全額財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)實踐

引言在我國眾多的事業(yè)單位中，部分事業(yè)單位的日常管理、活動開展費用全部由國家財政部門提供，部分事業(yè)單位自己負責盈虧。人民群眾對全額財政撥付事業(yè)單位的要求非常高，對浪費國家資源、閑置國家資產(chǎn)的行為非常敏感，提升此類事業(yè)單位對資金資產(chǎn)應用的控制能力，有利于樹立事業(yè)單位的形象，有利于保護國家資產(chǎn)不流失，有利于增加政府執(zhí)政過程的透明度。一、內(nèi)部控制體系建設(shè)對于全額財政撥款事業(yè)單位的意義(一)有利于提升財政資金的使用效益，降低管理成本全額財政撥款事業(yè)單位的運行經(jīng)費主要由國家財政進行撥款，若此類事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系能夠得到建設(shè)和加強，提升財政經(jīng)費的利用率，可有效減輕國家財政的負擔[1]。全額撥款事業(yè)單位的運行經(jīng)費中有相當部分用于日常管理，通過管理手段使預算編制科學化、預算管理過程合理化，盡量削減一些不必要的成本支出，是發(fā)揮管理手段降低管理成本的理想方式。(二)有利于提升服務水平全額財政撥款事業(yè)單位承擔著重要的社會責任，向人民群眾提供很多有關(guān)生產(chǎn)生活的服務，內(nèi)部控制體系的建設(shè)和實踐可推動事業(yè)單位的運行更加高效、簡化，提升事業(yè)單位的辦事速度，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務體驗。在內(nèi)部控制體系約束下，事業(yè)單位的工作人員服務意識能夠得到有效增強，成為事業(yè)單位服務形象的窗口。(三)有利于更好地治理貪污腐敗行為內(nèi)部控制體系的建設(shè)和實踐能夠壓縮事業(yè)單位財政資金的貪腐空間，使事業(yè)單位財政資金被合法合規(guī)使用，使權(quán)力得到應有的約束和監(jiān)督，保證國家財政資金的安全。貪腐行為是人民群眾最排斥、最不能接受的行為，一旦出現(xiàn)就會破環(huán)事業(yè)單位在群眾心目中的形象，且貪腐行為往往與形式主義、官僚作風相伴出現(xiàn)，影響事業(yè)單位為群眾辦事的效率，干擾群眾正常生產(chǎn)生活。內(nèi)控體系有效運行有利于事業(yè)單位形象維護、長久發(fā)展，應當?shù)玫礁玫膱?zhí)行。二、全額財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)存問題(一)內(nèi)控環(huán)境有待加強思想是行動的指南，意識決定存在，當全額財政撥款事業(yè)單位的領(lǐng)導層、管理層、工作人員都認識到內(nèi)部控制的重要性，都認識到事業(yè)單位財政資金有效利用的必要性時，事業(yè)單位在運行管理上的財政資金消耗能夠得到節(jié)約。但實際上，全額財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部的內(nèi)控環(huán)境有待加強，尤其是內(nèi)控思想、內(nèi)控意識方面需要強化。當前全額財政撥款事業(yè)單位中，領(lǐng)導層、管理層對內(nèi)部控制缺乏深刻的認識和有力的支持，基層工作人員日常工作缺乏可行的指導，內(nèi)部控制難以全面建設(shè)、完整落實。(二)內(nèi)部控制制度不完善制度能夠保證事業(yè)單位內(nèi)部控制工作成果，提高事業(yè)單位經(jīng)費利用率，做好制度建設(shè)可助力事業(yè)單位管理成本的節(jié)約。目前事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還有優(yōu)化空間，存在資產(chǎn)管理、預算管理方面的內(nèi)部控制制度漏洞，導致資產(chǎn)被浪費、閑置，資金使用缺乏有效監(jiān)督。比如，事業(yè)單位的預算編制以往年的決算數(shù)據(jù)作為主要參考數(shù)據(jù)，與真正大量使用預算的業(yè)務部門溝通偏少，導致預算編制與業(yè)務部門實際需求有較大差別，影響預算編制結(jié)果的科學性。比如事業(yè)單位中某業(yè)務部門的預算不足，導致業(yè)務部門想要順利開展業(yè)務就只能超支，導致部門內(nèi)部控制的任務無法完成，而有的業(yè)務部門預算超出需求，出現(xiàn)財政資金被浪費的情況。事業(yè)單位財務部門開展內(nèi)部控制管理工作時缺少可作為依據(jù)的制度，內(nèi)部控制落實難度大。在事業(yè)單位的日常管理中存在人崗管理制度混亂、不受重視的現(xiàn)象。在財務部門崗位建設(shè)中，部門經(jīng)理保管所有財務工作用章、記賬人員同時負責審核的現(xiàn)象并不鮮見；在采購部門崗位建設(shè)中，詢價人員同時負責決定采購方案、入庫人員同時管理著出庫事務的情況也并非不存在。如此混亂不清的人崗管理現(xiàn)狀，直接影響著內(nèi)部控制的實際落實效果，做好全額經(jīng)費撥款事業(yè)單位人崗制度管理十分有必要。(三)內(nèi)部審計監(jiān)督工作落實不到位審計監(jiān)督的價值在于輔助事業(yè)單位做好內(nèi)部控制，提升事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的成果，缺少審計監(jiān)督的內(nèi)部控制質(zhì)量得不到保障。目前，活動資金完全依賴國家財政的事業(yè)單位內(nèi)部存在內(nèi)部審計監(jiān)督部門獨立程度不足、不具備權(quán)威的問題，難以獨立開展工作，需要受到財務、辦公室的管理，內(nèi)部審計監(jiān)督結(jié)果的客觀性得不到保障。內(nèi)部審計監(jiān)督工作得不到落實，相當于事業(yè)單位的日常管理、內(nèi)部控制處于無約束的狀態(tài)，效果與預期之間差距自然大。(四)內(nèi)部控制信息化程度較低無論是內(nèi)部控制還是審計監(jiān)督都需要大量客觀數(shù)據(jù)資料作為支撐，才能夠?qū)ΜF(xiàn)行的事業(yè)單位日常管理流程、模式進行衡量，尋找到其中的薄弱之處，加強內(nèi)部控制；才能夠監(jiān)督日常管理、內(nèi)部控制的落實效果，及時發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)和財務預算管理中的漏洞。信息化建設(shè)可提升內(nèi)部控制體系的客觀效果，幫助內(nèi)部控制人員和審計監(jiān)督團隊準確反映事業(yè)單位的預核算數(shù)據(jù)，真實反映事業(yè)單位的財政實際情況。雖然事業(yè)單位普遍在進行信息化建設(shè)，但信息化系統(tǒng)的應用還比較基礎(chǔ)，信息化優(yōu)勢未能完全發(fā)揮。全額財政撥款事業(yè)單位本身容易忽視內(nèi)控信息化帶來的風險，包括信息泄露風險、流傳管控風險、人為因素風險等。一些事業(yè)單位忽視了對信息化系統(tǒng)的保護，出現(xiàn)因木馬、病毒而丟失信息數(shù)據(jù)的情況，甚至出現(xiàn)了系統(tǒng)癱瘓無法工作的現(xiàn)象，嚴重威脅事業(yè)單位的信息安全。一些事業(yè)單位只是進行簡單的流程信息化，盲目構(gòu)建內(nèi)部控制信息平臺，導致流程上存在一些安全隱患，并未真正發(fā)揮信息化作用。比如內(nèi)控要求財務部門工作人員將財務憑證、附件單據(jù)掃描上傳，掃描環(huán)節(jié)的工作量較大、工作時間較長，工作人員的工作積極性不高，容易出現(xiàn)怠惰心理；又比如內(nèi)控要求財務條線工作人員手工填寫費用申報表單，并上交給部門經(jīng)理簽字，還要將申請表單掃描后作為附件上傳信息系統(tǒng)，提交給部門經(jīng)理審批通過后繼續(xù)走流程，這相當于要找部門經(jīng)理看兩次相同的文件，流程的重復沒有讓工作人員感到便捷，反而產(chǎn)生了嫌麻煩、覺得無用的抵觸心理。還有一些事業(yè)單位對內(nèi)部控制人員的信息技術(shù)和信息安全意識培養(yǎng)不到位，日常操作中存在不少風險操作，如用工作計算機登錄不明網(wǎng)站、隨意下載來源不明文件、泄露自己的賬號密碼等，這些行為都增加了事業(yè)單位內(nèi)控信息化的風險。三、全額財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)存問題的解決對策(一)優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境全額財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部應強化內(nèi)控意識，從思想認識上提高內(nèi)部控制的受重視程度，從領(lǐng)導層、管理層到基層工作人員充分認識內(nèi)部控制體系建設(shè)和實踐的必要性，為內(nèi)部控制體系的建設(shè)和實施創(chuàng)造思想環(huán)境氛圍。上級管理部門應加強對全額財政撥款事業(yè)單位領(lǐng)導層、管理層的培訓，增強他們的內(nèi)控意識，率先在事業(yè)單位內(nèi)部進行示范，發(fā)揮榜樣作用[2]。事業(yè)單位內(nèi)部應通過座談會、內(nèi)部刊物、海報宣傳等多樣化途徑優(yōu)化環(huán)境氛圍，提升基層工作人員心中內(nèi)部控制的價值，促使基層工作人員積極配合內(nèi)部控制和審計監(jiān)督部門的控制。在單位內(nèi)部營造出良好的內(nèi)控輿論和思想環(huán)境，為內(nèi)部控制的體系建設(shè)和實踐奠定基礎(chǔ)，是全額財政撥款事業(yè)單位的重要工作之一，只有全員參與才能保證內(nèi)部控制的效果。(二)完善內(nèi)部控制制度內(nèi)部控制制度的完善建立，可使事業(yè)單位內(nèi)的財政預算、資產(chǎn)管理、審批審核等工作流程都有規(guī)章制度作為依據(jù)，使內(nèi)部控制團隊和審計監(jiān)督團隊的工作開展有切實的制度作為參考，保證內(nèi)部控制的作用發(fā)揮。內(nèi)部控制制度的建設(shè)應由領(lǐng)導小組做出最終決策，由主任辦公室審批，對事業(yè)單位日常各部門、各階段、各項業(yè)務進行權(quán)限設(shè)置和流程管理。內(nèi)部控制制度中應包含內(nèi)部審計監(jiān)督部門的業(yè)務內(nèi)容、管轄權(quán)限、崗位職責，財政、紀檢等內(nèi)部控制部門各自的控制范疇和控制內(nèi)容，比如財務預決算團隊負責開展預算編制、決算管理工作，審計部門監(jiān)督預決算工作開展過程，紀檢部門負責紀律檢查保障，保證各個團隊、各個崗位之間的工作范圍不重疊也不空白，避免出現(xiàn)燈下黑的情況。針對事業(yè)單位的各部門崗位工作，內(nèi)部控制制度中應準確劃分工作人員所在崗的職責，使相關(guān)崗位之間形成相互牽制的關(guān)系，杜絕一人多崗、職責重疊、人崗分離的情況，不給貪腐行為留下滋生空間。完善的內(nèi)部控制制度是保證全額財政撥款事業(yè)單位每一筆資金、每一分資產(chǎn)都合法合規(guī)合理的基礎(chǔ)，必須得到應有的重視。(三)加強內(nèi)部審計監(jiān)督對于全額財政撥款事業(yè)單位而言，沒有財政上營收的壓力，領(lǐng)導層、管理層和基層工作人員從心理上缺少對財政資金使用的緊張感，容易出現(xiàn)資金不必要支出、資產(chǎn)閑置浪費的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)貪腐行為。內(nèi)部審計監(jiān)督是事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的內(nèi)部力量，對全額財政撥款事業(yè)單位的重要性高于其他事業(yè)單位?；顒淤Y金完全依靠國家財政的事業(yè)單位應加強審計監(jiān)督的力度，充分發(fā)揮監(jiān)督、審計在單位內(nèi)部管理和控制上的積極性[3]。內(nèi)部審計監(jiān)督應覆蓋事業(yè)單位的全生命周期，對事業(yè)單位進行全方位、深入、細致的監(jiān)督，保證事業(yè)單位內(nèi)部控制制度得到落實，保證內(nèi)部控制中發(fā)現(xiàn)的弱點、漏洞得到彌補和解決，保證每一筆財政資金的合法合規(guī)使用。(四)提升內(nèi)部控制信息化程度第一，優(yōu)化內(nèi)部控制信息化平臺。事業(yè)單位構(gòu)建和應用信息化平臺后，需要不斷結(jié)合事業(yè)單位的自身需求和實際情況對信息化平臺系統(tǒng)、軟件功能進行優(yōu)化，提高信息化平臺與事業(yè)單位需求的匹配程度。第二，注重收集基層工作人員、管理人員對信息化平臺應用的反饋意見。事業(yè)單位信息化平臺的應用目標是助力內(nèi)部控制工作效果的提升，信息化平臺必須具有可操作性和便捷性，才能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標。第三，優(yōu)化內(nèi)部控制模塊建設(shè)。事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化平臺中通常包含預算管理、合同管理、收支管理、固定資產(chǎn)管理等多個內(nèi)部控制模塊[4]。這些模塊流程應與內(nèi)部控制制度的要求相符，一方面提升事業(yè)單位日常管理工作的展開速度，實現(xiàn)事業(yè)單位的無紙化辦公和線上透明化審批，另一方面通過信息化平臺的功能嚴把內(nèi)部控制關(guān)，將內(nèi)部控制過程中出現(xiàn)的信息出入、數(shù)據(jù)錯誤、流程不準現(xiàn)象一一體現(xiàn)出來。如此，事業(yè)單位內(nèi)部控制的展開成效會得到有效提升，方便內(nèi)部控制管理團隊、審計監(jiān)督團隊的工作開展。此外，事業(yè)單位進行信息化建設(shè)已經(jīng)成為現(xiàn)實，在應用信息化技術(shù)手段輔助提升內(nèi)控效果的同時，應注意識別信息化帶來的風險。信息化平臺防火墻漏洞、木馬病毒侵入、工作人員誤操作都有可能導致事業(yè)單位信息泄露，帶來信息安全風險。事業(yè)單位應重視信息安全風險，實施專業(yè)團隊運維、工作人員權(quán)限劃分、動態(tài)密碼等管控措施，降低安全風險爆發(fā)的可能性，并制定相應的應急管理方案，應對可能出現(xiàn)的安全風險。同時，事業(yè)單位應針對工作人員、管理人員開展信息安全風險意識的培訓，從思想上提高事業(yè)單位全體成員的安全意識，盡可能降低人為原因帶來安全風險的可能性。(五)提升預算管理質(zhì)量預算管理是全額財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制中的重點內(nèi)容，也是內(nèi)部控制制度和體系的主要手段。預算編制質(zhì)量高，可為后續(xù)日常管理和項目管理提供條款細化、數(shù)據(jù)準確、內(nèi)容完整的預算方案，盡可能將事業(yè)單位的日常資金支出中不必要的部分排除掉，提升事業(yè)單位財政資金的利用率。預算編制管理應圍繞事業(yè)單位的主要業(yè)務、公共服務需要展開，保證主要履職功能的經(jīng)費充足，為事業(yè)單位重點項目預留出應急資金；預算編制管理對于事業(yè)單位中的日常管理應進行嚴把關(guān)，剔除不必要的經(jīng)費支出，提升資產(chǎn)、資金利用率。預算編制管理中，預算安排由部門負責人提出，綜合部門負責人、主管業(yè)務負責人、財務部門的多方意見和數(shù)據(jù)進行預算編制審核，最終審議由事業(yè)單位辦公室進行，預算編制通過后安排執(zhí)行。在預算管理過程中，財務部門與業(yè)務部門負責人應做好溝通工作，細化預算指標和項目，落實項目中每一個階段、每一個環(huán)節(jié)的預算，落實每一個崗位工作人員的責任，全面規(guī)劃財政資金的支出。(六)加強內(nèi)部控制人才隊伍建設(shè)一支高專業(yè)水平、高綜合能力、高職業(yè)道德的內(nèi)部控制人才隊伍是事業(yè)單位實踐內(nèi)部控制的重要推動力。專業(yè)素質(zhì)過硬的財務隊伍、審計隊伍需通過外部招聘和內(nèi)部培養(yǎng)兩條線進行吸納建設(shè)，保證吸納進隊伍的財務人員、審計