實(shí)際施工人利益保護(hù)之法律思考

【內(nèi)容提綱】：與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革開放的大形勢(shì)相適應(yīng)，我國建筑業(yè)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，在國民經(jīng)濟(jì)所有產(chǎn)業(yè)中排行第四，然而就是這個(gè)吸納人員及資金巨大的產(chǎn)業(yè)，卻是一個(gè)經(jīng)營非常不規(guī)范的行業(yè)，非法轉(zhuǎn)包、違法分包、借用資質(zhì)現(xiàn)象十分普遍，同時(shí)又由于建設(shè)方投資局限性、盲目開發(fā)等因素導(dǎo)致拖欠建筑工程款的現(xiàn)象愈演愈烈，如何有效保護(hù)實(shí)際施工人的利益，特別是針對(duì)保護(hù)農(nóng)民工利益的問題，不僅關(guān)系到保證施工質(zhì)量與安全，更是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、創(chuàng)建和諧社會(huì)的重大課題。為此，2023年1月1日實(shí)行的最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工協(xié)議糾紛案件合用法律問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第26條初次明確，實(shí)際施工人可以直接以發(fā)包人為被告提起訴訟，這對(duì)保護(hù)實(shí)際施工人利益，保證社會(huì)安定具有重要現(xiàn)實(shí)意義。本文通過對(duì)條文出臺(tái)背景的全面剖析、對(duì)實(shí)際施工人概念及范圍的界定以及對(duì)實(shí)際施工人利益保護(hù)的法理基礎(chǔ)、訴權(quán)合用及限制等方面的探討，以求盡也許全面了解實(shí)際施工人利益保護(hù)問題，從而期冀對(duì)審判實(shí)踐起到一定的指導(dǎo)與借鑒作用?！娟P(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)包人違法分包人實(shí)際施工人協(xié)議相對(duì)性訴權(quán)合用限制【正文】在我國現(xiàn)行的法律規(guī)范中尚沒有出現(xiàn)“實(shí)際施工人”這一法律概念，“實(shí)際施工人”這一概念第一次也是到目前為止最后一次出現(xiàn)是在《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工協(xié)議糾紛案件合用法律問題的解釋》這一司法解釋中，該《解釋》共有四條提及“實(shí)際施工人”，第一條第二項(xiàng)規(guī)定：“沒有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工公司名義的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無效?！钡谒臈l規(guī)定：“承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程或者沒有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工公司名義與別人簽訂建設(shè)工程施工協(xié)議的行為無效?！钡诙鍡l規(guī)定：“因建設(shè)工程質(zhì)量發(fā)生爭議的，發(fā)包人可以以總承包人、分包人和實(shí)際施工人為共同被告提起訴訟。”第二十六條規(guī)定：“實(shí)際施工人以轉(zhuǎn)包人、違法分包人為被告起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。實(shí)際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，可以追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案當(dāng)事人。發(fā)包人只在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任?！币?、實(shí)際施工人的概念、特點(diǎn)及范圍的界定。（一）司法解釋首創(chuàng)“實(shí)際施工人”概念的背景因素在我國現(xiàn)行法律中，《協(xié)議法》、《建筑法》、《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，在表述承包人概念時(shí)使用了以下幾個(gè)概念：總承包人、承包人、建筑施工公司、施工人、承包建筑工程的單位等，從未出現(xiàn)過“實(shí)際施工人”的表述，可以說“實(shí)際施工人”這一概念是由《解釋》首創(chuàng)。建筑業(yè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，屬于勞動(dòng)密集性行業(yè)，吸納了大量農(nóng)民工就業(yè)，并帶動(dòng)諸多行業(yè)的發(fā)展，對(duì)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和提高人民生活水平發(fā)揮著重要作用。但建筑行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻低，技術(shù)含量低，使得市場(chǎng)一直處在一種供大于求的狀況，從而使一些資質(zhì)低甚至沒有資質(zhì)的建筑公司難以在市場(chǎng)中承攬到工程，競爭壓力非常大。相比之下，那些資質(zhì)等級(jí)高，信譽(yù)好的公司承攬工程的難度較小，甚至達(dá)成了過飽狀態(tài)，難以在協(xié)議約定的工期內(nèi)竣工，于是出現(xiàn)了那些資質(zhì)等級(jí)低甚至主線沒有資質(zhì)的施工公司依托大的建筑公司，以轉(zhuǎn)包和違法分包的形式承攬建設(shè)工程進(jìn)行具體施工建設(shè)。但這些單位的施工人員往往由于施工水平有限，容易導(dǎo)致建筑工程質(zhì)量缺陷，工程質(zhì)量存在隱患危及公共安全，并直接影響了發(fā)包人的利益，基于此，國家法律對(duì)轉(zhuǎn)包和違法分包行為予以嚴(yán)格嚴(yán)禁，規(guī)定轉(zhuǎn)包和違法分包協(xié)議無效。因此，在《解釋》出臺(tái)之前，所有關(guān)于承包人的概念均建立在協(xié)議有效的基礎(chǔ)之上，是有效協(xié)議的主體，而在建筑業(yè)實(shí)踐中，當(dāng)出現(xiàn)協(xié)議無效的情形時(shí)，對(duì)那些具體完畢施工任務(wù)的單位、組織、個(gè)人，在進(jìn)行利益保護(hù)時(shí)，對(duì)其所處的法律地位應(yīng)有一個(gè)合適的界定。故創(chuàng)設(shè)“實(shí)際施工人”概念，無非是給無效協(xié)議中實(shí)際干活的單位、組織或者個(gè)人一個(gè)法律上的稱謂，從而區(qū)別于《協(xié)議法》及相關(guān)法律規(guī)定的合法施工人概念。這些實(shí)際施工人多數(shù)情況下也許是包工頭帶領(lǐng)的一幫農(nóng)民工組成的臨時(shí)性隊(duì)伍。在一個(gè)建筑工程通過發(fā)包、轉(zhuǎn)包以及層層分包并最終驗(yàn)收質(zhì)量合格后，由于協(xié)議無效而將實(shí)際施工人的勞動(dòng)所有否認(rèn)，顯然違反了民法通則“平等、公平、等價(jià)有償”原則，且自2023年開始，清欠農(nóng)民工工資已經(jīng)成為黨中央和國務(wù)院的重點(diǎn)工作，也是當(dāng)前和此后一段時(shí)間內(nèi)一項(xiàng)緊迫的政治任務(wù)。故筆者認(rèn)為，作為我國特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期較為普遍的現(xiàn)象，《解釋》首創(chuàng)“實(shí)際施工人”概念是我國特定發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)物，是一個(gè)過渡性的概念，體現(xiàn)了法律與現(xiàn)實(shí)、政策的妥協(xié)。（二）實(shí)際施工人的概念、特點(diǎn)及種類。1實(shí)際施工人的概念：實(shí)際施工人是相對(duì)于名義承包人而存在的。之所以形成名義承包人與實(shí)際施工人的區(qū)別，是由于名義承包人作為承包方簽訂建設(shè)工程施工協(xié)議（發(fā)包協(xié)議）以后并沒有親自完畢具體的施工任務(wù)，在違反法律或發(fā)包協(xié)議規(guī)定的情況下，將其交給實(shí)際施工人完畢。在這里，名義承包人作為建設(shè)工程施工協(xié)議的適格主體，涉及總承包人、承包人、專業(yè)工程承包人、合法分包人等。實(shí)際施工人是施工任務(wù)的實(shí)際承擔(dān)者，但卻違反了法律法規(guī)或發(fā)包協(xié)議的規(guī)定。具體而言，實(shí)際施工人涉及如下三個(gè)構(gòu)成要件參見周蘭萍、龍文杰：《實(shí)際施工人權(quán)益的法律保護(hù)參見周蘭萍、龍文杰：《實(shí)際施工人權(quán)益的法律保護(hù)——論“最高人民法院建設(shè)工程施工協(xié)議司法解釋”之缺陷及其完善》，2023年。A.

實(shí)際施工人相對(duì)于名義承包人而存在。就整個(gè)建筑施工法律關(guān)系而言，至少涉及了三方主體，即發(fā)包人、承包人（名義承包人）、實(shí)際施工人。B.

實(shí)際施工人是施工任務(wù)的實(shí)際承擔(dān)者。也就是說發(fā)包人和承包人在發(fā)包協(xié)議中所約定的施工內(nèi)容所有或部分地是由實(shí)際施工人承擔(dān)、完畢的。C.

實(shí)際施工人承擔(dān)施工任務(wù)違反了相關(guān)法律法規(guī)或發(fā)包協(xié)議的約定。例如，實(shí)際施工人缺少相應(yīng)施工資質(zhì)、非法轉(zhuǎn)包、違法分包等等

總之，實(shí)際施工人就是指因非法轉(zhuǎn)包、違法分包及資質(zhì)借用無效協(xié)議的承包人。2實(shí)際施工人的法律特性參見黃劍鋒、王愛琴：《保護(hù)與限制參見黃劍鋒、王愛琴：《保護(hù)與限制——論建設(shè)工程實(shí)際施工人法律地位》.【J】.《建設(shè)工程不動(dòng)產(chǎn)律師事務(wù)》2023年8月版第92頁。實(shí)際施工人的法律特性重要涉及以下幾項(xiàng)：（1）無效協(xié)議的承包人；（2）違法承包人，特指轉(zhuǎn)包、違法分包、借用資質(zhì)的承包人；（3）與工程發(fā)包人之間不存在直接的協(xié)議關(guān)系；（4）與上位承包人（非法轉(zhuǎn)包、違法分包人）之間是工程款結(jié)算關(guān)系而非雇傭關(guān)系。3實(shí)際施工人的種類參見未樹英：《工程協(xié)議實(shí)務(wù)回答》.【M】.北京：法律出版社，2023年3月版第57頁。參見未樹英：《工程協(xié)議實(shí)務(wù)回答》.【M】.北京：法律出版社，2023年3月版第57頁。建筑市場(chǎng)中的實(shí)際施工人一般有三種：第一種是法人，即有勞務(wù)法定資質(zhì)的公司；這種公司一般沒有建設(shè)工程施工資質(zhì)或者資質(zhì)較低，不能達(dá)成工程規(guī)定的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，只是具有雇傭勞動(dòng)力的資格。第二種是包工頭，它雖然不是一個(gè)公司，但是它是一個(gè)團(tuán)隊(duì)，往往是工種相同的一個(gè)班組，或者不同工種的幾個(gè)班組的組合，其負(fù)責(zé)人即俗稱的包工頭；第三種是農(nóng)民工個(gè)人。4農(nóng)民工與實(shí)際施工人的關(guān)系事實(shí)上，農(nóng)民工作為實(shí)際施工人的情況很少，因單獨(dú)的農(nóng)民工不也許完畢建設(shè)工程項(xiàng)目，故通常情況下都是以包工頭的形式進(jìn)行工程的承攬，農(nóng)民工個(gè)人與包工頭之間往往存在著雇傭關(guān)系，包工頭在按期和轉(zhuǎn)包人或違法分包人結(jié)算竣工程款后，再按照其與農(nóng)民工的約定發(fā)給工資，包工頭通常會(huì)從結(jié)算款中提取相應(yīng)的利潤，兩者不是利益均等關(guān)系。從協(xié)議的訂立角度講，農(nóng)民工個(gè)人一般并不參與轉(zhuǎn)包或分包協(xié)議的簽訂，對(duì)協(xié)議約定的具體內(nèi)容概不清楚，其工作任務(wù)大多是機(jī)械性的，按照包工頭的指示完畢指定的具體工作，其對(duì)工程的進(jìn)度及工程量的變化均無發(fā)言權(quán)?？⒐r(shí)，所有工作將作為一個(gè)整體視為對(duì)協(xié)議的履行，因此相對(duì)于承包工程的實(shí)際施工人來說，農(nóng)民工通常扮演著勞務(wù)人員的角色。從欠付工程款的角度講，原建設(shè)部在2023年10月25日頒布的107號(hào)文獻(xiàn)，即《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》，該辦法規(guī)定：“施工圖預(yù)算、招標(biāo)標(biāo)底和投標(biāo)報(bào)價(jià)由成本（直接費(fèi)、間接費(fèi)）、利潤和稅金構(gòu)成?！卑创硕x，工程價(jià)款涉及直接費(fèi)、間接費(fèi)、利潤和稅金四個(gè)部分。而直接費(fèi)的組成重要涉及材料費(fèi)和人工費(fèi)（即工資，涉及農(nóng)民工工資）兩類，而農(nóng)民工工資充其量只是工程款中的人工費(fèi)，其與實(shí)際施工人訴求的工程價(jià)款存在本質(zhì)區(qū)別。參見唐華庚：《淺談實(shí)際施工人的保護(hù)與限制》，2023年。因此，只有符合上述法律特性的農(nóng)民工才是實(shí)際施工人，進(jìn)而推斷出《解釋》第二十六條的內(nèi)容從本質(zhì)上說，對(duì)農(nóng)民工利益的保護(hù)只是一種間接的保護(hù)，并且這種保護(hù)的力度還很值得商榷，此問題將在下面論述中予以闡述參見唐華庚：《淺談實(shí)際施工人的保護(hù)與限制》，2023年。二、《解釋》第二十六條對(duì)實(shí)際施工人利益的保護(hù)（一）《解釋》第二十六條的規(guī)定《解釋》第26條規(guī)定：“實(shí)際施工人以轉(zhuǎn)包人、違法分包人為被告起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。實(shí)際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，人民法院可以追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案當(dāng)事人。發(fā)包人只在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任?！?。（二）協(xié)議相對(duì)性原則及突破協(xié)議的相對(duì)性原則是古典契約模式的一大特點(diǎn)，自羅馬法以來也一直被英美、大陸兩大法系所認(rèn)可，是協(xié)議法的基本原則之一，也是協(xié)議法區(qū)別與其他法的重要特性。所謂協(xié)議相對(duì)性原則，在大陸法中稱之為“債的相對(duì)性原則”，是指協(xié)議重要在特定的協(xié)議當(dāng)事人之間發(fā)生，只有協(xié)議當(dāng)事人一方能基于協(xié)議向與其有協(xié)議關(guān)系的另一方提出請(qǐng)求或提起訴訟，而不能向與其無協(xié)議關(guān)系的第三人提出協(xié)議上的請(qǐng)求，也不能擅自為第三人設(shè)定協(xié)議上的義務(wù)。即協(xié)議僅對(duì)締約的當(dāng)事人產(chǎn)生效力，除協(xié)議的當(dāng)事人以外，任何的協(xié)議當(dāng)事人以外的其別人不得享有協(xié)議上的權(quán)利，也不承擔(dān)協(xié)議上的責(zé)任。羅馬法中形象地把協(xié)議中的這種關(guān)系稱之為“協(xié)議當(dāng)事人之間的‘法鎖’”。參見王利明：《協(xié)議法》.[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2023年15—7.在現(xiàn)代市場(chǎng)條件下，由于交易關(guān)系的復(fù)雜化以及持久合作關(guān)系的普及，減少了協(xié)議當(dāng)事人的擬定性。為了實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)協(xié)議目的，經(jīng)常需要多方共同努力，需要建立新的關(guān)系并接受新的依賴關(guān)系或利益關(guān)系。因此，真正履行協(xié)議的參與人極有也許涉及協(xié)議之初的締約人以外的當(dāng)事人，如轉(zhuǎn)包商、債權(quán)人等等。這樣，第三人介入到本來的協(xié)議關(guān)系，而法律無法忽視他的存在。因而推定協(xié)議關(guān)系有著界線明確的孤立的協(xié)議相對(duì)性原則就經(jīng)常不符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，這就需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)種種例外規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)真正的公平和正義。這種例外被稱為“協(xié)議相對(duì)性的突破”，具體來說就是除協(xié)議當(dāng)事人以外的第三人依法律規(guī)定或協(xié)議約定，享有協(xié)議產(chǎn)生的請(qǐng)求權(quán)或承擔(dān)協(xié)議產(chǎn)生的責(zé)任，即協(xié)議效力及于第三人參見李冬梅：《協(xié)議相對(duì)性原則在建設(shè)工程施工協(xié)議中的突破》，2023年。參見李冬梅：《協(xié)議相對(duì)性原則在建設(shè)工程施工協(xié)議中的突破》，2023年。（三）《解釋》第26條是否突破了協(xié)議的相對(duì)性原則《解釋》施行之后，關(guān)于《解釋》第26條第2款是否突破了協(xié)議相對(duì)性原則，理論和實(shí)務(wù)界爭議較大。重要存在兩種觀點(diǎn)：1、沒有突破協(xié)議相對(duì)性原則。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者中存在兩種論斷。第一種是事實(shí)協(xié)議說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然實(shí)際施工人和發(fā)包人是沒有書面協(xié)議的，但是他們之間已經(jīng)形成了一個(gè)事實(shí)上的勞務(wù)協(xié)議關(guān)系。《協(xié)議法》第36條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定采用書面形式訂立協(xié)議，當(dāng)事人未采用書面形式但一方已經(jīng)履行重要義務(wù)，對(duì)方接受的，該協(xié)議成立。”實(shí)際施工人用提供勞動(dòng)的方式履行了自己的義務(wù)，發(fā)包人接受了這個(gè)工程，這就是用事實(shí)行為接受了實(shí)際施工人的勞動(dòng)，按照協(xié)議法的上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為勞動(dòng)協(xié)議成立，這是事實(shí)上的協(xié)議關(guān)系參見未樹英：《工程協(xié)議實(shí)務(wù)回答》.[M].北京：法律出版社，2023年3月版。。參見未樹英：《工程協(xié)議實(shí)務(wù)回答》.[M].北京：法律出版社，2023年3月版。第二種是不妥得利返還說。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，《解釋》中“實(shí)際施工人”是一個(gè)有特定含義的概念，它專指的是無效協(xié)議的承包人，根據(jù)《協(xié)議法》第五十八條規(guī)定：“協(xié)議無效后，因該協(xié)議取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！睂?duì)于施工協(xié)議來說，實(shí)際施工后，實(shí)際施工人的履行行為已物化于建設(shè)工程中，無法予以返還，因此，協(xié)議一方中的轉(zhuǎn)包人、違法分包人以及履行行為的最終受益人即發(fā)包人應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)際施工人的勞動(dòng)成果折價(jià)予以補(bǔ)償。協(xié)議無效后，本來基于協(xié)議所發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)當(dāng)然地喪失其基礎(chǔ)，發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的回轉(zhuǎn)，此時(shí)的返還財(cái)產(chǎn)請(qǐng)求權(quán)是屬于物權(quán)性質(zhì)的請(qǐng)求權(quán)。而當(dāng)原物不存在或已無法返還的場(chǎng)合，轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌椎美姆颠€。因此，這種折價(jià)補(bǔ)償并非協(xié)議上的責(zé)任，而是對(duì)發(fā)包人沒有法律或協(xié)議上的依據(jù)，取得實(shí)際施工人工作成果的補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是一種不妥得利的性質(zhì)，是一種債權(quán)請(qǐng)求權(quán)。參見陳建平：《從兩個(gè)司法解釋看對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的立法現(xiàn)狀》，2023年。對(duì)上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為第一種說法看似很有道理，但如細(xì)細(xì)研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)這種說法與我國法律規(guī)定背道而馳。試想，發(fā)包人與承包人之間訂立協(xié)議后，建設(shè)工程施工任務(wù)本應(yīng)由承包人具體實(shí)行，但承包人違反法律規(guī)定，將工程進(jìn)行非法轉(zhuǎn)包或者違法分包，與實(shí)際施工人訂立了無效轉(zhuǎn)包、分包協(xié)議，由實(shí)際施工人來完畢施工任務(wù)，假如按照第一種說法，實(shí)際施工人與發(fā)包人根據(jù)《協(xié)議法》第36條建立了事實(shí)上的協(xié)議關(guān)系，這種協(xié)議關(guān)系應(yīng)為我國法律所保護(hù)，所以實(shí)際施工人可以直接基于這種事實(shí)協(xié)議關(guān)系來向發(fā)包人起訴，規(guī)定其支付工程款，這無疑是確認(rèn)了實(shí)際施工人與發(fā)包人事實(shí)協(xié)議關(guān)系的真實(shí)存在并受法律的保護(hù)，同時(shí)也確認(rèn)了實(shí)際施工人及其行為的合法性，并進(jìn)而推出承包人與實(shí)際施工人之間的轉(zhuǎn)包、分包協(xié)議也是合法的，這顯然與我國法律關(guān)于非法轉(zhuǎn)包、違法分包協(xié)議無效的強(qiáng)行性規(guī)定嚴(yán)重抵觸，且筆者認(rèn)為《解釋》之所以對(duì)實(shí)際施工人進(jìn)行相應(yīng)的訴權(quán)保護(hù)，并不是基于肯定實(shí)際施工人身份的合法性，更不是默認(rèn)實(shí)際施工人與發(fā)包人存在潛在的協(xié)議關(guān)系，由于實(shí)際施工人本質(zhì)上是無效協(xié)議的當(dāng)事人，不應(yīng)受到法律的保護(hù)?，F(xiàn)實(shí)中發(fā)包人也許并不知道工程轉(zhuǎn)包或者違法分包的事實(shí)，因此默認(rèn)事實(shí)協(xié)議的存在將有也許侵害發(fā)包人的合法權(quán)益，更有也許使非法轉(zhuǎn)包、違法分包等違法現(xiàn)象更加嚴(yán)重，由于認(rèn)可事實(shí)協(xié)議的存在無疑是對(duì)非法轉(zhuǎn)包、違法分包行為的違法性質(zhì)的“漂白”。對(duì)于第二種說法，筆者則認(rèn)為此說法直接就是對(duì)不妥得利的誤解，不妥得利是指沒有合法根據(jù)（合法因素）而受益，致使別人受損失的法律事實(shí)，而建設(shè)施工發(fā)包方取得了質(zhì)量合格的工程是有合法依據(jù)的，是根據(jù)其與承包方簽訂的合法有效的建設(shè)工程施工協(xié)議，根據(jù)協(xié)議的相對(duì)性，即使工程質(zhì)量合格，其對(duì)實(shí)際施工人也沒有積極支付工程款的義務(wù)，因此筆者認(rèn)為不妥得利返還說在基本法理方面就站不住腳。2、突破了協(xié)議相對(duì)性原則。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)協(xié)議主體的相對(duì)性，協(xié)議關(guān)系只能發(fā)生在特定的主體之間，只有協(xié)議當(dāng)事人一方可以向協(xié)議的另一方當(dāng)事人基于協(xié)議提出請(qǐng)求或提起訴訟。由于實(shí)際施工人與轉(zhuǎn)包人、違法分包人和發(fā)包人之間存在承包與轉(zhuǎn)包、違法分包兩層協(xié)議關(guān)系，主體不同，內(nèi)容不同，責(zé)任不同，賦予實(shí)際施工人對(duì)發(fā)包人的訴權(quán)，存在突破協(xié)議的相對(duì)性問題。近期，最高人民法院相關(guān)業(yè)務(wù)庭及法官的觀點(diǎn)和意見均是明確認(rèn)為《解釋》第26條第2款已經(jīng)突破了協(xié)議相對(duì)性原則。筆者亦批準(zhǔn)此觀點(diǎn)，重要理由如下：1、從主體上看，允許實(shí)際施工人直接起訴發(fā)包人，在主體上已經(jīng)突破了實(shí)際施工人與轉(zhuǎn)包人、違法分包人和發(fā)包人之間存在的承包與轉(zhuǎn)包、違法分包兩層協(xié)議關(guān)系，因而在主體上已經(jīng)突破了協(xié)議相對(duì)性。2、從內(nèi)容上看，實(shí)際施工人直接起訴發(fā)包人，規(guī)定支付工程款，而支付工程款的義務(wù)是發(fā)包人與第一承包人（轉(zhuǎn)包人、違法分包人）之間的協(xié)議義務(wù)。特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系是在協(xié)議當(dāng)事人之間產(chǎn)生的，債權(quán)所具有的相對(duì)性屬性是債存在的基礎(chǔ)。因而，從協(xié)議權(quán)利義務(wù)上分析，實(shí)際施工人的訴權(quán)已經(jīng)突破協(xié)議相對(duì)性。3、從責(zé)任的承擔(dān)上看，實(shí)際施工人可以直接起訴發(fā)包人規(guī)定其在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。協(xié)議責(zé)任相對(duì)性的突破也是協(xié)議主體、協(xié)議內(nèi)容突破的必然結(jié)果。參見唐華庚：《淺談實(shí)際施工人的保護(hù)與限制》，2023年。參見唐華庚：《淺談實(shí)際施工人的保護(hù)與限制》，2023年。（四）《解釋》第26條對(duì)實(shí)際施工人權(quán)利保護(hù)及在實(shí)踐中的應(yīng)用?！督忉尅返?6條的規(guī)定從程序和實(shí)體兩個(gè)方面對(duì)實(shí)際施工人的權(quán)益提供了保護(hù)。其法理基礎(chǔ)如前所述，按照協(xié)議相對(duì)性原則，實(shí)際施工人與發(fā)包人之間不具有協(xié)議關(guān)系，實(shí)際施工人無權(quán)向發(fā)包人主張工程款。但是從建設(shè)領(lǐng)域的實(shí)際情況看，在轉(zhuǎn)包、違法分包的過程中，轉(zhuǎn)包人、違法分包人取得轉(zhuǎn)包、違法分包利益后，對(duì)發(fā)包人欠付工程款往往并不積極主張權(quán)利，實(shí)際施工人囿于協(xié)議相對(duì)性原則在程序上不能以發(fā)包人為被告直接提起追索工程款的訴訟，通常只能依靠轉(zhuǎn)包人或違法分包人來提起訴訟；實(shí)體上，即使發(fā)包人欠付工程款，只要轉(zhuǎn)包人、違法分包人不主張權(quán)利，實(shí)際施工人就無法單獨(dú)向發(fā)包人主張權(quán)利。此外，由于轉(zhuǎn)包人、違法分包人怠于主張權(quán)利，尚有也許超過訴訟時(shí)效，導(dǎo)致實(shí)際施工人實(shí)體權(quán)利的喪失。而根據(jù)《解釋》第26條的規(guī)定，實(shí)際施工人可以直接以發(fā)包人為被告向其追討久拖不決的工程欠款，而不必再依賴于轉(zhuǎn)包人或違法分包人的意志，實(shí)際施工人可以更為積極地運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身利益，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了建筑市場(chǎng)追討工程欠款的力度，有助于維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，發(fā)包人不講誠信、逃避債務(wù)的違法行為就能得到有效遏制與處罰。三、實(shí)際施工人向發(fā)包人主張權(quán)利的限制從法理上講，債權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)就是協(xié)議相對(duì)性，《解釋》中出現(xiàn)“實(shí)際施工人”的表述已是首創(chuàng)，現(xiàn)又突破協(xié)議相對(duì)性原則準(zhǔn)許實(shí)際施工人向不具有協(xié)議關(guān)系的分包人主張權(quán)利，從法理和法律規(guī)定上講是有缺陷的。《\o"民法通則"民法通則》第八十四條明確說明“特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系”是在協(xié)議當(dāng)事人之間產(chǎn)生的，債權(quán)所具有的相對(duì)性屬性是債存在的基礎(chǔ)。2023年最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工協(xié)議糾紛案件合用法律問題的解釋》出臺(tái)之后，昌邑市人民法院民事審判一庭就有一則相關(guān)案例，本案原告是周某，被告是某管理局、某建筑公司、郝某。案件情況是2023年8月18日，被告某管理局與被告某建筑公司簽訂《建設(shè)工程施工協(xié)議》。工程為招標(biāo)工程，工程名稱為職工低層住宅16#-30#。協(xié)議為固定價(jià)格協(xié)議，協(xié)議價(jià)款為6017000元，雙方約定協(xié)議價(jià)款的其他調(diào)整因素是：協(xié)議價(jià)+設(shè)計(jì)變更+現(xiàn)場(chǎng)簽證。雙方約定工程款支付方式和時(shí)間為：按月進(jìn)度支付當(dāng)月割算工作量的80%,竣工驗(yàn)收付至90%，余款為質(zhì)量保修金，保修金1年內(nèi)返還3%，2年再返還1.5%，余0.5%保修金5年內(nèi)還清。2023年9月3日，被告某建筑公司的項(xiàng)目部經(jīng)理與被告郝某簽訂《工程承包協(xié)議》，將被告某管理局的工程轉(zhuǎn)包給被告郝某，承包形式為包工包料。協(xié)議對(duì)撥款方式、管理費(fèi)的提取、結(jié)算方式等進(jìn)行了約定。之后，于2023年9月8日，被告郝某與原告周某簽訂協(xié)議，約定將其轉(zhuǎn)包的被告某管理局工程中的3棟承包給原告，承包方式是包工包料。協(xié)議對(duì)撥款方式、提取管理費(fèi)方式、質(zhì)量等進(jìn)行了約定。原告周某及被告郝某均無施工資質(zhì)。協(xié)議簽訂后，被告郝某、原告周某以被告某建筑公司的名義進(jìn)入工地進(jìn)行施工。在施工過程中，工程量有所變更。2023年6月8日，原告撤出施工場(chǎng)地，原告施工的3棟樓房由被告郝某接管施工。2023年7月5日，建設(shè)方、監(jiān)理方的工作人員及被告郝某對(duì)原告施工的3棟樓的剩余工作量作了明細(xì)。被告某管理局的整個(gè)工程至起訴時(shí)尚未進(jìn)行驗(yàn)收決算，樓房鑰匙在被告郝某處，被告某管理局已撥款550萬元。原告于2023年3月訴至法院，規(guī)定依法確認(rèn)原告與被告郝某簽訂的建筑工程協(xié)議為無效協(xié)議；依法判令被告某管理局對(duì)原告實(shí)際完畢的工程量依法進(jìn)行確價(jià)后按實(shí)結(jié)算，支付拖欠工程款300842元并承擔(dān)結(jié)案時(shí)止的利息。該案一審法院作出如下判決：一、原告周某與被告郝某于2023年9月8日簽訂的建設(shè)工程施工協(xié)議為無效協(xié)議；二、駁回原告周某的其他訴訟請(qǐng)求。判決后，原告不服上訴至濰坊市中級(jí)人民法院，二審審理期間，原告自動(dòng)撤回上訴，一審判決書予以生效。該案例爭議的焦點(diǎn)就是對(duì)《解釋》第二十六條第二款的理解與合用問題，原告正是基于該條款的規(guī)定撇開與其有直接協(xié)議關(guān)系的郝某而向發(fā)包方某管理局主張工程款，而法院也依據(jù)該條款的規(guī)定判決駁回了原告索要工程款的請(qǐng)求，駁回的理由是盡管原告與被告郝某簽訂的分包協(xié)議無效，但也應(yīng)受到協(xié)議相對(duì)性的制約，原告主張權(quán)利的主渠道是與其有協(xié)議關(guān)系的被告郝某，被告某管理局作為發(fā)包人只在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工的原告承擔(dān)責(zé)任，但被告某管理局并未違反協(xié)議約定拖欠工程款，故原告作為實(shí)際施工人，只規(guī)定與其無直接協(xié)議關(guān)系的被告某管理局支付工程價(jià)款理由不妥且不符合法律規(guī)定，不予支持，故法院判決駁回了原告的該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。從上述案例可以看出，雖然《解釋》第26條第2款規(guī)定為實(shí)際施工人直接起訴發(fā)包人提供了法律上的依據(jù)，但是在司法實(shí)踐中，對(duì)起訴對(duì)象的審查、協(xié)議相對(duì)性是否突破以及發(fā)包人是否承擔(dān)責(zé)任均應(yīng)受嚴(yán)格條件限制，具體來說有以下幾項(xiàng)：1、起訴對(duì)象的順序性及審查內(nèi)容的限制《解釋》第26條第1款規(guī)定：實(shí)際施工人以轉(zhuǎn)包人、違法分包人為被告起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。在建筑市場(chǎng)上，實(shí)際施工人的協(xié)議相對(duì)人就是轉(zhuǎn)包人或者違法分包人。協(xié)議相對(duì)人之間提起訴訟合法合理，符合《民事訴訟法》第108條規(guī)定的案件受理?xiàng)l件，即使該協(xié)議是無效協(xié)議，對(duì)此主線無需再通過司法解釋予以明確。但為什么最高院還要對(duì)無需解釋的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定呢？根據(jù)最高人民法院相關(guān)業(yè)務(wù)庭及法官的觀點(diǎn)，如：馮小光法官發(fā)表的《回望與展望—寫在〈最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工協(xié)議糾紛案件合用法律問題的解釋〉頒布實(shí)行三周年之際》、馮小光撰稿的《不能擴(kuò)大“實(shí)際施工人”的合用范圍和條件》等指導(dǎo)性意見，認(rèn)為：《

解釋》第26條之所以在第1款中對(duì)無需解釋的內(nèi)容作出安排，并在該條第1款中予以明確，其目的在于提醒各級(jí)法院原則上不準(zhǔn)許當(dāng)事人突破協(xié)議相對(duì)性提起訴訟，應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議相對(duì)性原則有序訴訟，這是符合法律規(guī)定的主導(dǎo)訴訟方向。只有在實(shí)際施工人的協(xié)議相對(duì)方破產(chǎn)、下落不明等實(shí)際施工人不提起以發(fā)包人為被告的訴訟就難以保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情形下，才準(zhǔn)許實(shí)際施工人提起以發(fā)包人等沒有協(xié)議關(guān)系的當(dāng)事人為被告的訴訟。綜上，筆者認(rèn)為《解釋》第26條實(shí)際已經(jīng)對(duì)實(shí)際施工人起訴的順序及審查的內(nèi)容作了明確的限制。從程序上說，在實(shí)際施工人受到拖欠工程款的利益侵害時(shí)，一方面應(yīng)以轉(zhuǎn)包人或違法分包人為對(duì)象提起訴訟、主張權(quán)利，而不能直接以發(fā)包人為對(duì)象起訴，法院可以依職權(quán)追加發(fā)包人為無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人參與訴訟，而只有在轉(zhuǎn)包人、違法分包人出現(xiàn)上述提到的破產(chǎn)、下落不明等情況時(shí)，實(shí)際施工人才干單獨(dú)以發(fā)包人為被告起訴。從實(shí)體上說，假如原告無視《

解釋》第26條第1款的規(guī)定，無論轉(zhuǎn)包人、違法分包人是否存在上述情形而直接起訴發(fā)包人并向發(fā)包人主張權(quán)利的，則即使法院依職權(quán)追加轉(zhuǎn)包人、違法分包人到訴訟中來，法院也只根據(jù)實(shí)際施工人的訴訟請(qǐng)求審查發(fā)包人是否欠付工程款，根據(jù)協(xié)議相對(duì)性原則該欠付行為也應(yīng)是針對(duì)協(xié)議直接相對(duì)方即承包方，而不是實(shí)際施工人，且發(fā)包人也僅在欠付工程款的范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。假如發(fā)包人對(duì)協(xié)議承包方不存在欠款行為，只是轉(zhuǎn)包人、違法分包人對(duì)實(shí)際施工人欠款，則實(shí)際施工人只以發(fā)包人為被告索要欠付工程款，則仍應(yīng)回歸到協(xié)議相對(duì)性原則，對(duì)實(shí)際施工人的主張無法予以支持。正如案例中所判明的，法院對(duì)實(shí)際施工人周某的主張依法駁回，這正式對(duì)《解釋》第26條合用時(shí)對(duì)起訴對(duì)象順序及審查內(nèi)容的限制的對(duì)的履行，該限制符合債的相對(duì)性的法理基礎(chǔ)且符合相關(guān)程序法的規(guī)定。2、嚴(yán)禁惡意訴訟，損害發(fā)包人的合法權(quán)益目前審判實(shí)踐中出現(xiàn)了實(shí)際施工人并不存在投訴無門的情況，其協(xié)議相對(duì)人也具有支付工程款的實(shí)力，而原告只是為向發(fā)包人索要超過協(xié)議約定的高額不法利益，甚至原告與其有協(xié)議關(guān)系的相對(duì)人\o"惡意串通"惡意串通，或者說就是合謀借機(jī)向發(fā)包人敲詐勒索而惡意提起以發(fā)包人為被告的訴訟。由于發(fā)包人與實(shí)際施工人之間并不存在協(xié)議關(guān)系，有的發(fā)包人對(duì)工程被轉(zhuǎn)包或被幾經(jīng)分包并不知情，對(duì)實(shí)際施工人的工作情況不了解，對(duì)工程支出的實(shí)際費(fèi)用更是無從考證。此時(shí)以實(shí)際施工人名義提起訴訟的原告虛構(gòu)事實(shí)、偽造證據(jù)、將工程量做大、工程費(fèi)用提高、向發(fā)包人惡意主張高額工程款、企圖通過惡意訴訟索取不合法利益，甚至有些原告并未參與施工，由于發(fā)包人對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包\o"協(xié)議的履行"協(xié)議的履行情況并不知情，無法抗辯，訴訟結(jié)果極有也許損害發(fā)包人利益，因此在碰到這種情況時(shí)，法院應(yīng)對(duì)工程支出超過發(fā)包協(xié)議的部分進(jìn)行細(xì)致審查，對(duì)未經(jīng)發(fā)包人認(rèn)可的，仍應(yīng)堅(jiān)守協(xié)議相對(duì)性原則下判，對(duì)于認(rèn)可的，則可突破協(xié)議相對(duì)性對(duì)實(shí)際施工人的主張予以支持。參見馮小光：《不能擴(kuò)大“實(shí)際施工人”的合用范圍和條件》.【J】.《建筑時(shí)報(bào)》2023年2月9月。參見馮小光：《不能擴(kuò)大“實(shí)際施工人”的合用范圍和條件》.【J】.《建筑時(shí)報(bào)》2023年2月9月。3、關(guān)于“欠付”的界定《解釋》第26條第2款的規(guī)定：發(fā)包人只在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。所謂發(fā)包人“欠付”或“拖欠支付”工程價(jià)款在實(shí)踐中通常表現(xiàn)為以下幾種情況：（1）發(fā)包人與承包人之間已經(jīng)按照協(xié)議約定進(jìn)行竣工程結(jié)算并擬定好工程款，并且發(fā)包人支付工程款的期限已經(jīng)屆滿的。（2）承包人所施工工程已竣工，但因發(fā)包人或承包人遲延進(jìn)行工程結(jié)算等因素，工程結(jié)算在雙方協(xié)議中約定的結(jié)算期限內(nèi)未能完畢，但根據(jù)承包人或?qū)嶋H施工人提交的結(jié)算報(bào)告金額與發(fā)包人已實(shí)際支付的金額之差為正值的。（3）承包人的施工工程未能竣工（如因一方違約導(dǎo)致協(xié)議解除），發(fā)包人與承包人在協(xié)議約定的時(shí)間（或一個(gè)合理的時(shí)間）內(nèi)未能完畢已竣工程的結(jié)算，但根據(jù)承包人或?qū)嶋H施工人提交的已竣工程結(jié)算報(bào)告金額與發(fā)包人已實(shí)際支付的金額之差為正值的。參見黃松有：《最高人民法院建設(shè)工程施工