國家賠償法實施現(xiàn)狀及立法完善論文

第第頁國家賠償法實施現(xiàn)狀及立法完善論文【論文摘要】國家賠償法是規(guī)定國家機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民，法人，或其他組織的合法權(quán)益造成損害的，國家依法予以賠償?shù)姆梢?guī)范。其目的在于維護公民和法人及其他組織的合法權(quán)益，以限制其國家機關(guān)和工作人員濫用職權(quán)。但在在施行中暴露出來的問題很多：第一，在立法方面由于歸責(zé)原則過于簡單免則條款過多使法律控制權(quán)力的效果不明顯。第二，在國家賠償費用方面國家賠償法規(guī)定的國家賠償費用標(biāo)準(zhǔn)過低且全國統(tǒng)一不符合實際。第三，國家賠償法在立法程序方面的機構(gòu)設(shè)置方面不科學(xué)。就如何解決這些問題筆者認(rèn)為，在立法方面針對國家賠償法的規(guī)則原則在行政賠償領(lǐng)域，使用違法歸責(zé)原則。在刑事賠償領(lǐng)域使用結(jié)果責(zé)任原則比較適合。在國家賠償費用方面應(yīng)由國家規(guī)定統(tǒng)一的最低賠償標(biāo)準(zhǔn)。各地區(qū)可根據(jù)本地區(qū)實際情況予以適當(dāng)提高，并應(yīng)規(guī)定精神損害賠償。在支付方面也應(yīng)改變支付方法。在立法程序方面應(yīng)改進司法賠償程序的確認(rèn)程序。對于國家賠償委員會的機構(gòu)設(shè)置應(yīng)視其脫離各相關(guān)部門的利益關(guān)系使其真正處于中立的裁判立場。并從思想觀念上改變執(zhí)法者的傳統(tǒng)觀念，使其作到依法執(zhí)法，切實維護公民，法人及其他組織的合法權(quán)益真正體現(xiàn)國家賠償法立法時的初衷。

【關(guān)鍵詞】國家賠償立法完善實施現(xiàn)狀

《中華人民共和國國家賠償法》確立了我國的國家賠償制度，它是民主法制建設(shè)的重要成果，也是國家對公民權(quán)利保護日益完善的標(biāo)志。但是十年來實行的效果并不理想，在實踐中很多案件難以施行。到底是什么原因阻礙了宏觀世界的貫徹實施？筆者試從立法及相關(guān)問題上尋找其施行難的原因，并淺析其解決方法。

一、我國國家賠償法的實施現(xiàn)狀

我國國家賠償法是1994年頒布，1995年1月1日正式實施的。這部法律一方面是為了維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障其依法享有取得國家賠償?shù)臋?quán)利，另一方面也是為監(jiān)督行政機關(guān)與司法機關(guān)依法行使職權(quán)，限制濫用國家賦予的權(quán)利。它的頒布施行，是我國社會主義民主法制建設(shè)進程中的一件大事，在我國民主法制實踐中具有里程碑的意義，而且在更深的程度上普及了法制理念，強化了人們對法律維權(quán)的認(rèn)識，它是國家對公民權(quán)利保護日益完善的標(biāo)志。所以這部法律受到了社會各界人士的普通好評。但是這部法律施行十年以來，其作用并不像人們想象的那樣完善。行政機關(guān)和司法機關(guān)的侵權(quán)行為依然不斷，公民的權(quán)利受到侵犯后依然難以獲得賠償，無論是國家機關(guān)和公民個人對國家賠償?shù)睦斫庖廊贿^于簡單和片面，在一些地方，公民，法人該申請國家賠償?shù)牟辉富虿桓疑暾垼姓C關(guān)或司法機關(guān)該賠的不愿賠償，人民法院該判的就是不判，使這部法律的實際作用大打折扣。

一部有著良好初衷的法律，為什么在施行當(dāng)中會這么難呢？筆者以為有以下幾個方面的原因值得思考。

二、國家賠償法難以實施的原因探析

（一）國家賠償支的立法本意是要依法限制司法及行政機關(guān)權(quán)力的專橫和權(quán)力的濫用，但是由于其歸責(zé)原則過于簡單，免責(zé)條款過多，使法律控制權(quán)力的效果不明顯。所謂歸責(zé)原則是指以什么標(biāo)準(zhǔn)確定國家對其侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任，這是國家賠償理論研究和實際立法所面臨的首要問題，也是確立國家賠償制度的關(guān)鍵。我國國家賠償法現(xiàn)在在立法上實行的是違法責(zé)任原則，也就是國家賠償?shù)姆秶鷥H限于司法、行政機關(guān)的違法行使職權(quán)的行為?？墒菑默F(xiàn)實的法律實踐來看，國家侵權(quán)的性質(zhì)各有不同，且多種多樣，單單一個違法責(zé)任原則并不能全面概括，例如：一些行政機關(guān)的惡意行政行為，這種行為表現(xiàn)上不違法，但實際上由于缺乏規(guī)范的程序限制，已成為一些行政機關(guān)中某些個人對他人實行打擊報復(fù)的手段，并對當(dāng)事人造成了損害，對這種行政行為僅靠違法責(zé)任原則不夠的。

行政機關(guān)在執(zhí)法時濫用法定幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)。行政機關(guān)在使用法定的行政自由裁量權(quán)時，如果濫用或有明顯的不當(dāng)行為，對這些行為國家賠償法是不溯及的。如：公共設(shè)施設(shè)置或管理有瑕疵致人損害的。在司法領(lǐng)域司法機關(guān)對“沒有犯罪或者沒有事實證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的”，以及“對沒有犯罪事實的我錯誤逮捕的”，這里的“錯誤”顯然包括違法和明顯不當(dāng)?shù)男姓袨樵趦?nèi)。國家因以上“明顯不當(dāng)”行為致公民，法人和其他組織受到損失或損害的，國家應(yīng)當(dāng)予以賠償，國家賠償法只適用違法責(zé)任原則把“明顯不當(dāng)”的行政行為排除在外，這顯然不利于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，同時這也與國家賠償法的立法本意沖突。

（二）國家賠償法的賠償標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，不符合實際且標(biāo)準(zhǔn)過低所造成的實行難。

國家賠償法規(guī)定，國家賠償以支付現(xiàn)金的主要形式，其中侵犯公民人身自由的，每日按國家上年度職工日平均工資計算。這對于受害者來講是極不公平的。例如：對于刑事賠償中的申請人來講，什么樣的損害會對無辜地拘留，逮捕，審判分割的程度更深呢？受害人不僅喪失了自由，而且還喪失了名譽、工作、健康，有的甚至失去了生命。在民事侵權(quán)方面，尚有賠付間接經(jīng)濟損失乃至精神損失的判例。而我國國家賠償法對財產(chǎn)權(quán)的侵害采取的雖是直接責(zé)任原則，但由于侵權(quán)行為的不同，情況不一，所以其間各項財產(chǎn)損害的賠償亦難免有失衡之處。而精神損失的賠償過于簡單，只包括為受害人消除影響，恢復(fù)名譽，賠禮道歉。國家賠償訴訟比起民事，經(jīng)濟案件的賠償訴訟當(dāng)事人要付出成倍的精力和財力，付出更高的“訴訟成本”。這顯然不公平的。另外，國家賠償法規(guī)定給法人造成財產(chǎn)損害的規(guī)定原則上只賠償直接損失，對于可得利益損失一概不賠。其中，對于違法罰沒，違法征收的，只返還本金，不計利息；財產(chǎn)已經(jīng)拍賣的，只給付拍賣所得的價款。即使拍賣價格明顯低于實際價格；吊銷許可證和執(zhí)照，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)的，只賠償停產(chǎn)，停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支。在法律實踐中因行政機關(guān)的一紙違法決定而停產(chǎn)停業(yè)，最后倒閉的企業(yè)又有多少呢？可是國家對企業(yè)法人的可得利益不予賠償，對企業(yè)法人倒閉也不承擔(dān)任何責(zé)任這顯然是不公正的。

國家賠償元寶了全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)也不符合我國實際。由于我國地區(qū)差異很大，經(jīng)濟發(fā)展不均衡，發(fā)達地區(qū)按國家賠償統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)明顯過低。這種全國“一刀切”的賠償標(biāo)準(zhǔn)對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)很不公平，而且與其他法律規(guī)定也不統(tǒng)一。在刑事、民事、勞動、工傷保險等法規(guī)體系中，均有按照地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平區(qū)別對待制定賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。因此，國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一過低，使受害者的各項損失沒有得到合理的全面的補賠，就會使公民對國家賠償法的立法原則產(chǎn)生疑慮，違背了立法的初衷。

國家賠償費用支付方面的原因。首先，在我國由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不發(fā)達地區(qū)的政府部門還要靠國家財政補貼。地方財政部門根本拿不出錢來賠償。因此就采取了哪個部門侵權(quán)了就由該行政部門賠償。這樣國家賠償就成了部門賠償、行業(yè)賠償。而國務(wù)院關(guān)于賠償費用管理辦法規(guī)定：“賠償費用可由賠償義務(wù)機關(guān)先行墊付”。賠償義務(wù)機關(guān)墊付后到財政部門那里卻拿不到錢，這樣，就加大了賠償工作的難度，賠償義務(wù)機關(guān)也不愿賠償。

再之，對于發(fā)達地區(qū)來說，雖然不賠償經(jīng)費，但一些領(lǐng)導(dǎo)礙于面子不愿賠，這是由于根據(jù)國務(wù)院規(guī)定，賠償義務(wù)機關(guān)先行賠償，然后根據(jù)有關(guān)票據(jù)等證明，證據(jù)材料到財政部門報銷。這樣很多部門及領(lǐng)導(dǎo)怕賠償數(shù)額，次數(shù)影響到自己的政績和執(zhí)法形象，以及個人升遷等，他們寧可不賠償，或用小金庫的錢賠償也不愿到財政部門解決。國家賠償法的規(guī)定并無不妥，但在實踐中怎樣使賠償與個人政績升遷等問題徹底分開是個很難解決的問題。這樣就加大了國家賠償支付的難度，因此導(dǎo)致很多地方有關(guān)國家賠償?shù)臎Q定很難施行。

（三）我國國家賠償法的程序（主要是司法程序）設(shè)計過于粗糙，成為阻礙國家賠償法順利實施的“瓶頸”

國家賠償程序是國家賠償責(zé)任的實現(xiàn)過程，更是受害人的權(quán)利得到救濟或恢復(fù)的途徑。缺乏程序保障的權(quán)利是無法實現(xiàn)的。國有賠償法的程序在實行方面缺乏可操作性。首先是沒有完善的確認(rèn)制度，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院賠償委員會審理賠償案件的程序的暫行規(guī)定》第二條：“賠償委員會不受理要求確認(rèn)的申請案件”。確認(rèn)侵權(quán)的行為是進入實體賠償?shù)摹叭腴T證”，是請求權(quán)人獲得賠償?shù)谋亟?jīng)程序。這方面在實際操作中談何容易，比如：刑事拘留行為，你要認(rèn)為它是違法的行為，至少得由做出拘留決定的公安要關(guān)撤銷案件，并且說自己做錯了，才可能算公安機關(guān)的刑事拘留決定是錯誤的，同樣，檢察院的逮捕決定在什么情況下才能證明是錯的呢？必須是檢察院自己不起訴或法院宣告無罪。在不起訴方面，公民認(rèn)為它是錯的，可檢察院認(rèn)為沒有錯。法院的無罪判決是比較典型的能確認(rèn)檢察院的決定是錯誤的一種情形。那么法院的錯判由誰來確認(rèn)呢？等于它的上級法院，一審判決有罪而二審改判無罪，等于說是二審證明一審判決錯誤了。如果二審再判決有罪，那么通過審判監(jiān)督程序改為無罪判決的，就可以證明二審判決是錯誤的。由此推斷出前一個階段的錯誤判決要用后一個階段的無罪判決或者撤銷案件的決定或者是不批準(zhǔn)逮捕或不起訴的決定來證明。但是有許多的司法行為沒有確認(rèn)機制，如刑訊逼供，毆打受害人由誰來確認(rèn)？或者是違法使用警械，違法采取保全措施，由誰來確認(rèn)？這些都沒有確認(rèn)機制，對于受害者來講如果能得到無罪判決或者不批準(zhǔn)逮捕的決定或者撤銷案件的判決書，可以相對容易獲得賠償。但如果受害者是被法院、檢察院或者公安機關(guān)采取了某些強制措施所導(dǎo)致的損害，想讓這些做出具體行政違法行為的機關(guān)自己確認(rèn)，這等于讓其自我糾錯、認(rèn)錯，在現(xiàn)實生活中這些做出具體司法違法行為的機關(guān)對受害人要求的確認(rèn)往往不予理睬。如果得不到這個確認(rèn)，受害者就難以得到國家賠償。

在舉證方面。國家賠償法規(guī)定，申請賠償人須承擔(dān)舉證責(zé)任，證明賠償義務(wù)機關(guān)的行為違法。這是國家做出賠償?shù)谋匾疤?，而在法理上講舉證的分配必須有一定的價格取向，其理論基礎(chǔ)是讓強者承擔(dān)舉證責(zé)任，讓弱者免除舉證責(zé)任，從而保證探辯雙方有一個理性的對許氛圍。所以舉證責(zé)任的分配有一個讓弱小公民能夠與強大國家平等理性對許的功能。然而國家賠償法中的認(rèn)程序只能讓強者是更強、弱者更弱，失去了平等對許的可能性。這種舉證責(zé)任形式只能是限制了公民獲得國家賠償?shù)臋?quán)利。雖然國家賠償法規(guī)定了申訴這種形式，但申請執(zhí)行起來又談何容易。

（四）公、檢、法三機關(guān)的連帶關(guān)系及國家賠償委員會的設(shè)置地點和人員組成是造成國家賠償法難以實施的體制因素。

根據(jù)憲法規(guī)定，公、檢、法的關(guān)系是“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”共同行使司法權(quán)，在這種規(guī)定條件下讓法院來裁定公安機關(guān)和檢察機關(guān)的國家賠償問題不科學(xué)的④。在偵查階段公安機關(guān)要逮捕犯罪嫌疑人必須由檢察機關(guān)做出，而檢察機關(guān)又有監(jiān)督法院的職權(quán)和法院有平等的法律地位，享有同樣的司法解釋權(quán)，讓法院來裁定檢察機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)，并最終決定檢察機關(guān)的賠償問題肯定會產(chǎn)生矛盾。無論是檢察機關(guān)最終撤訴，以不起訴來處理，還是公安機關(guān)把一個案件終止以后對犯罪嫌疑人長期取保候?qū)?，都說明了我國刑事司法領(lǐng)域沒有一個最終的裁判者。法院最終裁判原則，司法最終救濟原則在行政法領(lǐng)域內(nèi)不存在。而公、檢、法三機關(guān)在某些案件的國家賠償問題上具有連帶的責(zé)任。當(dāng)國家賠償案件發(fā)生時都互推卸責(zé)任，這就使得國家賠償義務(wù)機無法設(shè)定，使得國家賠償更加難以施行。

國家賠償委員會在設(shè)置方面。由于國家賠償委員會設(shè)置在法院，并且由法院的三至七名判決員組成，這就使得國家賠償委員會與法院在人事財務(wù)等方面有了千絲萬縷的聯(lián)系，如果法院作為國家賠償責(zé)任主體，國家賠償義務(wù)機關(guān)就轉(zhuǎn)為了被告形式，既然是被告就應(yīng)該有一個機構(gòu)作裁判，根據(jù)最基本的司法原則任何人不得受理自己為當(dāng)事人的案件，裁機關(guān)應(yīng)該要與處理的案件利益無涉，但在是法律實踐中我們遇到的國家賠償義務(wù)機關(guān)在許多國家賠償案件中都變成了國家裁判機關(guān)，違背了基本的司法原則，難以作司法公正。

國家賠償采用非訴訟方式，法律實踐中這種非訴訟方式是極不公正的。賠償委員會按賠償法的規(guī)定，既不是審判委員會也不是會議庭，它由審判員組成有相對獨立的權(quán)利，可以做出賠償決定。但是它是如何運用呢，法律沒有規(guī)定，只說是少數(shù)服從多數(shù)，它做出的決定和生效的判決裁定是一樣的。雖然最高人民法院的賠償委員會下發(fā)了規(guī)范這個賠償委員會的程序，但這些均沒有嚴(yán)格意義的訴訟形式，因為訴訟至少有兩造即原告與被告，要有質(zhì)證申辯過程，而這些程序都沒有，所以它實際上和復(fù)議沒有什么區(qū)別。失去了透明度的法律程序是難以顯示公平的。

（五）國家賠償文書執(zhí)行方面的原因

現(xiàn)行國家賠償法關(guān)于國家賠償案件能否強制執(zhí)行，具體由什么機關(guān)執(zhí)行，怎樣執(zhí)行都未做出相應(yīng)的規(guī)定。當(dāng)有賠償義務(wù)的國家機關(guān)不主動地履行賠償義務(wù)時，受害者的權(quán)利又是通過何種途徑得到實現(xiàn)的，國家賠償法都沒有明確的規(guī)定。這是造成國家賠償法施行難的又一個原因。

（六）思想觀念上的原因

除了法院本身的不完善，以及執(zhí)法者對法律理解的分歧，影響到國家賠償施行的還有一個更深層次的原因，這就是由于我國長期的封建制度的影響很深，至今在一些國家機關(guān)工作人員的頭腦中還殘留著“官本主義”思想，在這些“官本主義”思想指導(dǎo)下的官司員看來，有權(quán)者即使有過錯也不能承認(rèn)，如果承認(rèn)錯了就會失去威嚴(yán)，就會失信，即執(zhí)法權(quán)威，又何況是“賠禮道歉”“賠償損失”呢？在法律實踐中對一些行政機關(guān)賠償?shù)陌讣鄬€容易一些，但已經(jīng)法院裁定的國家刑事賠償案件中，執(zhí)行難度要比普通案件大得多。賠償義務(wù)機關(guān)不主動履行。如強制執(zhí)行，公、檢、法是“兄弟單位”怎么好意思？況且在國家賠償法中也沒有規(guī)定任何的強制執(zhí)行程序。

三、完善我國國家賠償制度的幾點思考

（一）針對立法上國家賠償法的歸責(zé)原則過于簡單的問題

首先，對于國家賠償法中所規(guī)定的行政賠償案件來說適用的違法歸責(zé)原則比較適合。而對于國家賠償法中所規(guī)定的行政賠償案件不說應(yīng)適用結(jié)果責(zé)任原則，即司法機關(guān)的行為有沒有過錯，有沒有依照法律，只要是這種行為的結(jié)果給予當(dāng)事人造成了損害，并且這種損害又沒有法律依據(jù)，都應(yīng)當(dāng)給予國家賠償。在日本有一個“刑事賠償法”，在臺灣叫“冤獄補償法”，這些法律都強調(diào)受害人的權(quán)利救濟，而不管執(zhí)行機關(guān)在具體執(zhí)行過程中，是否違法。另外，對執(zhí)法機關(guān)具有明顯的不當(dāng)行政行不對當(dāng)事人造成損害的，也應(yīng)納入國家賠償?shù)姆秶?/p>

（二）在國家賠償費用方面應(yīng)改進國家賠償費用的支付方法

國家應(yīng)設(shè)立專門的國家賠償基金和帳戶。由于國家賠償具有司法救濟的性質(zhì)，所以國家賠償基金和專用帳戶應(yīng)設(shè)置在民政部門，當(dāng)事人只要獲得了國家賠償就可以到民政部門申領(lǐng)，不用再與賠償義務(wù)機關(guān)接觸。既避免了國家賠償費用與財政辦公經(jīng)費爭飯吃的現(xiàn)象，也避免了國家賠償與具體人員、單位政績及領(lǐng)導(dǎo)升遷的牽連。這就解決了國家賠償費用的支付方法問題。另外，在國家賠償費標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)由國家制定統(tǒng)一的全國最低賠償標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況予以適當(dāng)提高。再之，國家在賠償范圍方面應(yīng)包括受害人的即得利益和精神賠償金，即能夠彌補現(xiàn)有的國家賠償標(biāo)準(zhǔn)的不足，又符合受害人對精神損害的普通期待。在私法領(lǐng)域，雖然我國民法通則沒有明確規(guī)定精神損害賠償，但在民事司法實踐中，判決精神損害賠償已經(jīng)屢見不鮮。國家賠償法也應(yīng)當(dāng)對國家侵權(quán)的精神損害賠償做出規(guī)定。

（三）對于國家賠償法司法賠償程序方面的存在的問題，應(yīng)立足我國目前的司法體制，對于刑事侵權(quán)方面只要是公民人身自由受到限制后，這種限制又被法定的文書解除，如：撤銷案件、不起訴。只要是終止刑事訴訟，法律上判定無罪，國家不再追究公民的刑事責(zé)任的情況下，對由此發(fā)生的限制，剝奪公民人身自由的行為，就理應(yīng)引起國家賠償。另外，人民法院在各種訴訟中的違法行為除錯誤判決可循二審及再審程序予以確認(rèn)外，凡是需要確認(rèn)的國家賠償案件，就布國家賠償委員會予以確認(rèn)。

（四）對于國家賠償委員會的機構(gòu)設(shè)置問題。筆者以為要使司法公正，必須使各相關(guān)部門脫離利益關(guān)系，裁判者應(yīng)采取中立立場，所以國家賠償委員會應(yīng)設(shè)在地級市以上的人大常委會或政協(xié)機關(guān)，人大是法律監(jiān)督機關(guān)，而政協(xié)可以發(fā)近其民主監(jiān)督作用。對于國家賠償委員會的組成人員應(yīng)由知名的法律專家或?qū)W者組成。國家賠償委員會應(yīng)應(yīng)由人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)經(jīng)過聽證及相應(yīng)公開的程序決定國家賠償問題。這樣才符合司法的基本規(guī)律，才公正，才能體現(xiàn)國家賠償法的立法指導(dǎo)思想，以維護公民，法人或其他組織的合法權(quán)益，限制其執(zhí)法者濫用或違法使用國家賦予的權(quán)利。使其