1、加塔諾·莫斯卡《統(tǒng)治階級(jí)》2、羅伯特·米歇爾斯“寡頭統(tǒng)治鐵律”81四、官僚制“理想類型”實(shí)踐中的官僚制官僚制理想類型公共官僚制代議官僚制200300420052006

馬克斯·韋伯羅伯特·K·默頓托斯坦·凡勃倫“訓(xùn)練造成的無能”約翰·杜威“職業(yè)精神病”

尼古拉斯·亨利民主大眾與知識(shí)精英的結(jié)合部用于調(diào)和官僚制與民主制之間的張力一部裝置薩繆爾·克里斯洛夫和戴維·H·羅森布魯姆代議制在官僚結(jié)構(gòu)中可以存在按人員的代議制按行政組織的代議制公民參與的代議制82沃倫·本尼斯在《未來的組織》指出，在未來20~25年間（即1987—1992年），我們將為現(xiàn)存的官僚制送終，以便迎接更適合20世紀(jì)工業(yè)化需要的新社會(huì)制度的誕生?，F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)對(duì)官僚制的威脅來：（1）急劇的和難以預(yù)料的變化；（2）傳統(tǒng)的組織形式已經(jīng)無法容納組織規(guī)模的不斷增長(zhǎng)；（3）現(xiàn)代技術(shù)的復(fù)雜性需要多樣化和高度專業(yè)化的人才；（4）構(gòu)成管理行為的哲學(xué)觀點(diǎn)已發(fā)生了根本性的變化。五、走向后官僚制83問題官僚制的解決方式20世紀(jì)的新情況一體化問題：怎樣使個(gè)人需要與組織目標(biāo)一致沒有問題就不需要解決。個(gè)人被視為簡(jiǎn)單的和被動(dòng)的工具。忽視了“人格”與角色之間的張力。人類科學(xué)的出現(xiàn)以及對(duì)復(fù)雜人性的理解；向上的追求；人文和民主精神。社會(huì)影響問題：權(quán)力的分配，以及權(quán)力和權(quán)威的來源盡管明顯地依賴于法理的權(quán)力，但是隱含著強(qiáng)制權(quán)力的使用。任何情況下，勝任、強(qiáng)制和法規(guī)之間的復(fù)雜關(guān)系都是紊亂的、含糊的以及變遷的。管理權(quán)與所有權(quán)的分離，工會(huì)與普通教育的興起，權(quán)威統(tǒng)治的負(fù)面和無意的影響。協(xié)作問題：形成控制沖突的機(jī)制以“等級(jí)規(guī)則”來解決級(jí)別之間的沖突，以“協(xié)調(diào)規(guī)則”來解決同級(jí)之間的沖突，強(qiáng)調(diào)“效忠”。專業(yè)化和職業(yè)化增加了相互依存的需要。個(gè)人或萬能者的領(lǐng)導(dǎo)很難適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)情境的復(fù)雜性。適應(yīng)問題：妥當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)環(huán)境引起的變化環(huán)境穩(wěn)定、簡(jiǎn)單和可預(yù)見，例行公事，以任意的、偶然的方式適應(yīng)變化，不預(yù)計(jì)各種后果。組織的外部環(huán)境更加動(dòng)蕩，難以預(yù)見，技術(shù)變革以史無前例的速率進(jìn)行著?！靶律眴栴}：成長(zhǎng)與衰退假設(shè)未來是確定的，與過去基本相同。技術(shù)、任務(wù)、人力、原材料、社會(huì)規(guī)范和價(jià)值、企業(yè)和社會(huì)目標(biāo)的急劇變化，所有這些都使得修正過程成為人們經(jīng)常關(guān)注的事物。杰伊·M·沙夫里茨：《公共行政學(xué)經(jīng)典》未來組織所面臨的核心問題五、走向后官僚制84麥克爾·巴澤雷：《突破官僚制》從官僚制到后官僚制的范式變遷官僚制范式后官僚制范式公共利益公民認(rèn)為有價(jià)值的結(jié)果效率質(zhì)量和價(jià)值行政生產(chǎn)控制遵守規(guī)范明確職能、權(quán)力和結(jié)構(gòu)確定任務(wù)、服務(wù)、顧客和成果價(jià)格調(diào)整創(chuàng)造價(jià)值履行職責(zé)培養(yǎng)責(zé)任心，加強(qiáng)工作關(guān)系遵守規(guī)范和程序理解并運(yùn)用規(guī)范，找出并解決問題，不斷改進(jìn)過程行政管理制度服務(wù)與控制的分離，支持遵守規(guī)范，擴(kuò)大顧客選擇范圍，鼓勵(lì)集體行動(dòng)，提供激勵(lì)，衡量并分析結(jié)果，增加反饋信息五、走向后官僚制85(1)在政府組織中進(jìn)行分權(quán)，將責(zé)任轉(zhuǎn)移至較低一級(jí)的政府部門；(2)重新審視政府應(yīng)該做什么，應(yīng)該付出什么，哪里是政府應(yīng)該付出卻沒有付出的，哪里是既沒有去做又沒有付出的；(3)消減公共服務(wù)的規(guī)模，實(shí)行公共活動(dòng)的民營(yíng)化和公司化；(4)尋求更大凈收益的公共服務(wù)提供途徑；(5)顧客取向的，包括為公共服務(wù)提供明晰的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；(6)實(shí)行標(biāo)桿管理和績(jī)效評(píng)估；(7)開展簡(jiǎn)化規(guī)制、降低成本的改革。五、走向后官僚制后官僚制在各國(guó)的實(shí)踐86奧斯本和蓋布勒的企業(yè)家政府理論1992年兩人合著《改革政府-企業(yè)精神如何改造公營(yíng)部門》提出了“政府企業(yè)化”的管理模式這是用企業(yè)家在經(jīng)營(yíng)中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費(fèi)者和力求完美服務(wù)的精神以及企業(yè)中廣泛運(yùn)用的科學(xué)管理方法，改革政府的公共管理部門，重塑政府形象，從而對(duì)傳統(tǒng)官僚體制進(jìn)行改革。87政府改革十原則1、起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；2、社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；3、競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入提供服務(wù)中去；4、具有使命感的政府：改變按章辦事；5、講究效果的政府：講效果而不是按投入撥款；6、受顧客驅(qū)使的政府:滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要；7、有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；8、有預(yù)見力的政府：預(yù)防而不是治療；9、分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與協(xié)作；10.以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革88第二節(jié)、理性—權(quán)變范式組織理論的起源：泰勒的科學(xué)管理方法法約爾的行政管理原則韋伯的官僚制理念西蒙的管理行為學(xué)說區(qū)分：組織；家庭和血緣；社會(huì)運(yùn)動(dòng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)89一、泰勒的科學(xué)管理泰勒的科學(xué)管理理念集中體現(xiàn)在其1911年的著作《科學(xué)管理原理》。

企業(yè)和社會(huì)缺乏效率科學(xué)管理原理同樣可以運(yùn)用于公共部門：首先，尋求最佳工作方法和系統(tǒng)控制的思想非常符合行政組織中的等級(jí)制、過程和慣例；其次，標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)和按其操作的工人也與傳統(tǒng)的行政模式相吻合；最后，運(yùn)用時(shí)間尺度進(jìn)行績(jī)效測(cè)量的做法在龐大的官僚制組織及其分支中也非常普遍。莫里斯·庫克：將科學(xué)管理中追求的效率視為行政組織回應(yīng)民眾需求目標(biāo)的工具。換言之，在民主政治的運(yùn)作中，民眾期望一定水平之上的服務(wù)品質(zhì)以及符合民眾需求的政治責(zé)任，從而使效率受到政府部門的重視。為此，庫克對(duì)行政部門的建議包括任用一流的人才、發(fā)展科學(xué)的工作程序以及多方面激勵(lì)員工等一系列主張。90泰勒‘‘科學(xué)管理”組織理論(ScientificManagement)1.提出富于技術(shù)性質(zhì)的職能主義理論

(職能專門化原理)他主張把組織中的計(jì)劃職能與執(zhí)行職能分開,并提出實(shí)行職能管理,將整個(gè)管理工作劃分為許多較小的管理職能,所有管理人員應(yīng)當(dāng)盡可能專門地分擔(dān)一種職能.2.強(qiáng)調(diào)組織工作要定額化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化(工作定額原理、標(biāo)準(zhǔn)化原理)3.強(qiáng)調(diào)組織的例外原理4.組織內(nèi)密切合作原理強(qiáng)調(diào)雇主與工人合作的“精神革命”

5.提出必須為每個(gè)崗位配備第一流人員.特點(diǎn):（1）著眼于組織操作層的工作效率;（2）把操作者當(dāng)作“經(jīng)濟(jì)人”;（3）關(guān)注組織的現(xiàn)場(chǎng)管理.911916年出版了《工業(yè)管理與一般管理》一書，試圖通過行政管理原則的建構(gòu)來實(shí)現(xiàn)組織管理活動(dòng)的理性化。對(duì)于組織而言，有兩種行為類型是最重要的，即協(xié)作與專門化。為指導(dǎo)協(xié)調(diào)行為而產(chǎn)生的準(zhǔn)則主要包括:（1）等級(jí)原則；（2）指令單一原則；（3）控制范圍原則；（4）特例原則。專門化關(guān)注的是如何把各種行為分配給組織的各個(gè)職位，以及如何使這些職位最有效地組成工作單位或部門。這些指導(dǎo)性原則首先包括部門化原則；其次，還包括流水線作業(yè)原則。二、法約爾的一般管理921.管理的基礎(chǔ)是組織.2.組織的管理層次和幅度應(yīng)控制在最低限度內(nèi).（圖）3.組織參謀論.4.組織管理五要素5.十四條組織管理原則:勞動(dòng)分工，權(quán)力與責(zé)任，紀(jì)律,統(tǒng)一指揮,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),個(gè)人利益服從整體利益,人員的報(bào)酬,集中,等級(jí)制度,秩序,公平,人員的穩(wěn)定,首創(chuàng)精神,人員的團(tuán)結(jié).這十四條,既是管理的原則,又是組織的原則.

6.法約爾跳板(天橋)二、法約爾的一般管理93

7.主張選拔有管理能力的人擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo).

8.健全管理教育體制普及管理教育.A總經(jīng)理

部門經(jīng)理B部門經(jīng)理命主任C主任命令工長(zhǎng)D工長(zhǎng)令監(jiān)工E監(jiān)工報(bào)工頭F工頭報(bào)告工人G工人告94基于法理權(quán)威的官僚制（科層體制），具有如下的行政特征:（1）參加者之間固定的勞動(dòng)分工（2）職員的等級(jí)制（3）指導(dǎo)行為的一系列規(guī)章（4）公私財(cái)產(chǎn)和權(quán)力的分離（5）基于技術(shù)資格的人員選擇（6）對(duì)參加者而言的職位聘用韋伯強(qiáng)調(diào)似乎相互矛盾的兩個(gè)方面。一方面是

法理形式為上下級(jí)職員提供了更穩(wěn)定的和更可預(yù)料的管理結(jié)構(gòu)。另一方面，與其他類型的行政體系比較，法理結(jié)構(gòu)使下級(jí)職員擁有相對(duì)多的獨(dú)立性和處理權(quán)。三、韋伯的科層體制95小結(jié)：官僚制指一種具有精密性,層級(jí)性,集權(quán)性和統(tǒng)一性特質(zhì)結(jié)構(gòu)的組織類型,與工作效率和作風(fēng)無關(guān)。法理型權(quán)威是構(gòu)成官僚科層組織的基礎(chǔ),既合理又合法。傳統(tǒng)型權(quán)威組織效率最差。魅力型組織帶有濃厚的神秘色彩也不可取。只有法理型組織依法通過公職或職位來進(jìn)行理性化管理,并形成一個(gè)官僚(科層)制的組織結(jié)構(gòu),是理想的行政組織體制..96四、西蒙的管理行為在管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織行為學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等方面都有較深厚的造詣。他早年就讀于芝加哥大學(xué)，于1943年獲得博士學(xué)位。自1949年擔(dān)任美國(guó)卡內(nèi)基一梅隆大學(xué)計(jì)算機(jī)與心理學(xué)教授，他由于“對(duì)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的決策程序所進(jìn)行的開創(chuàng)性研究”而獲得1978年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。主要著作：

《管理行為--管理組織決策過程的研究》(1945）《公共管理》（1950，與史密斯伯格等合寫）《人的模型》（1957）《組織》（1958，與馬奇合寫）《經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為科學(xué)中的決策理論》（1959）《管理決策的新科學(xué)》（1960）《自動(dòng)化的形成》（1960）《人工的科學(xué)》

（1969）《人們的解決問題》1972與納斯維爾合寫）《發(fā)現(xiàn)的模型》（1977）《思維的模型》

（1979）97組織的存在不僅簡(jiǎn)化了決策，而且也支持參加者做出必須做的決策。價(jià)值前提與事實(shí)前提構(gòu)成了決策的基本要素。有限理性：通過提供完整的子目標(biāo)、穩(wěn)定的預(yù)期、必要的信息、所需的設(shè)備、日常行為綱要以及決策的制度約束，組織為個(gè)體參加者提供了“特定”的環(huán)境。這就是所謂的“有限理性”的理念，它包含了組織研究的理性途徑的關(guān)鍵要素——目標(biāo)的具體化和結(jié)構(gòu)的形式化。價(jià)值前提越是精確具體，對(duì)決策的影響就越大，因?yàn)榫唧w的目標(biāo)可以區(qū)分出可接受的和不可接受的選擇。形式化的結(jié)構(gòu)對(duì)理性決策的支持，不僅通過把責(zé)任分配到每個(gè)參與者頭上來實(shí)現(xiàn)，而且還為他們提供了各種處理問題必需的手段和工具，諸如資源、信息和設(shè)備。四、西蒙的管理行為98(一)組織決策論(二)組織目標(biāo)論(三)組織平衡論提出誘因—貢獻(xiàn)平衡原理;(四)組織影響論(五)組織設(shè)計(jì)論組織的設(shè)計(jì)要有利于組織決策,有利于決策所需要的信息傳遞和信息處理.(1)組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)形態(tài).(2)組織的專業(yè)分工.(3)組織的專業(yè)重心.(4)組織的權(quán)力配置.99保羅·R·勞倫斯和杰·W·洛奇1967年在其《組織與環(huán)境》一書中，率先提出了理性—權(quán)變的組織觀念。他們認(rèn)為環(huán)境的不確定性對(duì)組織結(jié)構(gòu)和行為的影響很大。組織與環(huán)境的適應(yīng)至少發(fā)生在兩個(gè)層次上，一個(gè)層次是組織子單位的結(jié)構(gòu)特性都應(yīng)當(dāng)和與其相關(guān)的特定環(huán)境相適應(yīng)，另一個(gè)層次是組織的分化和整合模式應(yīng)當(dāng)與其所處的外在環(huán)境相適應(yīng)。杰·R·加爾布雷思進(jìn)一步建構(gòu)了組織的權(quán)變理論。他認(rèn)為該理論的前提假設(shè)有兩個(gè)，一個(gè)是不存在最佳的組織方式，另一個(gè)是任何組織方式之間都不等效。事實(shí)上，組織的權(quán)變理論還有第三個(gè)假設(shè)，即最佳的組織方式有賴于組織的環(huán)境特征。五、組織的權(quán)變理論100對(duì)權(quán)變組織理論作過貢獻(xiàn)的學(xué)者美國(guó)的勞倫斯和洛奇是最早運(yùn)用權(quán)變理論來研究組織管理的；卡斯特和落森茨維克把組織看成一個(gè)開放系統(tǒng)的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)組織的多變性，注重升入研究組織與其環(huán)境之間的相互關(guān)系和各分系統(tǒng)之間的相互關(guān)系?？蓜潥w權(quán)變學(xué)派的管理學(xué)家及其理論觀點(diǎn)很多，其中影響比較大的有：莫爾斯和洛斯奇的“超Y理論”，大內(nèi)的“Z理論”以及卡曼的“領(lǐng)導(dǎo)生命周期理論”等。101第三節(jié)交易—制度范式

一、交易成本模型奧利弗·E·威廉姆森交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)企業(yè)邊界：交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)從有效締約和比較組織的視角來處理企業(yè)和市場(chǎng)的組織問題不同于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，威廉姆森所關(guān)注的是交易成本而不是生產(chǎn)，從而他將一個(gè)新概念引入了組織理論之中。將交易成本納入組織的層級(jí)制度，就可以通過直接的監(jiān)督、審計(jì)以及其他控制機(jī)制來監(jiān)控組織行為。由于組織行為受到雇傭契約的限制，因此，層級(jí)制度有助于降低交易成本，或者至少有助于控制交易成本。威廉姆森不認(rèn)為交易成本模型可以解釋所有的組織現(xiàn)象，由于所考察現(xiàn)象的復(fù)雜性，交易成本理論往往與其他的組織理論一起使用。102菲利普·塞爾茲尼克：組織的制度化是指一個(gè)價(jià)值中立的過程，從不穩(wěn)定的、組織松散的或有限的技術(shù)活動(dòng)中產(chǎn)生出有序的、穩(wěn)定的和社會(huì)的整體模型。保羅·J·狄馬喬和沃爾特·W·鮑威爾：組織存在于其他類似組織所構(gòu)成的“場(chǎng)”中。組織場(chǎng)是指由主要的供應(yīng)商、資源和產(chǎn)品的消費(fèi)者、管制機(jī)構(gòu)以及其他生產(chǎn)類似產(chǎn)品或提供類似服務(wù)的組織集合在一起，而構(gòu)成的為人們所承認(rèn)的一種制度生活領(lǐng)域。根據(jù)這個(gè)視角，同一組織場(chǎng)內(nèi)的組織逐漸趨向同構(gòu)。制度結(jié)構(gòu)模型認(rèn)為，組織是各種資源的結(jié)合體。它們具有一定的目的，并在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在。一定程度上講，組織是以層級(jí)體制的方式來協(xié)調(diào)的。二、103帕森斯認(rèn)為，所有的社會(huì)體系都是由四個(gè)基本功能構(gòu)成的，它們是：（1）適應(yīng)功能，即獲得充足的資源。（2）目標(biāo)達(dá)成，即目標(biāo)的確定和實(shí)施。（3）整合功能，即在體系的子部門中維持團(tuán)結(jié)或協(xié)調(diào)。（4）模式維持，即創(chuàng)造、保持和傳播該體系獨(dú)特的文化和價(jià)值觀。依據(jù)所承擔(dān)的社會(huì)功能，組織可以相應(yīng)地劃分為四個(gè)類別：（1）對(duì)應(yīng)于適應(yīng)功能，從事經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的組織，特別指那些商業(yè)公司。（2）對(duì)應(yīng)于目標(biāo)達(dá)成，為完成政治目標(biāo)的組織，特別指政府機(jī)構(gòu)。（3）發(fā)揮整合功能的綜合性組織，特別指政黨、公檢法以及社會(huì)調(diào)控組織。（4）維持模式的組織，特別指教育、文化和宗教組織。除了對(duì)組織進(jìn)行了分類，帕森斯還區(qū)分了組織結(jié)構(gòu)的三個(gè)層次。最低層次是技術(shù)體系，技術(shù)層次之上是管理體系，最高層次是制度體系。三、104社會(huì)沖突的理論可以直接追溯到馬克思的著作，盡管一些沖突論的學(xué)者將韋伯作為早期的先驅(qū)，因?yàn)樗J(rèn)識(shí)到組織是統(tǒng)治的體系。社會(huì)沖突模型不僅強(qiáng)調(diào)參加者利益的不同，而且也強(qiáng)調(diào)參加者價(jià)值觀的沖突。四、麥爾維勒.達(dá)爾頓：沖突是一種常態(tài)的組織行為。古爾德納：組織規(guī)章在組織和其成員中的非一致性。瑞恩哈德.本迪克斯：社會(huì)階層與層級(jí)體系的比較。105第四節(jié)系統(tǒng)—生態(tài)范式

一、系統(tǒng)—控制模型羅伯特·L·司溫斯1974年在其《管理的組織系統(tǒng)：設(shè)計(jì)、規(guī)劃和執(zhí)行》一書中，強(qiáng)調(diào)運(yùn)作、控制和決策中心及其相互間流程的重要性，即將組織視為控制系統(tǒng)。

操作控制決策產(chǎn)品服務(wù)命令信息原材料目標(biāo)計(jì)劃反饋反饋反饋7環(huán)境需求1234568決策中心將目標(biāo)或行為的準(zhǔn)則傳遞到控制中心（流程3），控制中心把自己的程序運(yùn)用到操作層次（流程4），在那里將原材料轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)（流程5和流程6）?？刂浦行倪€要監(jiān)測(cè)產(chǎn)出，將其質(zhì)量或數(shù)量與決策中心確立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較（流程7）。第二個(gè)反饋回路（流程8），它表明系統(tǒng)外界（例如顧客）對(duì)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)的反應(yīng)可能會(huì)導(dǎo)致組織進(jìn)行目標(biāo)的調(diào)整。106種群—生態(tài)模型認(rèn)為，環(huán)境選擇不同的組織使其生存下來的基礎(chǔ)是組織形式和環(huán)境特征之間的相容性。唐納德·坎貝爾1969年在《一般系統(tǒng)：一般系統(tǒng)研究協(xié)會(huì)年鑒》上發(fā)表的《社會(huì)—文化系統(tǒng)中的變異與選擇性保留》一文中指出，進(jìn)化分析一般強(qiáng)調(diào)三個(gè)過程，它們是：差異的產(chǎn)生、對(duì)某些特征的選擇以及對(duì)那些形式的保留。種群—生態(tài)模型的基本假設(shè)是環(huán)境因素選擇那些最適合環(huán)境的組織特征?；羧A德·E·奧爾德里克和杰弗瑞·費(fèi)夫1976年在《社會(huì)學(xué)年度評(píng)論》上發(fā)表的《組織的環(huán)境》一文中所指出的那樣，自然—選擇模型并不假定組織必定朝更復(fù)雜、更好的方向變化，組織只是朝更適宜于環(huán)境的方向變化。由此得出，絕大多數(shù)的組織變遷都不是既有組織相對(duì)于環(huán)境的部分適應(yīng)或變化，而是一種類型的組織被另一種類型的組織取代。二、107加里·L·韋姆斯利和梅耶·N·扎德1973年在其《公共組織的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中，提出了資源—依賴的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。不同于種群—生態(tài)模型強(qiáng)調(diào)的是選擇，資源—依賴模型強(qiáng)調(diào)的卻是適應(yīng)，即組織提高生存機(jī)會(huì)的努力。資源—依賴方法主要著重單個(gè)組織，從組織優(yōu)勢(shì)來考察環(huán)境。獲取資源的需要決定了組織對(duì)其外在單位的依賴性，資源的重要性和稀缺性則決定了資源—依賴模型的性質(zhì)和范圍。資源—依賴模型認(rèn)為，組織在決定其命運(yùn)時(shí)被視為是積極的，而不是消極的。組織的參加者，特別是管理人員，審視著相關(guān)的環(huán)境，尋求機(jī)遇和挑戰(zhàn)，力圖達(dá)成最佳的交易，避免代價(jià)昂貴的糾紛。資源—依賴模型的基本前提——決策是由組織內(nèi)部做出。具體來講，這些決策是在組織內(nèi)部的政治背景下做出的，決策的目的是處理組織面臨的環(huán)境條件。不是每個(gè)可能的行動(dòng)都能在組織內(nèi)部無約束地行使出來。資源—依賴模型強(qiáng)調(diào)內(nèi)部權(quán)力配置在決定進(jìn)行何種選擇時(shí)的重要性。三、108案例討論1.政治—行政關(guān)系是一種委托—代理關(guān)系嗎？2.上述的官僚體制改革的理論范式是如何建立的？3.就中國(guó)而言，是黨政合一還是黨政分開更有助于官僚體制的改革？官僚體制的經(jīng)濟(jì)學(xué)109第三章政治制度框架憲政制度政府制度立法機(jī)關(guān)政治制度框架司法機(jī)關(guān)110第一節(jié)憲政制度早期的憲政主義（constitutionalism）基于兩種表現(xiàn)形式：希臘語的“國(guó)本”和拉丁語的“憲法”。希臘語“國(guó)本”的意思是指事實(shí)上的國(guó)家。古希臘的政治學(xué)不是具體法律推理的基礎(chǔ)，也不把自然法當(dāng)作法律的手段，而只是對(duì)實(shí)存事實(shí)的哲學(xué)解釋。古希臘人對(duì)國(guó)家的定義從來都不是法律的，而是政治的。這意味著憲法法律只具有規(guī)范意義，不具有強(qiáng)制性或制裁力。柏拉圖認(rèn)為，立憲（憲法）政府只是“次優(yōu)的”，而非“最優(yōu)的”。最優(yōu)的政府是不受法律限制的政府，是由“哲學(xué)王”實(shí)行的專制政體，但這只是一個(gè)理想。111西塞羅在《論共和》一書中精辟地指出，作為自然法的憲法法律與上帝的心靈一樣古老，它在世界上有國(guó)家之前就已經(jīng)存在了。因此，任何國(guó)家都不得制定減損自然法的有約束力的法律。就西塞羅而言，最高控制權(quán)力歸羅馬人民，而實(shí)際權(quán)力歸元老院。羅馬人對(duì)憲政最偉大的貢獻(xiàn)是他們對(duì)公法與私法的明確區(qū)分，這無疑構(gòu)成了“保護(hù)個(gè)人權(quán)利，反對(duì)政府侵犯”的憲政核心。一、憲法的古典概念112近代憲法所確立的基本原則都具有明顯的反封建特征：個(gè)人主義：（individualism）是近代憲法觀念的基礎(chǔ)，人是最基本的，一切政治性價(jià)值的根源都立足于個(gè)人。一切人生而自由、獨(dú)立以及平等，并享有某些與生俱來的權(quán)力，國(guó)家（政府）是為了人民和社會(huì)的共同福利、保障以及安全而設(shè)立的。人民主權(quán)：（主權(quán)在民）popularsovereignty）對(duì)于國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的最終決定權(quán)歸屬于作為個(gè)人集合體的人民。為了保障主權(quán)原則的實(shí)現(xiàn)，盧梭還闡述了兩條重要的規(guī)則。一個(gè)是主權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性，另一個(gè)是主權(quán)的不可分割性。二、憲政的近代崛起113法律上平等：法律對(duì)于所有的人，無論是施行保護(hù)或處罰都是一樣的，在法律面前，所有的公民都是平等的。尊重個(gè)人的基本權(quán)利：按照社會(huì)契約的政治理論，個(gè)人權(quán)利是先于任何形式的國(guó)家而存在的。成立政府就是要保障人民的這些權(quán)利，近代憲法都把人權(quán)保障放在了突出的位置上。限制國(guó)家權(quán)力：國(guó)家是為了保護(hù)人權(quán)而設(shè)立的，這一根本目的決定了國(guó)家權(quán)力的有限性。不僅作為整體的國(guó)家權(quán)力應(yīng)受到限制，因?yàn)檎焐憔哂星址溉嗣駲?quán)利的傾向；而且權(quán)力本身也應(yīng)分立、互相制約與平衡，以便防止權(quán)力的專斷和侵犯公民自由。114以1918年第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束為界。近代憲法理論的核心是論證建立資本主義制度的合理性現(xiàn)代憲法理論的核心則是如何完善資本主義制度、如何防范國(guó)家權(quán)力的濫用。憲法理論分兩大流派：民主理論和憲政理論。關(guān)于人的價(jià)值和尊嚴(yán)的道德信念是民主理論的基礎(chǔ)，給予個(gè)人高度的自治權(quán)，使他們能夠參與社會(huì)和國(guó)家的管理，包括對(duì)他們自己的管理；最寶貴的權(quán)利就是選舉權(quán)；言論與結(jié)社自由是國(guó)家與個(gè)人關(guān)系的核心。三、115現(xiàn)代憲法的憲政理論否認(rèn)民主制度是防止專制統(tǒng)治的最佳途徑；為了保護(hù)人類的價(jià)值和尊嚴(yán)，最有效的方式不是動(dòng)員民眾的積極參與，而是為政府的行為設(shè)定憲法性的界限；憲政理論強(qiáng)調(diào)法治；憲政理論強(qiáng)調(diào)的是代議和司法機(jī)構(gòu)的至高無上的地位。116民主與憲政相結(jié)合的新體制是最理想的政治制度，一些實(shí)行民主制度的國(guó)家很大程度上接受了憲政理論所揭示的原則。一方面為公民廣泛的政治參與提供保障，另一方面也通過各種制度化的途徑限制國(guó)家政府的權(quán)力。117第二節(jié)政府制度現(xiàn)代政府制度的分類:1、按國(guó)家元首的產(chǎn)生方式，分為：以世襲方式產(chǎn)生終身制國(guó)家元首的君主制度和用選舉方式產(chǎn)生限任國(guó)家元首的共和制度。2、按政府行使職權(quán)是否受到憲法和法律的限制，分為：民主制度和專制制度。3、按國(guó)家元首、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系以及政府組織形式上的特征，分為：內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制、委員會(huì)制和國(guó)務(wù)院制五種。118內(nèi)閣制政府源于英國(guó)，二戰(zhàn)后，許多國(guó)家采用。典型的如德國(guó)、日本等國(guó)。主要特征：（1）強(qiáng)調(diào)議會(huì)至上；（2）內(nèi)閣多由議會(huì)中占據(jù)多數(shù)席位的一個(gè)政黨或構(gòu)成多數(shù)席位的政黨聯(lián)盟推選構(gòu)成；（3）國(guó)家元首的“虛位”；（4）內(nèi)閣總攬行政權(quán)力；（5）政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，接受議員的質(zhì)詢和監(jiān)督。一、內(nèi)閣制度119英國(guó)議會(huì)大廈120英國(guó)議會(huì)121德國(guó)議會(huì)大廈122日本議會(huì)大廈123什么是總統(tǒng)制？總統(tǒng)制是由總統(tǒng)同時(shí)擔(dān)任國(guó)家元首和政府首腦的一種政府制度。美國(guó)創(chuàng)立，墨西哥、阿根廷、巴西、印度尼西亞、肯尼亞埃及等采用。

主要特征：首先，總統(tǒng)獨(dú)立于國(guó)會(huì)之外；其次，總統(tǒng)同時(shí)兼任國(guó)家元首和政府首腦，通常也負(fù)責(zé)統(tǒng)率全國(guó)武裝力量；再次，政府與國(guó)會(huì)相分離；最后，行政部門與總統(tǒng)是幕僚關(guān)系，其成員由總統(tǒng)任免，受其領(lǐng)導(dǎo)并向其匯報(bào)工作，并且政治上不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)連帶責(zé)任。與內(nèi)閣制度相比，總統(tǒng)制的優(yōu)點(diǎn)在于其穩(wěn)定性及責(zé)任的明確，即永遠(yuǎn)有一個(gè)總統(tǒng)在位領(lǐng)導(dǎo)；而缺點(diǎn)則在于總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間有可能發(fā)生僵局，阻礙正常政治決策的進(jìn)行。二、總統(tǒng)制度124美國(guó)白宮125半總統(tǒng)制是介于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制間，兼有兩種政府制度特點(diǎn)的中間類型。法國(guó)第五共和國(guó)時(shí)期戴高樂領(lǐng)導(dǎo)下于1958年確立的。奧地利、芬蘭、冰島、葡萄牙、俄羅斯和東歐國(guó)家等。特點(diǎn)：1、總統(tǒng)任命產(chǎn)生的總理，總理主要依靠總統(tǒng)而存在，總理實(shí)際上只是總統(tǒng)的“大管家”。2、總統(tǒng)和總理的關(guān)系為：前者決定大政方針，后者負(fù)責(zé)具體的行政事務(wù)。3、半總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力往往要大于一般總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力。4、由總理、國(guó)務(wù)部長(zhǎng)、部長(zhǎng)和各個(gè)職能部門組成的行政機(jī)構(gòu)并不直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，而是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，這又使半總統(tǒng)制具有了一些議會(huì)制政府的特點(diǎn)。三、半總統(tǒng)制126法國(guó)總統(tǒng)府：愛麗舍宮白宮127四、瑞士是目前世界上唯一長(zhǎng)期實(shí)行委員會(huì)制政府制度的國(guó)家。瑞士的最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)是一個(gè)實(shí)行合議制的行政組織，稱為聯(lián)邦行政委員會(huì)，由七名行政委員組成，在聯(lián)邦議會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議上選出。凡具有當(dāng)選為眾議員資格的公民，都可以被選為行政委員。聯(lián)邦行政委員會(huì)設(shè)公共經(jīng)濟(jì)部、外交部、內(nèi)政部、財(cái)政部、司法和警察部、軍政部，以及運(yùn)輸交通與能源部。七個(gè)委員各掌管一個(gè)部。七人中每年由聯(lián)邦議會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議選舉一人為總統(tǒng)，另一人為副總統(tǒng)?？偨y(tǒng)和副總統(tǒng)任期一年，不得于次年連任。實(shí)際上，七名委員輪流擔(dān)任總統(tǒng)和副總統(tǒng)。128瑞士聯(lián)邦大廈129總統(tǒng)作為聯(lián)邦行政委員會(huì)的代表對(duì)外代表國(guó)家，履行一些禮儀上的國(guó)事行為，沒有任何其他特殊的權(quán)力，其職權(quán)和地位同其他行政委員是平等的。行政委員會(huì)是一個(gè)合議制的機(jī)構(gòu)，任期為四年，可連選連任。行政委員會(huì)每星期開會(huì)一次，開會(huì)時(shí)由總統(tǒng)擔(dān)任主席。開會(huì)法定人數(shù)為委員四人，一切問題由委員們平等地進(jìn)行討論，以出席委員會(huì)過半數(shù)票通過決定，即最低票數(shù)為三票。在贊成和反對(duì)雙方票數(shù)相同時(shí)，總統(tǒng)所投的票算為兩票。四、130聯(lián)邦行政委員會(huì)作為聯(lián)邦議會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，有權(quán)發(fā)布各種命令，包括一般行政命令、受聯(lián)邦議會(huì)委托制定的法規(guī)性命令，以及在非常時(shí)期根據(jù)聯(lián)邦議會(huì)事先概括授權(quán)而發(fā)布的緊急命令。聯(lián)邦議會(huì)制定的法律和法令，除重大事項(xiàng)——如指揮軍隊(duì)由聯(lián)邦議會(huì)直接執(zhí)行外，都由行政委員會(huì)執(zhí)行。聯(lián)邦的法律和法令，委托由各州執(zhí)行的，行政委員會(huì)就具體執(zhí)行情況，對(duì)各州政府實(shí)行監(jiān)督。聯(lián)邦行政委員會(huì)從屬于聯(lián)邦議會(huì)，只能接受聯(lián)邦議會(huì)的控制和監(jiān)督，而不能與之對(duì)抗，無權(quán)解散議會(huì)，但議會(huì)也不能在任期屆滿前罷免行政委員會(huì)。對(duì)于國(guó)家的大政方針和政府政策，主要由聯(lián)邦議會(huì)決定，聯(lián)邦行政委員會(huì)只負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行。131國(guó)務(wù)院政府制度是指中國(guó)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督的政府制度。1954年頒布的憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院即中央人民政府是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院由總理、副總理若干人、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任和秘書長(zhǎng)組成，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，通過國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議進(jìn)行工作，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作。五、132中國(guó)國(guó)務(wù)院政府制度具有以下兩個(gè)方面的主要特征：首先，國(guó)務(wù)院從屬于全國(guó)人民代表大會(huì)，這種從屬關(guān)系體現(xiàn)在：（1）國(guó)務(wù)院由全國(guó)人民代表大會(huì)組織產(chǎn)生；（2）國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；（3）國(guó)務(wù)院受全國(guó)人民代表大會(huì)的監(jiān)督。其次，國(guó)務(wù)院實(shí)行民主集中制基礎(chǔ)上的總理負(fù)責(zé)制，旨在吸收“合議制”與“首長(zhǎng)制”的長(zhǎng)處，在重視民主討論的同時(shí)又強(qiáng)調(diào)總理擁有最后的決定權(quán)。133新華門134第三節(jié)立法機(jī)關(guān)

一、主要國(guó)家的立法機(jī)關(guān)洛克在“契約論”的基礎(chǔ)上，提出了他的分權(quán)學(xué)說，即國(guó)家的權(quán)力應(yīng)當(dāng)分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)。立法權(quán)是一個(gè)國(guó)家中的最高權(quán)力，是不可轉(zhuǎn)讓的、不可更換的以及不可侵犯的，這種權(quán)力屬于議會(huì)。孟德斯鳩發(fā)展了洛克的分權(quán)學(xué)說，他認(rèn)為每一個(gè)國(guó)家都有三種權(quán)力：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，這三種權(quán)力應(yīng)分別由三個(gè)不同的部門掌握。立法機(jī)關(guān)：廣義是指有權(quán)制定、認(rèn)可、修改、解釋、補(bǔ)充或廢止法律的國(guó)家機(jī)關(guān)。狹義指擁有以上權(quán)利的國(guó)家代議機(jī)關(guān)。135學(xué)者們一般都認(rèn)為，現(xiàn)代議會(huì)制度發(fā)端于英國(guó)。英國(guó)的立法機(jī)關(guān)為議會(huì)，分上議院（貴族院）和下議院（平民院）美國(guó)的立法機(jī)關(guān)為國(guó)會(huì)，分參議院和眾議院。法國(guó)的立法機(jī)關(guān)為國(guó)會(huì)，分參議院（上議院）和國(guó)民議會(huì)（下議院）日本的立法機(jī)關(guān)為國(guó)會(huì)，分參議院和眾議院。中國(guó)的立法機(jī)關(guān)為中國(guó)人民代表大會(huì)（人大及其常委會(huì)）俄羅斯的立法機(jī)關(guān)為杜馬。136立法機(jī)關(guān)的最明顯特征是代議性，即由人民選舉代表或議員，組成立法機(jī)關(guān)，以統(tǒng)一制定法律和監(jiān)督行政。針對(duì)立法機(jī)關(guān)的代議性，存在不同的理論學(xué)說。首先，委托說認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)的各個(gè)組成人員，分別是其選區(qū)選民的受托人，議員被選派到立法機(jī)關(guān)之后，他或她的言行應(yīng)受本選區(qū)選民的支配。其次，代表說認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)整體是全國(guó)人民的受托人，這是一種具有特殊性質(zhì)的委托關(guān)系，即“代表式的委托”。再次，國(guó)家機(jī)關(guān)說認(rèn)為，選民團(tuán)體與立法機(jī)關(guān)都是國(guó)家的一種機(jī)關(guān)，各有其職能，前者的職能在于選舉，后者的職能在于法定范圍內(nèi)行使其議決的權(quán)力。二、137政治學(xué)意義上的立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)可以概括為以下幾個(gè)特征：（1）代表民意，立法機(jī)關(guān)集體行使職權(quán)，議事由多數(shù)決定；（2）議事公開，代表民意的立法機(jī)關(guān)，其議事應(yīng)盡可能地公開；（3）言論自由，代表在立法機(jī)關(guān)開會(huì)時(shí)，必須不遭受威脅，不用顧及其言論、行為會(huì)對(duì)本身有不利的后果，才能敢講真話，暢所欲言，自由表決；（4）統(tǒng)一立法，同一政治體系內(nèi)的所有法律，應(yīng)由同一立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定。138立法機(jī)關(guān)的體制是指立法機(jī)關(guān)的構(gòu)成方式?！霸褐啤敝福海?）國(guó)家立法機(jī)關(guān)的組成人員是分為兩個(gè)以上相對(duì)獨(dú)立的部分，還是作為一個(gè)沒有分開的整體；（2）國(guó)家立法職權(quán)是由兩個(gè)以上的立法組織行使，還是由一個(gè)立法組織行使；（3）國(guó)家立法機(jī)關(guān)是作為兩個(gè)以上實(shí)體存在，還是作為單獨(dú)的實(shí)體存在；（4）兩個(gè)以上立法實(shí)體的法律地位是基本平等的關(guān)系，還是主從關(guān)系。以“院制”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，世界各國(guó)立法機(jī)關(guān)大致可分為多院制的立法機(jī)關(guān)和一院制的立法機(jī)關(guān)兩類。三、139一般來講，聯(lián)邦制國(guó)家采用兩院制的立法機(jī)關(guān)，這可能反映了多元的國(guó)家結(jié)構(gòu)。然而，單一制國(guó)家既有偏好一院制的立法機(jī)關(guān)，又有青睞兩院制的立法機(jī)關(guān)。聯(lián)邦制國(guó)家實(shí)行兩院制，主要是為了在立法機(jī)關(guān)中兼顧人民和各邦的利益與要求。不僅要反映全體人民的意志，而且也要代表各邦的利益。通常，下院代表人民意志，而上院體現(xiàn)各邦的利益。通過下院和上院的相互協(xié)調(diào)，達(dá)到調(diào)和人民、邦州以及聯(lián)邦利益的目的。因此，實(shí)行兩院制的聯(lián)邦制國(guó)家，上院與下院的關(guān)系，主要不是制約關(guān)系，而是調(diào)和關(guān)系。140主張立法機(jī)關(guān)一院制的學(xué)者認(rèn)為，代議制的立法機(jī)關(guān)是人民的代表機(jī)關(guān)，它的立法意見是人民的意見。人民在同一時(shí)間內(nèi)，對(duì)同一問題，主流上應(yīng)當(dāng)只有一種意見，因此代表人民的機(jī)關(guān)只應(yīng)有一個(gè)。辦理國(guó)家的任何事務(wù)都應(yīng)講求效率，立法相關(guān)的事務(wù)也不例外。141兩種院制的各自優(yōu)勢(shì)：兩院制的立法機(jī)關(guān)既可以反映全體人民的意志，又可以代表地方社群的利益；既可以防止立法的草率和武斷，又可以防止議會(huì)的專橫和腐化；既可以緩和利益的沖突，又可以平衡代表的利益。一院制的立法機(jī)關(guān)既簡(jiǎn)便易行，又省時(shí)省力；既可以強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的責(zé)任，又可以保障行政機(jī)關(guān)的效能；既能夠集中體現(xiàn)民意，又能夠提高立法效率。1421.財(cái)政財(cái)政權(quán)一般指議會(huì)審議和批準(zhǔn)政府的財(cái)政預(yù)算和財(cái)政決算的權(quán)力，這也是議會(huì)的傳統(tǒng)權(quán)力之一。2.立法

行政機(jī)構(gòu)通常是通過立法建立的，這些法律詳細(xì)闡明了機(jī)構(gòu)的基本任務(wù)和職責(zé)。具體方法之一是立法否決，另一項(xiàng)控制機(jī)制是日落法案。3.監(jiān)督立法機(jī)關(guān)可以通過審查的功能行使對(duì)行政機(jī)構(gòu)持續(xù)性的監(jiān)督。具體來說，議會(huì)或國(guó)會(huì)的分院針對(duì)所有的政府機(jī)構(gòu)都設(shè)有相對(duì)的委員會(huì)以審查其活動(dòng)以及與其他層級(jí)政府間的關(guān)系。此外，每一個(gè)委員會(huì)也對(duì)特定領(lǐng)域和行業(yè)行使審查的責(zé)任。四、對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制143司法機(jī)關(guān)：是運(yùn)用國(guó)家法律處理訴訟案件或飛訴訟案件的國(guó)家機(jī)關(guān)。廣義包括：審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、警察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)。狹義的僅指審判機(jī)關(guān)，即各類法院。（司法機(jī)關(guān)的核心）

第四節(jié)司法機(jī)關(guān)

144一、機(jī)構(gòu)變遷司法機(jī)關(guān)的變化在程度上和形式上表現(xiàn)為兩種：一種是激烈的、整體的、本質(zhì)性的變化，是社會(huì)變遷所導(dǎo)致的革命性轉(zhuǎn)變；另一種是溫和的、局部的、非本質(zhì)的變化，是處于特定社會(huì)形態(tài)的國(guó)家著眼于變化了的客觀條件而自覺做出的改革。145司法機(jī)關(guān)的演進(jìn)具體表現(xiàn)為以下六個(gè)階段：（1）司法機(jī)關(guān)從立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等渾然一體的國(guó)家政治組織中分化出來，成為具有特殊功能的獨(dú)立機(jī)構(gòu)；（2）司法機(jī)關(guān)從中央到地方形成獨(dú)立的多級(jí)體系；（3）司法機(jī)關(guān)由混合開始初步分工，形成單獨(dú)的審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)；146（4）在審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)分立開來的同時(shí)，其他一些司法組織形式也逐步產(chǎn)生和發(fā)展起來，例如調(diào)查機(jī)關(guān)、公證機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)關(guān)等；（5）司法機(jī)關(guān)起初主要是審理刑事案件，逐漸發(fā)展到審理民事、經(jīng)濟(jì)、行政、軍事等案件，特別是各級(jí)各類的法院越來越多；（6）司法機(jī)關(guān)從國(guó)內(nèi)走向國(guó)際，產(chǎn)生了一些國(guó)際性的司法組織，并且得到迅速發(fā)展。147各國(guó)司法機(jī)關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：一是法定標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)家以法定的形式規(guī)定了司法機(jī)關(guān)的范圍；二是習(xí)慣標(biāo)準(zhǔn)，即在歷史發(fā)展中，一些國(guó)家機(jī)關(guān)被認(rèn)為具有司法性質(zhì)，發(fā)揮著司法職能，便被習(xí)慣地認(rèn)定為司法機(jī)關(guān)；三是功能標(biāo)準(zhǔn)，即有的國(guó)家機(jī)關(guān)在法律和習(xí)慣上并未確定其司法性質(zhì)，但其發(fā)揮的作用及其活動(dòng)產(chǎn)生的效果，與司法機(jī)關(guān)相同或近似，便被認(rèn)定為是司法機(jī)關(guān)。148各國(guó)司法機(jī)關(guān)都遵循一些共同的司法原則，它們包括：公平正義司法獨(dú)立程序公正平等保護(hù)公平正義作為總的司法原則，統(tǒng)領(lǐng)其他三個(gè)基本的司法原則。149司法體制是指國(guó)家司法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，是司法制度外在的具體表現(xiàn)和實(shí)施形式。根據(jù)最高司法權(quán)是由一個(gè)機(jī)關(guān)、兩個(gè)機(jī)關(guān)或數(shù)個(gè)機(jī)關(guān)行使，各國(guó)司法體制可以分成一元制、二元制和多元制三個(gè)類型。二、150司法體制的一元制，指司法權(quán)由普通法院統(tǒng)一行使，最高法院行使最高司法裁判權(quán)。日、中、美和英等國(guó)；司法體制的二元制指司法權(quán)由兩個(gè)不同的法院系統(tǒng)分別行使，最高司法裁決權(quán)由兩個(gè)不同的法院行使。法國(guó)等。司法體制的多元制是指司法權(quán)由多種法院分別行使，最高司法裁判權(quán)由多個(gè)機(jī)關(guān)分別行使。德國(guó)等。151司法組織是指司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)體系，而司法機(jī)關(guān)則是一個(gè)整體概念。其中，審判機(jī)關(guān)是主要的司法機(jī)關(guān)，是司法的中心；檢察機(jī)關(guān)也是重要的司法機(jī)關(guān)，與審判機(jī)關(guān)的關(guān)系最為密切；此外，各種類型的司法行政機(jī)關(guān)也對(duì)司法權(quán)在行政組織中的實(shí)行具有廣泛的影響。三、152根據(jù)其受案范圍、管轄對(duì)象和活動(dòng)性質(zhì)，審判機(jī)關(guān)可分為普通法院和專門法院。1.普通法院分為兩種，一種是大陸法系的普通法院，相對(duì)于行政法院和其他專門法院而言，只受理民事、刑事案件，不受理行政案件。另一種是英美法系的普通法院，相對(duì)于其他專門法院而言，不僅受理民事、刑事案件，而且也受理行政案件。2.行政法院組織是大陸法系國(guó)家特有的司法機(jī)關(guān)，典型的大陸法系國(guó)家有一個(gè)完全獨(dú)立并擁有獨(dú)立司法權(quán)的行政法院體系。153按性質(zhì)分為：國(guó)家公訴機(jī)關(guān)和國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。按檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的相互關(guān)系分：審檢合一型與審檢分離型。檢察可從屬于行政，或與行政一體，還可與行政平行。檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是檢察制度的基本內(nèi)容和核心部分。職權(quán)包括：（1）法律監(jiān)督權(quán)，具體分為一般監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及部門監(jiān)督；（2）偵查、起訴和出庭支持控訴權(quán)；（3）參加民事訴訟權(quán)；（4）參加行政訴訟權(quán)；（5）其他職權(quán)，包括法律咨詢權(quán)、參加行政管理權(quán)、參與立法權(quán)。3、檢察機(jī)關(guān)。154司法行政機(jī)關(guān)是從事司法行政管理的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。美、加、法、中等是司法部、英國(guó)是憲法事務(wù)部。司法行政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是:法院和法庭的管理，法官選任的準(zhǔn)備工作和法官及司法人員的相關(guān)培訓(xùn)、調(diào)動(dòng)等事務(wù)，管理監(jiān)獄和勞動(dòng)改造所，以及指導(dǎo)公證機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的工作等。在實(shí)踐中，西方國(guó)家的司法行政機(jī)關(guān)一般都設(shè)在行政系統(tǒng)內(nèi)部，聯(lián)邦制國(guó)家則設(shè)有聯(lián)邦和州兩套司法行政機(jī)關(guān)。4、司法行政機(jī)關(guān)155法院阻止行政機(jī)構(gòu)的行為的原因：其一，法院有權(quán)阻止行政組織超越法律條文所確立范圍之外的行為；其二，它們同樣有權(quán)制止行政機(jī)構(gòu)違反正當(dāng)程序辦事的行為。歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩和羅納德·M·萊文在1990年所寫的《行政法與過程》中指出，司法審查的主要功能在于，要求行政機(jī)構(gòu)提供能夠支持決議的事實(shí)，做出合理的解釋，并借此鼓勵(lì)理由充分地進(jìn)行決策。四、司法審查：對(duì)行政部門的監(jiān)督156司法審查的范圍:處理有關(guān)法律和憲法權(quán)利、法定的權(quán)限、所需程序的使用、濫用行政裁量權(quán)或者采取與法律規(guī)定不符的行動(dòng)等廣泛的領(lǐng)域。但是同時(shí)，司法審查也會(huì)受到機(jī)構(gòu)能力，尤其是法院方面的諸多因素的限制。157案例討論討論問題

1.香港特別行政區(qū)政府是如何產(chǎn)生的？

2.怎樣理解《基本法》所具有的憲法功能？

3.如何從憲政角度評(píng)價(jià)香港政治制度框架？香港的政制框架第四章國(guó)家結(jié)構(gòu)形式

第一節(jié)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式國(guó)家結(jié)構(gòu)（Statestructure),指國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家制度、國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配與相互關(guān)系。一、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的界定國(guó)家結(jié)構(gòu)形式：是指在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)縱向配置國(guó)家權(quán)力行使權(quán)并規(guī)范其運(yùn)用程序的制度模式。主要內(nèi)容：（1）國(guó)家職能賴以實(shí)現(xiàn)以及國(guó)家權(quán)力行使權(quán)借以有效發(fā)揮作用的國(guó)家區(qū)域構(gòu)成單位劃分；（2）各層級(jí)區(qū)域單位的法律地位和權(quán)限劃分；（3）處理全國(guó)性政府與區(qū)域性政府之間縱向職權(quán)關(guān)系的原則；（4）各層級(jí)政府之間權(quán)限爭(zhēng)議的解決方式?？傊浜诵膯栴}就是，全國(guó)性政府與各級(jí)區(qū)域性政府之間的權(quán)限劃分，以及相應(yīng)的利益和財(cái)富分配?，F(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的共同的基本特征：（1）國(guó)家結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)出某種類型的