【PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險管理問題探究10000字（論文）】

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險管理問題研究摘要隨著國民經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來巨量融資需求，PPP模式下可通過多種融資方式籌集資金，有利于緩解地方政府的債務(wù)壓力，降低工程項目實施過程中的系統(tǒng)性風(fēng)險，可以大力刺激經(jīng)濟的迅速發(fā)展，符合國民經(jīng)濟發(fā)展需要。本文主要以海口市為例研究PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險分析，建立設(shè)施建設(shè)PPP模式風(fēng)險評價模型，基于參與方的PPP項目風(fēng)險評價指標(biāo)體系的構(gòu)建,以及參與各方在PPP項目中常見的風(fēng)險因素的確定，從而進行PPP項目風(fēng)險評價模型的建立。分析PPP模式在海口市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中風(fēng)險管理存在的問題及原因，最后提出PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險管理建議。關(guān)鍵詞：PPP模式；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；風(fēng)險管理；海口目錄摘要 IAbstract II1.引言 12.?？谑谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式運作動因 12.1PPP與傳統(tǒng)融資模式的區(qū)別 12.2從財政角度看?？谑泄餐顿Y的主要困難 33.PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險評價體系 53.1PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險評價指標(biāo)體系的構(gòu)建 53.1.1不可控制風(fēng)險 53.1.2可控制風(fēng)險 63.2PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險評價模式的建立 83.2.1建立模糊評價集 83.2.2確定隸屬矩陣 83.2.3利用AHP法進行模糊矩陣運算 83.2.4構(gòu)造城市基礎(chǔ)設(shè)施項目主要參與者的主要風(fēng)險矩陣U 93.2.5構(gòu)造總的風(fēng)險矩陣T 94.PPP模式在?？谑谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中風(fēng)險管理存在的問題 104.1地方政府心理準備不足 104.2社會資本尋求難度大 114.3工作協(xié)調(diào)機制缺失 114.4專業(yè)咨詢機構(gòu)和人才嚴重不足 114.5融資渠道單一 125.PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險管理建議 125.1完善PPP政策法規(guī)體系 125.2設(shè)立專門PPP協(xié)調(diào)機構(gòu) 125.3建立PPP項目識別信息平臺 135.4建立咨詢服務(wù)機構(gòu)庫 135.5拓寬PPP項目融資渠道 14參考文獻 151.引言由于PPP模式機制新、管理活、責(zé)權(quán)利明確,比傳統(tǒng)的由政府單獨建設(shè)、運營的模式更為高效,逐漸被廣泛采用。我國面臨著發(fā)展和改革的雙重任務(wù)。PPP模式不但有利于發(fā)展,而且有利于改革。首先,建立、推廣和完善有效的PPP機制,引入靈活多樣的市場化融資模式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施,可以減輕政府財政負擔(dān),提高運作基礎(chǔ)設(shè)施項目的效率,促進我國城市化進程、拉動區(qū)域和國民經(jīng)濟可持續(xù)增長。其次,PPP從廣義上可以看作是政府向國際和民營資本轉(zhuǎn)讓城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的部分或全部所有權(quán)和經(jīng)營權(quán),那么這就成為我國轉(zhuǎn)變國有企業(yè)經(jīng)營機制、促進國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化、推動投融資體制改革以及建立競爭性市場的有利措施和有機組成部分。本文主要以?？谑袨槔芯縋PP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險分析，建立設(shè)施建設(shè)PPP模式風(fēng)險評價模型，基于參與方的PPP項目風(fēng)險評價指標(biāo)體系的構(gòu)建,以及參與各方在PPP項目中常見的風(fēng)險因素的確定，從而進行PPP項目風(fēng)險評價模型的建立。2.海口市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式運作動因2.1PPP與傳統(tǒng)融資模式的區(qū)別PPP模式是一個具有非常寬泛意義的概念，世界各國對它并沒有統(tǒng)一的定義，不同機構(gòu)的敘述不同。加拿大公私合作協(xié)會對其定義表述為:PPP模式是政府部門和私營企業(yè)的一種風(fēng)險性的合作模式，是根據(jù)各參與方所特有的優(yōu)勢，通過對風(fēng)險、成本和收益進行適當(dāng)?shù)姆峙鋪硎构残枰玫綕M足。聯(lián)合國培訓(xùn)研究院認為PPP模式的含義體現(xiàn)在兩個層次上:一是為了滿足人們對公共物品的需要所建立的政府部門和私人企業(yè)之間的各種伙伴關(guān)系，二是這種伙伴關(guān)系建立后進行的基礎(chǔ)設(shè)施項目的具體實施。歐盟委員會的定義:PPP模式是指政府部門和私人企業(yè)之間形成的一種伙伴關(guān)系，目的是使各合作方替代單一的政府部門來提供公用物品或服務(wù)。美國PPP國家委員會認為PPP模式是介于私有化和外包之間并將二者的特點相結(jié)合的一種公共物品的提供方式，它使私人資源得到充分的利用。概括起來說，PPP模式指的是政府部門和私人企業(yè)就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目而達成合作伙伴關(guān)系的一種方式。采用這種方式，合作各方所達到的結(jié)果能夠比其單獨實施更加有利。合作各方參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項目時，政府部門并不會全部轉(zhuǎn)移項目的責(zé)任給私人企業(yè)，而是要對項目進行扶持，從而實現(xiàn)各參與方的利益、責(zé)任和風(fēng)險的合理分配。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式下，從項目的可行性研究分析、確認、報批通常都是由政府來組織實施。項目報批以后，政府會成立專門的國有項目公司來組織進行項目的融資活動，這里包括財政撥款和金融機構(gòu)貸款，待項目建成并投入使用后，通過向享受公共產(chǎn)品服務(wù)的使用者收取使用費或者是稅金來回收投資。傳統(tǒng)模式下基礎(chǔ)設(shè)施項目運作模式如圖2.1所示。圖2.1傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項目投資運作模式圖2.2PPP模式下項目的融資過程PPP融資模式下，由政府確立項目，是項目的投資經(jīng)紀人，在競爭機制下引入具有資金和技術(shù)優(yōu)勢的私營企業(yè)參與項目建設(shè)的全過程。為了更好地完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項目參與各方會共同成立特殊組織SPC來專門負責(zé)項目的融資、建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，政府賦予這個特殊目的公司待建城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的特許開發(fā)權(quán)，由SPC負責(zé)整個項目的開發(fā)過程。在協(xié)議規(guī)定的一定年限內(nèi)，SPC具有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營管理權(quán)，并通過向享用城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用者收取一定的費用來回收建設(shè)資金，期限滿后，SPC將經(jīng)營管理權(quán)交給有關(guān)政府。在少數(shù)情況下，SPC同時具有項目的產(chǎn)權(quán)。PPP模式下項目融資過程如圖2.2所示。2.2從財政角度看海口市公共投資的主要困難從表2.1可以看出截止2016年12月，?？谑懈餍袠I(yè)共有1493個PPP預(yù)備項目，所有預(yù)備項目總投資額達到10681.608億元，過萬億元。其中農(nóng)業(yè)30個，項目總投資額為129.636億元，占總預(yù)備項目總投資額1.19%；水利59個，項目總投資額為271.66億元，占總預(yù)備項目總投資額2.50%；交通設(shè)施186個，項目總投資額為2992.275億元，占總預(yù)備項目總投資額27.55%；市政設(shè)施項目436個，總投資額為2404.576億元，占總預(yù)備項目總投資額22.14%；公共服務(wù)行業(yè)659個，項目總投資額為4164.1億元，占總預(yù)備項目總投資額38.34%；生態(tài)環(huán)境行業(yè)37個，項目總投資額為177.804億元，占總預(yù)備項目總投資額1.64%；其他行業(yè)37個，項目總投資額為721.558億元，占總預(yù)備項目總投資額6.64%。從以上分析可以看出，海口市PPP模式城鎮(zhèn)化項目建設(shè)主要應(yīng)用于交通設(shè)施，市政設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)。表2.1?？谑蠵PP預(yù)備項目庫各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項目總投資（億元）項目數(shù)量（項）投資占比農(nóng)業(yè)129.636301.19%水利271.66592.50%交通設(shè)施2992.27518627.55%市政設(shè)施2404.57643622.14%公共服務(wù)4164.165938.34%生態(tài)環(huán)境177.804371.64%其他721.558866.64%合計10861.6081493100.00%從表2.2可以看出，截止2016年6月?？谑幸押灱sPPP項目共75個，已簽約PPP項目總投資額為633.88億元。其中農(nóng)業(yè)簽約1個，投資額1.26億元，投資額占比為0.20%；水利行業(yè)共完成簽約5個，投資額9.43億元，投資額占比1.49%；水利行業(yè)共完成簽約5個，投資額9.43億元，投資額占比1.49%；交通設(shè)施行業(yè)共完成簽約4個，投資額230.73億元，投資額占比36.40%；市政設(shè)施行業(yè)共完成簽約35個，投資額115.69億元，投資額占比18.25%；公共服務(wù)行業(yè)共完成簽約19個，投資額157.05億元，投資額占比24.78%；生態(tài)環(huán)境行業(yè)共完成簽約4個，投資額61.8億元，投資額占比9.75%；其他行業(yè)共完成簽約7個，投資額57.92億元，投資額占比9.14%。表2.2海口市PPP已簽約項目庫各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項目總投資（億元）項目數(shù)量（項）投資占比農(nóng)業(yè)1.2610.20%水利9.4351.49%交通設(shè)施230.73436.40%市政設(shè)施115.693518.25%公共服務(wù)157.051924.78%生態(tài)環(huán)境61.849.75%其他57.9279.14%合計633.8875100.00%注：數(shù)據(jù)來源于?？谑邪l(fā)展和改革委員會PPP已簽約項目庫，統(tǒng)計日期截止2016年12月。從表2.3可以看出，?？谑幸呀?jīng)開始進入運營階段的PPP項目共15個，其中農(nóng)業(yè)1個，投資額5億元；市政設(shè)施行業(yè)13個，投資額4.37億元；公共服務(wù)行業(yè)1個，投資額1.3億元。由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，?？谑幸淹瓿珊灱s的PPP項目主要存在于交通、市政及公共服務(wù)等行業(yè)。?？谑斜M管PPP項目預(yù)備數(shù)量比較多，達到了1493個，但真正完成簽約的PPP項目并不多，僅有75個，占?？赑PP項目預(yù)備總數(shù)的5%；真正進入運營的PPP項目更是少之又少，僅有15個，只占海口PPP項目預(yù)備總數(shù)的1%。表2.3?？谑蠵PP已運營項目庫各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項目總投資（億元）項目數(shù)量（項）投資占比農(nóng)業(yè)5146.86%水利000%交通設(shè)施000%市政設(shè)施4.371340.96%公共服務(wù)1.3112.18%生態(tài)環(huán)境000%其他000%合計10.6715100.00%注：數(shù)據(jù)來源于?？谑邪l(fā)展和改革委員會PPP已簽約項目庫，統(tǒng)計日期截止2016年12月。3.PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險評價體系3.1PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險評價指標(biāo)體系的構(gòu)建本文根據(jù)PPP項目風(fēng)險的不確定性將城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險分為不可控制風(fēng)險和可控制風(fēng)險，并在此基礎(chǔ)上進一步細分，建立風(fēng)險評價指標(biāo)體系如圖3.1。圖3.1PPP融資模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險評價指標(biāo)體系3.1.1不可控制風(fēng)險3.1.1.1政治風(fēng)險政治風(fēng)險是由于政治條件發(fā)生變化而給項目帶來的風(fēng)險。政治風(fēng)險可分為兩大類:一類表現(xiàn)為政策風(fēng)險，即中央政府或地方政府由于某種政治原因，對項目實行征用、沒收，或者對項目產(chǎn)品實行禁運、終止債務(wù)償還的潛在可能性，又稱強制收購風(fēng)險或國有化風(fēng)險；另一類表現(xiàn)為法律變更風(fēng)險，即政府在項目違約、法律制度、稅收制度、勞資關(guān)系、環(huán)境保護等與項目有關(guān)的敏感性問題方面的立法是否健全、管理是否完善、是否經(jīng)常變動。3.1.1.2市場風(fēng)險在PPP項目融資的特許經(jīng)營期中，供求關(guān)系變化和價格變化時有發(fā)生，而產(chǎn)品或服務(wù)在市場上的市場需求情況和其他情況的變化就是市場風(fēng)險。PPP融資方式的市場風(fēng)險主要有價格風(fēng)險、需求風(fēng)險和競爭風(fēng)險。這三種風(fēng)險相互關(guān)聯(lián)、相互影響，直接影響著城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資效益。3.1.1.3金融風(fēng)險金融風(fēng)險主要包括通貨膨脹風(fēng)險和利率風(fēng)險。通貨膨脹風(fēng)險指由于國家宏觀經(jīng)濟政策的變化，引起貨幣貶值，從而使私人投資者在特許權(quán)協(xié)議確定的項目收費標(biāo)準下無法按期收回投資所帶來的風(fēng)險。利率風(fēng)險指項目在經(jīng)營過程中，由于利率變動直接或間接地造成項目投資增加或收益受到損失的風(fēng)險。如果私人投資者采用浮動利率融資，利率上升會導(dǎo)致項目生產(chǎn)成本提高；采用固定利率融資，市場利率降低會造成項目機會成本的提高。3.1.1.4不可抗力風(fēng)險不可抗力風(fēng)險主要指由于洪水、火災(zāi)、臺風(fēng)、雷擊、地震、海嘯、火山爆發(fā)等不可抗拒的意外事故引起的風(fēng)險。3.1.2可控制風(fēng)險3.1.2.1技術(shù)風(fēng)險技術(shù)風(fēng)險指存在于項目生產(chǎn)技術(shù)及生產(chǎn)運營過程中的風(fēng)險事件，包括以下三個方面的內(nèi)容:一是因設(shè)計原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險，包括設(shè)計內(nèi)容不全、設(shè)計缺陷、錯誤和遺漏，選用規(guī)范不恰當(dāng)，考慮地質(zhì)條件不適合，未考慮施工可能性，選用材料材質(zhì)不符合工藝要求等；二是因施工原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險，包括施工工藝的落后，不合理的施工技術(shù)和方案，施工安全措施不當(dāng)，應(yīng)用新技術(shù)新方案的失敗，未考慮施工現(xiàn)場條件等；三是其他原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險，包括工藝設(shè)計未達到先進性指標(biāo)，工藝流程不合理，未考慮操作安全性等。3.1.2.2建設(shè)風(fēng)險建設(shè)風(fēng)險是城市基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)過程中遇到的除了施工原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險、不可抗力、環(huán)境風(fēng)險外的其他風(fēng)險，主要包括以下幾個方面:一是土地拆遷與補償風(fēng)險，指項目在建設(shè)之前，PPP項目公司與項目所在地就土地拆遷與補償問題可能會產(chǎn)生的各種利益糾紛。二是按期完工風(fēng)險，指的是PPP項目建設(shè)階段，承包商由于種種原因不能在原定計劃的工期內(nèi)完成項目建設(shè)的風(fēng)險。三是工程質(zhì)量風(fēng)險，指項目建設(shè)過程中，由于承包商把關(guān)不嚴、層層轉(zhuǎn)包、原材料質(zhì)量規(guī)格有問題、設(shè)計不符合標(biāo)準等原因引發(fā)的各種工程質(zhì)量風(fēng)險，其結(jié)果是項目雖然完工，但無法投入使用或功能受限。四是成本超支風(fēng)險，指由于建設(shè)延期、設(shè)計更改、未被及時發(fā)現(xiàn)的選址錯誤、未預(yù)測的不利的施工條件、原材料價格上漲等原因造成的建設(shè)成本高于預(yù)期的現(xiàn)象。五是安全事故發(fā)生風(fēng)險。六是私人投資者違約，如不能按照股權(quán)協(xié)定約定的出資金額和時間進行城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資，導(dǎo)致項目無法開工或開工延遲。七是承包商違約，指由于承包商自身的原因，如人員不到位、施工技術(shù)不過關(guān)、管理不善等，使得項目工期或質(zhì)量無法達到合同要求。3.1.2.3運營風(fēng)險運營風(fēng)險存在于PPP項目的試運營和正式運營階段，主要是項目建成投產(chǎn)后，在項目的運營和維護過程中，由于技術(shù)、能源和原材料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營管理、勞動力狀況以及市場等因素引起的風(fēng)險的總稱。除了政策風(fēng)險、市場風(fēng)險以外，PPP融資下城市基礎(chǔ)設(shè)施的運營風(fēng)險的還包括:能源與原材料供應(yīng)風(fēng)險、設(shè)備維護成本風(fēng)險、運營商管理不善、項目公司違約等。3.1.2.4環(huán)境風(fēng)險環(huán)境風(fēng)險是由于可能發(fā)生的環(huán)境污染或保護環(huán)境的開支而給項目投資者和貸款人造成損失的可能性，一般包括污染罰款、環(huán)境評價費用過高、改正錯誤投入過大三方面內(nèi)容。對PPP項目而言，要滿足環(huán)保法的各項要求，就可能意味著成本支出的增加和或生產(chǎn)運營效率的降低，從而導(dǎo)致項目喪失原有的經(jīng)濟強度，甚至有可能迫使項目終止，尤其是對那些利用自然資源或生產(chǎn)運營過程中污染較為嚴重的項目來說更是如此。環(huán)境問題對PPP項目的影響日益重大。3.2PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險評價模式的建立3.2.1建立模糊評價集上文我們已經(jīng)建立了PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險評價指標(biāo)體系，對于PPP項目的八個主要風(fēng)險因素記為XP(其中P=1,2…8)，建立主要風(fēng)險因素指標(biāo)集X={X1，X2，X3…Xp}，相應(yīng)權(quán)重集為A={a1,a2,a3…ap}，其中ak（K=1,2…P）表示Xk在X中的比重，且ak=1。子因素指標(biāo)集為Xk={Xk1,Xk2,Xk3…Xkp}，相應(yīng)權(quán)重集為ak={ak1,ak2,ak3…akq},其中aki(k=1,2,…p）表示aki在ak中的比重，且i=13.2.2確定隸屬矩陣從Xk到評語集V的模糊評價矩陣為:其中rij（i=1,2…q；j=1，2…n）表示次風(fēng)險因素層指標(biāo)Xki對于第j級評語的隸屬度。Rij的取值方法為：對各評判者的評分結(jié)果進行統(tǒng)計整理，得到對于指標(biāo)Xki有Vil個V1評語，Vi2個V2評語，…Vin個Vn評語。對于i=1,2…q有：3.2.3利用AHP法進行模糊矩陣運算先分別對各子風(fēng)險因素層指標(biāo)Xki的評價矩陣Rk作模糊矩陣運算，得到主要風(fēng)險因素指標(biāo)XK對于評語集V的隸屬向量BK=AKXRK=(bki,bkz,…bkq)，記:然后對R進行模糊矩陣運算，即得到目標(biāo)層指標(biāo)X對于評語集V的隸屬向量B，當(dāng)bj≠1時，可做歸化處理，令得到，。B’即為目標(biāo)層指標(biāo)X對于評語集V的隸屬向量。其中，b1’，b2’…bn’分別表示X對于評語V1，V2，…Vn的隸屬度。3.2.4構(gòu)造城市基礎(chǔ)設(shè)施項目主要參與者的主要風(fēng)險矩陣U對每一個城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的主要參與者都進行同樣的模糊矩陣運算，得到向量組，并構(gòu)造風(fēng)險矩陣U。3.2.5構(gòu)造總的風(fēng)險矩陣T針對每一城市基礎(chǔ)設(shè)施項目主要參與方，同樣的方法和步驟對次風(fēng)險層進行模糊評價，可以得到次風(fēng)險層指標(biāo)Xkq(k=1,2…p)對于評語Vl,V2…Vn的隸屬度為rqlk,rq2k…rqnk。構(gòu)造PPP融資模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項目總的風(fēng)險矩陣T:其中，rpqkk=（rp1k，rp2k…rpqk），k表示項目的主要風(fēng)險層數(shù)，p表示項目主要參與方數(shù)，qk表示第k層主要風(fēng)險所屬的次風(fēng)險層數(shù)，在本文中k=1,2…8，p=1,2…6，q1=（1,2），q2=（1,2,3），q3=（1,2,3），q4=（1），q5=（1,2,3），q6=（1,2,3,4），q8=(1,2,3），并且有。4.PPP模式在?？谑谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中風(fēng)險管理存在的問題4.1地方政府心理準備不足合理的制度設(shè)計，填密的科學(xué)論證，嚴格的重諾履約，三者共同構(gòu)成PPP模式成敗的關(guān)鍵。政府和社會要形成“收益共享，風(fēng)險共擔(dān)”機制，就迫切需要契約保護和法律制度保障。但是，在市場發(fā)育不充分的條件下，海口市PPP發(fā)展面臨契約精神缺失和法律法規(guī)缺失的尷尬處境，缺乏PPP生長的制度性土壤。從整體上看，雖然制定了操作指南、合同指南等操作規(guī)章，但仍然缺乏專門針對PPP模式的法律法規(guī)。PPP模式的實施通過現(xiàn)行的通用法律和各部門發(fā)布的“規(guī)定”“暫行辦法”“條例”“通知”等進行規(guī)制，雖然對PPP模式提供了一定支持，但是層次低、內(nèi)容相對簡單、約束力弱。在這些制度框架中，還存在不少自相矛盾的地方，而公私合作糾紛的法律救濟機制也尚未建立，不利于保障公私合作的順利進行。此外，地方政府PPP項目的執(zhí)行往往是在一定區(qū)域環(huán)境下進行的，受制于經(jīng)濟體政策預(yù)期變化、資本流動方向多變等復(fù)雜因素制約，“人亡政息”等政治因素使得PPP缺乏常態(tài)化政策環(huán)境保護，政策執(zhí)行延續(xù)性較差，風(fēng)險利益分配機制欠缺。PPP項目往往投人大、回報周期長，時常歷經(jīng)多屆政府，如果沒有穩(wěn)定的政策環(huán)境和契約保護，法律、合同、標(biāo)準、流程沒有實質(zhì)性的規(guī)范，預(yù)期收益無法保障和約束，就容易挫敗積極性，導(dǎo)致合作破裂。4.2社會資本尋求難度大公共基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金的投入，在PPP模式下需要利用社會資本，但是政府對社會資本的審批事項較多，使社會資本進入面臨一定的障礙，當(dāng)然也和社會資本的信用問題有一定關(guān)系。這就使得民營企業(yè)在競標(biāo)時會以盡可能低的價格中標(biāo)，中標(biāo)后再以出現(xiàn)類似項目、材料價格上漲等理由提價，若不能得到滿足，則以拖延工期或退出項目為威脅。以PPP模式進行的項目在移交后，政府對此審批嚴格且周期長，缺乏完整、規(guī)范的審批制度，在一定程度上制約了社會投資者退出的要求，限制了社會資本的再利用。4.3工作協(xié)調(diào)機制缺失從國際經(jīng)驗來看，PPP的運用涉及多個領(lǐng)域和管理部門職能，需要設(shè)置國家和政府層面的管理機構(gòu)，對PPP項目實施全程管理。但是在管理過程中，呈現(xiàn)了多主體權(quán)責(zé)界定不清晰，使PPP項目在運行過程中可能會出現(xiàn)審批效率低下的情況出現(xiàn)。2014年，財政部下發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，都對PPP模式的運行給出了指導(dǎo)性意見。但是仍然缺乏專門針對PPP模式的專門法律規(guī)定，沒有完整的關(guān)于巾場準入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險分擔(dān)、流程管理等力一面政策體系。同時財政部和國家發(fā)展改革委兩個部門在爭取公共項目實施主導(dǎo)權(quán)的過程中，可能會出現(xiàn)與地方性法規(guī)不協(xié)調(diào)的情況，這就使地方政府在對于存在沖突的情況下，很難做出正確并及時的決策。4.4專業(yè)咨詢機構(gòu)和人才嚴重不足PPP模式的運作，需要在融資、財務(wù)、技術(shù)、法律的專來化人才共同協(xié)作下才能完成。一方面海口市雖然有相應(yīng)的顧問，但其知識水平、業(yè)務(wù)能力遠達到要求，省財政廳曾與地方咨詢機構(gòu)多次座談，探討中介機構(gòu)能做什么，怎樣做。但效果不理想。中介機構(gòu)參與的積極性很高，但由于人才和經(jīng)驗不足。承擔(dān)不了相關(guān)專業(yè)咨詢，只能從中、東部門省份引入專業(yè)咨詢公司，融資成本較高。另一方面，政府也沒有專業(yè)化的人才支持，如大理洱海環(huán)湖截污工程在項目論證階段，也未開展物有所值和財政承受能力評價，給?？谑蠵PP模式運用帶來了風(fēng)險。4.5融資渠道單一PPP項目適用范圍主要都是盈利能力不強的基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)領(lǐng)域，不是完全市場化的項目。目前，PPP項目融資渠道單一，主要依靠銀行貸款，銀行貸款條件嚴格，社會資本融資成本過高，也讓社會資本方望而卻步。5.PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險管理建議5.1完善PPP政策法規(guī)體系制定并完善法律法規(guī)，使PPP項目在運作時有章可循且標(biāo)準規(guī)范。PPP模式的項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，投資回收期間長，法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，參與部門眾多。因而需要一套系統(tǒng)的法律法規(guī)來對其進行規(guī)范，對政府和項目公司在項目中需承擔(dān)的義務(wù)、責(zé)任及風(fēng)險要進行明確的界定，且要在法律上確定私營主體投資在基礎(chǔ)設(shè)施項目上的經(jīng)營權(quán)益。由此可見PPP模式從簽約到合同內(nèi)容以及約后的實施都是需要法律、法規(guī)制度來保證和支撐的，完善的法律能穩(wěn)定在公私合作中形成的長期良好的伙伴關(guān)系。要促進PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運用，我國或是海口市應(yīng)當(dāng)出臺一系列類似于《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施公開招標(biāo)試行辦法》等法律法規(guī)，且有必要專門制定一套關(guān)于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施運行中的法律法規(guī)，其應(yīng)包括有關(guān)PPP模式的合同規(guī)范、具體適用范圍、設(shè)立程序、特許權(quán)協(xié)議、招投標(biāo)及評標(biāo)程序、監(jiān)督和管理、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利和義務(wù)、爭議解決方式以及所適用的法律等內(nèi)容。除此之外，政府應(yīng)該進一步簡化審批、合并內(nèi)容相關(guān)相近的法規(guī)，清除相互間沖突的法規(guī)，并且實施有效措施確保政策法規(guī)能嚴格執(zhí)行。5.2設(shè)立專門PPP協(xié)調(diào)機構(gòu)一個PPP項目通常耗時長且過程復(fù)雜，需設(shè)置國家和政府層面的管理機構(gòu)，對PPP項目實施全程管理。主要形式是:一是成立專門機構(gòu)負責(zé)，如英國政府成立的公私合作處，負責(zé)制定和實施PPP相關(guān)政策，選擇備選項目清單、對項目庫實施管理等；二是由現(xiàn)有部門履行職責(zé)。目前我國財政部在結(jié)合外國成熟經(jīng)驗的同時，開始著手建立PPP工作協(xié)調(diào)機制，在地方與中央不相沖突的前提下，兼顧法規(guī)政府相關(guān)部門職能，盡早成立高效、規(guī)范的地方PPP管理機構(gòu)。通過專門的管理機構(gòu)，一方面有利于減少PPP項目的風(fēng)險并保證PPP項目的有效運作；另一方面也保證了民營企業(yè)所提供服務(wù)的質(zhì)量，政府也不會因為采用PPP模式而減少自身所承擔(dān)的責(zé)任。5.3建立PPP項目識別信息平臺一個成熟的PPP項目，從英國經(jīng)驗看，應(yīng)該在1到2年。目前，發(fā)改部門對外界公布推介的PPP項目庫，項目庫中反映的項目僅有基本信息，存在沒有前期論證，識別階段和測算粗糙等問題。在信息不對等情況下，外界評論很多項目實則為政府變向發(fā)債融資、或用BT模式包裝PPP。迫切需要政府建立相關(guān)的PPP項目識別信息平臺。在項目識別信息平臺中對公眾提供三個方面的信息(1)項目的范圍、需求、理念、設(shè)計、運營、維護和績效之間的重要關(guān)聯(lián)性，提供出清晰的產(chǎn)出需求；(2)項目的支付能力。支付能力是從使用者、政府或兩者一起對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費用的承受以力角度，檢驗項目能達到的整體收益水平及其構(gòu)成，這要求對項目的預(yù)期經(jīng)營和維護成本、償還貸款和回報投資人所需的現(xiàn)金流都有一個基本認識，(3)風(fēng)險認別和分擔(dān)。要在項目庫中列出風(fēng)險對項目的預(yù)期影響，政府與社會資本之間的風(fēng)險責(zé)任，如對于可行性缺口補助項目和政府付費項目，還要有財政承受能力的評估。這三方面的信息公開后將有利于社會資本方對PPP項目統(tǒng)計分析，選擇適當(dāng)模式來吸引社會資本的投資合作，促進市場競爭，避免公共資源的浪費。5.4建立咨詢服務(wù)機構(gòu)庫政府與社會資本合作具體模式多種多樣，要面對和解決的問題也是千變?nèi)f化，專業(yè)咨詢機構(gòu)有廣泛的項目實踐經(jīng)驗積累，能為政府提供全過程的咨詢服務(wù)，包括前期準備、競爭性談判、制定PPP合同，提高項目決策的科學(xué)性。咨詢機構(gòu)參與可以彌補政府部門在經(jīng)驗和專業(yè)知識上的欠缺，幫助政府建立高效且有機配合的項目組織，使政府部門可以在理念和商業(yè)語言上與社會資本有效對接，還可以通過相對客觀的角色和視角，有效潤滑政府部門和社會資本之間的溝通、平衡雙方的利益沖突，保證項目的實施。(1)通過政府采購盡快建立海口市PPP人才儲備庫，吸引融資、財務(wù)、技術(shù)、法律等有經(jīng)驗的專業(yè)人才參與PPP模式項目，刺激中介機構(gòu)人才培養(yǎng)和專業(yè)咨詢服務(wù)公司成立。(2)加強人才培訓(xùn)計劃，加強政府相關(guān)人員在PPP法律、金融、風(fēng)險方面的培訓(xùn)，逐步打造一支專業(yè)化的人才隊伍來確保海口市PPP模式的推進。5.5拓寬PPP項目融資渠道PPP模式中，?？谑心壳懊媾R的一個重大問題是融資難。要解決?？谑械娜谫Y困境，政府在完善投融資制度的同時，更多的是需要結(jié)合存在的問題對制度進行改進、創(chuàng)新?？梢栽诟黝I(lǐng)域項目建設(shè)中引入民間資本并與其他簡政放權(quán)措施組合，引入競爭打破壟斷，營造權(quán)利、機會、規(guī)則公平的投資環(huán)境等來改善投資不足問題，穩(wěn)定有效投資，促進經(jīng)濟增長。為了促進投融資創(chuàng)新，2015年?？谑姓掳l(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，并提出要進一步創(chuàng)新各種公共基礎(chǔ)設(shè)施項目重點領(lǐng)域的投融資機制，鼓勵私人資本進行投資，切實發(fā)揮好投資對經(jīng)濟增長的推動作用。為健全、創(chuàng)新投融資機制，搭建更多的融資平臺，可以采取以