第1講 公共安全管理概述

公共安全管理學(xué)第一講公共安全管理概述公共安全管理是對(duì)人類生存與發(fā)展的必要需求的滿足。本章核心問題本講的任務(wù)任課老師提供或咨詢以下項(xiàng)目本課程閱讀材料（提供部分電子版）教學(xué)大綱課程任務(wù)課程任務(wù)（文章、項(xiàng)目）你應(yīng)該擁有的和準(zhǔn)備啟動(dòng)的河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院本講主要內(nèi)容一、公共安全管理的必要性——人類的安全需求二、中國公共安全管理的歷程三、西方公共安全管理的歷程一、公共安全管理的必要性——

人類的安全需求認(rèn)識(shí)：安全的本義人的安全需求安全，從圖說開去安全，從說文解字開始安，立爭（靜），亭安也。亭者，民所安定也。亭安民則安寧。小篆：安，從女在宀下，宀音為綿音，其像有如四面有墻，而上有覆蓋之屋舍形。

女子適人曰婦，處子曰女，而婦女在應(yīng)事接物本較從容嫻雅，故以女子居于屋中，更含有自在而無虞之意。

說文解字：全純玉曰全。純，絲無雜；粹，米無雜。自我實(shí)現(xiàn)的欲求自我尊重的欲求感情欲求安全欲求生理性欲求54321美國心理學(xué)家馬斯洛劃分的人的欲求五個(gè)階段自然狀態(tài)中的人類安全：霍布斯首先：從“自然狀態(tài)”理解人類和人類社會(huì)。那時(shí)，是一種“一切人反對(duì)一切人”的戰(zhàn)爭狀態(tài)，其間人與人之間的關(guān)系就是一種“狼與狼”的關(guān)系；“所有人都易于暴死于同類之手?！彼f，人類生活的自然狀況就是“孤獨(dú)、貧困、污穢、殘忍和短命。”

其次：自我保存的自然需要是人們生活于政治共同體內(nèi)唯一真正原因。

第三，我們應(yīng)該“在別人也愿意這樣做的條件下，當(dāng)他為了和平與自衛(wèi)的目的認(rèn)為必要時(shí)，會(huì)自愿放棄這種對(duì)一切事物的權(quán)利?！?/p>

第四，由于政治社會(huì)是為了自我保存而存在的，所以每個(gè)人永遠(yuǎn)不能放棄自衛(wèi)的權(quán)利?；舨妓?1588-1679)自然狀態(tài)中的安全問題：洛克

自然狀態(tài)乃是一種“完備無缺的自由狀態(tài)，也是一個(gè)平等的狀態(tài)，更非‘戰(zhàn)爭’狀態(tài)”。人們處置自身及其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利不受限制，任何人都不得侵犯他人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。每個(gè)人可以保衛(wèi)他自己以及為他所有的東西?！胺擦魅搜?，他的血也必被人所流”是自然法的一部分。自然狀態(tài)的重大缺陷，人要保衛(wèi)他的權(quán)利必須依賴自己。對(duì)這個(gè)弊害，政治正是救治手段，但它不是自然的手段。人脫離自然狀態(tài)，是靠一個(gè)創(chuàng)立政府的契約。在洛克的政治哲學(xué)中，“人類結(jié)合成國家，把自己置于政治之下，其偉大的主要目的是保全他們的財(cái)產(chǎn)。”

（JohnLocke，1632~1704）安全欲求：靠誰滿足？安全欲求：包括對(duì)人身安全、生活環(huán)境安全、生活資料安全（財(cái)產(chǎn)安全）、生活穩(wěn)定以及免遭痛苦、威脅或疾病等的需求。安全欲求政府對(duì)人民安全需求的滿足政府的安全管理責(zé)任政府的安全欲求靠誰滿足？人民擁護(hù)被人民接受不被人民拋棄（通過選舉）不被人民推翻（通過起義、游行示威）公共安全管理：誰的責(zé)任？資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家：人們放棄自然權(quán)利，成立國家的目標(biāo)自由資本主義時(shí)代：守夜人政府，安全是個(gè)人問題羅斯福新政：凱恩斯的學(xué)說，挽救資本主義政府立法：明確政府的公共安全管理責(zé)任案例討論：什么樣的事件政府應(yīng)該管、什么可以不管？舉例：一個(gè)人被人襲擊；一個(gè)人被雷擊（洪水沖走）二、中國公共安全管理的歷程歷代政府的災(zāi)害管理內(nèi)容1歷代的救災(zāi)思想與救災(zāi)政策2歷史上的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)3公共安全管理與災(zāi)害管理公共安全管理：著眼于安全，注重災(zāi)害的預(yù)防，消除脆弱性災(zāi)害管理：著眼于災(zāi)害的處理，從預(yù)防、準(zhǔn)備到應(yīng)對(duì)認(rèn)識(shí)安全管理與災(zāi)害管理：從扁鵲三兄弟的故事談起······（公元前407—前310）姬姓，秦氏，名越人1、歷代政府的災(zāi)害管理內(nèi)容4你知道的古代災(zāi)害管理有哪些？1235古代政府在災(zāi)害管理中的角色？古代社會(huì)老百姓面對(duì)災(zāi)難的態(tài)度？列舉我國古代的重大抗災(zāi)業(yè)績。我們從古代災(zāi)害管理中能學(xué)習(xí)什么？問題導(dǎo)入1、我國古代的災(zāi)害管理成就我國在研究災(zāi)害過程中逐漸形成了災(zāi)害理學(xué)、災(zāi)害工學(xué)以及災(zāi)害律學(xué)。所謂災(zāi)害理學(xué)，是古人對(duì)災(zāi)害成因的理解與解釋。所謂災(zāi)害工學(xué)，是指中國古人的抗災(zāi)工程。災(zāi)律學(xué)所反映的是中國古代災(zāi)害管理之上律朝綱、中律吏政、下律民風(fēng)。積累了災(zāi)害成因、防災(zāi)、減災(zāi)、律法以及思想道德等方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)。古代的災(zāi)害管理內(nèi)容災(zāi)害理學(xué)關(guān)于自然災(zāi)害形成的原因和機(jī)理的理論。代表每個(gè)時(shí)代的科學(xué)和認(rèn)識(shí)水平古代的看法——

龍王——水旱雷公電母風(fēng)婆火神天對(duì)人的行為的示警地震——“陽伏而不能出，陰循而不能蒸，于是有地震”（西周·伯陽父大夫）災(zāi)害工學(xué)對(duì)抗自然災(zāi)害而興建工程設(shè)施的技術(shù)和技能。反映了一個(gè)時(shí)代的技術(shù)水平，人民的智慧大禹治水黃河堤防都江堰鴻溝鄭國渠大運(yùn)河并非所有列舉的古代工程都具有抗災(zāi)意義······災(zāi)害律學(xué)政府管理災(zāi)害的政策、方針和法規(guī)。上律朝綱將各種災(zāi)難看作是對(duì)歷代君主的告誡和警示：巨大的災(zāi)難和異變會(huì)影響統(tǒng)治地位，乃至朝代興衰，注重災(zāi)害管理——祭天祈禱風(fēng)調(diào)雨順，國泰民安接受大臣疏諫，下“罪己詔”（是古代帝王反省罪己的御用文書）。逢商連年大旱,五谷不收,負(fù)責(zé)宗教祭祀的大臣說,要用人為犧牲,向上帝祈禱求雨。于是,湯“剪發(fā)斷爪”,身為犧牲,禱于桑林,“以六事自責(zé)”,曰:“余一人有罪無及萬夫,萬夫有罪在余一人。無以一人之不敬,使上帝鬼神傷民之命”。于是,民大悅,雨亦大至。罪己次數(shù)最多的是清世祖順治皇帝。這位少年天子親政后,自然災(zāi)害很多,他把這一切自然現(xiàn)象都?xì)w罪于自己的“不德”,上干天咎,所以,不斷自我反省,屢屢下詔罪己。臨終之際,又留下了一道罪己遺詔,淋漓盡致地為自己列舉了十四條罪狀,都是原則問題。

中律吏政制定一系列關(guān)于災(zāi)情報(bào)告、災(zāi)情評(píng)估、賑災(zāi)等方面的法律法規(guī)和政策，成立專門的機(jī)構(gòu)管理災(zāi)害，要求各級(jí)官吏嚴(yán)格執(zhí)行——“報(bào)災(zāi)”、勘災(zāi)”、定災(zāi)”、賑災(zāi)”、恤災(zāi)”秦國的《田律》：報(bào)災(zāi)的項(xiàng)目有旱、澇、風(fēng)、蟲；報(bào)災(zāi)的時(shí)間限為秋中，漏、誤、遲報(bào)予以懲罰。武陟縣嘉應(yīng)觀下律民風(fēng)對(duì)老百姓做災(zāi)害宣傳，培養(yǎng)災(zāi)害準(zhǔn)備和災(zāi)害應(yīng)對(duì)的意識(shí)和方法、技能。天命主義禳弭思想救災(zāi)思想預(yù)防思想一二三2、歷代的救災(zāi)思想與救災(zāi)政策天命主義禳弭思想自然界即上天也有最高統(tǒng)治者，自然災(zāi)害的發(fā)生是人類的錯(cuò)誤導(dǎo)致天帝的懲罰，祭祀請(qǐng)求天帝原諒和寬宥專職的祭司和巫師的產(chǎn)生，河神娶親的故事（西門豹）對(duì)應(yīng)的措施：祭祀救災(zāi)思想賑濟(jì)思想調(diào)粟思想養(yǎng)恤思想除害思想安輯思想蠲（juan）緩思想放貸思想節(jié)約思想賑濟(jì)思想與政策災(zāi)后政府以糧食、錢款和實(shí)物救濟(jì)災(zāi)民。調(diào)粟思想與政策向?yàn)?zāi)區(qū)調(diào)運(yùn)糧食、向存糧區(qū)遷移災(zāi)民、調(diào)整糧食價(jià)格等等措施。養(yǎng)恤思想與政策對(duì)災(zāi)民進(jìn)行供養(yǎng)、臨時(shí)收容照顧等等救災(zāi)措施。除害思想與政策通過治理災(zāi)害發(fā)生根源或治理災(zāi)害本身，消除災(zāi)害的措施。如治蝗蟲，防疫病。安輯思想與政策防治災(zāi)民外流采取的安撫和穩(wěn)定措施。如減免稅負(fù)、給田、遣返災(zāi)民等等。蠲（juan）緩思想與政策蠲（juan）緩就是免除，指災(zāi)后減免賦稅、停征地租等等。放貸思想與政策災(zāi)后為災(zāi)民提供貸款、實(shí)物幫助恢復(fù)生產(chǎn)，穩(wěn)定生活。如種子、耕牛等等。節(jié)約思想與政策凡遇災(zāi)荒，朝廷和各級(jí)官員采取節(jié)儉措施，率先垂范，以度災(zāi)荒。預(yù)防思想遇政策重農(nóng)思想倉儲(chǔ)思想治水思想林墾思想3、歷史上的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)隋唐以前，朝廷兼管救災(zāi)事務(wù)隋唐以后，形成救災(zāi)管理體制，設(shè)立了專門的官職，分工明確中華民國時(shí)期（1911－1949），初步建立了以總統(tǒng)制為核心的專職救災(zāi)體制。各個(gè)朝代的救災(zāi)機(jī)構(gòu)周代：大司徒職責(zé)之一是救災(zāi)秦漢:戶部尚書（主管農(nóng)桑）負(fù)有一定的救災(zāi)責(zé)任隋唐：救災(zāi)是戶部的職責(zé)之一封建社會(huì)臨時(shí)派員為主：包公陳州放糧中華民國：內(nèi)務(wù)部的民政廳中華人民共和國民政部條條管理政府的職責(zé)我國現(xiàn)在的救災(zāi)體制“非典”的分水嶺作用為什么非典在我國公共安全管理中具有分水嶺作用？為什么改變？時(shí)代的要求價(jià)值觀念、管理理念的改變哪種需要？這是什么樣的時(shí)代？

人們具有什么理念？追求什么價(jià)值？政府形象；穩(wěn)定家丑不可外揚(yáng)手段：封鎖消息第三節(jié)西方公共安全管理的歷程Phase1Phase2Phase3Thepre-emergencymanagementstageTheCivilDefensestageThematurestage:theexampleofUSA前公共安全管理時(shí)期民防時(shí)期成熟時(shí)期：美國的例子西方公共安全管理形成的標(biāo)志公共安全管理是以政府設(shè)立專門的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，或者對(duì)原有的政府機(jī)構(gòu)中明確公共安全管理責(zé)任為開端形成標(biāo)志政府也存在公共安全管理行為，但都是孤立的、臨時(shí)性的形成前時(shí)期成熟期政府負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件1.前公共安全管理時(shí)期

時(shí)間段

特點(diǎn)作用指具有專門的公共安全管理職能的政府機(jī)構(gòu)成立之前、或者對(duì)原政府機(jī)構(gòu)明確公共安全管理責(zé)任之前的時(shí)期逐步形成了政府具有公共安全管理的責(zé)任的觀念，為后來的公共安全管理奠定了廣泛的社會(huì)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)政府沒有形成針對(duì)此后發(fā)生的災(zāi)難的持久性、普遍性管理責(zé)任和義務(wù)。一事一管，一事一議新西蘭：1931年，霍克灣發(fā)生強(qiáng)烈地震并引發(fā)火災(zāi)，納皮爾（Napier）和哈斯丁斯（Hastings）兩個(gè)城市遭到毀滅性破壞，260人死亡典型事例美國：1803,AmericanPortsmouth(樸次茅斯),NewHampshire(新罕布什爾),火災(zāi)Discussion:Isitthegovernment'sdutytorelievethedisastervictims?自然的、非侵權(quán)性的天災(zāi)人禍，政府究竟有沒有責(zé)任介入？資本主義國家，信奉自由主義，自由放任政策，政府的責(zé)任？政府如果救濟(jì)，是作為臨時(shí)措施，還是永久制度？美國憲法指出政府的目標(biāo)“為建立一個(gè)更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內(nèi)安寧，規(guī)劃共同防務(wù)，促進(jìn)公共福利”討論2、民防時(shí)期戰(zhàn)爭曾被作為國家的主要業(yè)務(wù)！借助戰(zhàn)爭的需要，西方國家建立了民防組織，成為公共安全管理的雛形組織，為后來建立正式的公共安全管理體制開創(chuàng)了先河。英國的開創(chuàng)性作用新西蘭的例子TheTaskofCivilDefence1949年的《日內(nèi)瓦公約》附加議定書(1977)規(guī)定中規(guī)定：“民防”的任務(wù)是：（1）警告（2）疏散（3）臨時(shí)收容所的管理（4）燈火管制措施的管理（5）救援（6）醫(yī)療服務(wù)，包括急救和宗教援助（7）消防（8）危險(xiǎn)地區(qū)的檢測(cè)和標(biāo)識(shí)（9）消除放射性污染和類似保護(hù)性措施（10）緊急膳食和供給的提供（11）在混亂地區(qū)秩序的恢復(fù)和保持的緊急援助（12）必不可少的公共事業(yè)設(shè)施的緊急修理（13）死亡的緊急處置（14）幫助保存生存必不可少的物品（15）完成以上提到的任何任務(wù)所必須的補(bǔ)充行動(dòng)，包括但不限制于計(jì)劃和組織。1保護(hù)平民對(duì)付敵對(duì)行動(dòng)或者災(zāi)害的影響2援助平民從敵對(duì)行動(dòng)或者災(zāi)難的即時(shí)影響中恢復(fù)3為平民提供必要的生存條件民防的功能《日內(nèi)瓦公約》確定的民防比較寬泛，既包括應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭或武裝沖突，也包括應(yīng)對(duì)“災(zāi)難”（disasters）。災(zāi)難如果包含戰(zhàn)爭之外的諸多種類，那么，民防組織實(shí)際上就成了現(xiàn)在的公共安全管理組織。除了新西蘭外，其它國家顯然沒有采納民防與緊急事態(tài)管理民防使公權(quán)制度化地用于人民安全管理的范疇不同民防為公共安全管理奠定了基礎(chǔ)管理的目的不同民防喚醒了全民公共安全意識(shí)管理的深度不同區(qū)別與作用分析與比較3、TheevolvementofUSEMNewDeal新政:

開創(chuàng)政府干預(yù)公共安全的制度性先例

新政樹立了政府可以、而且應(yīng)該干預(yù)公共安全事務(wù)、救人民于水火的先例；它雖然針對(duì)的是經(jīng)濟(jì)危機(jī)引起的失業(yè)問題，但為美國政府日后干預(yù)自然災(zāi)害和其它災(zāi)難奠定了立法和行政基礎(chǔ)走向公共安全管理的機(jī)構(gòu)與立法《災(zāi)難救濟(jì)法》（DisasterReliefAct）：1950年，國會(huì)首次通過，授權(quán)總統(tǒng)可以宣布災(zāi)難狀態(tài)，授權(quán)聯(lián)邦政府對(duì)受災(zāi)的州和地方政府提供直接援助，是為美國公共安全管理的制度性立法，具有里程碑式的意義

1970年的《災(zāi)難救濟(jì)法》使政府開始對(duì)受災(zāi)的人們提供直接的幫助，建立了關(guān)于臨時(shí)住房、法律服務(wù)、失業(yè)保險(xiǎn)和其它個(gè)人幫助計(jì)劃。1974年通過了新的《災(zāi)難救濟(jì)法》，不僅設(shè)立了對(duì)受災(zāi)家庭和個(gè)人的資助項(xiàng)目，而且更重要的是，將聯(lián)邦政府的公共安全管理從應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的反應(yīng)性政策，拓展到了減災(zāi)和準(zhǔn)備的預(yù)防性政策。聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局成立在幾次重大災(zāi)難的救助過程中，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限不明，相互爭權(quán)扯皮?？偣灿?00多個(gè)聯(lián)邦部門負(fù)責(zé)，各行其是，實(shí)施相互矛盾的平行政策，讓下面無所適從。州政府和地方政府深受其害，叫苦連天。為了改變這種局面，若干州的民防主任聯(lián)合起來，通過全國州長聯(lián)合會(huì)（NationalGov