事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制存在的問題與對策研究

摘要：事業(yè)單位作為市場經(jīng)濟中重要的社會服務組織，其管理必須引起重視。加強對政府采購工作的內(nèi)部控制管理是深化政府采購體制機制改革的內(nèi)在要求，同時對推動落實黨風廉政建設(shè)和依法采購具有重要意義。為此，各事業(yè)單位在探索政府采購內(nèi)部控制管理體系過程中取得了很大的成效，但是同時還存在一些問題有待解決。鑒于此，本文通過分析事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制管理存在的問題并提出對策建議，在一定程度上能規(guī)范事業(yè)單位的采購管理，防范采購風險，提升采購工作質(zhì)量，使事業(yè)單位的政府采購更加規(guī)范化、公平化、透明化。關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；政府采購；內(nèi)部控制；對策近年來，我國在政府采購方面出臺了很多法律法規(guī)及規(guī)范性文件，為深入貫徹《中華人民共和國政府采購法》《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，2016年，財政部出臺了《關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號），使得政府采購內(nèi)部控制工作流程有章可循，也更加規(guī)范化，但是在具體政府采購工作實施過程中仍然暴露出諸多問題。因此，對于事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制中存在的問題進行分析并提出相應的建議，對于規(guī)范各事業(yè)單位政府采購行為，提高治理能力具有重要意義。一、事業(yè)單位加強政府采購內(nèi)部控制的重要性政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金為滿足日常公務支出采購貨物、工程和服務的行為。內(nèi)部控制是單位為實現(xiàn)健康發(fā)展，高效完成工作目標，從單位內(nèi)部進行約束、調(diào)控的一種管理方法。政府采購是內(nèi)部控制工作的重要組成部分，實施政府采購同樣離不開內(nèi)部控制的有序運行，政府采購內(nèi)部控制管理是對單位采購預算編制、組織形式、采購執(zhí)行及采購監(jiān)督等環(huán)節(jié)的全方位管控，對單位的良性運轉(zhuǎn)有著至關(guān)重要的作用。事業(yè)單位加強政府采購內(nèi)部控制的重要性主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是能夠合理配置財政資金，將財政資金用到“刀刃”上，減少不必要的浪費。每一筆財政資金都有它的使命，必須做到“取之于民、用之于民”，隨著經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，事業(yè)單位也必須在“為民辦實事”上下功夫，加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這必然會增加政府采購規(guī)模，通過加強政府采購內(nèi)部控制能優(yōu)化配置財政資金，讓每一筆財政資金都用到點子上，減少因盲目采購而投入大量不必要的財政資金。二是能夠推動內(nèi)部管理水平的提升，要時刻將廉潔意識作為政府采購活動的生命線、紅線，真正讓政府采購工作公平化、公正化、陽光化。事業(yè)單位政府采購投入的財政資金數(shù)額大、采購環(huán)節(jié)多，加之經(jīng)辦人員較多、人員素質(zhì)參差不齊，因此更要加強內(nèi)部控制建設(shè)，帶動各環(huán)節(jié)管理和操作的規(guī)范性，避免舞弊行為的發(fā)生。三是有效規(guī)避法律風險，讓采購人時刻都依法依規(guī)進行采購活動，加大對采購工作的監(jiān)督力度，提升事業(yè)單位的法治觀念。政府采購工作必須按照出臺的政策法規(guī)實施，盡可能的限制采購人的主觀意識，將權(quán)力裝進制度的籠子，進而能防控出現(xiàn)法律風險。四是能提質(zhì)增效，加強政府采購內(nèi)部控制能夠科學確定事權(quán)歸屬、流程控制和崗位責任，優(yōu)化政府采購流程，便于采購人執(zhí)行，從而提升事業(yè)單位的政府采購效率及質(zhì)量，可見，強化事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制管理工作顯得尤為重要。二、事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制存在的問題（一）內(nèi)部控制管理意識淡薄各事業(yè)單位的管理層意識能夠直接推動或阻礙單位的發(fā)展，科學的、積極的管理意識能夠有效推動單位良性發(fā)展，而錯誤的、消極的管理意識會延緩或阻礙單位發(fā)展。在當前的政府采購內(nèi)部控制工作環(huán)境下，仍然有部分事業(yè)單位的管理層沒有意識到政府采購內(nèi)部控制管理的重要性，對單位的采購環(huán)節(jié)風險和漏洞認識不足。由于每個人的思想意識和重視程度參差不齊，進而對政府采購文件精神的領(lǐng)會程度有所差異，導致根據(jù)同一法律法規(guī)實施采購工作會出現(xiàn)不同的效果。政策法規(guī)規(guī)范的采購項目往往更傾向于具有代表性的項目或涉及金額重大的項目，但是在日常工作中，更多的是政府采購限額標準以下的零星采購項目，由于管理層的管理意識不足，沒有進行內(nèi)部控制管理，使這一塊采購工作成了監(jiān)管盲區(qū)，導致整個政府采購流程出現(xiàn)問題。當管理層的采購內(nèi)部控制管理意識薄弱時，會出現(xiàn)對從事采購人員的整體把關(guān)不嚴，沒有從專業(yè)能力和綜合素質(zhì)方面進行管控，甚至出現(xiàn)人員流動性較強的情況。也容易對采購實施過程的監(jiān)管不到位，年度內(nèi)沒有對采購涉及的關(guān)鍵崗位進行風險點評估及評價，單位的政府采購內(nèi)部控制管理基本上形同虛設(shè)。（二）采購內(nèi)控制度薄弱在實際工作中發(fā)現(xiàn)，政府采購內(nèi)部控制制度主要有以下幾方面問題：一是部分事業(yè)單位沒有建立本單位的政府采購內(nèi)部控制制度，在內(nèi)部控制管理方面出現(xiàn)了缺失，導致了在實施采購過程中存在的問題不能被發(fā)現(xiàn)，進而容易演變成更大的違紀違法問題。二是政府采購內(nèi)部控制制度要根據(jù)自身業(yè)務量身定制，從制度上管控采購風險點，而且要考慮內(nèi)控制度是否具有可操作性、權(quán)責是否分離、不相容崗位是否分離等。而且，政府采購內(nèi)部控制管理中決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)缺一不可。但是目前，部分事業(yè)單位的政府采購內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，沒有真正運用起來，有的單位僅成立了采購內(nèi)控工作小組，沒有成立采購內(nèi)控領(lǐng)導小組和監(jiān)督小組，無法對政府采購項目進行決策上的管理和實質(zhì)性的監(jiān)督。三是部分單位政府采購內(nèi)部控制制度更新不及時，導致出現(xiàn)采購內(nèi)控制度和實際采購工作脫節(jié)，只有及時建立健全單位的政府采購內(nèi)部控制制度并充分運用起來，讓采購工作程序化，減少人工干預，才能使單位的政府采購活動規(guī)范運行。（三）人才建設(shè)不足政府采購是一項對采購人員專業(yè)性要求較高的工作，搞好政府采購工作，人員配備要得到保證，但是在實際工作中，事業(yè)單位因其自身原因，在人才建設(shè)方面有所欠缺，主要表現(xiàn)在如下幾方面：一是部分事業(yè)單位沒有設(shè)立采購專管員，按照誰使用誰采購的原則進行采購活動，導致這項工作因經(jīng)辦人員的素質(zhì)和能力不同而產(chǎn)生差異，還不利于單位的長期規(guī)范管理。二是采購專管員專業(yè)能力不強，對采購政策解讀不透徹，在采購活動中把關(guān)不嚴，采購工作質(zhì)量不高，使單位的采購經(jīng)濟活動埋下隱患。三是采購專管員身兼數(shù)職，沒有時間去研究政府采購相關(guān)的政策和程序，僅按照以前的采購程序進行采購。四是采購人員綜合素質(zhì)不高，無法從全方位把控風險，也不能及時作出準確的決斷，容易出現(xiàn)程序不規(guī)范的行為。（四）采購監(jiān)督機制不健全事業(yè)單位的大部分工作都會被納入年度目標績效考核，用于評價當年度單位的目標任務完成情況，但是在眾多的考核指標中針對政府采購內(nèi)部控制工作的考評機制就稍顯薄弱了，無法及時評價政府采購內(nèi)部控制工作的成效，也不能及時發(fā)現(xiàn)并糾正在平時工作中存在的問題，讓政府采購內(nèi)部控制工作成為了監(jiān)管盲區(qū)，肆意發(fā)展。不能準確判斷政府采購內(nèi)部控制工作的程序是否合規(guī)合法，導致單位的政府采購內(nèi)部控制沒有發(fā)揮實質(zhì)性作用。部分事業(yè)單位沒有設(shè)立紀檢和內(nèi)部審計崗位，忽略了這兩塊工作的監(jiān)督作用，或設(shè)立的紀檢和內(nèi)部審計崗位形同虛設(shè)，讓專業(yè)能力不足、素質(zhì)不過硬的同志擔任，甚至在崗位設(shè)置中出現(xiàn)既當裁判員又當運動員同時兼任教練員的情況，這種崗位設(shè)置不僅不能讓政府采購活動內(nèi)部控制環(huán)節(jié)規(guī)范運行，還無法做到采購全過程監(jiān)督及事后監(jiān)督和評價，使政府采購內(nèi)部控制監(jiān)督機制失效。三、完善事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制的對策建議（一）強化管理層的思想意識思想是行動的先導。在政府采購內(nèi)部控制方面，領(lǐng)導的重視程度極其關(guān)鍵，這會影響整個采購活動質(zhì)量。事業(yè)單位大部分日常公務運轉(zhuǎn)的物資都需要通過政府采購的方式獲取，但是，政府采購程序復雜、環(huán)節(jié)較多、耗時較長，同時存在較多晦澀難懂的采購術(shù)語，管理層只有重視政府采購內(nèi)部控制管理工作，花時間和精力去完善本單位的政府采購內(nèi)部控制制度，方可制定出合理的可操作的管理制度和流程圖。當思想意識達到一定高度后，采購相關(guān)工作也會提上日程，對于開展采購內(nèi)控工作就有利得多，不僅表現(xiàn)在建章立制方面，也會積極培育采購人才、健全監(jiān)督機制、增強對政府采購環(huán)節(jié)風險點的防控意識以及增加年度考評機制等等，將政府采購內(nèi)部控制的決策、執(zhí)行及監(jiān)督環(huán)節(jié)真正落實到位，通過內(nèi)部控制管理減少在政府采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)徇私舞弊現(xiàn)象。（二）建立健全政府采購內(nèi)控制度制度是辦事的行動準則。沒有規(guī)矩不成方圓，事業(yè)單位要想提升采購內(nèi)部控制成效，離不開健全的制度，應該按照政府采購法律法規(guī)制定出本單位的采購管理內(nèi)部控制制度。一是在制度建設(shè)方面，要根據(jù)本單位的實際情況，進行組織架構(gòu)的設(shè)立或更新，成立或更新采購領(lǐng)導小組、采購工作小組以及采購監(jiān)督和評價小組，這里要注意的是必須將采購工作的決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的人員進行分離，做到公平公正、權(quán)責分離。二是在采購程序方面，要嚴格做到先預算再執(zhí)行、先審批再實施，杜絕出現(xiàn)無預算或超預算采購、未審批直接采購的情況；對招投標程序要嚴格執(zhí)行，不能出現(xiàn)圍標、串標等行為，對金額達不到招投標限額的零星采購項目要格外注意，在實際工作中，很多單位利用采購限額標準，將應集中采購或招投標采購的項目分解成若干小額采購項目，減少采購審批程序，肢解招投標；政府采購中驗收環(huán)節(jié)極其重要，但是在實施過程中很多單位對采購項目不驗收或驗收僅流于形式，這都是政府采購中存在的普遍問題，必須要在單位的政府采購內(nèi)部控制制度上作出明確的要求。（三）強化人才隊伍建設(shè)一是要設(shè)立政府采購專管員。由相對固定的人員擔任這一職務，確保采購工作的連續(xù)性，杜絕出現(xiàn)同一單位多位采購人的現(xiàn)象。二是要著力培養(yǎng)采購方面的人才。政府采購在事業(yè)單位中占很大一塊業(yè)務，但是這方面的人才卻是很稀缺的，大多數(shù)單位的采購人員并沒有相關(guān)的采購工作經(jīng)驗也對采購工作不熟悉，僅憑著前輩們的經(jīng)驗進行采購。正因為沒有精通采購業(yè)務的人才，采購人員與管理層都無法及時辨別采購程序是否合規(guī)合法、是否存在風險點，所以單位不僅要培養(yǎng)采購業(yè)務人員也要提升管理層在采購方面的專業(yè)知識，使管理層也有精通采購的專業(yè)人員。平時多參加財政及其他權(quán)威機構(gòu)組織的采購專業(yè)培訓，及時學習采購相關(guān)的政策法規(guī)文件，也可以向同類型的單位學習借鑒他們的政府采購內(nèi)部控制管理經(jīng)驗和制度經(jīng)驗，這都是培養(yǎng)采購人才的有效途徑。三是要提升采購人員綜合素質(zhì)。由于采購工作涉及到的財政資金較多，相應的風險和誘惑就更大，在以往的采購環(huán)節(jié)中容易出現(xiàn)吃回扣、虛報單價以及利益勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象，這就需要我們采購人員具備很高的職業(yè)道德和思想素質(zhì)，要能辨別風險點，時刻繃緊思想這根弦，做到真正為單位辦實事，為人民群眾辦實事。（四）健全采購內(nèi)控監(jiān)督和考評機制考核、監(jiān)督和評價機制可以量化一項工作的完成情況，同時能反饋出其運行過程中存在的潛在問題和風險，因此，單位及時建立健全采購內(nèi)控監(jiān)督和考評機制能夠促進政府采購工作良性發(fā)展。一是將政府采購內(nèi)部控制工作納入年度績效考核范圍，從采購預算、政府備案或部門備案、確定采購方式、合同簽訂以及履約驗收方面進行考核，將考核結(jié)果作為單位當年績效分配、下年度采購預算審定額度及單位領(lǐng)導人事變動的重要因素。二是對政府采購內(nèi)部控制機制及時開展內(nèi)部監(jiān)督及評價工作，并做到各關(guān)鍵崗位人員相分離，真正實現(xiàn)互相監(jiān)督的運行機制。一方面設(shè)立單位內(nèi)部紀檢崗位，并指派業(yè)務能力和綜合素質(zhì)過硬的人員擔任，對本單位政府采購實施全過程進行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的腐敗和違規(guī)問題要及時糾正，針對出現(xiàn)的問題要抓早抓小，防止出現(xiàn)更大的腐敗和違規(guī)問題；另一方面設(shè)立內(nèi)部審計崗位，指派專業(yè)能力強、黨性覺悟高的同志擔任，及時對單位的政府采購程序性資料及財務資料進行事后審計，對出現(xiàn)采購超預算執(zhí)行、審批流程倒置、招投標程序不合規(guī)、肢解招投標項目、采購項目不驗收等情況要督促整改，重視整改成果，防止出現(xiàn)類似問題。三是對政府采購內(nèi)部控制進行風險評價，一方面人事部門或?qū)徲嫴块T對從事采購高風險崗位5年及以上的工作人員進行輪崗或者專項審計，持續(xù)保證工作人員廉潔性；另一方面采購部門或財務部門要對本單位政府采購內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)進行風險評估，尋找崗位風險點并合理在事前進行管控與制衡。比如采購預算編制與預算審批要分離、采購需求提出與審核要分離、采購執(zhí)行與驗收要分離、