超長期特別國債成為財(cái)政政策加力提效的重要抓手

中銀研究產(chǎn)品系列●《經(jīng)濟(jì)金融展望季報(bào)》●《經(jīng)濟(jì)金融展望季報(bào)》超長期特別國債成為財(cái)政政策加力提效的重要抓手*作者：葉銀丹中國銀行研究院劉晨中國銀行研究院簽發(fā)人：陳衛(wèi)東審稿：周景彤梁婧聯(lián)系人：王靜劉佩忠上做了《政府工作報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）。作者：葉銀丹中國銀行研究院劉晨中國銀行研究院簽發(fā)人：陳衛(wèi)東審稿：周景彤梁婧聯(lián)系人：王靜劉佩忠*對(duì)外公開**全轄傳閱***內(nèi)參材料1超長期特別國債成為財(cái)政政策加力提效的重要抓手和含金量要比去年更高，因此需要財(cái)政政策適度加力。本次《報(bào)告》中關(guān)于財(cái)政政策的表述基本延續(xù)了中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的思路和提法，要兼顧力度和效率、發(fā)展需要和第一，廣義財(cái)政擴(kuò)張明顯，體現(xiàn)財(cái)政政策“適度加力”。當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟(jì)總體處于恢復(fù)期，但也面臨有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會(huì)預(yù)期偏弱等問題。盡力度將明顯增強(qiáng)。此外，《報(bào)告》還提出“研究儲(chǔ)備政策要增強(qiáng)前瞻性、豐富工2 速配定- 業(yè) 源出現(xiàn)政府投資新開工項(xiàng)目，體現(xiàn)了防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策意圖。但在當(dāng)前3其中，中央政府整體負(fù)債率（債務(wù)/GDP）為21%左右，處于國際較低水平。因此，采除了赤字和專項(xiàng)債以外，本次《報(bào)告》還提出“從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長以下的國債長期實(shí)行關(guān)鍵期限定期發(fā)行制度，而超長期國債則由財(cái)政部根據(jù)經(jīng)濟(jì)和市別國債不納入一般公共預(yù)算、不計(jì)入財(cái)政赤字，但仍屬于政府債務(wù)，需按照國債余額管理制度列入年末國債余額限額。在發(fā)行流程方面，新發(fā)特別國債僅需國務(wù)院提請(qǐng)全活快捷。而普通國債的新增限額則一般在每年向全國人民代表大會(huì)作預(yù)算報(bào)告時(shí)提出，4重點(diǎn)區(qū)域政府債務(wù)率城投債務(wù)率廣義債務(wù)率202120222023202120222023202120222023云南40%42%48%482%598%616%779%996%1108%甘肅48%54%60%484%563%541%792%984%1032%廣西34%37%42%460%559%614%699%855%996%天津50%53%66%451%578%582%690%902%987%吉林48%55%66%260%350%331%570%791%851%重慶31%35%41%424%498%501%609%732%778%青海82%84%88%682%754%775%貴州61%62%72%407%424%373%703%733%724%黑龍江44%46%53%96%487%552%621%寧夏42%39%42%496%434%464%遼寧37%38%43%76%42%45%331%352%415%42%40%45%93%79%422%372%391%其他區(qū)域政府債務(wù)率城投債務(wù)率廣義債務(wù)率202120222023202120222023202120222023湖南30%32%36%374%413%435%579%648%712%湖北24%26% 425%487%470%599%697% 江西30%34%39%341%420%459%500%610%690%28%31%34%435%496%489%597%678%686%福建20%22%25%283%342%386%439%526%606%24%27%30%304%361%400%441%527%599%29%30%32%401%388%384%579%567%582%安徽27%30%33%293%339%348%462%534%576%江蘇425%456%470%513%552%575%新疆41%44%47%335%271%239%637%589%569%浙江24%26%28%321%388%444%411%494%566%河南21%25% 251%349%369%404%554% 北京21%25%26%410%431%387%515%561%521%河北33%37%42%322%412%474%西藏24%27%28%248%225%421%466%446%海南46%51%54%61%74%79%279%343%385%廣東22%210%224%263%331%375%24%25%28%221%358%337%366%上海200%注：政府債務(wù)率=地方政府債務(wù)余額/GDP；城投債務(wù)率=城投有息債務(wù)/（一般公），（地方政府債務(wù)余額+城投有息債務(wù)）/（一般公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入5否是是是居民。預(yù)計(jì)本輪超長期特別國債也將采取公開發(fā)行的方式，并最終由金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)礎(chǔ)貨幣迅速增加，出現(xiàn)流動(dòng)性過6從發(fā)行目的、資金用途等角度來看，本輪發(fā)行的超長期特別國債與以往三次略有不同，與過去發(fā)行的長期建設(shè)國債更加類似。過去發(fā)行的三次超長期特別國債主要在年內(nèi)集中發(fā)行完畢，帶有一定的應(yīng)急特征，并且主要解決的是一段時(shí)間內(nèi)的具體問題，例如商業(yè)銀行資本充足率、外匯流動(dòng)性過剩、新冠疫情沖擊等。而本次發(fā)行超長期特第一，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨有效需求不足、部門行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會(huì)預(yù)期偏弱等問題，亟需財(cái)政發(fā)力通過投資提振經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，《報(bào)告》明確指出將連續(xù)發(fā)行超長期特別國7方債務(wù)壓力，平衡好提振經(jīng)濟(jì)和防范化解風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。從一季度各省目前公布的新增債券發(fā)行計(jì)劃來看，專項(xiàng)債規(guī)模較去年有所降低，一些地方的申報(bào)項(xiàng)目難以滿足專項(xiàng)債的預(yù)期收益要求。超長期特別國債更加注重長期綜合社會(huì)回報(bào)率，相較于普通國債和地方債，能夠緩解中短期的償債壓力，以時(shí)間換空間來解決促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要本輪超長期特別國債的發(fā)行，預(yù)計(jì)將延續(xù)前置發(fā)力、加快落地見效的政策思路，發(fā)國債的經(jīng)驗(yàn)，國債發(fā)行批準(zhǔn)至落地通常需要兩個(gè)月左右的時(shí)間（圖1）。在具體運(yùn)預(yù)計(jì)本輪超長期特別國債的發(fā)行也將采取類似的方式，特別國債資金有望在二季度下經(jīng)濟(jì)的積極作用。在投向領(lǐng)域方面，《報(bào)告》指出調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。因此，預(yù)計(jì)超長期特別國債將主要投向科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村振興、糧食能源儲(chǔ)備以及養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等民領(lǐng)域中政府資金作為資本金的比例相差較大，因此在估算中暫不考慮資金的杠桿作用。均需要時(shí)日，且冬季開工率較低，形成實(shí)物工作量拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)仍需要較長的周期，假設(shè)83月政治局會(huì)議政府工作報(bào)告明各地開始申報(bào)分四期共16次發(fā)行首次提出發(fā)行特別國債確發(fā)行特別國債1萬億元，不計(jì)入財(cái)政赤字特別國債項(xiàng)目其中5年期、7年期、10年期的發(fā)行規(guī)模分別為2000億元、1000億元、7000億元全國人大常委會(huì)會(huì)議審議通過增加發(fā)行國債議案財(cái)政部增發(fā)國債；各地申報(bào)增發(fā)國債項(xiàng)目已下達(dá)第一批下達(dá)第二批國債資金資金預(yù)算2379預(yù)算5646億元億元從2020年和2023年經(jīng)驗(yàn)來看，增發(fā)國債提出到資金下達(dá)落地時(shí)間間隔約為2個(gè)月1財(cái)政支出對(duì)GDP的拉動(dòng)比例=（財(cái)政支出增量/GDP增量）×GDP增速。2參考2022年固定資產(chǎn)投資完成額和固定資本形成總額之間的數(shù)量關(guān)系來估算,假設(shè)2024年GDP平減指數(shù)為3%左9除通過拉動(dòng)投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長外，超長期特別國債的發(fā)行也將對(duì)金融市場的流動(dòng)第一，推動(dòng)各項(xiàng)財(cái)政政策盡快落地見效，發(fā)揮好財(cái)政托舉經(jīng)濟(jì)的作用。目前，我國特別國債從發(fā)行批準(zhǔn)到落地通常需要兩個(gè)月左右的時(shí)間，未來，可從多個(gè)方面提高效率，加快推動(dòng)專項(xiàng)債、特別國債等政府債券落地見效、形成實(shí)物工作量。一是提前目儲(chǔ)備和篩選能力提出了更高要求。若為完成資金使用任務(wù)，在準(zhǔn)備不足的情況下盲目或倉促上馬項(xiàng)目，容易造成資金使用低效等問題。因此建議完善項(xiàng)目全流程管理標(biāo)定資產(chǎn)投資環(huán)境影響評(píng)價(jià)和節(jié)能評(píng)價(jià)兩項(xiàng)前置審批制度的基礎(chǔ)上，聘請(qǐng)具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，進(jìn)一步對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、工程建設(shè)難度、人民群眾需要等多方面進(jìn)行全面評(píng)估。制定投資項(xiàng)目事前評(píng)價(jià)管理辦法和申報(bào)書編制指南，為地方政府前期項(xiàng)目儲(chǔ)備和篩選提供參考和指導(dǎo)。另一方面，制定和完善項(xiàng)目事后評(píng)價(jià)管理辦法，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、投入運(yùn)營一定時(shí)間后等多個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，由第三方機(jī)構(gòu)檢要可開展社會(huì)調(diào)查并在后評(píng)價(jià)報(bào)告中予以客觀反映。同時(shí)，將項(xiàng)目后評(píng)價(jià)結(jié)果作為未期調(diào)控任務(wù)較重，因此提高財(cái)政收入穩(wěn)定性至關(guān)重要。近年來我國財(cái)政收入結(jié)構(gòu)出現(xiàn)），期調(diào)控能力。未來要繼續(xù)加快財(cái)稅改革，發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入的功能，不斷提高財(cái)政收入