國家金融監(jiān)督管理總局行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法解讀

國家金融監(jiān)督管理總局行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法解讀為規(guī)范行政處罰裁量權(quán)行使，推進(jìn)嚴(yán)格公正執(zhí)法，維護(hù)行業(yè)秩序，國家金融監(jiān)督管理總局起草了《行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》（下稱《辦法》）?，F(xiàn)正式發(fā)布，于2024年5月1日起施行。2023年12月11日至2024年1月10日，國家金融監(jiān)督管理總局就《辦法》向社會公開征求意見，在深入評估論證各方意見后，進(jìn)一步修改完善了《辦法》?！掇k法》全文共計四章三十二條，主要內(nèi)容包括：一是嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，明確行政處罰裁量權(quán)定義，實(shí)施處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守處罰法定、過罰相當(dāng)、程序合法等基本原則。二是細(xì)化裁量階次與適用情形。明確減輕、從輕、適中、從重處罰的基本內(nèi)涵。落實(shí)新修訂《行政處罰法》要求，進(jìn)一步細(xì)化不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。明確人員責(zé)任認(rèn)定應(yīng)當(dāng)考量的因素，處罰多名責(zé)任人員時，應(yīng)當(dāng)區(qū)分責(zé)任主次。三是規(guī)范罰款與沒收違法所得適用標(biāo)準(zhǔn)。明確銀行業(yè)保險業(yè)從輕、適中、從重罰款幅度標(biāo)準(zhǔn)，以及違法所得認(rèn)定、計算方式等。四是明確適用《辦法》可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平，或者處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的客觀情況發(fā)生變化的，可以調(diào)整適用。為規(guī)范行政處罰裁量權(quán)行使，推進(jìn)嚴(yán)格公正執(zhí)法，國家金融監(jiān)督管理總局制定發(fā)布了《行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》（下稱《辦法》）。一、《辦法》制定背景是什么？規(guī)范行政處罰裁量權(quán)對提高執(zhí)法透明度、增強(qiáng)執(zhí)法公信力、維護(hù)公平公正的行業(yè)秩序具有重要意義。新修訂《行政處罰法》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公布”。制定《辦法》是落實(shí)新修訂行政處罰法等文件要求的重要措施，也是進(jìn)一步滿足處罰工作實(shí)際需要的制度安排。近年來，國家金融監(jiān)督管理總局不斷加強(qiáng)處罰裁量權(quán)制度建設(shè)，在處罰實(shí)踐中積累了一些行之有效的裁量經(jīng)驗，執(zhí)法規(guī)范化水平明顯提升。《辦法》在總結(jié)固化處罰裁量實(shí)踐成果基礎(chǔ)上，對處罰裁量涉及到重點(diǎn)問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以統(tǒng)一規(guī)范，通過細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類和幅度，提升處罰案件辦理質(zhì)量，推動監(jiān)管法律法規(guī)深入貫徹實(shí)施。二、面向社會公開征求意見采納情況如何？2023年12月11日至2024年1月10日，國家金融監(jiān)督管理總局就《辦法》向社會公開征求意見，共收集到意見110條。反饋意見主要集中在進(jìn)一步完善裁量階次適用、規(guī)范罰款與沒收違法所得設(shè)定、完善概念界定等方面。大部分意見均已采納吸收，增加銀行保險機(jī)構(gòu)的范圍界定，完善不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰適用情形，規(guī)范責(zé)任人認(rèn)定因素及罰款幅度設(shè)定等內(nèi)容。其余涉及增加監(jiān)管措施有關(guān)規(guī)定、刪除或者修改處罰時效、調(diào)整裁量適用情形等建議，由于不屬于處罰裁量范圍或與《行政處罰法》等法律法規(guī)相沖突等原因未予采納。三、《辦法》的主要內(nèi)容有哪些？《辦法》共4章32條，主要包括以下內(nèi)容：一是嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。明確處罰裁量權(quán)定義，行使處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循處罰法定、過罰相當(dāng)、程序合法等基本原則。明確“從舊兼從輕”、處罰時效認(rèn)定等適用規(guī)則。二是細(xì)化裁量階次與適用情形。明確減輕、從輕、適中、從重處罰的基本內(nèi)涵。落實(shí)新修訂處罰法要求，進(jìn)一步細(xì)化不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。明確認(rèn)定人員責(zé)任應(yīng)當(dāng)綜合考察當(dāng)事人崗位職責(zé)、與違法行為的關(guān)聯(lián)性、實(shí)際危害后果等因素；處罰多名責(zé)任人員時，應(yīng)當(dāng)區(qū)分責(zé)任主次。三是規(guī)范罰款與沒收違法所得適用標(biāo)準(zhǔn)。明確銀行業(yè)保險業(yè)從輕、適中、從重罰款幅度標(biāo)準(zhǔn)，以及違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與計算方式。計算違法所得時，當(dāng)事人已經(jīng)依法退賠的款項，應(yīng)當(dāng)在違法所得款項中扣除，當(dāng)事人提供相關(guān)票據(jù)、賬冊等能夠證明直接相關(guān)的稅款及其他合法必要支出，可以予以扣除。四是按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》要求，明確各監(jiān)管局可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，對轄內(nèi)行政處罰階次、幅度以及適用情形進(jìn)行合理細(xì)化量化。適用《辦法》可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平，或者處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的客觀情況發(fā)生變化的，可以調(diào)整適用。濫用處罰裁量權(quán)的，依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。四、《辦法》在落實(shí)新修訂行政處罰法方面作了哪些規(guī)定？新修訂行政處罰法規(guī)定“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公布”。制定《辦法》是總局落實(shí)行政處罰法的重要舉措，并對涉及裁量權(quán)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。例如：在處罰追溯時效方面，涉及金融安全且有危害后果的追訴時效延長至五年，明確違法行為連續(xù)狀態(tài)、繼續(xù)狀態(tài)的判斷標(biāo)準(zhǔn)；裁量階次適用方面，細(xì)化不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的具體適用情形，提高執(zhí)法可操作性；處罰種類適用方面，考慮到罰款、沒收違法所得使用頻率較高，明確了罰款的裁量幅度標(biāo)準(zhǔn)，違法所得的認(rèn)定及計算標(biāo)準(zhǔn)等。強(qiáng)化自身約束方面，對于在行使處罰裁量權(quán)過程中濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等違法違紀(jì)行為，依法追究法律責(zé)任。國家金融監(jiān)督管理總局行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法(2024年3月27日國家金融監(jiān)督管理總局令2024年第5號公布自2024年5月1日起施行)第一章總則第一條為規(guī)范國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)行政處罰裁量權(quán)，維護(hù)銀行業(yè)保險業(yè)市場秩序，保護(hù)行政相對人合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國保險法》等相關(guān)法律，制定本辦法。第二條本辦法所稱行政處罰裁量權(quán)，是指國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政處罰時，根據(jù)法律、行政法規(guī)和銀行保險監(jiān)管規(guī)定，綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害后果以及主觀過錯等因素，決定是否給予行政處罰、給予行政處罰種類及處罰幅度的權(quán)限。銀行保險機(jī)構(gòu)、其他單位和個人（以下簡稱當(dāng)事人）違反法律、行政法規(guī)和銀行保險監(jiān)管規(guī)定，國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)依法給予行政處罰的，按照本辦法行使行政處罰裁量權(quán)。法律、行政法規(guī)、國家金融監(jiān)督管理總局另有規(guī)定的除外。第三條是否給予行政處罰、行政處罰裁量的種類和幅度，應(yīng)當(dāng)與違法行為事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害后果以及主觀過錯程度相匹配。第四條行使處罰裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定程序，對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，國家金融監(jiān)督管理總局或者派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。未經(jīng)法定程序，任何單位或者個人不得擅自作出或者變更行政處罰決定。第五條實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時的法律、行政法規(guī)、銀行保險監(jiān)管規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時，法律、行政法規(guī)及相關(guān)監(jiān)管規(guī)定已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。第六條兩個以上當(dāng)事人共同實(shí)施違法行為的，應(yīng)當(dāng)區(qū)分其在共同違法行為中所起的主次作用，分別實(shí)施相應(yīng)的行政處罰。第七條根據(jù)法律、行政法規(guī)、銀行保險監(jiān)管規(guī)定，對于逾期不改正才予以行政處罰的，應(yīng)當(dāng)先責(zé)令當(dāng)事人限期改正，逾期不改正的，依法予以行政處罰。限期改正應(yīng)明確合理的改正時間。第八條當(dāng)事人違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定及時移送司法機(jī)關(guān)或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院已經(jīng)判處罰金時，行政機(jī)關(guān)尚未給予當(dāng)事人罰款的，不再給予罰款。第九條違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。違法行為的連續(xù)狀態(tài)，指基于同一個違法故意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個獨(dú)立的違法行為，并違反同一個監(jiān)管規(guī)定的情形。違法行為的繼續(xù)狀態(tài)，是指一個違法行為實(shí)施后，其行為的違法狀態(tài)仍處于延續(xù)之中。第二章裁量階次與適用情形第十條依法減輕處罰，是指在法律、行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰種類及其幅度以下進(jìn)行處罰，但適用警告、通報批評和沒收違法所得的除外。沒有規(guī)定最低罰款金額只規(guī)定最高罰款金額的，不適用減輕罰款。第十一條依法從輕處罰，是指在法律、行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰種類及其幅度內(nèi)，適用較輕的處罰，但適用警告、通報批評和沒收違法所得的除外。第十二條依法從重處罰，是指在法律、行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰種類及其幅度內(nèi)，適用較重的處罰，但適用警告、通報批評和沒收違法所得的除外。第十三條有下列情形之一的，依法不予處罰：（一）違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的；（二）當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定；（三）違法行為已超出法定處罰時效的；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他不予行政處罰的情形。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰。依法不予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人進(jìn)行教育。第十四條當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法減輕處罰：（一）受他人嚴(yán)重脅迫或者嚴(yán)重誘騙實(shí)施違法行為的；（二）配合國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)查處違法行為有重大立功表現(xiàn)的；（三）在國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)檢查前主動供述監(jiān)管尚未掌握的違法行為的；（四）在國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)檢查前主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（五）當(dāng)事人主動退賠，消除違法行為危害后果的；（六）法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他依法減輕處罰的。第十五條當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕處罰：（一）受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的；（二）配合國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（三）在國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)檢查結(jié)束前主動供述監(jiān)管尚未掌握的違法行為的；（四）在國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)檢查結(jié)束前主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（五）當(dāng)事人主動退賠，減輕違法行為危害后果的；（六）法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他依法從輕處罰的。違法行為輕微，主觀過錯較小，或者涉案金額明顯較低或發(fā)生次數(shù)明顯較少，且危害后果輕微的，可以從輕處罰。在共同違法行為中起次要作用的，可以從輕處罰。第十六條有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從重處罰：（一）嚴(yán)重違反審慎經(jīng)營規(guī)則，已經(jīng)造成或者可能造成案件或者重大風(fēng)險事件的；（二）嚴(yán)重違反市場公平競爭規(guī)定，影響金融市場秩序穩(wěn)定的；（三）嚴(yán)重侵害消費(fèi)者權(quán)益，社會關(guān)注度高、影響惡劣的；（四）不依法配合監(jiān)管執(zhí)法的；（五）同一責(zé)任主體受到國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)行政處罰或者被責(zé)令改正后五年內(nèi)，再次實(shí)施違反同一定性依據(jù)的同一類違法行為的；（六）機(jī)構(gòu)內(nèi)控嚴(yán)重缺失或者嚴(yán)重失效，違法行為涉及面廣，影響程度大或者具有普遍性、群體性特征的；（七）多次實(shí)施違法行為，違法行為持續(xù)時間長，涉案金額大或者違法業(yè)務(wù)占比較大的；（八）誘騙、指使或者脅迫他人違法或者代為承擔(dān)法律責(zé)任的；（九）對舉報人、證人、檢查人員或者其他監(jiān)管工作人員進(jìn)行打擊報復(fù)的；（十）性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重，社會危害性較大的其他情形。第十七條除依法不予行政處罰外，不存在本辦法規(guī)定的減輕、從輕或者從重處罰情形的，依法適中處罰。第十八條當(dāng)事人同時存在從輕或者減輕、從重處罰等情形的，可以根據(jù)案件具體情況，結(jié)合當(dāng)?shù)貓?zhí)法實(shí)踐、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，合理考慮機(jī)構(gòu)層級、市場規(guī)模、違法業(yè)務(wù)占比、涉案金額等其他因素，確定最終裁量階次。第十九條給予銀行保險機(jī)構(gòu)行政處罰的同時，根據(jù)法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)對相關(guān)責(zé)任人行政處罰的，應(yīng)當(dāng)依法處罰責(zé)任人，不得僅以機(jī)構(gòu)內(nèi)部問責(zé)作為從輕、減輕或者不予處罰的理由。第二十條責(zé)任人認(rèn)定應(yīng)當(dāng)綜合考察當(dāng)事人崗位職責(zé)及履職情況、與違法行為的關(guān)聯(lián)性、違法行為危害后果、制止或者反對違法行為實(shí)施情況、對違法行為予以糾正情況等因素。同一事項處罰多名責(zé)任人員時，應(yīng)當(dāng)區(qū)分責(zé)任主次，對直接負(fù)責(zé)或者對違法行為發(fā)揮決定性作用的管理人員應(yīng)當(dāng)依法給予比普通工作人員等其他責(zé)任人員更重的處罰。在認(rèn)定責(zé)任人責(zé)任時，不得以不直接從事經(jīng)營管理活動，能力不足，無相關(guān)職業(yè)背景，受到股東、實(shí)際控制人控制或者其他外部干預(yù)等情形作為不予處罰理由。第三章罰款與沒收違法所得第二十一條罰款數(shù)額有一定幅度的，在相應(yīng)的幅度范圍內(nèi)分為從輕罰款、適中罰款、從重罰款。第二十二條銀行業(yè)罰款原則上按照以下標(biāo)準(zhǔn)確定幅度：（一）法定罰款幅度為5萬元至50萬元的，按照5萬元至20萬元以下、20萬元至35萬元以下、35萬元至50萬元的標(biāo)準(zhǔn)，分別把握從輕、適中、從重罰款；（二）法定罰款幅度為10萬元至30萬元的，按照10萬元至15萬元以下、15萬元至25萬元以下、25萬元至30萬元的標(biāo)準(zhǔn)，分別把握從輕、適中、從重罰款；（三）法定罰款幅度為20萬元至50萬元的，按照20萬元至30萬元以下、30萬元至40萬元以下、40萬元至50萬元的標(biāo)準(zhǔn)，分別把握從輕、適中、從重罰款；（四）法定罰款幅度為50萬元至200萬元的，按照50萬元至100萬元以下、100萬元至150萬元以下、150萬元至200萬元的標(biāo)準(zhǔn)，分別把握從輕、適中、從重罰款。第二十三條保險業(yè)罰款原則上按照以下標(biāo)準(zhǔn)確定幅度：（一）從輕罰款，在法定最低罰款金額以上、法定最高罰款金額40%以下處以罰款；（二）適中罰款，在法定最高罰款金額40%以上、70%以下處以罰款；（三）從重罰款，在法定最高罰款金額70%以上、不超過法定最高罰款金額處以罰款。第二十四條對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反的多個法律規(guī)范均規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予罰款的，應(yīng)當(dāng)依照罰款數(shù)額較高的規(guī)定給予罰款處罰。第二十五條違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項，包括已實(shí)際收到的款項以及因?qū)嵤┻`法行為減少的支出等款項，該款項的獲得應(yīng)當(dāng)與實(shí)施違法行為具有直接因果關(guān)系。第二十六條當(dāng)事人有違法所得的，原則上按照以下標(biāo)準(zhǔn)予以沒收：（一）實(shí)施違法行為所取得的款項，扣除合法必要支出后的余額，作為違法所得予以沒收；（二）當(dāng)事人在行政處罰決定作出前已經(jīng)依法退賠的款項，應(yīng)當(dāng)在違法所得款項中予以扣除。處違法所得倍數(shù)罰款時一般不計入違法所得計算基數(shù)，但違法行為性質(zhì)惡劣、危害后果嚴(yán)重的除外。（三）當(dāng)事人提供相關(guān)票據(jù)、賬冊等能夠證明直接相關(guān)的稅款及其他合法必要支出，可以在違法所得款項中予以扣除。第四章附則第二十七條國家金融監(jiān)督管理總局省級派出機(jī)構(gòu)可以結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)本辦法對轄內(nèi)行政處罰階次、幅度以及適用情形進(jìn)行合理細(xì)化量化。第二十八條適用本辦法可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平，或者處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的客觀情況發(fā)生變化的，經(jīng)國家金融監(jiān)督管理總局主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論通過后可以調(diào)整適用，批準(zhǔn)材料或者集體討論記錄應(yīng)作為執(zhí)法案卷的一部分歸檔保存。省級派出機(jī)構(gòu)調(diào)整適用本辦法的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)國家金融監(jiān)督管理總局批準(zhǔn)。第二十九條對于在行使行政處罰裁量權(quán)過程中濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、擅自改變行政處罰決定種類和幅度等嚴(yán)重違反行政處罰工作紀(jì)律的人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第三十條本辦法部分用語含義界定如下：（一）“受他人脅迫或者誘騙”是指當(dāng)事人受到他人威脅可能造成較大聲譽(yù)或者財產(chǎn)損失等情形，或者受到他人引誘、蒙蔽或者欺騙，并非完全基于自主意愿實(shí)施違法行為的情形；“嚴(yán)重脅迫”是指受到威脅可能造成人身傷害，或者重大聲譽(yù)