關于縣林業(yè)局進行工作評議的調查報告

.頁眉.頁腳.關于縣林業(yè)局進行工作評議的調查報告主任，副主任，各位委員：

根據(jù)今年縣人大常委會工作計劃安排和第37次主任會議決定，縣人大常委會從今年7月開始對縣林業(yè)局開展工作評議。按照《XX縣人大常委會關于對縣林業(yè)局進行工作評議的通知》（宣人常發(fā)〔2014〕27號）要求，縣人大常委會組織了由常委會委員組成的四個調查組，分別在常委會副主任黃義波、周相生、向守剛和牟鮮菊同志的帶領下，于2014年7月下旬至8月中旬，深入部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)XX縣林業(yè)局，采取聽匯報、查資料、召開座談會和走訪人大代表等多種形式，對全縣林業(yè)工作的開展情況進行了調查?，F(xiàn)將綜合各調查組的調查情況報告如下：

一、取得的主要成效

近年來，在縣委、縣政府的正確領導下，縣林業(yè)局班子精誠團結，求真務實，開拓創(chuàng)新，積極組織和帶領全縣林業(yè)戰(zhàn)線上的廣大干部職工認真學習、宣傳和貫徹執(zhí)行《森林法》及其相關法律法規(guī)和國家政策，始終堅持采育結合、永續(xù)利用的方針，不斷加快林業(yè)發(fā)展步伐，切實加強森林資源保護，科學開發(fā)利用林業(yè)資源，促進了全縣林業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展，全縣林業(yè)工作受到了各級黨政和業(yè)務主管部門的充分肯定和表彰獎勵，先后被省政府表彰為建設長江中上游生態(tài)屏障、全省森林防火、病蟲害防治、林權制度改革工作先進集體，2012年成功創(chuàng)建省級綠化模XX縣，連續(xù)三年獲得XX市農田水利基本建設（甘露杯）林業(yè)建設一等獎，連續(xù)四年獲得全市林業(yè)目標考核第一名。取得的成績主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）依法履行職能職責，全縣林業(yè)健康發(fā)展

縣林業(yè)局嚴格按照職能職責要求，突出工作重點，猛攻工作難點，認真履職盡責，奮力推進林業(yè)加快發(fā)展、科學發(fā)展，促進了全縣林業(yè)各項工作的有效開展，為服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展和加快生態(tài)文明建設發(fā)揮了極其重要的作用。

1、高度重視林業(yè)發(fā)展，強力推進生態(tài)建設。縣林業(yè)局始終把發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)、增加綠地面積、推進生態(tài)文明建設作為首要任務，緊緊抓住國家實施各類工程造林的有利契機，加大生態(tài)建設力度。全縣已完成第一期天保工程和退耕還林工程任務，目前正在實施第二期天保工程建設，累計新增工程造林116.8萬畝，并抓好中幼林撫育，已完成的工程造林順利通過了國家林業(yè)局和省林業(yè)廳的檢查驗收；全縣公路綠化里程累計達到2400余公里；城區(qū)綠地面積達到3640.6畝；加強了國有林場的建設與發(fā)展，將林場森林面積納入了國家級重點公益林的規(guī)劃進行管護；加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設和培育以榿木、核桃、枇杷、青脆李、粉葛、木香、厚樸等為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地151萬畝；同時積極組織和開展義務植樹活動，全民義務植樹年均保持在450萬株以上；已有35家單位達到“園林式”、“花園式”單位標準，全縣森林覆蓋率達到58％，真正實現(xiàn)了山更青、水更綠、天更藍，全縣生態(tài)環(huán)境得到了極大地改善。

2、切實加強林業(yè)管理，有效保護森林資源。一是加大了違規(guī)違法行為的查處力度。近年來，全縣共查處各類林業(yè)違規(guī)違法案件442件442人、其中刑事案件10件、行政案件432件，為國家、集體和林農挽回經(jīng)濟損失250.5萬元。二是切實加強了森林防火工作。堅持“預防為主、積極消滅”的工作方針，組建縣鄉(xiāng)兩級森林防火隊伍和建立村級巡山員制度，添置相關的設施設備，認真做好森林火險預警監(jiān)測和森林火災撲救工作，全縣森林防火綜合能力不斷提高，實現(xiàn)了連續(xù)33年無較大以上森林火災發(fā)生的目標。三是嚴控森林病蟲危害。全縣建立林業(yè)有害生物防控體系網(wǎng)點58個，配備兼職檢疫員58名，扎實開展病蟲害監(jiān)測、預報和防治工作，加大松材線蟲病和柏毛蟲等重點病蟲的防控，全縣森林病蟲害成災率控制在了3‰以內。通過采取各種措施和辦法，有效保護了全縣森林資源，鞏固了生態(tài)建設成果。

3、全面落實林業(yè)政策，不斷促進農民增收。一是穩(wěn)步推進集體林權制度及其配套政策的改革。以明晰產(chǎn)權、放活經(jīng)營權為主要內容的集體林權制度主體改革，從2007年開始啟動，到2010年9月全面完成，改革集體林地面積323.59萬畝，頒發(fā)林權證32.32萬本，進一步明晰了權屬，允許林農對承包經(jīng)營的林地進行自主經(jīng)營和開發(fā)利用，并全部納入了政策性森林保險。同時從去年開始，以落實處置權、保障收益權為主要內容的配套政策改革全面深入推進，已出臺《XX縣林權流轉管理辦法》，林農從流轉林地中獲得的總收入3438萬元，使用林權抵押貸款森林面積7萬余畝，累計貸款金額達1億元。二是全面落實退耕還林補助政策，截至2013年，累計國家應補助全縣退耕農戶糧食4125萬公斤、現(xiàn)金2.27億元已全部落實到位。三是及時兌現(xiàn)生態(tài)公益林補償基金，全縣2011年、2012年每年向林農兌付生態(tài)公益林補償基金1434萬余元，2013年提高到2170余萬元，三年已通過“一卡通”方式及時兌付生態(tài)效益補償基金共5040.67萬元。四是天保一期工程將工程區(qū)的在職職工和離退休人員全部納入了基本養(yǎng)老保險，天保二期工程每年為森林管護人員購買“五險”，對天保工程一次性安置職工養(yǎng)老和職工醫(yī)療保險進行了補貼。五是爭取和整合國家林業(yè)項目資金2800余萬元，已更新培育工業(yè)原料林、生物質能源林、中藥材、特色經(jīng)果林、森林蔬菜等林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地151萬畝，其中現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地26萬畝，今年又爭取到位資金300萬元，正在編制實施方案，待省林業(yè)廳批復后組織實施。同時大力發(fā)展林下經(jīng)濟和森林景觀旅游，把它作為林農增收致富新的增長點，創(chuàng)新探索了以林藥、林菌、林禽、林畜、林蜂、林蔬的發(fā)展模式，全縣已發(fā)展林下種植33.5萬畝，林下養(yǎng)殖70萬頭（只），去年林下經(jīng)濟新增產(chǎn)值3.9億元，森林景觀旅游點達12個，并積極將觀音山、峨城竹海、五馬山進行捆綁，申報和創(chuàng)建為國家級森林公園，努力增加旅游收入。通過林權制度改革和落實各項林業(yè)政策措施，去年全縣農民從林業(yè)上獲得的純收入達到1850元，超過農民人均純收入的三分之一。

（二）認真執(zhí)行決議決定，自覺接受人大監(jiān)督

縣林業(yè)局認真執(zhí)行縣人大及其常委會的相關決議決定，積極主動向縣人大常委會報告工作，特別是在今年縣人大常委會對《關于加強江口湖庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設與保護的決定》落實情況進行票決時，在16個部門中，縣林業(yè)局的滿意票數(shù)名列前4位，滿意度較高；同時高度重視縣人大常委會交辦的代表建議、批評、意見和議案的辦理，近年來涉及林業(yè)局的人大代表建議、批評、意見和議案共44件，通過與代表加強溝通、及時辦理和向代表答復，件件得到落實，代表滿意率達100%；在今年縣人大常委會關于對縣林業(yè)局進行工作評議的通知發(fā)出后，該局認為這是一次接受監(jiān)督、查找不足、改進工作、展示自我的良好機會，局黨組一班人高度重視，及時研究，成立組織機構，制定工作方案，落實目標任務，主動加強銜接，并在系統(tǒng)內進行了統(tǒng)一安排部署，提前做好了迎接縣人大常委會工作評議的各項準備工作，使縣人大常委會的評議工作得到了順利開展。由此充分體現(xiàn)出縣林業(yè)局認識到位，人大意識強，能夠做到誠懇、自覺地接受人大監(jiān)督。

（三）切實加強隊伍建設，履職能力不斷增強

縣林業(yè)局以開展黨的群眾路線教育實踐活動為契機，切實加強林業(yè)隊伍自身建設，采取強力抓學習、深入查問題、科學建制度等措施，切實解決干部職工在思想、作風、紀律和執(zhí)法等方面存在的突出問題，特別是在林業(yè)行政執(zhí)法、工程招投標、項目檢查驗收等高危領域強力糾正不正之風，使全縣林業(yè)隊伍工作作風明顯好轉，服務質量有效提高，群眾滿意程度上升，履職能力不斷增強，林業(yè)形象逐步提升。林業(yè)廉政建設社會評價由28位提升到19位。

二、存在的主要問題

雖然縣林業(yè)局在過去的工作中取得了較好的成績，但也還存在著一些問題和不足，需要在今后工作中引起重視，并認真加以克服和解決。主要表現(xiàn)在：

（一）法律政策宣傳不夠深入

對《森林法》及其相關法律法規(guī)和政策的宣傳還不夠深入，相當部分干部群眾對林業(yè)的相關法律法規(guī)了解不深，森林資源保護、森林防病治蟲和森林防火意識不強，對采育結合、永續(xù)利用的方針理解不透，特別是對林權制度改革和林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策宣傳不夠，將政策允許林農對承包林地木材進行合理開發(fā)利用與自主經(jīng)營誤認為是亂砍濫伐，甚至盲目凍結和大幅度削減上級下達的森林采伐限額指標，在執(zhí)行林業(yè)政策上存在偏差，從而既影響了市場對林木及其產(chǎn)品的正常所需，又影響了林農收入的增加和林業(yè)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營。

（二）違規(guī)違法行為時有發(fā)生

個別地方亂砍濫伐、批少砍多、批東砍西、不批亂砍、非法盜運、非法加工木材、非法占用林地、在林地內非法采礦、破壞珍稀和野生植物、亂捕濫獵野生動物等現(xiàn)象時有發(fā)生，在一定程度上擾亂了正常的市場秩序，造成了水土流失，破壞了生態(tài)環(huán)境和生物的多樣性。

（三）森林管護任務十分艱巨

由于我縣森林資源十分豐富，林地面積達380余萬畝，不管是森林執(zhí)法和管護力量，還是聘請的巡山員數(shù)量，按照森林面積與配備人數(shù)的基本要求，都存在著嚴重不足的問題，再加之我縣的森林面積主要分布在山高、路遠、交通不便的邊遠山區(qū)，更給打擊違規(guī)違法行為和森林防火工作帶來了極大的困難，同時森林病蟲特別是松材線蟲病和柏毛蟲等病蟲害的發(fā)生呈流行趨勢，一旦發(fā)生，將對森林造成毀滅性的損失，森林病蟲防控形勢依然嚴峻。因此全縣的森林資源管理和保護任務還十分艱巨。

（四）自身建設還需不斷加強

一是執(zhí)法隊伍和管護力量薄弱，按每5萬畝森林配備一名森林公安干警的規(guī)定標準，全縣應配備76名，但我縣只有17個編制，而實際到崗的又只有11名；按市政府〔2007〕114號文件要求，應聘請巡山員1400余名，每人年工資1500元，而我縣實際只有482名，工資僅720元，月平60元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的管理人員不足，12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一人，其中包括森林面積最大、近2萬公頃的龍泉鄉(xiāng)，“人少林多”的矛盾比較突出。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)場、站基礎設施滯后，有39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人員在寢室辦公，4個國有林場交通不便、住房簡陋、工作條件異常艱苦。三是部分職工的工作能力和職業(yè)道德素質有待提高，有的不正確履行自已的職能職責，“監(jiān)管”和“服務”的意識不強，工作不到位；有的工作方法簡單，以罰代法，一罰了之；還有個別林業(yè)站人員甚至為了謀取個人利益，與不法商販和木材加工企業(yè)相互勾結，違法砍伐運輸和加工木材及林產(chǎn)品。因此，切實加強自身建設，不斷改善辦公條件和工作環(huán)境，努力提高林業(yè)隊伍的管理服務能力和整體素質非常緊迫。

三、今后工作的建議

（一）進一步加大法律政策宣傳力度

要采取切實有力措施，通過各種形式，深入持久地廣泛開展對《森林法》及其相關法律法規(guī)的學習和宣傳，要在廣度、深度和實效上狠下功夫，要使廣大干部群眾懂法守法，并嚴格依法辦事。要加大林權制度改革和林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的學習和宣傳，重點是在傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉型時期，國家允許農戶對承包的商品林進行自主經(jīng)營和開發(fā)利用等政策調整，對廣大干部群眾，特別是領導干部加大學習和宣傳，消除對政策的誤解，真正將承包林地的林木所有權、經(jīng)營權、處置權和收益權賦予承包農戶。

（二）進一步做好工程造林綠化工作

要繼續(xù)實施好第二期天保工程，確保按時按質完成建設任務；要充分使用好爭取并整合的項目資金，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)的建設和發(fā)展；要加強中幼林的撫育，促進新栽植的林木健壯生長，及早成林；要加強退耕還林和第一期天保工程的保護，鞏固建設成果；要抓好其他各類工程造林和跡地更新；要堅持開展植樹造林、綠化荒山活動，認真組織實施好全民義務植樹。通過堅持不懈地做好各類工程造林和綠化工作，不斷加快全縣林業(yè)生態(tài)建設步伐。

（三）進一步落實各項林業(yè)政策措施

要全面落實集體林權制度改革的各項政策措施，切實保護承包林地農戶的合法權益；要不折不扣及時兌現(xiàn)退耕還林、天保工程、生態(tài)公益林及其他工程造林和撫育的補助糧食和資金；要采取強有力的措施，積極向上爭取項目和資金，力爭更多的項目和資金落戶我縣；要全力做好國家級森林公園的爭取和申報工作，力爭明年批準命名。通過進一步爭取和落實各項政策措施，切實保護林農利益，充分調動林農生產(chǎn)積極性，努力增加林農收入，促進林業(yè)科學持續(xù)健康發(fā)展。

（四）進一步強化森林資源保護管理

要加大對各類違規(guī)違法行為的打擊力度，嚴肅查處各類違規(guī)違法案件；要建立和完善森林病蟲防治綜合體系，認真做好病蟲害的監(jiān)測、預報和防治工作，確保發(fā)生率控制在規(guī)定范圍之內；要進一步健全森林消防隊伍，加強專業(yè)培訓，配齊配強設施設備和器材，充分發(fā)揮撲救森林火災主力軍作用，在林區(qū)完善撲火隔離帶、防火棧道、水池、撲火線路示意圖等森林防火基礎設施建設，同時要逐步增加巡山員數(shù)量及工資待遇，做到對森林火災火險及時發(fā)現(xiàn)、及時報告和及時撲救，將災害損失降到最低；要加強森林采伐的管理，做到既不能管得過死，又不能突破上級每年下達的采伐限額指標，實現(xiàn)對森林資源的合理開發(fā)利用。

（五）進一步加強林業(yè)干部隊伍建設

要按編制逐步配齊森林公安干警，充實和加強執(zhí)法力量；要按照森林面積和工作量大小，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員的調整，以有利于林業(yè)的管理與服務；要加強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系，切實解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站無辦公場所問題；要積極主動向縣政府匯報和加強與相關部門銜接，切實解決森林公安辦案、病蟲害防治、森林防火、巡山員工資偏低以及工程造林配套資金等方面所必需的經(jīng)費投入，以及按有關規(guī)定要求應該充實和加強相關方面人員力量的問題；要強化林業(yè)干部隊伍法律政策和業(yè)務知識培訓，加強職業(yè)道德教育，努力提高林業(yè)干部職工的思想素質、業(yè)務水平、工作能力和道德素養(yǎng)，樹立良好的部門形象，以不斷適應改革新形勢的發(fā)展需要。近些年來，我縣逐步建立了以五保和城鄉(xiāng)最低生活保障為基礎，醫(yī)療、臨時生活救助等專項救助為輔助，以慈善救助為補充的社會救助體系，較好地解決了困難群眾的基本需求。但是目前的社會救助政策主要是針對單一的“收入型”貧困家庭進行救助，而對于那些因突發(fā)情況，重大疾病等原因造成家庭剛性支出過大，超出家庭承受能力的“支出型”貧困家庭還缺乏切實有效的救助措施。這是一個迫切需要研究和解決的問題。根據(jù)上級指示和實際情況，XX縣社會救助管理局組織人員到龍陽鎮(zhèn)轄區(qū)3個社區(qū)，走訪了27個貧困家庭，進行了專題調研。

從調查情況看，造成支出型貧困，主要有三大原因：

一是因病、因殘致貧型。共20戶，這些家庭都有成員患有大病、重病或老年性疾病需要長期住院治療或藥物維持造成家庭生活困難。其中，患有癌癥、尿毒癥、腎移植術、精神病、傷殘等重大疾病家庭16戶。如城南社區(qū)葉某，于1992年至1995年當兵入伍，退伍后安置在縣美術印刷廠上班，后因企業(yè)倒閉夫妻雙方下崗，在金灣超市打工，愛人也在外打工。原本清貧的生活因去年一次意外而更加艱難，葉勇從樓梯間滾落，摔成重傷。為了給他醫(yī)治把家里的積蓄花光還欠下8萬元外債，至今癱瘓在床，急需人照管，卻無力支付醫(yī)藥護理費用。還有些年邁的二老一起生活，雖有一些退休金，但由于年老體弱患有高血壓、冠心病、腦栓塞等老年性疾病，雖不用入院治療，但需長期服藥控制穩(wěn)定病情，子女生活條件也都不優(yōu)越，大部分退休金都用在了買藥上，造成生活困難。

二是因學致貧型。共3戶，這些家庭主要因子女就學，高額的學費和生活費造成家庭困難。如城東社區(qū)的曾某（女），丈夫在監(jiān)獄服刑，女兒讀高三，成績優(yōu)秀。自己前幾年做腎移植手術，已消耗了原有的財力。現(xiàn)在母女雖然納入了低保，但高中每年的學費等開支還要靠社會接濟。下一步女兒上大學的費用成了她們急需解決的問題。

三是收支不均型。共4戶，在調查中發(fā)現(xiàn)有一部分家庭經(jīng)濟基礎差，平日靠打零工生活，收入有限。由于現(xiàn)在的高物價、高房價，除了工資不長，什么都長。使得他們的收入只能勉強維持日常的基本生活，物資條件長期處于低水平。有的還靠親朋好友接濟，有的兩代人、三代人同時擠在四、五十平米的房子里，甚至有部分家庭還要一直是租房居住，這些家庭的生活條件很難得到改善。如城南社區(qū)的許某一家，全家五口人，許某本人40歲，無業(yè)，中風半身癱瘓，妻子在企業(yè)工作，孩子上學，由于父母是企業(yè)退休人員加之妻子有收入，按照現(xiàn)行低保政策不能享受低保，但除去藥費和必要的生活支出每月也所剩無幾，日子過得捉襟見肘，以致現(xiàn)在還三代人擠住50平米的樓房里。

“支出型”貧困救助與現(xiàn)行救助制度的區(qū)別

這些“支出型”貧困家庭，背負著沉重的經(jīng)濟負擔和生活壓力。有些病患已失去生活信心，覺得活著就是拖累家人；有些家庭生活無期望，成員之間埋怨多，理解少，情緒差。而現(xiàn)行的低保制度主要解決“收入低”的生活矛盾，對“高支出”的矛盾難以解決。雖然醫(yī)療救助、教育救助等單項救助制度緩解了部分貧困群體的支出困難，但這些單項救助大多是一次性的，而且標準不高。因此，單項救助制度解決“支出型”貧困的力度和方法有一定的局限性，實際存在著相當一部分救助政策覆蓋不到或者享受過救助政策后仍有突出困難的群體。支出型貧困救助不是否定低保救助，而是在低保制度的基礎上進一步完善現(xiàn)行救助制度。它與現(xiàn)行貧困救助的主要差別在于三個方面：1、救助角度不同。以低保為核心的救助制度，主要維護困難群眾的衣食住等基本生存權利。而支出型貧困問題，是幫助解決困難群眾的醫(yī)療、教育等基本生活權利需求，將其納入社會救助的制度性安排，共享改革的成果。2、認定方法不同。通常我們認定的收入型貧困家庭主要是考察家庭的收入狀況；低于最低保障線的納入低保。而支出型貧困需要考察家庭的收支平衡狀況，特別是要充分考慮不同類別困難群眾的基本生活權利需求及其家庭剛性支出，構建新型的核查評定體系。3、救助方式不同。低保救助的設計思路是按照低保線“缺多少、補多少”救助。而支出型貧困救助需要按照貧困家庭的個案化基本需求“缺什么、補什么”，形成針對性、綜合性的“救助方案”。按照“一家一案例，一例一方案，救助多渠道”的工作模式開展幫扶救助工作.還可以整合資源，引導社會慈善團體和個人針對個案家庭予以救助。

結論和建議：

家庭困難的程度不僅受收入的影響，也受支出的影響。建立針對支出型貧困群體的救助制度是政府的職責，也是維護社會穩(wěn)定，體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性，保障公民基本生活權利的重要措施。完善這項制度要做以下幾方面工作：1、上級要從政策層面出臺相關法規(guī)。規(guī)范貧困認定體系、救助方式標準。規(guī)定部門單位的職權職責、申請人的權利責任。做到有法可依。2、充實救助工作者（社會工作師）隊伍。幫助弱勢群體，有人出錢，還得有人出力。政府需有鼓勵措施，擴充培養(yǎng)有專業(yè)能力的救助工作者（社會工作師）以及志愿者加入到此項工作中來。做到有人執(zhí)行。3、整合一切社會資源。救助資金全靠國家財政負擔，也是一大問題。況且救助不只是給錢，也可以是就業(yè)機會、學習培訓，義務治病等等。政府應該出臺鼓勵措施，充分聯(lián)合發(fā)揮慈善團體、個人的力量，與他們共同深入到每個案例，共同制定幫扶方案。既讓施救者放心，又讓受救者滿意。鄉(xiāng)村衛(wèi)生室是農村衛(wèi)生服務網(wǎng)絡的網(wǎng)底，鄉(xiāng)村醫(yī)生是農民群眾的健康“守門人”，承擔基本醫(yī)療、疾病預防、婦幼保健、健康教育等初級衛(wèi)生保健服務。隨著農村經(jīng)濟和生活水平的提高，農民群眾的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求不斷提高。如何鞏固農村三級衛(wèi)生網(wǎng)絡的網(wǎng)底，切實保障廣大農村群眾健康需求，亟待思考和解決。為了解全市農村鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設的有關情況，以更好地為黨委政府研究制訂相關政策提供可靠的依據(jù)，XX市地方經(jīng)濟社會調查隊在全市各縣（市、區(qū)）中開展了一次問卷調查。調查結果表明，鄉(xiāng)村醫(yī)生“后繼乏人”的狀況令人堪憂?，F(xiàn)將本次調查的情況分析報告如下：

一、調查方案

1、調查范圍

本次問卷調查在每個縣（市、區(qū)）抽選30%不同經(jīng)濟層次的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）選取1個村衛(wèi)生室進行調查。

2、調查對象及調查方式

本次調查對象為村衛(wèi)生室的鄉(xiāng)村醫(yī)生。

選派的縣（市、區(qū)）調查人員到被調查村，親自與村衛(wèi)生室鄉(xiāng)村醫(yī)生面對面座談的方式進行。并向被調查者做好有關問題的解釋工作。

3、調查內容

本次調查采取問卷式調查，問卷問題包括六個方面的內容：調查村的基本情況、調查醫(yī)生從醫(yī)情況、調查醫(yī)生培訓情況、本村衛(wèi)生事業(yè)建設情況、受訪者的主要意見和建議等。

二、調查結果

本次調查共訪問了24個行政村，收回24份有效問卷，受訪鄉(xiāng)村的醫(yī)生隊伍總體情況如下：

1、鄉(xiāng)村衛(wèi)生體系健全，個體診所逐步增加

調查的24個行政村2014年共有村衛(wèi)生室及診所40個，其中村衛(wèi)生室22個，個體診所18個，即每個村至少有一個衛(wèi)生醫(yī)療機構。40個診所共有醫(yī)生98人，平均每個診所超過2人。調查的24個行政村共有人口41771人，平均每千人擁有醫(yī)生2.3人，比全省調查的平均水平每千人擁有醫(yī)生1.5人高出0.8人，也高于國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步加強鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設的實施意見》中“每千人口不少于1名的標準配備鄉(xiāng)村醫(yī)生”的要求。

鄉(xiāng)村診所是為廣大農村居民提供衛(wèi)生服務的主力軍。我們在調查中發(fā)現(xiàn)，個體診所在農村服務體系中的地位和作用越來越重要，呈逐步增多的趨勢，本次調查中個體診所比2012年增加了3個。目前個體診所在數(shù)量上基本與村集體衛(wèi)生室平分秋色。（見下表）

調查樣本的衛(wèi)生機構數(shù)量

調查樣本數(shù)量（個）

比重（%）

2014年

2012年

2014年

2012年

村衛(wèi)生室及診所合計

40

37

100.0

100.0

其中：村衛(wèi)生室

22

22

55.0

59.5

個體診所

18

15

45.0

40.5

2、鄉(xiāng)村醫(yī)生的年齡偏大

從受調查者的年齡分布情況來看，鄉(xiāng)村醫(yī)生中中老年者居多。調查結果顯示，40個診所中的98位醫(yī)生中，30歲以下的占3.1%，31-40歲占26.5%，41-50年齡區(qū)間的人最多，占48%，50歲以上的有22.4%，其中有4.1%的醫(yī)生年齡在61歲以上。

3、鄉(xiāng)村醫(yī)生以男性為主

從鄉(xiāng)村醫(yī)生的性別結構來看，在鄉(xiāng)村從事醫(yī)療活動的人員男性遠多于女性。受訪的98名醫(yī)生中，其中男性61人，占62.2%，女性37人，女性占37.8%。（見下表）

鄉(xiāng)村醫(yī)生性別結構

調查樣本數(shù)量（人）

比重（%）

2014年

2012年

2014年

2012年

鄉(xiāng)村醫(yī)生人數(shù)

98

101

100.0

100.0

男

61

61

62.2

60.4

女

37

40

37.8

39.6

4、鄉(xiāng)村醫(yī)生基本都執(zhí)有資格證書，學歷水平逐步提高

接受調查的24鄉(xiāng)村醫(yī)生中，擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格證的占6.1%，有執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師證的人數(shù)占22.5%，其余的大部分醫(yī)生持有的是鄉(xiāng)村醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格證，這類人占70.4%。只有極少數(shù)人沒有相關的資格證，占1%。

令人欣喜的是，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村醫(yī)生學歷水平呈逐步提高的趨勢。調查的2014年98位醫(yī)生中有86位擁有中專以上學歷，占調查人數(shù)的87.8%，其中大專以上的比重占15.3%，比2012年的比重9.9%提高了5.4個百分點。

文化程度及執(zhí)業(yè)資格情況

調查樣本數(shù)量（人）

比重（%）

2014年

2012年

2014年

2012年

1、按文化程度分組

98

101

100.0

100.0

大專以上程度

15

10

15.3

9.9

中專

71

78

72.4

77.2

高中

4

4

4.1

4.0

初中及以下

8

9

8.2

8.9

2、擁有資格證情況

98

101

100.0

100.0

執(zhí)業(yè)醫(yī)師

6

1

6.1

1.0

執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師

22

31

22.4

30.7

鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格

69

68

70.4

67.3

無執(zhí)業(yè)資格證

1

1

1.0

1.0

這些擁有一定學歷和執(zhí)業(yè)資格的醫(yī)生，與過去的赤腳醫(yī)生相比當然不可同日而語，他們提供的各類衛(wèi)生醫(yī)療服務為廣大鄉(xiāng)村群眾帶來了福音。

5、鄉(xiāng)村醫(yī)生普遍能夠受到培訓

調查顯示，2014年鄉(xiāng)村醫(yī)生人均接受縣級培訓5.4次，人均接受培訓天數(shù)6.1天。62.5%的受訪者表示，上級舉辦的培訓對他們促進作用很大，37.5%的受訪者表示作用一般。

三、鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍存在的問題

通過對調查問卷的匯總和分析，發(fā)現(xiàn)目前全市鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍存在以下幾方面的問題：

1、年齡結構老化，后備力量匱乏

從受調查者的年齡分布情況來看，鄉(xiāng)村醫(yī)生中中老年者居多。本次問卷調查的98位醫(yī)生中，年齡在40歲以下的占29.6%,其中30歲以下的僅占3.1%，年齡在31-40歲之間的占26.5%，超過70%的醫(yī)生年齡都是在41歲以上，其中41-50歲年齡區(qū)間的人數(shù)最多，占48%，50歲以上的占22.4%，其中有4.1%的醫(yī)生年齡超過61歲。

雖然年齡偏大，不過目前的鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍還是相對穩(wěn)定的，一是長期從醫(yī)，他們已經(jīng)融入這個行業(yè)并依靠其生存養(yǎng)家。二是年齡越來越大，他們從思想上不愿意改變目前生存狀態(tài)。

鄉(xiāng)村醫(yī)生的子女不愿繼續(xù)從醫(yī)。目前的中老年醫(yī)生隨著年齡增長，會逐步退出醫(yī)療行業(yè)，這種退出局面在未來十余年間在廣大農村會全面出現(xiàn)，那么屆時有誰來繼續(xù)擔起鄉(xiāng)醫(yī)的責任？廣大農民的衛(wèi)生醫(yī)療需求怎么辦？按照鄉(xiāng)醫(yī)傳統(tǒng)，大部分會子承父業(yè)，此次調查我們專門設置了子女繼承祖業(yè)的問題，結果表明，鄉(xiāng)醫(yī)對此態(tài)度非常消極，受訪的鄉(xiāng)醫(yī)中，超過70%的人明確表示不希望下一代從事鄉(xiāng)醫(yī)，不但鄉(xiāng)醫(yī)本身不希望子女繼承自己的事業(yè)，在問及“您下一代自己是否愿意從事鄉(xiāng)村醫(yī)生工作”時，有75%的人表示，他們的子女本人也不愿意繼續(xù)從事鄉(xiāng)醫(yī)工作。

外來人員補充到鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍比較困難。大部分大中專畢業(yè)生不愿意到農村就業(yè)。面對經(jīng)濟并不發(fā)達的廣大農村地區(qū)特別是偏遠農村，村級衛(wèi)生隊伍的補充問題嚴峻，穩(wěn)定現(xiàn)有的鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍和及時補給村級衛(wèi)生人力資源是需要政府高度關注的問題。

人才引進機制不暢，少數(shù)愿當鄉(xiāng)村醫(yī)生、也具備資質的人，不一定能被村委會聘用，一般鄉(xiāng)村醫(yī)生多是本村人，非本地人很難在異鄉(xiāng)被村民接受，這也給一些愿意做鄉(xiāng)醫(yī)的大中專畢業(yè)生形成了無法逾越的障礙。

因此，也許在不久的將來，鄉(xiāng)村醫(yī)生就會面臨令人擔憂的青黃不接，后繼無人的局面。

2、學歷層次偏低，技術水平待提高

鄉(xiāng)村醫(yī)生雖然不能稱為專業(yè)意義上的全科醫(yī)生，但他們提供的服務卻是“全科醫(yī)療”模式。由于服務對象不分年齡、性別，服務內容不分科別，是內外婦幼各科整合的綜合服務，這就要求鄉(xiāng)村醫(yī)生具備能中能西、能醫(yī)能藥、能防能護的基本素質和技能。相對農村居民的這些衛(wèi)生醫(yī)療需求，目前的鄉(xiāng)村醫(yī)生的學歷程度偏低，技術水平偏低。此次調查的98位醫(yī)生中，學歷以中專為主，占72.5%，大專以上人數(shù)比重雖然有提高趨勢，但目前也只占15.3%，高中及以下文化程度的占12.2%，其中還有8.2%是初中以下文化程度。

由于文化程度偏低，自學能力相應較差，接受新的理論知識、技術的能力不足，難以滿足廣大農村居民的醫(yī)療衛(wèi)生服務需求。

3、多數(shù)鄉(xiāng)村醫(yī)生對收入水平及社會保障不滿意

調查中在問及鄉(xiāng)村醫(yī)生不希望下一代從事鄉(xiāng)村醫(yī)生的主要原因有哪些時，選擇比重最高的選項是“收入低”，占66.7%，選擇“退休后待遇低”的占45.8%，“工作強度大，辛苦”占37.5%。

大部分鄉(xiāng)醫(yī)認為自己的收入低，有79.2%的受訪者表示對自己的收入水平不滿意，只有20.8%人表示滿意。

大多數(shù)鄉(xiāng)村醫(yī)生判斷收入低下是相對性低下，他們認為，和同類工作性質的鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員相比，收入相對較低，與村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相比就更低了。甚至有的醫(yī)生表示“人醫(yī)”不如“獸醫(yī)”，尤其在偏遠山區(qū)、人口數(shù)較少的村，因就診病人少，該地區(qū)的鄉(xiāng)村醫(yī)生收入是絕對低下的。

另一方面，社會福利保障也是鄉(xiāng)醫(yī)從業(yè)積極性不高的因素之一?，F(xiàn)有的制度體系下，各種社會福利保障待遇無法惠及該群體，在崗鄉(xiāng)村醫(yī)生的醫(yī)療和養(yǎng)老保障機制缺失，其性質定位處于半農半醫(yī)。很多人上世紀六七十年代就投身村衛(wèi)生室，在鄉(xiāng)村醫(yī)生崗位上工作了幾十年。當他們從這個崗位“退休”后，將面臨沒有工資，沒有養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，又無力從事其他勞動，基本生活難以維持的困境。

在問及“您下一代不愿意從事鄉(xiāng)村醫(yī)生工作”的主要原因時，選擇比重最高的仍然是“收入低”，達到75%，“退休后待遇低”（54.2%），另外還有20.8%的人選擇了“個人發(fā)展空間小”，8.3%的人因為“農村環(huán)境差”。

4、勞動強度大，工作條件差，藥品限制多

近年來隨著醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的深入，鄉(xiāng)村醫(yī)生除了承擔診療工作外，還要承擔本村的公共衛(wèi)生服務工作，任務越來越重。很多村醫(yī)反映，目前他們很大部分精力投入到基本公共衛(wèi)生服務中，比如建立村民健康檔案、健康教育、預防接種、傳染病防治、慢性病管理、婦幼保健、衛(wèi)生監(jiān)督、老年人保健等。這些日常工作，不但工作量大，由于農村外出人口多，配合意識差，工作難度也很大。

基礎設施不完備也是鄉(xiāng)村醫(yī)生苦惱的一件事，在目前醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的管理政策下，大部分村衛(wèi)生室都按照國家規(guī)定進行標準化建設，但此次調查的24個行政村中，仍有7個鄉(xiāng)醫(yī)反映沒有按規(guī)定建設，占調查總數(shù)的29.2%。調查中，有50%以上的鄉(xiāng)村反映“醫(yī)療設施簡陋”，“配備的基本醫(yī)療設備少”、“缺少發(fā)展資金”等問題影響并制約他們?yōu)槿罕娞峁└玫尼t(yī)療服務。

另外藥品目錄范圍太小，也影響鄉(xiāng)醫(yī)診治病人。調查顯示有75%的醫(yī)生認為列入基本藥物目錄的藥品不能滿足當?shù)卮迕窨床∮盟幍男枰ｋS著生活條件的改善，農村高血壓、糖尿病等老年病、慢性病高發(fā)，而一些基本藥物卻沒有納入藥品目錄范圍，農村群眾用藥需求不能得到有效滿足。因此農村基藥目錄亟待調整擴容。對基本藥物目錄藥品價格方面的問題，有54.2%的受訪者認為“總體上與當?shù)厥袌鰞r格相比偏高”。

另外，目前農村地區(qū)實施基本藥物制度后，藥品價格水分被擠出，但一些低價中標的藥品生產(chǎn)廠家、配送廠家經(jīng)常因“利潤低”因素拖延生產(chǎn)和配送，導致基本藥品供不應求。

總之以上這些因素都制約并影響鄉(xiāng)村醫(yī)生行醫(yī)的積極性和工作效率。

5、鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)風險大

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，群眾法律觀念、權利意識逐漸增強，醫(yī)療糾紛有著日益增多、索賠頻率及索賠金額不斷提高的趨勢。作為三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡的“網(wǎng)底”，鄉(xiāng)村醫(yī)生在面臨著工作量大、收入相對較低問題的同時，還承受著難以避免的醫(yī)療事故帶來的巨大風險。目前發(fā)展比較成熟的醫(yī)療責任險，承保的基本上是公立二級以上醫(yī)療機構，少數(shù)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，在鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)的村級衛(wèi)生室?guī)缀跏强瞻住?/p>

國務院總理李克強曾經(jīng)邀請在北京參加央視活動的“最美鄉(xiāng)村醫(yī)生”和“特別關注鄉(xiāng)村醫(yī)生”到中南海座談。李克強問鄉(xiāng)村醫(yī)生們，你們遇到的最大困難是什么？大家異口同聲回答：是醫(yī)療風險。

我們這次調查中這個問題也比較明顯，受訪者中，62.5%的鄉(xiāng)醫(yī)及其子女不愿意繼續(xù)從事鄉(xiāng)醫(yī)的原因是“醫(yī)療風險大”，在各類選項中僅次于“收入低”排在第二位。因為一旦發(fā)生醫(yī)療事故或糾紛，鄉(xiāng)醫(yī)的經(jīng)濟和精神均要承受極大的壓力，患者家屬往往獅子大開口，一些醫(yī)療糾紛甚至演化成對醫(yī)生人身傷害的極端事件。醫(yī)療事故的不可預見性，事故高額賠償?shù)淖該裕踔翆е乱恍┼l(xiāng)醫(yī)“不敢看病”。有的年輕的醫(yī)科畢業(yè)學生也是因此不敢做鄉(xiāng)村醫(yī)生，因為“鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)壓力越來越大”。

四、加強鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設的幾點建議

1、加強鄉(xiāng)村醫(yī)生后備力量儲備

一是建立鄉(xiāng)村醫(yī)生后備人才庫，從本地選配人員進行定向培養(yǎng)，及時補充到村衛(wèi)生室。

二是建立激勵機制，鼓勵大學畢業(yè)生和一些醫(yī)院醫(yī)生到鄉(xiāng)、村衛(wèi)生院工作，如在定級、晉升、提拔重用等方面給予優(yōu)惠，形成醫(yī)務人員在基層工作既光榮又實惠的激勵機制。同時，每年從市、縣各大醫(yī)院抽調一批有經(jīng)驗的醫(yī)務人員到鄉(xiāng)村衛(wèi)生室工作半年或一年，既可以在當?shù)嘏R床培訓衛(wèi)生院醫(yī)務人員，又可以幫助解決農村一些疑難雜病，不但減少農民進城看病的人數(shù)，還可以減輕城市醫(yī)院壓力，從而解決農民看病難問題，并為農民看病減輕經(jīng)濟負擔。

三是建立全科醫(yī)生團隊和推進簽約服務模式，積極做好鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設和全科醫(yī)生隊伍建設的銜接。

四是針對錯過了首次注冊或原已注冊后因各種原因離開村衛(wèi)生室未再注冊的鄉(xiāng)村醫(yī)生，愿意到村衛(wèi)生室工作的建議市衛(wèi)生局再進行一次鄉(xiāng)村醫(yī)生補辦執(zhí)業(yè)注冊手續(xù)。對一些取得衛(wèi)生職業(yè)院校等醫(yī)學學歷并愿意到村衛(wèi)生室工作的人員，但又因條件限制不能參加執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師考試的，建議市主管部門考慮放寬條件。

五是制定優(yōu)惠政策，吸引城市退休醫(yī)生到鄉(xiāng)村衛(wèi)生室工作。

六是建立下鄉(xiāng)巡回醫(yī)療服務制度，落實好城鎮(zhèn)支援農村衛(wèi)生各項措施，鼓勵城市衛(wèi)生機構的在職或離退休衛(wèi)生技術人員到農村服務，當好技術帶頭人。

2、健全鄉(xiāng)村醫(yī)生培訓制度，提高鄉(xiāng)村醫(yī)生服務水平

一位好的鄉(xiāng)村醫(yī)生就是一方群眾生命健康的保護神和靠山，“鄉(xiāng)醫(yī)安則農村安”。因此，加強對鄉(xiāng)醫(yī)的培訓不斷提高他們的技術尤為重要。

建議健全衛(wèi)生人才培訓機制。推進全科醫(yī)生培養(yǎng)，加強全科醫(yī)學師資培訓，推行基層全科醫(yī)生特崗制度。采取衛(wèi)生人才縣管鄉(xiāng)用、鄉(xiāng)招村用的做法，積極推動醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)，加大對長期服務基層的衛(wèi)生技術人員職稱晉升、業(yè)務技能培訓。

主管部門結合實際，制定鄉(xiāng)村醫(yī)生培養(yǎng)培訓規(guī)劃，有計劃地安排鄉(xiāng)、村現(xiàn)有的醫(yī)務人員到大醫(yī)院進修學習和臨床培訓；衛(wèi)生行政主管部門根據(jù)鄉(xiāng)村醫(yī)生培訓計劃制訂鄉(xiāng)村醫(yī)生培訓方案時，培訓的內容要有針對性、實用性，培訓的方法要多樣性、靈活性，使鄉(xiāng)村醫(yī)生學得進，用得上。

鄉(xiāng)村醫(yī)生至少每年接受一次培訓，不斷更新醫(yī)學知識，提高他們專業(yè)素質水平和法律法規(guī)意識。建立鄉(xiāng)、村醫(yī)師技術考試制度，激勵基層醫(yī)務人員的學習熱情，提高技術水平和服務能力。

3、完善鄉(xiāng)村醫(yī)生社會保障制度，解決他們的后顧之憂

一是通過保險的方式解決。政府對鄉(xiāng)村醫(yī)生參加新型農村養(yǎng)老保險給予補助。比如按一定比例，政府掏一部分錢，鄉(xiāng)