【PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題探究10000字（論文）】

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題研究摘要隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來(lái)巨量融資需求，PPP模式下可通過(guò)多種融資方式籌集資金，有利于緩解地方政府的債務(wù)壓力，降低工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，可以大力刺激經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。本文主要以?？谑袨槔芯縋PP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)分析，建立設(shè)施建設(shè)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，基于參與方的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建,以及參與各方在PPP項(xiàng)目中常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素的確定，從而進(jìn)行PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型的建立。分析PPP模式在海口市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題及原因，最后提出PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理建議。關(guān)鍵詞：PPP模式；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；風(fēng)險(xiǎn)管理；?？谀夸浾?IAbstract II1.引言 12.?？谑谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式運(yùn)作動(dòng)因 12.1PPP與傳統(tǒng)融資模式的區(qū)別 12.2從財(cái)政角度看?？谑泄餐顿Y的主要困難 33.PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系 53.1PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建 53.1.1不可控制風(fēng)險(xiǎn) 53.1.2可控制風(fēng)險(xiǎn) 63.2PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模式的建立 83.2.1建立模糊評(píng)價(jià)集 83.2.2確定隸屬矩陣 83.2.3利用AHP法進(jìn)行模糊矩陣運(yùn)算 83.2.4構(gòu)造城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要參與者的主要風(fēng)險(xiǎn)矩陣U 93.2.5構(gòu)造總的風(fēng)險(xiǎn)矩陣T 94.PPP模式在?？谑谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題 104.1地方政府心理準(zhǔn)備不足 104.2社會(huì)資本尋求難度大 114.3工作協(xié)調(diào)機(jī)制缺失 114.4專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和人才嚴(yán)重不足 114.5融資渠道單一 125.PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理建議 125.1完善PPP政策法規(guī)體系 125.2設(shè)立專(zhuān)門(mén)PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 125.3建立PPP項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái) 135.4建立咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù) 135.5拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道 14參考文獻(xiàn) 151.引言由于PPP模式機(jī)制新、管理活、責(zé)權(quán)利明確,比傳統(tǒng)的由政府單獨(dú)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的模式更為高效,逐漸被廣泛采用。我國(guó)面臨著發(fā)展和改革的雙重任務(wù)。PPP模式不但有利于發(fā)展,而且有利于改革。首先,建立、推廣和完善有效的PPP機(jī)制,引入靈活多樣的市場(chǎng)化融資模式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施,可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),提高運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的效率,促進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程、拉動(dòng)區(qū)域和國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。其次,PPP從廣義上可以看作是政府向國(guó)際和民營(yíng)資本轉(zhuǎn)讓城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的部分或全部所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),那么這就成為我國(guó)轉(zhuǎn)變國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、促進(jìn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化、推動(dòng)投融資體制改革以及建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的有利措施和有機(jī)組成部分。本文主要以?？谑袨槔芯縋PP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)分析，建立設(shè)施建設(shè)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，基于參與方的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建,以及參與各方在PPP項(xiàng)目中常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素的確定，從而進(jìn)行PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型的建立。2.?？谑谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式運(yùn)作動(dòng)因2.1PPP與傳統(tǒng)融資模式的區(qū)別PPP模式是一個(gè)具有非常寬泛意義的概念，世界各國(guó)對(duì)它并沒(méi)有統(tǒng)一的定義，不同機(jī)構(gòu)的敘述不同。加拿大公私合作協(xié)會(huì)對(duì)其定義表述為:PPP模式是政府部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)的一種風(fēng)險(xiǎn)性的合作模式，是根據(jù)各參與方所特有的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、成本和收益進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙鋪?lái)使公共需要得到滿(mǎn)足。聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院認(rèn)為PPP模式的含義體現(xiàn)在兩個(gè)層次上:一是為了滿(mǎn)足人們對(duì)公共物品的需要所建立的政府部門(mén)和私人企業(yè)之間的各種伙伴關(guān)系，二是這種伙伴關(guān)系建立后進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的具體實(shí)施。歐盟委員會(huì)的定義:PPP模式是指政府部門(mén)和私人企業(yè)之間形成的一種伙伴關(guān)系，目的是使各合作方替代單一的政府部門(mén)來(lái)提供公用物品或服務(wù)。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)認(rèn)為PPP模式是介于私有化和外包之間并將二者的特點(diǎn)相結(jié)合的一種公共物品的提供方式，它使私人資源得到充分的利用。概括起來(lái)說(shuō)，PPP模式指的是政府部門(mén)和私人企業(yè)就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而達(dá)成合作伙伴關(guān)系的一種方式。采用這種方式，合作各方所達(dá)到的結(jié)果能夠比其單獨(dú)實(shí)施更加有利。合作各方參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，政府部門(mén)并不會(huì)全部轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的責(zé)任給私人企業(yè)，而是要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行扶持，從而實(shí)現(xiàn)各參與方的利益、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式下，從項(xiàng)目的可行性研究分析、確認(rèn)、報(bào)批通常都是由政府來(lái)組織實(shí)施。項(xiàng)目報(bào)批以后，政府會(huì)成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)有項(xiàng)目公司來(lái)組織進(jìn)行項(xiàng)目的融資活動(dòng)，這里包括財(cái)政撥款和金融機(jī)構(gòu)貸款，待項(xiàng)目建成并投入使用后，通過(guò)向享受公共產(chǎn)品服務(wù)的使用者收取使用費(fèi)或者是稅金來(lái)回收投資。傳統(tǒng)模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作模式如圖2.1所示。圖2.1傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資運(yùn)作模式圖2.2PPP模式下項(xiàng)目的融資過(guò)程PPP融資模式下，由政府確立項(xiàng)目，是項(xiàng)目的投資經(jīng)紀(jì)人，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下引入具有資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的私營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程。為了更好地完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目參與各方會(huì)共同成立特殊組織SPC來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，政府賦予這個(gè)特殊目的公司待建城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許開(kāi)發(fā)權(quán)，由SPC負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)過(guò)程。在協(xié)議規(guī)定的一定年限內(nèi)，SPC具有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并通過(guò)向享用城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用者收取一定的費(fèi)用來(lái)回收建設(shè)資金，期限滿(mǎn)后，SPC將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)交給有關(guān)政府。在少數(shù)情況下，SPC同時(shí)具有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)。PPP模式下項(xiàng)目融資過(guò)程如圖2.2所示。2.2從財(cái)政角度看?？谑泄餐顿Y的主要困難從表2.1可以看出截止2016年12月，海口市各行業(yè)共有1493個(gè)PPP預(yù)備項(xiàng)目，所有預(yù)備項(xiàng)目總投資額達(dá)到10681.608億元，過(guò)萬(wàn)億元。其中農(nóng)業(yè)30個(gè)，項(xiàng)目總投資額為129.636億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額1.19%；水利59個(gè)，項(xiàng)目總投資額為271.66億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額2.50%；交通設(shè)施186個(gè)，項(xiàng)目總投資額為2992.275億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額27.55%；市政設(shè)施項(xiàng)目436個(gè)，總投資額為2404.576億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額22.14%；公共服務(wù)行業(yè)659個(gè)，項(xiàng)目總投資額為4164.1億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額38.34%；生態(tài)環(huán)境行業(yè)37個(gè)，項(xiàng)目總投資額為177.804億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額1.64%；其他行業(yè)37個(gè)，項(xiàng)目總投資額為721.558億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額6.64%。從以上分析可以看出，?？谑蠵PP模式城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)主要應(yīng)用于交通設(shè)施，市政設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)。表2.1海口市PPP預(yù)備項(xiàng)目庫(kù)各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項(xiàng)目總投資（億元）項(xiàng)目數(shù)量（項(xiàng)）投資占比農(nóng)業(yè)129.636301.19%水利271.66592.50%交通設(shè)施2992.27518627.55%市政設(shè)施2404.57643622.14%公共服務(wù)4164.165938.34%生態(tài)環(huán)境177.804371.64%其他721.558866.64%合計(jì)10861.6081493100.00%從表2.2可以看出，截止2016年6月?？谑幸押灱sPPP項(xiàng)目共75個(gè)，已簽約PPP項(xiàng)目總投資額為633.88億元。其中農(nóng)業(yè)簽約1個(gè)，投資額1.26億元，投資額占比為0.20%；水利行業(yè)共完成簽約5個(gè)，投資額9.43億元，投資額占比1.49%；水利行業(yè)共完成簽約5個(gè)，投資額9.43億元，投資額占比1.49%；交通設(shè)施行業(yè)共完成簽約4個(gè)，投資額230.73億元，投資額占比36.40%；市政設(shè)施行業(yè)共完成簽約35個(gè)，投資額115.69億元，投資額占比18.25%；公共服務(wù)行業(yè)共完成簽約19個(gè)，投資額157.05億元，投資額占比24.78%；生態(tài)環(huán)境行業(yè)共完成簽約4個(gè)，投資額61.8億元，投資額占比9.75%；其他行業(yè)共完成簽約7個(gè)，投資額57.92億元，投資額占比9.14%。表2.2?？谑蠵PP已簽約項(xiàng)目庫(kù)各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項(xiàng)目總投資（億元）項(xiàng)目數(shù)量（項(xiàng)）投資占比農(nóng)業(yè)1.2610.20%水利9.4351.49%交通設(shè)施230.73436.40%市政設(shè)施115.693518.25%公共服務(wù)157.051924.78%生態(tài)環(huán)境61.849.75%其他57.9279.14%合計(jì)633.8875100.00%注：數(shù)據(jù)來(lái)源于?？谑邪l(fā)展和改革委員會(huì)PPP已簽約項(xiàng)目庫(kù)，統(tǒng)計(jì)日期截止2016年12月。從表2.3可以看出，?？谑幸呀?jīng)開(kāi)始進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段的PPP項(xiàng)目共15個(gè)，其中農(nóng)業(yè)1個(gè)，投資額5億元；市政設(shè)施行業(yè)13個(gè)，投資額4.37億元；公共服務(wù)行業(yè)1個(gè)，投資額1.3億元。由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，?？谑幸淹瓿珊灱s的PPP項(xiàng)目主要存在于交通、市政及公共服務(wù)等行業(yè)。?？谑斜M管PPP項(xiàng)目預(yù)備數(shù)量比較多，達(dá)到了1493個(gè)，但真正完成簽約的PPP項(xiàng)目并不多，僅有75個(gè)，占?？赑PP項(xiàng)目預(yù)備總數(shù)的5%；真正進(jìn)入運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目更是少之又少，僅有15個(gè)，只占?？赑PP項(xiàng)目預(yù)備總數(shù)的1%。表2.3?？谑蠵PP已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目庫(kù)各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項(xiàng)目總投資（億元）項(xiàng)目數(shù)量（項(xiàng)）投資占比農(nóng)業(yè)5146.86%水利000%交通設(shè)施000%市政設(shè)施4.371340.96%公共服務(wù)1.3112.18%生態(tài)環(huán)境000%其他000%合計(jì)10.6715100.00%注：數(shù)據(jù)來(lái)源于海口市發(fā)展和改革委員會(huì)PPP已簽約項(xiàng)目庫(kù)，統(tǒng)計(jì)日期截止2016年12月。3.PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系3.1PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建本文根據(jù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的不確定性將城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分為不可控制風(fēng)險(xiǎn)和可控制風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)分，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如圖3.1。圖3.1PPP融資模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系3.1.1不可控制風(fēng)險(xiǎn)3.1.1.1政治風(fēng)險(xiǎn)政治風(fēng)險(xiǎn)是由于政治條件發(fā)生變化而給項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)可分為兩大類(lèi):一類(lèi)表現(xiàn)為政策風(fēng)險(xiǎn)，即中央政府或地方政府由于某種政治原因，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行征用、沒(méi)收，或者對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品實(shí)行禁運(yùn)、終止債務(wù)償還的潛在可能性，又稱(chēng)強(qiáng)制收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)或國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)；另一類(lèi)表現(xiàn)為法律變更風(fēng)險(xiǎn)，即政府在項(xiàng)目違約、法律制度、稅收制度、勞資關(guān)系、環(huán)境保護(hù)等與項(xiàng)目有關(guān)的敏感性問(wèn)題方面的立法是否健全、管理是否完善、是否經(jīng)常變動(dòng)。3.1.1.2市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目融資的特許經(jīng)營(yíng)期中，供求關(guān)系變化和價(jià)格變化時(shí)有發(fā)生，而產(chǎn)品或服務(wù)在市場(chǎng)上的市場(chǎng)需求情況和其他情況的變化就是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP融資方式的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要有價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、需求風(fēng)險(xiǎn)和競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。這三種風(fēng)險(xiǎn)相互關(guān)聯(lián)、相互影響，直接影響著城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資效益。3.1.1.3金融風(fēng)險(xiǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)主要包括通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)。通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)指由于國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策的變化，引起貨幣貶值，從而使私人投資者在特許權(quán)協(xié)議確定的項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下無(wú)法按期收回投資所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。利率風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于利率變動(dòng)直接或間接地造成項(xiàng)目投資增加或收益受到損失的風(fēng)險(xiǎn)。如果私人投資者采用浮動(dòng)利率融資，利率上升會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目生產(chǎn)成本提高；采用固定利率融資，市場(chǎng)利率降低會(huì)造成項(xiàng)目機(jī)會(huì)成本的提高。3.1.1.4不可抗力風(fēng)險(xiǎn)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要指由于洪水、火災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、雷擊、地震、海嘯、火山爆發(fā)等不可抗拒的意外事故引起的風(fēng)險(xiǎn)。3.1.2可控制風(fēng)險(xiǎn)3.1.2.1技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)指存在于項(xiàng)目生產(chǎn)技術(shù)及生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)事件，包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容:一是因設(shè)計(jì)原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，包括設(shè)計(jì)內(nèi)容不全、設(shè)計(jì)缺陷、錯(cuò)誤和遺漏，選用規(guī)范不恰當(dāng)，考慮地質(zhì)條件不適合，未考慮施工可能性，選用材料材質(zhì)不符合工藝要求等；二是因施工原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，包括施工工藝的落后，不合理的施工技術(shù)和方案，施工安全措施不當(dāng)，應(yīng)用新技術(shù)新方案的失敗，未考慮施工現(xiàn)場(chǎng)條件等；三是其他原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，包括工藝設(shè)計(jì)未達(dá)到先進(jìn)性指標(biāo)，工藝流程不合理，未考慮操作安全性等。3.1.2.2建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是城市基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)過(guò)程中遇到的除了施工原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)外的其他風(fēng)險(xiǎn)，主要包括以下幾個(gè)方面:一是土地拆遷與補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)，指項(xiàng)目在建設(shè)之前，PPP項(xiàng)目公司與項(xiàng)目所在地就土地拆遷與補(bǔ)償問(wèn)題可能會(huì)產(chǎn)生的各種利益糾紛。二是按期完工風(fēng)險(xiǎn)，指的是PPP項(xiàng)目建設(shè)階段，承包商由于種種原因不能在原定計(jì)劃的工期內(nèi)完成項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。三是工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，指項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由于承包商把關(guān)不嚴(yán)、層層轉(zhuǎn)包、原材料質(zhì)量規(guī)格有問(wèn)題、設(shè)計(jì)不符合標(biāo)準(zhǔn)等原因引發(fā)的各種工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，其結(jié)果是項(xiàng)目雖然完工，但無(wú)法投入使用或功能受限。四是成本超支風(fēng)險(xiǎn)，指由于建設(shè)延期、設(shè)計(jì)更改、未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)的選址錯(cuò)誤、未預(yù)測(cè)的不利的施工條件、原材料價(jià)格上漲等原因造成的建設(shè)成本高于預(yù)期的現(xiàn)象。五是安全事故發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。六是私人投資者違約，如不能按照股權(quán)協(xié)定約定的出資金額和時(shí)間進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)工或開(kāi)工延遲。七是承包商違約，指由于承包商自身的原因，如人員不到位、施工技術(shù)不過(guò)關(guān)、管理不善等，使得項(xiàng)目工期或質(zhì)量無(wú)法達(dá)到合同要求。3.1.2.3運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)存在于PPP項(xiàng)目的試運(yùn)營(yíng)和正式運(yùn)營(yíng)階段，主要是項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過(guò)程中，由于技術(shù)、能源和原材料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、勞動(dòng)力狀況以及市場(chǎng)等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)的總稱(chēng)。除了政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以外，PPP融資下城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的還包括:能源與原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)備維護(hù)成本風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)商管理不善、項(xiàng)目公司違約等。3.1.2.4環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是由于可能發(fā)生的環(huán)境污染或保護(hù)環(huán)境的開(kāi)支而給項(xiàng)目投資者和貸款人造成損失的可能性，一般包括污染罰款、環(huán)境評(píng)價(jià)費(fèi)用過(guò)高、改正錯(cuò)誤投入過(guò)大三方面內(nèi)容。對(duì)PPP項(xiàng)目而言，要滿(mǎn)足環(huán)保法的各項(xiàng)要求，就可能意味著成本支出的增加和或生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率的降低，從而導(dǎo)致項(xiàng)目喪失原有的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，甚至有可能迫使項(xiàng)目終止，尤其是對(duì)那些利用自然資源或生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中污染較為嚴(yán)重的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)更是如此。環(huán)境問(wèn)題對(duì)PPP項(xiàng)目的影響日益重大。3.2PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模式的建立3.2.1建立模糊評(píng)價(jià)集上文我們已經(jīng)建立了PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于PPP項(xiàng)目的八個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)因素記為XP(其中P=1,2…8)，建立主要風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)集X={X1，X2，X3…Xp}，相應(yīng)權(quán)重集為A={a1,a2,a3…ap}，其中ak（K=1,2…P）表示Xk在X中的比重，且ak=1。子因素指標(biāo)集為Xk={Xk1,Xk2,Xk3…Xkp}，相應(yīng)權(quán)重集為ak={ak1,ak2,ak3…akq},其中aki(k=1,2,…p）表示aki在ak中的比重，且i=13.2.2確定隸屬矩陣從Xk到評(píng)語(yǔ)集V的模糊評(píng)價(jià)矩陣為:其中rij（i=1,2…q；j=1，2…n）表示次風(fēng)險(xiǎn)因素層指標(biāo)Xki對(duì)于第j級(jí)評(píng)語(yǔ)的隸屬度。Rij的取值方法為：對(duì)各評(píng)判者的評(píng)分結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)整理，得到對(duì)于指標(biāo)Xki有Vil個(gè)V1評(píng)語(yǔ)，Vi2個(gè)V2評(píng)語(yǔ)，…Vin個(gè)Vn評(píng)語(yǔ)。對(duì)于i=1,2…q有：3.2.3利用AHP法進(jìn)行模糊矩陣運(yùn)算先分別對(duì)各子風(fēng)險(xiǎn)因素層指標(biāo)Xki的評(píng)價(jià)矩陣Rk作模糊矩陣運(yùn)算，得到主要風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)XK對(duì)于評(píng)語(yǔ)集V的隸屬向量BK=AKXRK=(bki,bkz,…bkq)，記:然后對(duì)R進(jìn)行模糊矩陣運(yùn)算，即得到目標(biāo)層指標(biāo)X對(duì)于評(píng)語(yǔ)集V的隸屬向量B，當(dāng)bj≠1時(shí)，可做歸化處理，令得到，。B’即為目標(biāo)層指標(biāo)X對(duì)于評(píng)語(yǔ)集V的隸屬向量。其中，b1’，b2’…bn’分別表示X對(duì)于評(píng)語(yǔ)V1，V2，…Vn的隸屬度。3.2.4構(gòu)造城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要參與者的主要風(fēng)險(xiǎn)矩陣U對(duì)每一個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要參與者都進(jìn)行同樣的模糊矩陣運(yùn)算，得到向量組，并構(gòu)造風(fēng)險(xiǎn)矩陣U。3.2.5構(gòu)造總的風(fēng)險(xiǎn)矩陣T針對(duì)每一城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要參與方，同樣的方法和步驟對(duì)次風(fēng)險(xiǎn)層進(jìn)行模糊評(píng)價(jià)，可以得到次風(fēng)險(xiǎn)層指標(biāo)Xkq(k=1,2…p)對(duì)于評(píng)語(yǔ)Vl,V2…Vn的隸屬度為rqlk,rq2k…rqnk。構(gòu)造PPP融資模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目總的風(fēng)險(xiǎn)矩陣T:其中，rpqkk=（rp1k，rp2k…rpqk），k表示項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)層數(shù)，p表示項(xiàng)目主要參與方數(shù)，qk表示第k層主要風(fēng)險(xiǎn)所屬的次風(fēng)險(xiǎn)層數(shù)，在本文中k=1,2…8，p=1,2…6，q1=（1,2），q2=（1,2,3），q3=（1,2,3），q4=（1），q5=（1,2,3），q6=（1,2,3,4），q8=(1,2,3），并且有。4.PPP模式在?？谑谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題4.1地方政府心理準(zhǔn)備不足合理的制度設(shè)計(jì)，填密的科學(xué)論證，嚴(yán)格的重諾履約，三者共同構(gòu)成PPP模式成敗的關(guān)鍵。政府和社會(huì)要形成“收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制，就迫切需要契約保護(hù)和法律制度保障。但是，在市場(chǎng)發(fā)育不充分的條件下，海口市PPP發(fā)展面臨契約精神缺失和法律法規(guī)缺失的尷尬處境，缺乏PPP生長(zhǎng)的制度性土壤。從整體上看，雖然制定了操作指南、合同指南等操作規(guī)章，但仍然缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP模式的法律法規(guī)。PPP模式的實(shí)施通過(guò)現(xiàn)行的通用法律和各部門(mén)發(fā)布的“規(guī)定”“暫行辦法”“條例”“通知”等進(jìn)行規(guī)制，雖然對(duì)PPP模式提供了一定支持，但是層次低、內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單、約束力弱。在這些制度框架中，還存在不少自相矛盾的地方，而公私合作糾紛的法律救濟(jì)機(jī)制也尚未建立，不利于保障公私合作的順利進(jìn)行。此外，地方政府PPP項(xiàng)目的執(zhí)行往往是在一定區(qū)域環(huán)境下進(jìn)行的，受制于經(jīng)濟(jì)體政策預(yù)期變化、資本流動(dòng)方向多變等復(fù)雜因素制約，“人亡政息”等政治因素使得PPP缺乏常態(tài)化政策環(huán)境保護(hù)，政策執(zhí)行延續(xù)性較差，風(fēng)險(xiǎn)利益分配機(jī)制欠缺。PPP項(xiàng)目往往投人大、回報(bào)周期長(zhǎng)，時(shí)常歷經(jīng)多屆政府，如果沒(méi)有穩(wěn)定的政策環(huán)境和契約保護(hù)，法律、合同、標(biāo)準(zhǔn)、流程沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的規(guī)范，預(yù)期收益無(wú)法保障和約束，就容易挫敗積極性，導(dǎo)致合作破裂。4.2社會(huì)資本尋求難度大公共基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金的投入，在PPP模式下需要利用社會(huì)資本，但是政府對(duì)社會(huì)資本的審批事項(xiàng)較多，使社會(huì)資本進(jìn)入面臨一定的障礙，當(dāng)然也和社會(huì)資本的信用問(wèn)題有一定關(guān)系。這就使得民營(yíng)企業(yè)在競(jìng)標(biāo)時(shí)會(huì)以盡可能低的價(jià)格中標(biāo)，中標(biāo)后再以出現(xiàn)類(lèi)似項(xiàng)目、材料價(jià)格上漲等理由提價(jià)，若不能得到滿(mǎn)足，則以拖延工期或退出項(xiàng)目為威脅。以PPP模式進(jìn)行的項(xiàng)目在移交后，政府對(duì)此審批嚴(yán)格且周期長(zhǎng)，缺乏完整、規(guī)范的審批制度，在一定程度上制約了社會(huì)投資者退出的要求，限制了社會(huì)資本的再利用。4.3工作協(xié)調(diào)機(jī)制缺失從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP的運(yùn)用涉及多個(gè)領(lǐng)域和管理部門(mén)職能，需要設(shè)置國(guó)家和政府層面的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全程管理。但是在管理過(guò)程中，呈現(xiàn)了多主體權(quán)責(zé)界定不清晰，使PPP項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)審批效率低下的情況出現(xiàn)。2014年，財(cái)政部下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，都對(duì)PPP模式的運(yùn)行給出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。但是仍然缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP模式的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定，沒(méi)有完整的關(guān)于巾場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理等力一面政策體系。同時(shí)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委兩個(gè)部門(mén)在爭(zhēng)取公共項(xiàng)目實(shí)施主導(dǎo)權(quán)的過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)與地方性法規(guī)不協(xié)調(diào)的情況，這就使地方政府在對(duì)于存在沖突的情況下，很難做出正確并及時(shí)的決策。4.4專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和人才嚴(yán)重不足PPP模式的運(yùn)作，需要在融資、財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律的專(zhuān)來(lái)化人才共同協(xié)作下才能完成。一方面海口市雖然有相應(yīng)的顧問(wèn)，但其知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力遠(yuǎn)達(dá)到要求，省財(cái)政廳曾與地方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)多次座談，探討中介機(jī)構(gòu)能做什么，怎樣做。但效果不理想。中介機(jī)構(gòu)參與的積極性很高，但由于人才和經(jīng)驗(yàn)不足。承擔(dān)不了相關(guān)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)，只能從中、東部門(mén)省份引入專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司，融資成本較高。另一方面，政府也沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化的人才支持，如大理洱海環(huán)湖截污工程在項(xiàng)目論證階段，也未開(kāi)展物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，給?？谑蠵PP模式運(yùn)用帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。4.5融資渠道單一PPP項(xiàng)目適用范圍主要都是盈利能力不強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，不是完全市場(chǎng)化的項(xiàng)目。目前，PPP項(xiàng)目融資渠道單一，主要依靠銀行貸款，銀行貸款條件嚴(yán)格，社會(huì)資本融資成本過(guò)高，也讓社會(huì)資本方望而卻步。5.PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理建議5.1完善PPP政策法規(guī)體系制定并完善法律法規(guī)，使PPP項(xiàng)目在運(yùn)作時(shí)有章可循且標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。PPP模式的項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，投資回收期間長(zhǎng)，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，參與部門(mén)眾多。因而需要一套系統(tǒng)的法律法規(guī)來(lái)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，對(duì)政府和項(xiàng)目公司在項(xiàng)目中需承擔(dān)的義務(wù)、責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行明確的界定，且要在法律上確定私營(yíng)主體投資在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上的經(jīng)營(yíng)權(quán)益。由此可見(jiàn)PPP模式從簽約到合同內(nèi)容以及約后的實(shí)施都是需要法律、法規(guī)制度來(lái)保證和支撐的，完善的法律能穩(wěn)定在公私合作中形成的長(zhǎng)期良好的伙伴關(guān)系。要促進(jìn)PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)用，我國(guó)或是海口市應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一系列類(lèi)似于《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施公開(kāi)招標(biāo)試行辦法》等法律法規(guī)，且有必要專(zhuān)門(mén)制定一套關(guān)于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行中的法律法規(guī)，其應(yīng)包括有關(guān)PPP模式的合同規(guī)范、具體適用范圍、設(shè)立程序、特許權(quán)協(xié)議、招投標(biāo)及評(píng)標(biāo)程序、監(jiān)督和管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利和義務(wù)、爭(zhēng)議解決方式以及所適用的法律等內(nèi)容。除此之外，政府應(yīng)該進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批、合并內(nèi)容相關(guān)相近的法規(guī)，清除相互間沖突的法規(guī)，并且實(shí)施有效措施確保政策法規(guī)能?chē)?yán)格執(zhí)行。5.2設(shè)立專(zhuān)門(mén)PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一個(gè)PPP項(xiàng)目通常耗時(shí)長(zhǎng)且過(guò)程復(fù)雜，需設(shè)置國(guó)家和政府層面的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全程管理。主要形式是:一是成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如英國(guó)政府成立的公私合作處，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施PPP相關(guān)政策，選擇備選項(xiàng)目清單、對(duì)項(xiàng)目庫(kù)實(shí)施管理等；二是由現(xiàn)有部門(mén)履行職責(zé)。目前我國(guó)財(cái)政部在結(jié)合外國(guó)成熟經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，開(kāi)始著手建立PPP工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在地方與中央不相沖突的前提下，兼顧法規(guī)政府相關(guān)部門(mén)職能，盡早成立高效、規(guī)范的地方PPP管理機(jī)構(gòu)。通過(guò)專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，一方面有利于減少PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)并保證PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)作；另一方面也保證了民營(yíng)企業(yè)所提供服務(wù)的質(zhì)量，政府也不會(huì)因?yàn)椴捎肞PP模式而減少自身所承擔(dān)的責(zé)任。5.3建立PPP項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái)一個(gè)成熟的PPP項(xiàng)目，從英國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)該在1到2年。目前，發(fā)改部門(mén)對(duì)外界公布推介的PPP項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目庫(kù)中反映的項(xiàng)目?jī)H有基本信息，存在沒(méi)有前期論證，識(shí)別階段和測(cè)算粗糙等問(wèn)題。在信息不對(duì)等情況下，外界評(píng)論很多項(xiàng)目實(shí)則為政府變向發(fā)債融資、或用BT模式包裝PPP。迫切需要政府建立相關(guān)的PPP項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái)。在項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái)中對(duì)公眾提供三個(gè)方面的信息(1)項(xiàng)目的范圍、需求、理念、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和績(jī)效之間的重要關(guān)聯(lián)性，提供出清晰的產(chǎn)出需求；(2)項(xiàng)目的支付能力。支付能力是從使用者、政府或兩者一起對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi)用的承受以力角度，檢驗(yàn)項(xiàng)目能達(dá)到的整體收益水平及其構(gòu)成，這要求對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本、償還貸款和回報(bào)投資人所需的現(xiàn)金流都有一個(gè)基本認(rèn)識(shí)，(3)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)別和分擔(dān)。要在項(xiàng)目庫(kù)中列出風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期影響，政府與社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，如對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目和政府付費(fèi)項(xiàng)目，還要有財(cái)政承受能力的評(píng)估。這三方面的信息公開(kāi)后將有利于社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析，選擇適當(dāng)模式來(lái)吸引社會(huì)資本的投資合作，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，避免公共資源的浪費(fèi)。5.4建立咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)政府與社會(huì)資本合作具體模式多種多樣，要面對(duì)和解決的問(wèn)題也是千變?nèi)f化，專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)有廣泛的項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，能為政府提供全過(guò)程的咨詢(xún)服務(wù)，包括前期準(zhǔn)備、競(jìng)爭(zhēng)性談判、制定PPP合同，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性。咨詢(xún)機(jī)構(gòu)參與可以彌補(bǔ)政府部門(mén)在經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)上的欠缺，幫助政府建立高效且有機(jī)配合的項(xiàng)目組織，使政府部門(mén)可以在理念和商業(yè)語(yǔ)言上與社會(huì)資本有效對(duì)接，還可以通過(guò)相對(duì)客觀(guān)的角色和視角，有效潤(rùn)滑政府部門(mén)和社會(huì)資本之間的溝通、平衡雙方的利益沖突，保證項(xiàng)目的實(shí)施。(1)通過(guò)政府采購(gòu)盡快建立?？谑蠵PP人才儲(chǔ)備庫(kù)，吸引融資、財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律等有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人才參與PPP模式項(xiàng)目，刺激中介機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)公司成立。(2)加強(qiáng)人才培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)政府相關(guān)人員在PPP法律、金融、風(fēng)險(xiǎn)方面的培訓(xùn)，逐步打造一支專(zhuān)業(yè)化的人才隊(duì)伍來(lái)確保?？谑蠵PP模式的推進(jìn)。5.5拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道PPP模式中，?？谑心壳懊媾R的一個(gè)重大問(wèn)題是融資難。要解決?？谑械娜谫Y困境，政府在完善投融資制度的同時(shí)，更多的是需要結(jié)合存在的問(wèn)題對(duì)制度進(jìn)行改進(jìn)、創(chuàng)新?？梢栽诟黝I(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)中引入民間資本并與其他簡(jiǎn)政放權(quán)措施組合，引入競(jìng)爭(zhēng)打破壟斷，營(yíng)造權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則公平的投資環(huán)境等來(lái)改善投資不足問(wèn)題，穩(wěn)定有效投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為了促進(jìn)投融資創(chuàng)新，2015年?？谑姓掳l(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見(jiàn)》，并提出要進(jìn)一步創(chuàng)新各種公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目重點(diǎn)領(lǐng)域的投融資機(jī)制，鼓勵(lì)私人資本進(jìn)行投資，切實(shí)發(fā)揮好投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。為健全、創(chuàng)新投融資機(jī)制，搭建更多的融資平臺(tái)，可以采取以