淺析國家工作人員的刑法界定

我國刑法第93條規(guī)定，國家工作人員包括四類人員：一是在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員；二是在國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員；三是國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體中從事公務(wù)的人員；四是其他依照法律從事公務(wù)的人員。刑法第93條以列舉的形式規(guī)定了四種國家工作人員，但是對國家工作人員的本質(zhì)特征未予闡明。在司法實(shí)踐中，對國家工作人員這一主體身份的認(rèn)定產(chǎn)生了不少的爭議，因此在1997年刑法施行之后，全國人大常委會以及最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺了立法和司法解釋以及批復(fù)等對“國家工作人員”進(jìn)行進(jìn)一步的界定。一、“國家工作人員”的相關(guān)立法及司法解釋

2000年4月29日，全國人大常委會通過了《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》，該解釋指出：村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：（1）救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（2）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；（3）國有土地的經(jīng)營和管理；（4）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（5）代征、代繳稅款；（6）有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作；（7）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會等村基層組織人員從事上述公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構(gòu)成犯罪的，適用刑法第382條和第383條貪污罪、第384條挪用公款罪、第385條和第386條受賄罪的規(guī)定。

2002年12月28日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議對刑法第九章瀆職罪主體的適用問題做了如下解釋:“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員,或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制,但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時,有瀆職行為,構(gòu)成犯罪的,依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任?！?/p>

根據(jù)立法以及立法解釋，無論是國家工作人員還是準(zhǔn)國家工作人員，其共同的特征就是“從事公務(wù)”。眾多的司法解釋也繼續(xù)貫徹了“從事公務(wù)”的思想。例如最高人民檢察院在2000年連續(xù)制定的《關(guān)于鎮(zhèn)財政所所長是否適用國家機(jī)關(guān)工作人員的批復(fù)》、《關(guān)于合同制民警能否成為玩忽職守罪主體問題的批復(fù)》以及《關(guān)于屬工人編制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工商所所長能否依照刑法第397條的規(guī)定追究刑事責(zé)任問題的批復(fù)》等司法解釋規(guī)定，依法執(zhí)行公務(wù)的有關(guān)人員，應(yīng)以國家機(jī)關(guān)工作人員論。最高人民法院在2000年9月14日給吉林省高級人民法院的《關(guān)于未被公安機(jī)關(guān)正式錄用的人員、獄醫(yī)能否構(gòu)成失職致使在押人員脫逃罪問題的批復(fù)》中指出：“對于未被公安機(jī)關(guān)正式錄用，受委托履行監(jiān)管職責(zé)的人員，由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，致使在押人員脫逃，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)依照刑法第400條第2款的規(guī)定定罪處罰。不負(fù)監(jiān)管職責(zé)的獄醫(yī)，不構(gòu)成失職致使在押人員脫逃罪的主體，但是受委托承擔(dān)了監(jiān)管職責(zé)的獄醫(yī)，由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，致使在押人員脫逃，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)依照刑法第400條第2款的規(guī)定定罪處罰”。上述立法及司法解釋都明確了一點(diǎn)：主體是否屬于國家工作人員，身份并不重要，行為人是否享有職權(quán)、是否依法履行職責(zé)才至關(guān)重要。二、關(guān)于“國家工作人員”的觀點(diǎn)爭論和評析

長期以來，我國刑法理論界對國家工作人員的范圍主要存在身份論與公務(wù)論的爭議。身份論認(rèn)為，國家工作人員犯罪是一種職務(wù)型犯罪，作為犯罪主體的國家工作人員必須具有國家工作人員的資格身份。公務(wù)論則認(rèn)為，犯罪主體是否國家工作人員，應(yīng)以其是否從事公務(wù)來決定，而不問其是否具有國家工作人員的資格身份。還有學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)將身份與公務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來，二者不可偏廢，即以國家工作人員論者必須具備一定的資格身份，如果不具有資格身份，則不可能從事公務(wù)；而具有資格身份的人，如果從事的僅僅是勞務(wù)，也不是國家工作人員。除上述觀點(diǎn)外，我國刑法學(xué)界還存在“單位性質(zhì)說”，該說認(rèn)為，主體身份同其所在單位的性質(zhì)有著密切聯(lián)系，如果所在單位是國有單位，該工作人員顯然就是國家工作人員。[1]還有觀點(diǎn)持“財產(chǎn)性質(zhì)說”，即在經(jīng)濟(jì)和瀆職犯罪的認(rèn)定中，區(qū)分行為人是瀆職犯罪還是普通的刑事犯罪，主要看行為人侵犯的財產(chǎn)是國有財產(chǎn)還是非國有財產(chǎn)，如果是國有財產(chǎn)，則構(gòu)成瀆職類犯罪。[2]

筆者認(rèn)為，由于我國公務(wù)員制度尚不健全，以身份論來界定“國家工作人員”會形成“一刀切”以及犯罪圈過小、與該身份犯所要保護(hù)的法益不符的情形。就身份而言，如何界定一個人是否具有國家工作人員的資格身份是個難題，若是機(jī)械理解身份論，公務(wù)員是當(dāng)然的國家工作人員，那些非公務(wù)員編制比如事業(yè)編甚至合同制的員工事實(shí)上從事著與有編制的公務(wù)員相同的公務(wù)，是否屬于國家工作人員？這些人若是僅僅因?yàn)椴痪哂泄珓?wù)員的編制而被也有學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)不必是權(quán)力關(guān)系的事務(wù)，因而與勞務(wù)不是對立的概念，雖然公務(wù)一般表現(xiàn)為裁量性、判斷性、決定性的事務(wù)，但也不能一概將機(jī)械性、體力性的活動排斥在公務(wù)之外。[8]

筆者認(rèn)為，不必將公務(wù)與勞務(wù)做一個涇渭分明的劃分，勞務(wù)的內(nèi)涵應(yīng)是勞動事務(wù)，因而其范圍是非常廣泛的，任何工作都可以說是勞動。事實(shí)上，具有裁量性、管理性的公務(wù)活動不排除具有體力性的成分，并且即使理論上做出一個看似明確的劃分，也會在現(xiàn)實(shí)的案例中遭遇困境，重要的是如何對“公務(wù)”本身進(jìn)行界定，即明確公務(wù)活動的本質(zhì)特征。有學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)活動的本質(zhì)特征是管理性，如果一種活動是在國家事務(wù)中具有組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)等管理性的活動，就是公務(wù)；反過來，如果一種活動即使屬于國家事務(wù)，但它不具有管理性，就不是公務(wù)。比如，國有單位的貨物押運(yùn)員、倉庫保管員、出納、會計等，他們的活動就是保管貨款貨物，具有管理性，便屬于公務(wù)。關(guān)于國有單位的售貨員是否屬于從事公務(wù)的人員，要具體分析，如果國有商場的售貨員擁有對商品價格在一定范圍內(nèi)的決定權(quán)，那么他就實(shí)際上對貨物享有支配權(quán)，其工作就屬于公務(wù)，行為人采取低價銷售、高價核銷的辦法牟取差價利潤，就構(gòu)成貪污罪；如果他對貨物沒有支配權(quán)，只是按照定價將貨物銷售，同時收取顧客的貨款，每天閉店盤點(diǎn)時如數(shù)將貨款交到出納那里，這種工作就屬于純粹的勞務(wù)了。簡言之，管理活動講的是組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支配某種事務(wù)、事物或財物，而不是說與公有財產(chǎn)有接觸，就對財產(chǎn)具有管理性。[9]四、結(jié)論

刑法之所以將某些特殊身份規(guī)定為某些犯罪的構(gòu)成要件要素，主要基于四個方面的原因：1、有些犯罪只能由具有特殊身份的人實(shí)施，如刑法第401條規(guī)定的徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪，只能由司法工作人員實(shí)施；2、有些行為只有具有特殊身份的人實(shí)施，其法益侵犯性才達(dá)到值得科處刑罰的程度，例如侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的行為；3、為了保護(hù)特定法益，將某種犯罪作為加重類型，而規(guī)定特殊身份。例如，刑法規(guī)定了職務(wù)侵占罪，但為了保護(hù)國有財產(chǎn)與相關(guān)公共財產(chǎn)，刑法另設(shè)立貪污罪；4、有些不作為性質(zhì)的犯罪，由于相關(guān)法律只是對具有特定身份的人規(guī)定了相應(yīng)的法律義務(wù)，故只有具有該特定身份的人不履行相應(yīng)的法律義務(wù)，才可能成立不作為犯罪，例如巨額財產(chǎn)來源不明罪。[10]在準(zhǔn)確界定“國家工作人員”這一主體身份時，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)犯罪的法益侵害性一并考慮。

在刑法分則中，涉及國家工作人員的犯罪主要有三類，即以國家工作人員作為犯罪主體的犯罪、以國家工作人員作為犯罪對象的犯罪和對國家工作人員從重處罰的犯罪。涉及國家工作人員的具體犯罪所侵犯的共同客體是國家的管理職能。一般認(rèn)為，以國家工作人員為犯罪主體的犯罪所侵犯的客體主要是國家工作人員職務(wù)行為的廉潔性；以國家機(jī)關(guān)工作人員作為犯罪對象的犯罪，侵犯的客體主要是國家機(jī)關(guān)的正?；顒?。無論是職務(wù)廉潔性還是國家機(jī)關(guān)的正常活動遭到破壞，其最終都將破壞國家管理職能。

筆者認(rèn)為，具體到司法實(shí)踐中，在認(rèn)定是否為“國家工作人員”時，要結(jié)合所侵害的法益綜合考量其行為是否侵害了職務(wù)行為的廉潔性和國家管理職能，其行為對法益的侵害程度是否達(dá)到了可受刑法處罰的程度，如果具備上述條件，那么在認(rèn)定其主體身份時，只要具備“身份”和“公務(wù)”中一個條件即可。具有正式編制的領(lǐng)導(dǎo)的秘書、司機(jī)，不能因?yàn)槠鋸氖碌氖莻鹘y(tǒng)意義上的“勞務(wù)”行為而將其當(dāng)然地排除出“國家工作人員”的范疇。例如：某機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的專職司機(jī)，他利用自己特定崗位的便利條件，收受請托人的財物，請領(lǐng)導(dǎo)為請托人簽了個條子辦事。這個案例中，雖然司機(jī)從事的是傳統(tǒng)意義上的“勞務(wù)”行為，但是其為單位在編人員且有一定的職級，其收受當(dāng)事人財物為當(dāng)事人辦事的行為已經(jīng)侵害了職務(wù)行為的廉潔性和國家管理職能，具有刑事上的可罰性。如果拘泥于“公務(wù)”與“勞務(wù)”的區(qū)分而將其排除出“國家工作人員”的范圍，會造成刑事法網(wǎng)不夠嚴(yán)密以及定性與所侵害的法益不符的情形。但是，如果一個人既不具備法定身份，其從事的工作也不能被界定為“公務(wù)”，則不能被界定為“國家工作人員”，即使其所侵害的法益已經(jīng)達(dá)到刑法可罰性的程度，也不宜將其認(rèn)定為主體為“國家工作人員”類的犯罪。

【作者介紹】北京市西城區(qū)檢察院。注釋與參考文獻(xiàn)

[1]周振想、林維：《貪污罪主體研究》，載《刑事司法指南》（第1輯），法律出版社2000年版。

[2]宋長春：《論瀆職罪主體的界定》，載《人民檢察》2000年第11期。

[3]劉家?。骸缎滦谭l文釋義》，人民法院出版社1997年版，第1660頁。

[4]張穹：《修訂刑法條文實(shí)用概說》，中國檢察出版社1997年版，第111頁。

[5]趙秉志：《新刑法教程》，中國人民大學(xué)出版社1997年版，第780頁。

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